Полномочия местного самоуправления в области строительства и транспорта

Деятельность органов местного самоуправления в области строительства направлена на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, эффективного формирования системы расселения и размещения производственных сил, рациональной планировки, застройки и благоустройства городских, сельских поселений и других муниципальных образований, развития производственной и социальной инфраструктур.

Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в данной сфере осуществляется Законом об общих принципах организации местного самоуправления, Градостроительным кодексом РФ, Федеральным законом от 17 ноября 1995 г.

“Об архитектурной деятельности в Российской Федерации”[184], другими федеральными законами и законами субъектов Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Объектами деятельности органов местного самоуправления в сфере строительства являются территория муниципального образования (района, города, поселка, станицы и т.д.), часть территории муниципального образования (жилые районы, зоны, кварталы, участки застройки), системы инженерных и транспортных сооружений и коммуникаций, парки, архитектурные комплексы, памятники истории и культуры и др.

Органы местного самоуправления в процессе осуществления своих полномочий в области строительства вступают во взаимоотношения с гражданами, организациями, предприятиями, юридическими лицами и иными субъектами, выступающими в качестве заказчиков, инвесторов, застройщиков, разработчиков градостроительной документации, исполнителей работ, а также взаимодействуют в этой сфере с государственными органами.

Согласно Градостроительному кодексу РФ органы местного самоуправления и органы государственной власти обеспечивают согласование государственных и общественных интересов в области градостроительной деятельности.

Общественные интересы в области градостроительной деятельности — интересы населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду градостроительными средствами, улучшения экологической обстановки, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур городских и сельских поселений и прилегающих к ним территорий и сохранения территорий объектов историко-культурного и природного наследия. В случае если градостроительная деятельность противоречит общественным интересам, она может быть прекращена.

При осуществлении градостроительной деятельности должны учитываться особенности поселений, в том числе численность их населения, научно-производственная специализация указанных поселений, а также значение поселений в системе расселения населения и административно-территориальном устройстве Российской Федерации.

Поселения Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные) поселения (см. § 1 и § 2 гл.16).

В зависимости от типа поселения устанавливаются вид и содержание градостроительной документации, порядок ее разработки, согласования и утверждения в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ к ведению местного самоуправления в области градостроительства относятся следующие вопросы:

• принятие и изменение правил застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства;

• утверждение и реализация градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, за исключением утверждения градостроительной документации, схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства указанных территорий;

• разработка проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований и внесение в соответствующий орган государственной власти предложений об их утверждении;

• организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований;

• принятие решений об обеспечении потребностей населения в земельных участках из земель, находящихся в муниципальной собственности или переданных в ведение органов местного самоуправления, для осуществления градостроительной деятельности;

• организация ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в случае наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями;

• выдача в установленном порядке разрешений на строительство объектов недвижимости;

• разрешение споров в области градостроительной деятельности в пределах своей компетенции;

• финансирование разработки и реализации градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, программ, проведения научно-исследовательских работ, а также разработки проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства;

• контроль за соблюдением нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства;

• контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве;

• утверждение положений об органах архитектуры и градостроительства городских и сельских поселений, других муниципальных образований;

• информирование населения о принимаемых и принятых решениях в области градостроительства, организация и проведение референдумов по вопросам в области градостроительства;

• выполнение функций заказчиков разработки градостроительной документации о градостроительном планировании развития территории городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке (ст. 23).

Полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в области градостроительства устанавливаются уставами муниципальных образований.

По решению органов местного самоуправления образуются органы архитектуры и градостроительства городских, сельских и других муниципальных образований (местные органы архитектуры и градостроительства). Они организуют свою работу в соответствии с уставами муниципальных образований и руководствуются в своей деятельности Градостроительным кодексом РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления по вопросам градостроительной деятельности. Эти органы возглавляют главные архитекторы.

Согласно Закону об архитектурной деятельности кандидатура главного архитектора должна отбираться в установленном порядке на конкурсной основе из числа архитекторов, имеющих лицензии, и утверждаться соответствующим органом местного самоуправления. В городах и иных поселениях с населением менее 50 тыс. жителей (за исключением городов-курортов и исторических городов) и в иных муниципальных образованиях при отсутствии архитекторов, имеющих лицензии, должность главного архитектора может занимать лицо, имеющее высшее или среднее архитектурное образование (ст. 22).

По предметам ведения местного самоуправления в области градостроительства местные органы архитектуры и градостроительства в соответствии с уставами муниципальных образований:

• обеспечивают разработку, экспертизу, рассмотрение, согласование и представление на утверждение в установленном порядке градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, проведение научно-исследовательских работ в области градостроительства;

• участвуют в разработке и реализации градостроительных разделов местных целевых программ и программ социально-экономического развития территорий муниципальных образований;

• могут передавать по согласованию с органами местного самоуправления функции заказчиков градостроительной документации органам архитектуры и градостроительства соответствующих субъектов Федерации;

• участвуют в подготовке предложений о выборе земельных участков для строительства, реконструкции существующей застройки или их благоустройства в соответствии с градостроительной документацией, а также об установлении границ указанных земельных участков;

• участвуют в подготовке проектов решений органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков для строительства и реконструкции объектов недвижимости, а также в подготовке соответствующих графических и текстовых материалов;

• осуществляют вынос в натуру (на местность) красных линий и других линий регулирования застройки, высотных отметок, осей зданий, строений и сооружений, трасс инженерных коммуникаций, а также принимают участие в установлении границ земельных участков на местности;

• согласовывают землеустроительную документацию в отношении территорий, используемых для нужд сельского хозяйства в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях и пригородных зонах городов;

• участвуют в проведении работ по инвентаризации земель и других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований;

• участвуют в подготовке документов для проведения конкурсов и аукционов Земельных участков и других объектов недвижимости;

• информируют население о состоянии среды жизнедеятельности и намерениях о ее изменении;

• рассматривают заявления и обращения граждан и юридических лиц по вопросам осуществления градостроительной деятельности и принимают решения в пределах своей компетенции;

• контролируют использование земель городских и сельских поселений в пределах своей компетенции;

• контролируют соблюдение законодательства Российской Федерации о градостроительстве и иных нормативных правовых актов в пределах своей компетенции;

• контролируют разработку и реализацию градостроительной документации и оказывают содействие ее разработчикам в согласовании этой документации с государственными органами, органами местного самоуправления;

• обеспечивают разработку правил застройки и других нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства;

• осуществляют в установленном порядке подготовку документов в целях выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости, а также регистрацию этапов выполнения инженерных изысканий для строительства;

• выдают в установленном порядке градостроительные задания на разработку градостроительной документации, а также решают другие вопросы градостроительной деятельности.

Местные органы архитектуры и градостроительства могут наделяться федеральным законом, законами субъектов Федерации отдельными государственными полномочиями в области градостроительной деятельности с передачей для их осуществления необходимых материальных ^финансовых средств.

Градостроительное планирование развития территории муниципального образования и ее застройка осуществляются посредством разработки градостроительной документации, которая включает:

а) территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов);

б) генеральные планы городских и сельских поселений;

в) проекты планировки частей территории городских и сельских поселений;

г) проекты межевания территорий;

д) проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.

Градостроительная документация разрабатывается на основании задания, выданного соответствующими органами местного самоуправления или по согласованию с ними заказчиками. Она может разрабатываться на конкурсной основе.

Градостроительная документация до ее утверждения подлежит государственной экспертизе в порядке, установленном законодательством.

Территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления соответствующих районов и сельских округов по согласованию с органами местного самоуправления поселений, находящихся в границах районов и сельских округов. В схемах определяются:

• основные направления реализации государственной политики в области градостроительства с учетом особенностей социально-экономического развития и природно-климатических условий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов);

• зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон;

• меры по защите территорий районов и сельских округов от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

• направления развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур межселенного значения;

• территории резерва для развития поселений;

• территории для индивидуального жилищного строительства, строительства дач, садоводства, огородничества;

• территории для организации мест отдыха населения;

• иные меры по развитию территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов).

В территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) содержатся предложения об установлении границ поселений и пригородных зон городов, а также об обеспечении ресурсами в целях комплексного развития территорий указанных районов, сельских округов.

Городские, сельские муниципальные образования разрабатывают генеральные планы городских и сельских поселений.

Генеральный план — градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений. Он разрабатывается в соответствии с утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией федерального уровня и уровня субъекта Федерации.

Генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.

В генеральном плане развития городского или сельского поселения определяются:

• территории поселения с учетом особенностей социально-экономического развития, природно-климатических условий, численности населения городского или сельского поселения;

• зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон;

• меры по защите территории городского или сельского поселения от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;

• соотношение застроенной и незастроенной территории городского или сельского поселения;

• территории резерва для развития городского или сельского поселения;

• иные меры по развитию территории городского или сельского поселения.

В генеральных планах городских и сельских поселений содержатся предложения об установлении границ поселений, а также об обеспечении ресурсами в целях комплексного развития территорий поселений.

Генеральный план города и его пригородной зоны может разрабатываться как единый документ на основе заключения соглашения между органами местного самоуправления сопредельных территорий.

Генеральные планы городских и сельских поселений разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления соответствующих поселений в порядке, установленном Градостроительным кодексом РФ.

Генеральный план города и его пригородной зоны утверждается органами государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

Генеральный план городского или сельского поселения до его утверждения подлежит опубликованию и согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы, а также с заинтересованными организациями и населением в порядке, установленном Градостроительным кодексомРФ.

Проекты черты, городского и сельского поселений, черты другого муниципального образования разрабатываются на основе генеральных планов городских и сельских поселений или территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов). При этом проекты черты малых городов и поселков, черты сельских поселений могут разрабатываться в составе генеральных планов указанных поселений органами местного самоуправления соответствующего поселения или другого муниципального образования; утверждаются органами государственной власти субъектов Федерации по согласованию с органами местного самоуправления определенных территорий. При этом утверждение проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований не допускается без учета мнения населения, интересы которого затрагиваются при изменении черты указанных поселений и муниципальных образований.

При разработке градостроительной документации о градостроительном планировании развития территории и поселений и об их застройке разрабатываются схемы зонирования территорий, определяющие вид использования территорий и устанавливающие ограничения на их использование, для осуществления градостроительной деятельности.

Зонирование территорий направлено на обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности, защиту территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; предотвращение чрезмерной концентрации населения и производства, загрязнения окружающей природной среды; охрану и использование особо охраняемых природных территорий, в том числе природных ландшафтов, территорий историко-культурных объектов, а также сельскохозяйственных земель и лесных угодий.

Градостроительный кодекс РФ устанавливает ограничения на использование территорий для осуществления градостроительной деятельности:

• в зонах охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов, заповедных зон;

• в зонах особо охраняемых природных территорий, в том числе округов санитарной (горно-санитарной) охраны;

• в санитарных, защитных и санитарно-защитных зонах;

• в водоохранных зонах и прибрежных защитных полос;

• в зонах санитарной охраны источников водоснабжения;

• в зонах залегания полезных ископаемых;

• на территориях, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

• в зонах чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия;

• в зонах с экстремальными природно-климатическими условиями;

• в иных зонах, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов.

К нормативным правовым актам органов местного самоуправления, устанавливающим порядок осуществления градостроительной деятельности на соответствующих территориях, относятся правила застройки. Порядок разработки правил застройки и их утверждения, а также введения в действие определяется органами местного самоуправления.

Правила застройки разрабатываются на основе генерального плана городского или сельского поселения либо территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и включают в себя схему зонирования — графический материал (границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны).

Границы территориальных зон определяются с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных границ. Красные линии — это границы, отделяющие территории кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры от улиц, проездов и площадей в городских и сельских поселениях.

На территории городских и сельских поселений могут устанавливаться территориальные зоны следующих видов: жилые, производственные, инженерной и транспортной инфраструктуры, рекреационные и др. Для каждой территориальной зоны правила застройки устанавливают свой правовой режим.

Для частей территорий городских и сельских поселений разрабатываются проекты планировки — градостроительная документация, определяющая красные линии и линии регулирования застройки, границы земельных участков, размещение объектов социального и культурно-бытового обслуживания и др.

Проект планировки является основой для разработки проектов застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.

В области строительства органы местного самоуправления выполняют следующие функции:

• осуществляют права заказчика в градостроительной деятельности;

• решают вопросы приемки в эксплуатацию законченных строительством объектов;

• организуют за счет собственных средств и на долевых началах строительство и ремонт жилых домов, объектов коммунального хозяйства и социально-культурного назначения и др.

На территории муниципального образования осуществляют строительство не только органы местного самоуправления, но собственники, владельцы, арендаторы или пользователи объектов недвижимости. Они вправе осуществлять застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения, благоустройство территории.

Для осуществления этой деятельности органы местного самоуправления выдают разрешение на строительство на основании заявлений заинтересованных физических и юридических лиц и документов, удостоверяющих их права на земельные участки. При этом необходимо представить утвержденную проектную документацию.

Подготовку документов для выдачи разрешений на строительство осуществляют местные органы архитектуры и градостроительства.

Разрешение на строительство и утвержденная проектная документация подлежат регистрации органами местного самоуправления.

Орган местного самоуправления может отказать в выдаче разрешения на строительство в случаях:

а) несоответствия проектной документации разрешенному использованию земельного участка;

б) несоответствия проектной документации строительным нормам и правилам.

Решение органа местного самоуправления может быть обжаловано в суд.

Разрешение на строительство выдается на срок не более чем три года. Порядок и срок его продления устанавливаются органами местного самоуправления.

Согласно Градостроительному кодексу РФ разрешение не требуется в случае, если работы по строительству и реконструкции объектов недвижимости не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности зданий, строений и сооружений и в других случаях.

В отношении объектов недвижимости в градостроительстве нормативными правовыми актами органов местного самоуправления могут устанавливаться публичные сервитуты. Публичный сервитут устанавливается на основании градостроительной документации и правил застройки в случаях, если это определяется государственными или общественными интересами.

Порядок установления и прекращения частных сервитутов определяется в соответствии с ГК РФ.

Органы местного самоуправления контролируют градостроительную деятельность в пределах своих полномочий. Контроль направлен на обеспечение реализации государственной политики в области градостроительства в соответствии с градостроительной документацией, государственными градостроительными нормативами и правилами, правилами застройки.

Контроль проводится Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации, соответствующими органами архитектуры и градостроительства субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ органы местного самоуправления:

• организуют и проводят инвентаризацию земель, других объектов недвижимости;

• разрешают споры в области градостроительной деятельности в пределах своей компетенции;

• осуществляют контроль за соблюдением нормативных правовых актов муниципального образования в области градостроительства;

• осуществляют контроль за соблюдением законодательства о градостроительстве.

Органы местного самоуправления вправе приостанавливать строительство, ведущееся с нарушением утвержденных проектов и правил застройки.

Местные органы архитектуры и градостроительства контролируют соблюдение требований градостроительной документации о градостроительном планировании, государственных градостроительных нормативов и правил, а также осуществляют и другие контрольные полномочия в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.

Органы местного самоуправления в пределах предоставленных им полномочий участвуют в ведении государственного градостроительного кадастра, который представляет собой государственную информационную систему сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности, в том числе для изменений объектов недвижимости. Основой государственного градостроительного кадастра является государственный земельный кадастр. Государственные кадастры муниципальных образований служат информационной основой для государственных градостроительных кадастров субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления участвуют также в мониторинге объектов градостроительной деятельности, который представляет собой систему наблюдений за состоянием и изменением объектов градостроительной деятельности. Сведения мониторинга подлежат внесению в государственный градостроительный кадастр.

Организация ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности осуществляется органами местного самоуправления в случае наделения их соответствующими полномочиями. Если органы местного самоуправления, включая органы архитектуры и градостроительства, наделяются такими полномочиями, то согласно Положению о ведении государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 11 марта 1999 г.[185], они в пределах своей компетенции обеспечивают:

а) финансирование работ и исполнение функций муниципального заказчика по ведению градостроительного кадастра в отношении территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительный кадастр муниципального образования);

б) создание службы градостроительного кадастра муниципального образования как подразделения соответствующего органа архитектуры и градостроительства и (или) самостоятельной организации при этом органе;

в) разработку и утверждение нормативных правовых актов и нормативно-методических документов по ведению градостроительного кадастра муниципального образования на основе соответствующих федеральных актов и документов и актов и документов субъектов Федерации с учетом местных особенностей;

г) установление правил представления органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исходных документов для включения в градостроительный кадастр муниципального образования с учетом соглашений и правил, предусмотренных Положением;

д) разработку и реализацию программ создания градостроительного кадастра муниципального образования и проектов создания и эксплуатации его автоматизированной системы;

е) предоставление в установленном ими порядке пользователям сведений градостроительного кадастра муниципального образования;

ж) определение в установленном порядке размера платы за оказание услуг по предоставлению сведений градостроительного кадастра муниципального образования и порядка использования средств, поступающих за оказание таких услуг, с учетом интересов органов — поставщиков исходной информации (по согласованию с ними);

з) подготовку и переподготовку кадров для ведения градостроительного кадастра;

и) реализацию прав распоряжения и пользования информационными ресурсами, технологиями и программно-техническими средствами градостроительного кадастра муниципального образования в пределах, установленных законодательством, а также содействие страхованию указанных информационных ресурсов.

В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления органы, местного самоуправления организуют транспортное обслуживание населения и муниципальных учреждений, осуществляют муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения.

В собственности муниципальных образований могут находиться транспортные предприятия и организации, предприятия и организации, занимающиеся строительством и содержанием дорог местного значения. В местных бюджетах предусматриваются денежные средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий в этой сфере.

Осуществляя строительство, реконструкцию и ремонт дорог местного значения, органы местного самоуправления на договорной основе привлекают к этой работе предприятия и организации, расположенные на территории муниципального образования, но не входящие в состав муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления на договорных началах привлекают также предприятия и организации к транспортному обслуживанию населения. Они согласовывают маршруты и графики движения для массовых пассажирских перевозок на подведомственной территории,

Органы местного самоуправления могут иметь муниципальные организации, оказывающие услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств. Режим работы этих организаций устанавливается органами местного самоуправления.

В соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления вправе вводить налог на перепродажу автомобилей, сбор за парковку автотранспорта на территории муниципального образования.