Предмет регулирования жилищного права

Жилищное право — это совокупность норм права, регулирующих жилищные отношения. Жилищное законодательство имеет своей задачей регулирование жилищных отношений (ст. 2 ЖК РСФСР).

В преамбуле Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г.[4] также говорится, что закон устанавливает общие начала правового регулирования жилищных отношений.

Таким образом,предметом регулирования жилищного права является определенная совокупность общественных отношений,которые получили в законодательстве и в юридической литературе название "жилищные отношения".

В этой связи важное теоретическое и практическое значение имеет прежде всего выяснение вопроса о том, что такое "жилищные отношения" как предмет регулирования жилищного законодательства. В жилищных законах, как известно не содержится определение понятия "жилищные отношения. В юридической литературе по вопросу о понятии "жилищные отношения" были высказаны разные мнения. До принятия Жилищного кодекса РСФСР под "жилищными отношениями'' (жилищными правоотношениями) обычно понимались только гражданско-правовые отношения по пользованию гражданами жилыми помещениями, эти отношения регулировались гражданским законодательством. Некоторые авторы считают, что жилищные отношения — это отношения, связанные с удовлетворением потребности в жилье, либо отношения, которые складываются в процессе удовлетворения гражданами своих жилищных потребностей. Другие считают, что жилищные отношения — это отношения по предоставлению гражданам жилищ и права пользования жилыми помещениями.

Было высказано также мнение, что жилищные законы регулируют как собственно жилищные, так и примыкающие к ним в реальной действительности иные имущественные отношения, не являющиеся жилищными.

После кодификации жилищного законодательства и принятия в 1983 г. ЖК РСФСР понятие "жилищные отношения", употребленное в Кодексе и других жилищных законах, обычно рассматривается в более широком смысле, как общее, собирательное понятие, охватывающее все виды жилищных отношений[5].

"Жилищные отношения" — это общее, родовое понятие, которым охватываются различные виды отношений, возникающих по поводу жилища: по пользованию жилыми помещениями, предоставлению жилых помещений нуждающимся в них, по управлению и эксплуатации жилищного фонда и др.

Необходимость выработки такого понятия обусловлена прежде всего потребностью в комплексном подходе к решению жилищных вопросов в условиях существенного изменения и усложнения характера задач в области обеспечения граждан жильем. Это позволяет решать в комплексе и во взаимосвязи вопросы использования и сохранности жилищного фонда и вопросы обеспечения жилищных прав граждан. Как пишет профессор Ю. К. Толстой, "...понятие "жилищные отношения" является собирательным. На это следует обратить внимание, поскольку в обыденном сознании жилищные отношения ассоциируются с отношениями по использованию уже полученного или приобретенного жилья"[6].

Провозглашение в Конституции РФ (ст. 40) права на жилище обусловило выделение всех отношений, возникающих по поводу жилого помещения, его пользования и эксплуатации, в самостоятельную группу жилищных отношений, а регулирующих эти отношения правовых актов — в самостоятельную комплексную отрасль — жилищное законодательство.

Общественные отношения, которые по принятой Жилищным кодексом терминологии являются жилищными, имеют ту характерную особенность, что они складываются, как правило, по поводу готового объекта, которым является жилой дом или иное жилище, включенное в установленном порядке в состав жилищного фонда и предназначенное для проживания. Наличием такого специфического объекта регулирования общественных отношений жилищное законодательство четко отличается от других отраслей законодательства и права[7]. В.Н. Литовкин замечает: "Объект отношений — вот целесообразный дополнительный систематизирующий критерий, которым следует руководствоваться, чтобы отграничить жилищное законодательство от смежных отраслей системы законодательства"[8]. "Ни один другой институт гражданского права в частности, — пишет Ю. К. Толстой, — и ни один другой институт или иная отрасль ... права не знает такого объекта регулируемых общественных отношений"[9]. Как замечает Ю. К. Толстой, - действие жилищного законодательства распространяется на разнородные общественные отношения, к которым применяются различные методы правового регулирования, хотя указанные отношения и подпадают под собирательное понятие жилищые отношения"... Их регулирование происходит путем применения различных по своей отраслевой принадлежности правовых норм..."[10].

Понятие "жилищные отношения" охватывает весьма широкий круг общественных отношений. "Жилищное законодательство, — пишет Ю. К. Толстой, — регулирует, с одной стороиы организационные отношения, которые складываются на началах власти и подчинения (например, по управлению жилищным фондом, по учету нуждающихся в жилье граждан и распределению жилых помещений), а с другой — отношения, которые складываются на началах равенства их участников..."[11].

Прежде всего это отношения, связанные с пользованием жилищем. Эти жилищные отношения являются главным предметом жилищного законодательства.

В круг общественных отношений, которые являются предметом жилищного законодательства (жилищного права), входят отношения, складывающиеся по поводу управления жилищным фондом, учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; владения и ограниченного распоряжения жилищными помещениями, предоставленными гражданам — нанимателям и членам их семей для проживания; отношения по поводу эксплуатации, обеспечения сохранности и ремонта жилых домов и жилых помещений и др. Жилищными законами регулируются также некоторые другие отношения (которые в ЖК РСФСР отнесены к жилищным), складывающиеся в жилищной сфере по поводу жилищ[12], — жилищно-земельные, кредитные и др.

Вместе с тем жилищные отношения, несмотря на их широкое содержание, не включают некоторые отношения, связанные с реализацией жилищных потребностей граждан.

Закон не относит к жилищным отношения, связанные со строительством жилых домов. Последние (отношения по строительству) согласно ч. 2 ст. 3 ЖК РСФСР регулируются соответствующим законодательством.

В Законе об основах жилищной политики устанавливаются правила, касающиеся всех частей жилищной сферы (области), которую затрагивает жилищная политика, в том числе "строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт" (ст. 1 Закона). К их числу относятся также такие вопросы, как: организация и деятельность жилищно-строительных кооперативов (ЖСК), незавершенное жилищное строительство и др. Отсюда, несомненно, следует один вывод: жилищные отношения образуют общую группу вместе со строительно-жилищными отношениями, которые обычно выступают не только в качестве предпосылки возникновения жилищных отношений, между этими двумя видами отношений нередко трудно провести четкую границу. Они образуют жилищные отношения в широком смысле.

Жилищные отношения тесно связаны с отношениями собственности на жилой дом, квартиру, находятся с ними в особой связи: право собственности выступает в качестве основания возникновения и существования жилищных отношений. Некоторые авторы исключают отношения собственности на жилище из жилищных отношений. Так, по мнению В. Н. Литовкина, "собственно жилищные отношения — отношения владения и пользования чужим имуществом, принадлежащим кому-либо другому на праве собственности (вещном праве)"[13]. Владение и пользование жилищем его собственником составляет часть его вещных правомочий.

Жилищные отношения неоднородны. Большинство этих отношений — имущественные. Они складываются по поводу объектов, имеющих экономическую ценность: квартир, жилых домов, жилищных фондов и др.

Жилые дома, жилищные фонды в целом относятся к группе непроизводственных основных фондов. Они непосредственно не участвуют в процессе производства, а предназначены для проживания граждан. В соответствии с этим для жилищных отношений характерно то, что они складываются в основном в сфере общественного распределения и потребления (пользования).

Пользование жилыми помещениями, как правило, связано с определенными материальными затратами граждан: внесением платы за жилье и коммунальные услуги, несением расходов на ремонт жилища и др.

Различаются следующие основные виды жилищных правоотношений (отношений).

1. Отношения пользования жилыми помещениями на основании договора найма либо по иным основаниям (иному договору, членству в жилищном кооперативе (ЖК) и др.). Отношения пользования жилыми помещениями — сердцевина, основа жилищных отношений вообще, поскольку именно в них реализуется конкретная потребность гражданина в жилом помещении.

Отношения пользования жилым помещением неоднородны. Право пользования жилым помещением возникает на основании:

— права собственности;

— права члена семьи (в том числе и бывшего) собственника;

— договора найма или аренды жилого помещения;

—членства в жилищных и жилищно-строительных кооперативах;

— права члена семьи (в том числе и бывшего) нанимателя, арендатора и члена жилищного и жилищно-строительного кооператива;

— отношения по поднайму жилого помещения и др.

Жилищные отношения пользования жилыми помещениями регулируются главным образом нормами гражданско-правового характера. Поэтому эти правоотношения представляют собойразновидность гражданского правоотношения. Юридическая природа этих жилищных правоотношений не однородна: одни из них имеют вещно-правовой характер (например, право собственника; право члена кооператива на квартиру; право членов их семей на жилое помещение и др.); другие правоотношения носят характер обязательственных правоотношений (например, отношения нанимателя с наймодателем и др.)[14].

Отношения, возникающие по пользованию жилыми помещениями на основании договора найма, подразделяются на две группы: 1) отношения найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах социального использования (социальный наем); 2) отношения найма жилых помещений в домах (квартирах) граждан и организаций, осуществляемого, как правило, на коммерческих началах (коммерческий наем). Раньше этот вид договора найма именовался обычно договором аренды жилого помещения (ст. 17 Закона об основах жилищной политики). В новом ГК РФ понятие "договор аренды" употребляется применительно к случаям предоставления жилых помещений во владение и (или) пользование юридическим лицам (ст. 671 ГК РФ).

Для заключения договора коммерческого найма достаточно лишь достижения между сторонами договоренности по всем существенным условиям договора.

Отношения по пользованию жилыми помещениями неоднородны по составу их участников и кругу объектов, по поводу которых они возникают. В большинстве случаев эти отношения складываются между государственными и другими жилищно-эксплуатационными организациями (а при их отсутствии — соответствующими предприятиями, учреждениями, организациями), в хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находятся жилые дома (жилые помещения), и гражданами, которым предоставлены жилые помещения.

В качестве нанимателя жилого помещения может выступать только гражданин, а не организация. При этом права и обязанности на основании договора найма жилого помещения возникают не только у нанимателя, но и наравне с нанимателем у совместно проживающих с ним членов семьи (или других граждан). Наниматель и члены его семьи, проживающие в предоставленном по договору помещении, в равной мере наделены правами пользования помещением и несут все обязанности по договору, хотя формально стороной в договоре является лишь один из членов семьи[15].

В домах ЖК (ЖСК) отношения по пользованию жилыми помещениями складываются между жилищно-строительными кооперативами, с одной стороны, и членами ЖК (ЖСК), а также членами их семей — с другой; в индивидуальном жилищном фонде — между гражданами.

Отмеченной выше особенностью жилищные отношения Пинаются от отношений имущественного найма (аренды), в которых нанимателем (арендатором) может быть как гражданин, так и организация.

Одной из особенностей отношений пользования жилищем является то, что они носят, по общему правилу, длящийся, стабильный характер. Закон предусматривает ряд важных положений, направленных на дальнейшее повышение устойчивости, стабильности жилищных отношений найма жилых помещений, в которых удовлетворяется, как правило, не временная, а постоянная потребность в том или ином жилище.

В соответствии с ГК РФ жилые помещения предназначены для проживания граждан — собственников жилья, нанимателей и членов их семей, а также сдачи этих помещений их собственниками для проживания на основе договора другим лицам (ст. 288 ГК РФ). Таким договором является договор найма toro помещения. Для этих отношений характерен гражданско - правовой метод регулирования. Вместе с тем предоставление в пользование жилых помещений производится главным образом на основании норм административно-правового характера (наличие ордера на жилье, бронирование жилых помещений и др.).

Следует отметить наличие некоторых особенностей в природе отношений по пользованию жилыми помещениями, перешедшими в собственность граждан в результате приватизации. С одной стороны, граждане в результате приватизации становятся собственниками жилых помещений и вправе вступать в любые гражданско-правовые отношения, касающиеся данного жилого помещения: заключать договоры купли-продажи, мены, дарения, сдавать внаем, отдавать в залог, завещать и т. д. С другой стороны, отношения по пользованию приватизированными жилыми помещениями сохраняют во многом черты сходства с жилищными отношениями по пользованию гражданами жилыми помещениями на основании договора найма. Например, оплата расходов, связанных с обслуживанием и ремонтом приватизированных жилых помещений, производится собственниками по ставкам, определенным для обслуживания государственного и муниципального жилищных фондов (ст. 22 Закона "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" от 4 июля 1991 г.). В переходный период создания рынка жилья для собственников приватизированных квартир, участвующих в общих расходах, связанных с обслуживанием и ремонтом всего дома, сохраняются те же условия, что и для нанимателя жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов (п. 4 постановления Верховного Совета РСФСР "О введении в действие Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР").

Эти и другие особенности пользования приватизированными квартирами позволяют рассматривать отношения по пользованию ими в качестве разновидности жилищных отношений и включать их в круг отношений, регулируемых жилищным законодательством, а в определенных пределах — гражданским законодательством.

2. Жилищные отношения в области обеспечения граждан жилыми помещениями (по признанию граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и предоставлению жилых помещений в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов; домах ЖК или ЖСК и др.). Субъектами этих отношений, с одной стороны, являются граждане, которые обращаются с просьбой о предоставлении им жилого помещения в порядке улучшения их жилищных условий, а с другой — государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, которые правомочны решать вопросы о предоставлении жилых помещений как собственники или уполномоченные на то организации, а также общественные (профсоюзные) организации.

Жилищные отношения этого вида регулируются главным образом нормами административно-правового характера, а в некоторых случаях (например, при предоставлении жилого помещения члену ЖК или ЖСК) — гражданско-правового характера. Отношения по предоставлению гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов и в домах ЖСК (ЖК) имеют своей основной социальной функцией обеспечение граждан жилыми помещениями в соответствии с установленным порядком распределения жилья в целях удовлетворения их потребности в жилище.

3. Особую группу составляютжилищные отношения по пользованию служебными жилыми помещениями, общежитиями и другими специализированными жилыми помещениями (жилыми домами), так как пользование этими объектами не имеет цели постоянного проживания граждан в них, а подчинено иным целям — проживания по месту работы или вблизи него; временного проживания в связи с учебой, работой, ремонтом квартиры и т. п.

4. Жилищные отношения, возникающие в области управления, эксплуатации, обеспечения сохранности и ремонта жилищного найма. Жилищные отношения этого вида носят в основном характер управленческих решений и поэтому регламентируются нормами административного, финансового, налогового, земельного права. Вместе с тем часть этих отношений, связанных с ремонтом жилых помещений, может регулироваться актами гражданско-правого характера.

Система отношений по управлению жилищным фондом включает: а) отношения по государственному управлению в части использования и обеспечения сохранности жилищного фонда; б) отношения по непосредственному управлению отдельными объектами жилищного фонда, осуществляемому министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами и организациями, которым принадлежат соответствующие жилищные фонды, а также образуемыми (создаваемыми) органами управления и специальными жилищно-эксплуационными организациями предприятий, учреждений и организаций; в) отношения по государственному учету жилищного фонда и государственному контролю за его использованием и сохранностью.

Особую группу жилищных отношений образуютотношешения по эксплуатации, обеспечению сохранности жилищного фонда. Они неоднородны и складываются в процессе эксплуатации жилищного фонда, его ремонта, в том числе материально-технического обеспечения и финансирования затрат на эксплуатацию и ремонт жилищного фонда.

Отдельную группу "управленческих" жилищных отношений образуют отношения, связанные с передачей жилых домов одним органом управления другому, с исключением жилых домов из состава жилищного фонда, изменением назначения помещений и др. В этих случаях соответствующие государственные и общественные органы управления выступают либо в качестве субъектов имущественных прав, либо как носители государственно-властных полномочий по управлению объектами жилищного фонда.

К этой группе примыкают отношения, возникающие в сфере хозяйственно-технической деятельности жилищно-эксплуатационных и ремонтно-строительных служб. Эти отношения регулируются в основном нормами административно-правового характера, а некоторые из них — нормами гражданско-правового и финансово-правового характера.

5. Отношения, возникающие в связи со строительством и приобретением в собственность жилого дома или части его.Отношения, связанные со строительством дома, регламентируются главным образом нормами гражданского права, административного, земельного права. Отношения по приобретению жилого дома (покупка, мена, дарение, наследование и др.) регламентируются нормами гражданско-правового характера, которые дополняются нормами административного законодательства (например, государственная регистрация недвижимости).

В литературе высказывается мнение, что если жилое помещение принадлежит на праве собственности гражданину и никто, кроме него, в этом помещении не проживает, то по поводу указанного помещения жилищных правоотношений вообще не возникает[16]. Представляется, однако, что в данном случае на основе права собственности у гражданина — собственника жилого помещения возникает жилищное правомочие вторичного, производного характера, содержанием которого является пользование им указанным помещением для личного проживания. Это позволяет говорить о таких отношениях как о разновидностях жилищных отношений.

6. Составной частью жилищных отношений являютсяотношения, связанные с жилищно-коммунальным обслуживанием граждан (жилищно-коммунальные отношения): по обеспечению жилых домов и жилых помещений водой, отоплением, электроэнергией, газом, средствами санитарной очистки и др. Жилищное законодательство регулирует те стороны этих отношений, которые возникают в непосредственной связи с пользованием жилыми помещениями[17]. Например, в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов к обязанностям наймодателя относится обеспечение бесперебойной работы инженерного оборудования домов и жилых помещений, в том числе снабжение водой, отоплением, средствами канализации, а к обязанностям нанимателей — оплата этих коммунальных услуг наряду с оплатой жилья. Эти обязательства входят в состав жилищных отношений в широком смысле.

В других случаях, например, при пользовании электроэнергией, газом, телефоном отношения принимают более сложный характер: в состав их участников наряду с наймодателем и нанимателем входит также соответствующая специализированная организация; каждый из участников несет определение обязанности перед другими.

7. Кроме того, относительно самостоятельную группу общественных отношений, также тесно связанных с жилищными отношениями в широком смысле, образуютотношения по пользованию телефоном, радио и телевидением. Эти отношения вообще не рассматриваются в качестве составной части жилищных отношений. Жилищным законодательством регулируются лишь некоторые аспекты этих отношений.