Компетенция федеральных органов налоговой полиции

Слово "компетенция" (от лат. сompetere - соответствующий, способный) имеет два значения: "1) круг полномочий какого-либо органа и должностного лица; 2) круг вопросов, в которых кто-либо хорошо осведомлен"*. В этом параграфе речь пойдет о круге полномочий федеральных органов налоговой полиции и должностных лиц, выполняющих функции оперативного состава в трех основных направлениях деятельности: административной, оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной.
_______________
* Словарь иностранных слов. - М.: Рус.яз., 1999. - С.295.


Административную деятельность принято делить на внутриорганизационную и внешнюю*. Первая включает вопросы организации работы в органах налоговой полиции, оперативное руководство, планирование, текущий и итоговый контроль, подбор, расстановку, подготовку и переподготовку кадров и т.д. Внутриорганизационная деятельность направлена на совершенствование организации работы органов налоговой полиции, создание оптимальных условий для решения стоящих перед ними задач. Компетенция субъектов внутриорганизационной деятельности определяется Законом о налоговой полиции и подзаконными актами, в частности Положением о ФСНП Российской Федерации, Положением о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации, ведомственными приказами, инструкциями и наставлениями. Так, круг полномочий директора Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации определяется ст.8 Закона о налоговой полиции, где говорится, что он "организует деятельность ФСНП и его коллегии+ определяет функциональные обязанности своих заместителей и руководителей структурных подразделений + назначает на должность и освобождает от должности руководителей и работников+" и т.д. В Положении о Федеральной налоговой службе Российской Федерации круг его полномочий по внутриорганизационной деятельности расширяется и детализируется.
_______________
*См.: Административное право и административная деятельность органов внутренних дел. - М., 1990. - С.81; Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая / Под ред. А.П. Коренева. - М., 1996. - С.39.


Аналогичные по характеру полномочия имеют руководители республиканских, краевых, областных департаментов (управлений) налоговой полиции. Следует подчеркнуть, что внутриорганизационная деятельность осуществляется руководящим звеном подразделений всех уровней, тогда как внешняя административная деятельность обеспечивается, главным образом, оперативными сотрудниками аппаратов управлений и отделов налоговой полиции республики, края, области, города.

Руководствуясь п.2 ст.11 Закона о налоговой полиции, сотрудники подразделений оперативного документирования налоговых правонарушений вправе пользоваться при исполнении служебных обязанностей правами должностных лиц налоговых органов.

Наличие у органов налоговой полиции полномочий налоговых органов не является самоцелью и не ставит перед налоговой полицией задач, которые стоят перед Министерством по налогам и сборам РФ и его региональными подразделениями. Права должностных лиц налоговых органов позволяют сотрудникам налоговой полиции решить те задачи, которые поставил перед ними Закон о налоговой полиции.

В соответствии с новеллами, внесенными в ст.36 Налогового кодекса Российской Федерации проверка налогоплательщиков органами налоговой полиции проводится только в тех случаях, когда имеются достаточные данные, указывающие на признаки налоговых преступлений*. По результатам проверки составляется акт о проверке налогоплательщика органами налоговой полиции. На основании этого акта принимается одно из следующих решений:
_______________
* СЗ РФ. - 2000. - N 2. - Ст.134.


- в случае обнаружения налоговых правонарушений, содержащих признаки состава преступления, - о возбуждении уголовного дела;

- в случае обнаружения налогового правонарушения, не содержащего признаков состава преступления, - об отказе в возбуждении уголовного дела и о направлении материалов в соответствующий налоговый орган;

- при отсутствии налогового правонарушения, - об отказе в возбуждении уголовного дела.

В пункте 7 ст.11 Закона о налоговой полиции закреплено право "проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения". Цитируемое право нельзя толковать расширительно, в том смысле, что сотрудник налоговой полиции вправе проверять документы у гражданина, подозреваемого в совершении любого преступления или административного проступка. Комплекс полномочий, предоставленных сотрудникам налоговой полиции, предопределен задачами, стоящими перед этим ведомством. Главная задача органов налоговой полиции - борьба с налоговой преступностью, а не с преступностью вообще. Вот почему документы у граждан и должностных лиц проверяются только в тех случаях, когда те подозреваются в совершении налогового преступления или правонарушения.

Закон предоставляет сотрудникам налоговой полиции право использовать в случаях, не терпящих отлагательства, средства связи и транспортные средства, принадлежащие предприятиям, учреждениям и организациям или общественным объединениям, для предотвращения налоговых преступлений, преследования и задержания лиц, совершивших налоговые преступления или подозреваемых в их совершении.

В рамках административной деятельности в компетенцию сотрудника налоговой полиции входит право составлять протоколы об административных правонарушениях в пределах установленных законом полномочий, осуществлять административное задержание и другие меры, предусмотренные законодательством.

В соответствии с действующими законами протокол об административном правонарушении составляется в тех случаях, когда руководители и должностные лица предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, физические лица нарушают требования п.5 - 10 ст.11 Закона о налоговой полиции.

Основанием для составления протокола об административном правонарушении может послужить отказ в допуске сотрудника налоговой полиции в производственные, складские, торговые и иные помещения, используемые налогоплательщиком для извлечения дохода, невыполнение требований об устранении нарушений, непредставление необходимой для налоговых органов информации, воспрепятствование в использовании средств связи и транспортных средств сотруднику налоговой полиции в экстраординарных случаях. Названные основания исчерпывают перечень случаев, когда составляется протокол об административном правонарушении.

Любое из перечисленных действий может повлечь за собой применение к правонарушителю такой меры пресечения, как административное задержание, выражающееся в кратковременном (до 3 часов) ограничении свободы с доставлением в официальное помещение органов налоговой полиции или внутренних дел. Административное задержание - не наказание за проступок. Это всего лишь мера пресечения противоправной деятельности, которая "позволяет в деловой обстановке уточнить обстоятельства нарушения, выяснить личность виновного, составить соответствующие документы, на основании которых будет решаться вопрос о применении к правонарушителю иных мер административного принуждения или общественного воздействия"*.
_______________
* Бахрах Д.И. Административное право. - М., 1993. - С.209-210.

Применительно к перечисленным выше правонарушениям, решение по существу изложенных в протоколе фактов и обстоятельств принимает начальник органа налоговой полиции или его заместитель. Предельная сумма штрафа, который может быть наложен на правонарушителя, равняется стократному минимуму ставки заработной платы.

В сфере оперативно-розыскной деятельности компетенция органов налоговой полиции определяется Законом о налоговой полиции и Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности"*.
_______________
* СЗ РФ. - 1995. - N 33. - Ст.3349 (далее - Закон об оперативно-розыскной деятельности).


В соответствии с федеральными законами налоговая полиция имеет право проводить оперативно-розыскную деятельность в двух направлениях: 1) с целью выявления, предупреждения и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от уплаты налогов, дознание и предварительное следствие по которым отнесено к ведению федеральных органов налоговой полиции; 2) для обеспечения собственной безопасности.

Реализуя свои права в области оперативно-розыскной деятельности, органы налоговой полиции на основе гибкого сочетания гласных и конспиративных методов работы проводят опросы граждан, наводят справки, собирают образцы для сравнительного исследования, осуществляют проверочные закупки, исследуют предметы и документы, ведут негласное наблюдение, обследуют помещения, здания, сооружения, участки местности и транспортные средства, контролируют почтовые отправления, телеграфные и иные сообщения, прослушивают телефонные и иные переговоры, снимают информацию с технических каналов связи. Кроме этого, в соответствии со ст.15 Закона об оперативно-розыскной деятельности органы налоговой полиции имеют право:

- устанавливать на безвозмездной или возмездной основе отношения сотрудничества с лицами, изъявившими согласие оказывать содействие на конфиденциальной основе органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность;

- использовать в ходе оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц;

- использовать в целях конспирации документы, зашифровывающие личность должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также личность граждан, сотрудничающих с этими органами на конфиденциальной основе;

- создавать в установленном законодательством Российской Федерации порядке предприятия, учреждения, организации и подразделения, необходимые для решения задач, предусмотренных Законом об оперативно-розыскной деятельности.

Учитывая специфику налоговой преступности, ее глубокую законспирированность, нередко высокую квалификацию преступников в совокупности со знанием отдельных приемов и методов работы правоохранительных органов, законодатель разрешает внедрение оперативных сотрудников налоговой полиции в структуры предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности для получения информации о формах и методах укрытия доходов от налогообложения, если иным путем эти сведения получить невозможно. Санкцию на внедрение оперативных сотрудников в преступные группы дает директор Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации или его первый заместитель.

Порядок производства оперативно-розыскных мероприятий, приемы и методы работы оперативных сотрудников налоговой полиции, основания и порядок применения криминалистической и специальной техники определяется ведомственными нормативными актами Федеральной службы налоговой полиции.

В условиях демократизации общества, усиления гарантий прав и законных интересов граждан оперативно-розыскная деятельность органов налоговой полиции так же, как и других органов, наделенных правом ведения этой работы, должна иметь под собой достаточные основания. Их перечень содержится в ст.7 Закона об оперативно-розыскной деятельности.

Результаты оперативно-розыскной деятельности могут быть использованы при подготовке и проведении следственных действий по уголовным делам, возбужденным по ст.198 и 199 УК Российской Федерации, а также при расследовании преступлений, отнесенных к подследственности федеральных органов налоговой полиции. В качестве доказательств полученная информация может использоваться в тех случаях, когда она оформлена в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства. Оперативные данные о других готовящихся или совершенных преступлениях направляются в зависимости от их характера и содержания в установленном законом порядке, соответственно, в органы внутренних дел, Федеральную службу безопасности, органы таможенного контроля и т.д.

Компетенция органов налоговой полиции в сфере уголовно-процессуальной деятельности определяется действующим процессуальным законодательством. Согласно п.8 ч.1 ст.117 УПК правом производства дознания по делам о налоговых преступлениях наделены федеральные органы налоговой полиции. Порядок их деятельности зависит от обязательности или не-обязательности производства предварительного следствия по конкретному делу.

Получив информацию о готовящемся или совершенном преступлении, орган налоговой полиции в течение трех, а в исключительных случаях - десяти суток, производит проверку, получая при этом объяснения и истребуя необходимые материалы, устанавливает наличие или отсутствие признаков налогового преступления. По поступившему заявлению или сообщению принимается одно из следующих решений:

1) о возбуждении уголовного дела;

2) об отказе в возбуждении уголовного дела;

3) о передаче заявления или сообщения по подследственности или подсудности.

По делам о преступлениях, предусмотренных ч.2 ст.198 и ст.199 УК РФ орган дознания возбуждает уголовное дело и, руководствуясь правилами уголовно-процессуального закона, производит неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления. Не позднее 10 дней после возбуждения уголовного дела оно должно быть направлено следователю следственного подразделения органа налоговой полиции для дальнейшего производства.

При отсутствии признаков преступления орган дознания выносит постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. При установлении признаков иного преступления, подследственность по которому не входит в компетенцию налоговой полиции, он принимает решение о передаче материала в органы внутренних дел, прокуратуру, таможенную службу или другой орган по подследственности или подсудности.

Все вышеперечисленные в законе процессуальные действия выполняются специально на то уполномоченным лицом, которое в законе названо "лицо, производившее дознание". В отдельных ведомственных нормативных актах его называют "дознаватель". В качестве дознавателя может выступать должностное лицо органа налоговой полиции, состоящее на офицерской должности и назначенное руководителем органа производить дознание. Являясь сотрудниками подразделений налоговой полиции, эти лица не должны отождествляться с органом дознания. Таковым выступает только начальник органа налоговой полиции. И только с его согласия может быть возбуждено уголовное дело или в возбуждении уголовного дела отказано, принято другое процессуально значимое решение. Указания начальника органа налоговой полиции обязательны для исполнения лицом, ведущим дознание по конкретному делу. Вместе с тем, если дознаватель не согласен с указаниями начальника органа, он вправе их обжаловать прокурору, не приостанавливая исполнения.

В соответствии со ст.126 УПК РСФСР предварительное следствие по делам о налоговых преступлениях производится следователями федеральных органов налоговой полиции. Дело об уклонении от уплаты налогов физическим и юридическим лицом может быть возбуждено как органом дознания, так и следователем. Практика последних лет складывается таким образом, что большинство уголовных дел о налоговых преступлениях возбуждается непосредственно следователями.

Федеральный закон "О внесении изменений в статью 126 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР" часть шестую изложил в следующей редакции: "По уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст.198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации, предварительное следствие производится следователями федеральных органов налоговой полиции. По уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 170, 171 ч.2, 171, 172-174, 176, 187, 191-197, 201, 202, 204, 210, 222 частями второй и третьей, 290-293, 304 и 327 Уголовного кодекса РФ, если эти преступления выявлены федеральными органами налоговой полиции, предварительное следствие может производиться также следователями федеральных органов налоговой полиции". Когда по ходу расследования фактов уклонения от уплаты налогов будут установлены обстоятельства, которые квалифицируются по ст.150, 285, 286, 306, 307, 309, 311 ч.2, 316, 320 и 327 УК РФ, расследование этих обстоятельств будет вести следователь налоговой полиции, если они также связаны с делом об уклонении от уплаты налога.

Все решения о направлении следствия и следственных действий следователь принимает самостоятельно, за исключением случаев, когда законом предусмотрено получение санкции прокурора, и несет полную ответственность за их законное и своевременное проведение.

Если дело, по которому производство предварительного следствия обязательно, возбуждено органом дознания, следователь вправе в любой момент принять его к своему производству, не дожидаясь выполнения органом дознания неотложных следственных действий, предусмотренных ст.119 УПК. В дальнейшем по этому делу орган дознания вправе производить следственные и розыскные действия только по указанию следователя.

Гарантией законности деятельности органов дознания и предварительного следствия в подразделениях налоговой полиции служит ведомственный контроль, а также надзор прокуратуры за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Взаимные права и обязанности органов расследования и прокуратуры при возбуждении и расследовании уголовных дел определены в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации.