К сельским поселениям относятся: села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и др. Поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения и являющиеся объектами служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и т.п.), а также одиночные дома находятся в ведении муниципальных образований, с которыми указанные поселения связаны в административном, производственном или территориальном отношениях.
Особенности организации местного самоуправления в сельских поселениях обусловлены их финансово-экономической базой, уровнем социально-экономического развития в целом, численностью населения и другими факторами.
Градостроительный кодекс РФ в зависимости от численности населения подразделяет сельские поселения на:
1) крупные сельские поселения (численностью населения свыше 5 тыс. человек);
2) большие сельские поселения (численность населения от 1 до 5 тыс. человек);
3) средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тыс. человек);
4) малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек).
Конституция РФ (ст. 131) и Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 12) гарантируют населению сельского поселения право на осуществление местного самоуправления независимо от его численности. При этом допускается возможность организации в нем местного самоуправления: а) со статусом самостоятельного муниципального образования; б) в составе сельского округа (сельсовета, волости), объединяющего несколько мелких населенных пунктов и являющегося самостоятельным муниципальным образованием или в составе единого районного муниципального образования.
Сельское поселение, имеющее статус муниципального образования, как правило, является крупным (большим) населенным пунктом с достаточной финансово-экономической базой, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения. Сельское муниципальное образование (село, станица и т.д.) имеет свой бюджет, муниципальную собственность и выборные органы местного самоуправления.
Именно в сельских муниципальных образованиях может быть реализована предусмотренная ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.
В соответствии с уставом муниципального образования собрание (сход) граждан осуществляет полномочия представительного органа, который не создается. Кворум для правомочности собрания (схода) граждан в этом случае устанавливает ст. 24 указанного Закона: собрание (сход) граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
Сельское поселение, являющееся муниципальным образованием, может находиться в границах территории другого муниципального образования (сельского округа, района и др.). В этом случае предметы ведения муниципального образования, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Федерации.
Сельское поселение может не являться муниципальным образованием. Его население в этом случае реализует свое право на самоуправление в составе муниципального образования, объединяющего несколько поселений. Таким муниципальным образованием может быть, например, сельский округ (волость, сельсовет), т.е. муниципальное образование, охватывающее несколько сельских населенных пунктов с прилегающими к ним землями, либо районное муниципальное образование, имеющее в своем составе несколько сельских поселений (сельских округов, волостей, сельсоветов), а также городские поселения. Так, муниципальные образования созданы в пяти волостях и 9006 сельских округах (сельсоветах)[119].
В случае, когда сельское поселение не имеет статуса муниципального образования, оно лишено возможности формировать свой местный бюджет, обладать муниципальной собственностью, избирать свои органы местного самоуправления.
Муниципальное образование, в состав которого входит сельское поселение, выделяет из своего бюджета сельскому поселению финансовые средства (смета расходов). Оно может передать сельскому поселению в управление объекты муниципальной собственности и создавать в сельском поселении структурные подразделения своей администрации.
Все перечисленные выше варианты организации местного самоуправления в сельских поселениях допускают создание на их территории органов территориального общественного самоуправления.
Если сельское поселение является муниципальным образованием, то органы территориального общественного самоуправления могут создаваться только на части его территории (например, улице). Если же сельское поселение не имеет статуса муниципального образования, находясь в составе районного или иного муниципального образования, то органы территориального общественного самоуправления данного сельского поселения (например, формой организации территориального общественного самоуправления могут быть сельский сход (собрание), староста).
§ 3. Особенности организации местного самоуправления в районе (уезде)
Конституция РФ гарантирует осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131). Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит к другим территориям в том числе и районы (уезды).
Район (уезд) — административно-территориальная единица, которая объединяет в своих границах несколько сельских округов (волостей, сельсоветов), а также городские поселения.
В советский период развития нашего государства район как административно-территориальная единица представлял собой узловой пункт непосредственного руководства политической, хозяйственной и культурной жизнью в сельских местностях. В сфере управления районных органов власти находились не только сельсоветы, поселки, станицы, но и города районного подчинения.
Район как узловое звено системы управления на местах сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления, которая сложилась на основе Закона РСФСР о местном самоуправлении. Как показала практика, органы местного самоуправления районных городов (ранее именовавшихся городами “районного подчинения”), поселков, сельских населенных пунктов по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависимости от районных органов власти. Так, районные Советы принимали решения о выделении дотаций и субвенций бюджетам поселков, сельсоветов, районных городов. Они также были вправе отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов.
Ныне действующее законодательство предусматривает различные варианты организации местного самоуправления в районе (уезде). Выбор того или иного варианта организации власти в районе во многом зависит от субъектов Федерации, которые самостоятельно решают вопросы своего административно-территориального устройства, организации государственной власти на своей территории, а также от населения городских и сельских поселений, находящихся в административных границах района, имеющих возможность как создавать собственные муниципальные образования в своих поселениях, так и объединяться в целях создания районного муниципального образования. Всего 1489 районов имеют статус муниципального образования[120].
1. В границах территории района может быть создано единое районное муниципальное образование. Особенностью этого варианта организации местного самоуправления в районе является то, что в границах территории районного муниципального образования отсутствуют какие-либо иные муниципальные образования (городские, сельские и т.д.). В городских и сельских поселениях, расположенных на территории района, не образуются самостоятельные органы местного самоуправления, обладающие правом формировать и утверждать собственный бюджет, вводить местные налоги и сборы и т.д. В этом случае имеются: а) единые районные органы местного самоуправления, которые могут иметь структурные подразделения в городских и сельских поселениях, расположенных на территории района; б) единая районная муниципальная собственность; в) единый районный бюджет.
Структурным подразделениям районной администрации, которые создаются в городских и сельских поселениях (сельских округах, сельсоветах, волостях), могут передаваться в управление объекты районной муниципальной собственности, им могут выделяться также из районного бюджета финансовые средства (смета расходов).
Данная организация местного самоуправления возможна при условии, что население городских и сельских поселений или органы, обладающие правом от имени населения принимать решения, высказались за образование единого районного муниципального образования. Порядок решения данного вопроса определяется законом субъекта Федерации.
Создание единых районных муниципальных образований в ряде субъектов Федерации обусловлено прежде всего слабостью финансово-экономической базы небольших городских и сельских поселений, которые зачастую не в состоянии обеспечить удовлетворение потребностей населения в различного рода услугах. Это характерно, например, для Новгородской области, Вологодской области и других субъектов Федерации[121]. В таких субъектах, как правило, лишь города (областного, краевого, окружного, республиканского значения) создают свои собственные муниципальные образования наряду с районными муниципальными образованиями.
2. На территории районного муниципального образования имеются другие муниципальные образования (городские, поселковые, сельские). Основной проблемой организации местного самоуправления в районе в этом случае является решение вопросов о взаимодействии районных органов самоуправления с городскими и сельскими поселениями, имеющими статус муниципальных образований, о разграничении источников доходов, объектов собственности между ними. Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает принятие закона субъекта Федерации, в котором разграничивались бы предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов (ст. 6). При этом не допускается подчиненность одного муниципального образования другому.
Так, Закон Московской, области о местном самоуправлении устанавливает: а) что относится к ведению муниципального образования, находящегося в границах территории районного муниципального образования (принятие и изменение своего устава, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, местные финансы, регулирование планировки и застройки своей территории и другие вопросы местной жизни); б) что относится к совместному ведению муниципального образования, находящегося в границах территории районного муниципального образования, и муниципального образования, в границах территории которого оно находится (установление местных налогов и сборов, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения и другие вопросы местной жизни). При этом он закрепляет, что вопросы местного значения, не перечисленные в указанных выше перечнях, находятся в ведении районного муниципального образования, в границах территории которого имеются другие муниципальные образования. Разграничения полномочий по вопросам совместного ведения устанавливаются договором между муниципальными образованиями.
В связи с этим нельзя согласиться с выводом Конституционного Суда РФ, содержащимся в мотивировочной части его постановления от 24 января 1997 г., о том, что наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, утрачивают право быть муниципальными образованиями и становятся лишь подразделениями данного районного муниципального образования[122]. Этот вывод не учитывает положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления, предусматривающие возможность создания и функционирования одних муниципальных образований в границах территории другого муниципального образования (ст. 6).
3. В ряде субъектов Федерации район признается уровнем государственного управления.
Как уже отмечалось, Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 января 1997 г., а также в других постановлениях признал право субъектов Федерации образовывать органы государственной власти административно-территориальных единиц, включая район.
Субъекты Федерации вправе создавать территориальные (местные) органы государственной власти общей компетенции: органы представительной и исполнительной государственной власти территориальных единиц, которые непосредственно входят в состав субъекта Федерации. Данные органы по своему статусу и полномочиям, по характеру формирования, функционирования и взаимодействия с вышестоящими органами власти должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти. Если в границах административно-территориальных единиц, которые непосредственно входят в состав субъекта Федерации, сформированы органы местного самоуправления, то их полномочия не могут быть прекращены (в связи с созданием соответствующих местных органов государственной власти) без учета мнения населения на основании и в формах, предусмотренных законами субъекта Федерации. Население вправе потребовать проведения в этом случае референдума. Если же такое требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий муниципальных органов достаточно решения соответствующих представительных органов местного самоуправления.
При этом надо иметь в виду, что субъекты Российской Федерации, решая вопрос об уровнях публичной власти на своей территории, в большинстве своем не предусматривают создания местных органов государственной власти общей компетенции, образующих самостоятельный уровень публичной власти в субъекте Федерации.
Вместе с тем в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации прямо предусматривается создание территориальных (местных) органов государственной власти субъекта Федерации. В большей степени это характерно для республик, в меньшей — для других субъектов Российской Федерации. Как правило, территориальным (местным) органам государственной власти в конституции (уставе) субъекта Федерации посвящается отдельная глава (например, глава 13 Конституции Республики Татарстан “Местные органы государственной власти и управления”, глава 6 Устава Новосибирской области “Территориальные органы государственной власти в Новосибирской области”). При подобной организации власти в районе орган, осуществляющий государственное управление в границах района, должен иметь законодательно установленный перечень своих задач и функций, а также свою компетенцию и не подменять городские, поселковые, сельские органы местного самоуправления, действующие на территории района.
Во всех случаях организации местного самоуправления в районе (уезде) на его территории могут действовать органы территориального общественного самоуправления. Они создаются в городских, сельских поселениях (когда данные поселения не имеют статуса муниципального образования) или на части территории городских, сельских поселений (когда данные поселения имеют статус муниципального образования).