Норм и функционального назначения

 

Согласно части первой статьи 7 Конституции РФ, Российская Федерация - социальное государство[17], важным элементом которого, безусловно, является законодательное закрепление социальной политики и социальной защищенности человека. Оно осуществляется путем формирования особой отрасли права - социального права, включая право социального обеспечения. При этом, по нашему мнению, социальные права невозможно гарантировать как субъективное право только юридическими средствами. Для их защиты должны быть сформированы определенные экономические условия. В обоснование данной точки зрения сошлемся, к примеру, на то, что конституции большинства развитых стран формируют социальные права не как субъективные права, а как объективные обязанности органов государства.

В статье 7 Конституции РФ предпринята попытка дать определение «социальное государство» через направленность его политики, результатом проведения которой должно стать создание условий, «обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Отметим с сожалением явно не правовой характер такого определения, а по этой причине и невозможность выявить уровень «социальности» государства, равно как и социального обеспечения соответствующих категорий населения.

В части второй статьи 7 Конституции РФ раскрываются отдельные направления политики «социального государства». Однако никаких конкретных правовых гарантий в сфере социального обеспечения они не содержат, хотя «от конституционной модели общественного строя зависит и выбор тех механизмов, которые служат гарантией прав человека и гражданина»[18], как справедливо отмечает А.В. Мицкевич.

Разумеется, речь здесь идет прежде всего о правовых механизмах в обеспечении гарантий социальных прав человека и гражданина. Таковыми должны быть нормы социального права, в том числе права социального обеспечения.

Социальному праву, как и любой отрасли права, присущи определенные устойчивые признаки — особый предмет регулирования и метод.

Социальное право своим предметом имеет общественные отношения, складывающиеся между гражданами и государственными органами социальной защиты (социального развития, социального обеспечения) или профсоюзами и представителями государственных органов.

В предмет социального права следует включить общественные отношения в связи с процедурой проверки фактов. Процедурные и процессуальные отношения, будучи вспомогательными, не относящимися к гражданскому процессу как самостоятельной отрасли права, имеют большое значение.

 

К примеру, свидетельства самого авторитетного специалиста-медика или очевидность заболевания не дают права на получение пенсии по инвалидности без наличия справки о группе инвалидности и её причине, установленных компетентной медицинской комиссией.

 

Дополнительным или вспомогательным критерием для разграничения отраслей права является метод правового регулирования, то есть специфический способ (прием), при помощи которого государство обеспечивает соответствующее поведение людей - участников регулируемых общественных отношений. Этот способ может выражаться в форме предписаний, дозволений, запретов и т. п. В социальном праве это относится, например, к нормам, устанавливающим права и обязанности безработных, беженцев, вынужденных переселенцев. Скажем, нарушение обязанностей этими лицами влечет применение к ним санкций, предусмотренных соответствующим законодательством, в том числе нормами социального права.

В комплексе общественных отношений социальное право является более широким понятием, чем право социального обеспечения, и предусматривает целую систему социальной защиты населения.

Само понятие «социальное обеспечение» в контексте распределения совокупного общественного продукта на основе современных российских законов, регулирующих социальное обеспечение в пенсионной системе, в системе дополнительных выплат гражданам (пособий и компенсаций), в основах системы социальных услуг, медицинской помощи и лечения и др., к сожалению, сегодня не соответствуют фактической стороне дела. Это проявляется, в частности, в том, что лица, нуждающиеся в социальной защите, не обеспечиваются таковой в должной мере. Поскольку значительная часть населения социально не обеспечена, поэтому говорить по существу о праве «социального обеспечения», которое формально декларируется государством, вряд ли состоятельно.

В теоретическом и практическом плане мы разделяем позицию тех юристов и специалистов социальной сферы, которые стоят на позициях констатации такой отрасли права Российской Федерации, как социальное право[19].

Социальное право как одна из отраслей российского права связано с другими отраслями права Российской Федерации, а именно - с конституционным или государственным правом, трудовым правом, гражданским правом, административным правом, финансовым правом и уголовным правом.

Основные принципы социального права заложены в Конституции РФ. Ряд норм гражданского права, предусматривающих права несовершеннолетних, возможность взыскания ущерба при причинении вреда здоровью граждан используется и при социальной защите несовершеннолетних и граждан, получивших увечье. При социальной защите женщин используются и нормы трудового права, регулирующие их труд.

Нормы социального права, предусматривающие порядок выплаты и установления размеров пособий, выплачиваемых гражданам, имеющим детей, тесно связаны с нормами финансового права.

Наконец, нарушение норм социальной защиты, касающихся охраны труда, оказания помощи лицам, оказавшимся в беспомощном состоянии, а также норм, охраняющих здоровье и жизнь людей в случаях, которые предусмотрены нормами уголовного права, является преступлением и влечёт за собой уголовную ответственность.

Социальное право, как уже отмечалось, представляет собой совокупность норм, посредством которых государство проводит свою социальную политику по социальной защите населения. В то же время социальная политикапредусматривает совокупность мер, воздействующих на демографическую ситуацию, занятость населения и качество его жизни (включая уровень потребления материальных и духовных благ), пенсионное и другие формы социального обеспечения, социальное обслуживание населения, на деятельность отраслей социальной сферы, а также мер, обеспечивающих целевую государственную и благотворительную помощь наиболее незащищенным, социально уязвимым и малоимущим слоям населения. В эту систему входят и меры, направленные на создание условий для самозащиты граждан с целью поддержания и повышения уровня благосостояния их семей.

Тем не менее существует официальная позиция государства и широкое доктринальное толкование относительно права социального обеспечения как отрасли права Российской Федерации[20], поэтому в учебно-практическом плане мы будем рассматривать указанное право именно в этой плоскости. К тому же существующая нормативная база и разработанные различные государственные программы и проекты законов сориентированы в основном именно на сферу социального обеспечения, хотя они и страдают, как уже отмечалось, большими изъянами.

Международно-правовые стандарты в области соблюдения прав человека, национальное законодательство развитых государств признают право на социальное обеспечение человека как члена общества одним из основных прав. Оно включает в себя право на обеспечение на случай безработицы, потери трудоспособности, инвалидности, наступления пожилого возраста и в других случаях утраты средств к существованию. При этом материнство и младенчество дает право на особую заботу со стороны общества.

Во многих странах международного сообщества в механизме социальной защиты населения определяющей является государственная система социального обеспечения, которая включает в себя также и негосударственные формы социального страхования, частную благотворительность и др.

В Российской Федерации на современном этапе формируется новая система государственного социального обеспечения, право на которое закреплено в статье 39 Конституции РФ. Оно, как и другие права и свободы человека, является неотчуждаемым и принадлежит ему от рождения.

Государственное социальное обеспечение является одной из гарантий социальной защиты населения, перечень которых содержится в статье 7 Конституции. К ним, в частности, относятся: охрана труда и здоровья людей; установление минимального размера оплаты труда; государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, а также инвалидов и пожилых граждан; развитие системы социальных государственных служб; государственные пенсии, пособия, компенсации и т.п.

Реализация указанных гарантий осуществляется в основном на базе федерального законодательства. Среди них первоочередной является задача по созданию пенсионной системы, адекватной новой социально-экономической ситуации в стране.

Она касается социальных интересов более 37 млн пенсионеров[21], в том числе более 29 млн пенсионеров по старости, 3,8 млн пенсионеров по инвалидности, 2,2 млн пенсионеров по случаю потери кормильца, 135 тыс. граждан, которые получают пенсии с надбавкой за выслугу лет. Кроме того, 255 тыс. человек получают пенсии в соответствии с Законом РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходящих воинскую службу, службу в органах внутренних дел и их семей». Остальным назначены социальные пенсии.

 

Новая система социального обеспечения, в том числе пенсионная, создается на базе социальных концепций и программ, которые будут рассмотрены ниже.

Важное теоретическое и практическое значение имеет определение понятия права социального обеспечения, которое необходимо разграничить от таких понятий, как «социальная защита населения», «социальная поддержка», «социальная помощь», «социальное обслуживание» и др.[22], входящих в систему социального права.

При раскрытии понятия «социальное обеспечение»необходимо исходить из того, что это многоплановое явление представляет собою комплекс социально-экономических и правовых мер, гарантирующих социальную защиту граждан.

Содержанием «права социального обеспечения» как составной части социального права, с точки зрения проведения социальной политики в государстве, могут быть выводы самого общего характера из анализа существующих в этой сфере правовых норм, которые представляют возможность работникам социальной сферы и иным лицам ориентироваться в различных вопросах своей практической деятельности.

Социальное обеспечение современного периода можно формально сформулировать (определить) как совокупность отдельных правовых актов, мероприятий и учреждений, целевое назначение которых направлено на поддержание устойчивости имущественного положения определенных слоев населения и его социальную защиту от возможных негативных последствий в условиях перехода к рыночным отношениям, то есть от последствий социального риска.

Одним из основных вопросов в области социального обеспечения остаётся вопрос о его границах, о возможности эффективного и незамедлительного устранения социальной необеспеченности, об осуществлении полного социального обеспечения в переходный период.

При этом, как нам представляется, все те граждане, которые из-за излишнего предложения на рынке труда работают неполное время, а также те, которые находятся в «принудительных» (вынужденных по экономическим условиям) отпусках или работают не по специальности и т.п., должны быть обеспечены так, чтобы их нормальный уровень жизни не пострадал в силу указанных обстоятельств.

Как отмечает Е.Е. Мачульская, сущность социального обеспечения наиболее значимо и отчетливо проявляется в его функциях: экономической (комплексно-распределительной), политической, демографической, реабилитационной и других[23].

Экономическая функциясоциального обеспечения состоит в полном или частичном замещении заработной платы для лиц, оказавшихся по не зависящим от них причинам в трудном материальном положении, путем оказания им определенной денежной или натуральной помощи.

При этом следует отметить, что общественные отношения по социальному обеспечению граждан по своей сути являются распределительными, поэтому их нормальное функционирование должно быть обеспечено (гарантировано) соответствующими финансовыми источниками. Таковыми для выполнения экономической функции прежде всего являются государственные внебюджетные фонды: пенсионный, занятости, обязательного медицинского страхования, социального страхования, социальной поддержки.

Кроме того, социальное обеспечение осуществляется за счет прямых ассигнований из государственного бюджета.В рамках данной централизованной организационно-правовой формы социальное обеспечение предоставляется лицам, не занимавшимся трудовой деятельностью и вне всякой связи с ней (например, предоставление социальных услуг пожилым людям, нетрудоспособным, многодетным семьям или просто семьям с детьми) на условиях и в соответствии с нормами, также установленными государством. Эта форма социального обеспечения касается и других субъектов: государственных служащих, работников прокуратуры, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, государственной безопасности, налоговой полиции и членов их семей, а также некоторых других категорий граждан. Финансирование в этом случае осуществляется путем перечисления соответствующих денежных средств в федеральные фонды социального страхования или напрямую выделяются соответствующим министерствам и ведомствам (например Министерству обороны РФ, Генеральной прокуратуре РФ) из бюджета Российской Федерации.

Также отметим, что в настоящее время наряду с централизованными широкое распространение также получили локальные формы социальногообеспечения, когда в дополнение к общегосударственным материальным гарантиям социального обеспечения прибавляется финансирование со стороны субъектов Российской Федерации, отраслей народного хозяйства, отдельных предприятий (организаций, учреждений).

Политическая функциясоциального обеспечения призвана способствовать ослаблению социальной напряженности в обществе, связанной, как уже отмечалось, со значительными различиями в уровне жизни разных слоев населения, улучшению социального климата.

Демографическая функцияпредназначена стимулировать воспроизводство народонаселения, что жизненно необходимо для нормального развития и функционирования государства.

Социально-реабилитационная функциянаправлена на восстановление общественного статуса как нетрудоспособных, так и другой категории социально-неадаптированных граждан.

Указанные функции реализуются государством через социальное право, включая право социального обеспечения.

Как уже отмечалось, выполнение государством различных функций продиктовано объективными причинами. Рыночные отношения сами по себе, без вмешательства государственных органов, не в состоянии обеспечить реализацию многих социально значимых функций. При этом подчеркнём, что роль «социального государства» состоит не в тотальном вмешательстве в социально-экономические процессы, а в государственном содействии социально-правовой защите каждого человека.

Итак, социальное обеспечение представляет собой государственную систему материального обеспечения и обслуживания престарелых и нетрудоспособных граждан, семей с детьми, а также лиц, нуждающихся в социальной помощи. Социальное обеспечение реализует конституционное право граждан на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, потери кормильца.

Система социальной защитынаселения является общефедеральной системой более высокого порядка и как бы включает в себя в качестве составной части систему социального обеспечения. Она предусматривает меры не только социальной поддержки лиц, оказавшихся по независящим от них причинам в трудном материальном положении, но также меры по смягчению негативных результатов экономической реформы (путем индексации доходов населения, установления социальных стандартов по оплате и охране труда и др.), по охране окружающей среды и т. д. «Социальная защита, - пишет Э.Г. Тучкова, - является как бы результатом практической деятельности, посредством которой государство осуществляет свою социальную политику»[24].

Социальная защита представляет собой систему приоритетов и механизмов по реализации законодательно закрепленных социальных правовых и экономических гарантий граждан, органов управления всех уровней и иных институтов, а также систему социальных служб, обеспечивающих определенный уровень социальной защищенности, достижение социально-приемлемого уровня жизни населения в соответствии с конкретными условиями общественного развития.

Система социальной защиты населения, созданная в России, включает меры, направленные на установление минимального уровня оплаты труда, пенсий и стипендий, введение государственной системы федеральных пособий на детей, поддержку многодетных семей, индексацию денежных сбережений граждан, дифференциацию в уровне оплаты труда различных категорий работников бюджетной сферы, установление социально справедливого налогообложения (или освобождения от налогов), образование федеральных и региональных фондов социальной поддержки населения, а также меры по преодолению (сдерживанию) безработицы и созданию условий для самозащиты семьи и каждой личности, способной эффективно трудиться, по обеспечению действенной поддержки категорий населения с ограниченными возможностями (инвалиды и др.), развитию системы профессиональной подготовки, переподготовки специалистов и повышению квалификации, созданию социальных служб и т.п.

Создание эффективной системы социальной защиты является неотъемлемой стороной развития всякого общества, особенно в условиях рынка, выступает необходимой платой складывающегося современного общества и бизнеса за социальный мир, стабильность социальной системы и возможность нормальной хозяйственной деятельности. Развитие цивилизованного рынка может осуществляться только вместе с действием социальной защиты населения.

В систему социальной защиты населения входит и его социальная поддержка,представляющая собой комплекс мер по оказанию помощи некоторым группам трудоспособных граждан, временно оказавшихся в тяжелом экономическом положении (частично или полностью безработные, учащаяся молодежь и др.) путём предоставления им необходимой информации, финансовых средств, кредитов, обучения и переобучения, правозащиты и введения иных льгот.

Отличительными признаками социальной поддержки наряду с ориентацией, в первую очередь, на самодеятельное население, является её временный или частичный характер, активное участие самого нуждающегося в решении тех или иных задач, элементы самоподдержки, возможное использование принципа возвратности выделяемых финансовых средств.

Социальная помощь— система государственных мер по оказанию помощи отдельным действительно нуждающимся лицам или группам населения для преодоления или смягчения жизненных трудностей, поддержания их социального статуса и полноценной жизнедеятельности, адаптации в обществе.

 

Основные виды и формы адресной социальной помощи устанавливаются на региональном уровне с учетом имущественного положения и фактора нуждаемости граждан. Они включают:

а) денежную помощь: единовременные пособия; пособия для оплаты транспортных услуг; оказание помощи при экстремальных ситуациях, повлекших крупные единовременные траты (пожар, наводнение, покупка жилья и др.); помощь на оплату жилья и коммунальных услуг; дотация на оплату питания и лечение; льготные ссуды и кредиты;

б) натуральное обеспечение: предоставление предметов первой необходимости (продукты питания, обувь, одежда и др.); осуществление ремонта квартир, автотранспорта; выделение лекарственных препаратов; обеспечение бесплатного питания; предоставление топлива;

в) гуманитарную помощь;

г) услуги и льготы: направление в реабилитационные центры, центры социально-психологической помощи, дома-интернаты; устройство в пансионаты для престарелых; организация надомного социально-бытового обслуживания на платной и бесплатной основе; прикрепление к магазинам по продаже продуктов питания и предметов первой необходимости по социально низким ценам; предоставление льгот по оплате коммунально-бытовых услуг; организация бесплатного ночного проживания бездомных граждан; обеспечение кратковременного ухода за больными и одинокими людьми; организация помощи семьям с «лежачими больными»; создание специальных аптек или отделов в аптеках для инвалидов или малоимущих граждан;

д) правовую помощь (охрана прав и интересов, защита в суде и т. д.); е) психологическую помощь;

ж) профориентацию (помощь в трудоустройстве, консультации по выбору профессии);

з) информационную помощь и т. д.

 

Основные виды социальной помощи: адресность; гарантированность; дифференцированный подход при определении нуждающихся граждан, размера и вида помощи; комплексность; социальное реагирование — пересмотр социальных нормативов в связи с ростом стоимости жизни; самостоятельность территориальных органов в определении форм и уровней социальной помощи, а также категорий граждан, нуждающихся в этой помощи.

Адресная социальная помощь предоставляется в соответствии с установленными критериями малообеспеченности, на основе социального мониторинга.

 

Критерии адресной социальной помощи базируются на социальных нормативах, представляющих собой научно обоснованные показатели уровня потребления важнейших благ и услуг, размера денежных доходов и других условий жизнедеятельности человека.

Критериями предоставления социальной помощи могут быть:

- совокупный семейный или среднедушевой доход ниже суммы установленных на региональном уровне прожиточных минимумов всех членов семьи по социально-демографическим группам или соответствующей величины регионального прожиточного минимума (ниже уровня минимальной заработной платы, минимальной пенсии и др.);

- отсутствие средств к существованию;

- одиночество и неспособность к самообслуживанию;

- материальный ущерб или физические повреждения вследствие стихийных бедствий, катастроф, межнациональных конфликтов, а также в результате исполнения служебных обязанностей и т. д.

Социальное обслуживание- деятельность по оказанию различных видов материальной помощи и социальных услуг, предоставляемых бесплатно или на льготных условиях лицам престарелого возраста, инвалидам, а также малообеспеченным семьям с детьми и иным нуждающимся гражданам.

 

К социальному обслуживанию относятся:

- обеспечение и обслуживание в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в том числе домах с дневным пребыванием;

- помощь на дому (уход, бытовые услуги, доставка продовольствия, обедов, одежды, топлива и т. д.). осуществляемая как специальными работниками, так и на общественных началах;

- протезирование;

- врачебно-трудовая экспертиза;

- профессиональное обучение, переобучение и трудоустройство лиц с ограниченной трудоспособностью;

- обеспечение специальными средствами передвижения;

- предоставление льгот по медицинскому обслуживанию, санаторно-курортному лечению, трудовому устройству, обеспечению транспортными средствами и оплате проезда, жилищно-бытовому обслуживанию и других льгот и преимуществ;

- организация досуга пенсионеров и инвалидов (клубы пенсионеров, клубы ветеранов и др.);

- другие виды помощи за счет федеральных, территориальных и благотворительных средств (помощь в вопросах воспитания, психологической помощи, социальной реабилитации, юридической помощи и т.п.).

 

Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов направлено на удовлетворение основных жизненных потребностей людей пожилого возраста и инвалидов, создание адекватных условий жизнедеятельности, на социальную адаптацию и поддержание активного социального функционирования. Оно включает: уход, организацию питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральной помощи, оказание поддержки в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга и других видах услуг; социальное обслуживание на дому, направленное на максимально возможное продление пребывания граждан пожилого возраста и инвалидов в привычной социальной среде с целью поддержания их личностного и социального статуса, защиты их прав и законных интересов; срочное социальное обслуживание, которое осуществляется в целях оказания неотложной помощи разового характера гражданам пожилого возраста и инвалидам, остро нуждающимся в социальной поддержке; стационарное социальное обслуживание, направленное на оказание разносторонней социально-бытовой помощи гражданам пожилого возраста и инвалидам, в значительной степени или полностью утратившим способность к самообслуживанию и требующим постоянного ухода и наблюдения.

Право социального обеспечения в настоящее время представляет собой самостоятельную отрасль права Российской Федерации, выросшую из норм трудового, административного, финансового, колхозного права.

Специалисты считают целесообразным и необходимым относить к предмету права социального обеспечения отношения, соответствующие определенным критериям, а именно: во-первых, одним из субъектов этих отношений должно быть физическое лицо (гражданин), а другим - государство в лице его тех или иных органов управления либо профсоюзов, наделенных соответствующими полномочиями; во-вторых, отношения между субъектами несут алиментный характер, хотя существует определенная связь социального обеспечения с трудом. При этом обязанным предоставлять соответствующие виды социального обеспечения выступает государство; в-третьих, посредством этого отношения определенное материальное обеспечение осуществляется как за счет фондов для нетрудоспособных, так и денежных средств, ассигнуемых на просвещение и для медицинских целей[25].