Контроль начальника следственного отдела и начальника органа дознания

Процессуальный контроль в стадии расследования за при­менением законодательства о мерах пресечения в порядке реали­зации своих полномочий, установленных ст. 1271 и п. 6а ст. 34 УПК РСФСР, осуществляет начальник следственного отдела и со­гласно сложившейся практике — начальник органа дознания. При этом контроль начальника органа дознания осуществляется в связи с его неурегулированностью нормами УПК РСФСР по ана­логии с тем контролем, который присущ начальнику следственно­го отдела'.

С принятием Закона РСФСР "О милиции" [115] существен­ным образом изменился правовой статус первых руководителей министерств, управлений и отделов внутренних дел — министров, начальников ГУВД, УВД, УВДТ и горрайлинорганов внутренних дел. Если до издания данного Закона, будучи начальниками ми­лиции соответственно республики, края области, автономной об­ласти, автономного округа, города, района, на транспорте или режимном объекте, они тем самым занимали правовое положение начальника органа дознания, то с принятием Закона "О милиции" они лишились его полномочий, ибо эти полномочия перешли к новым субъектам — их заместителям в лице начальников крими­нальной милиции и милиции общественной безопасности (мест­ной милиции) [116].

' При подготовке Федерального закона от 17 декабряя1995 г. учтены пред­ложения автора настоящей работы о распространении правового статуса началь­ника следственного отдела не только на начальника (заместителя начальника) следственного управления и следственного отделения, но также на начальника (заместителя начальника) следственного комитета, следственной службы и следст­венной группы органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасно­сти и федеральных органов налоговой полиции [1 14].

-216-

Изменение правового статуса первых руководителей мини­стерств, управлений и отделов внутренних дел повлияло на харак­тер их взаимоотношений со следователями и начальниками След­ственного комитета, следственных управлений, отделов, отделе­ний, групп. Ранее существовало положение, при котором вопреки требованиям уголовно-процессуального закона руководители след­ственных групп, начальники следственного отделения, отдела, управления, Следственного комитета и возглавляемые ими след­ственные подразделения и следственные аппараты фактически на­ходились в подчинении органов дознания в лице первых руково­дителей органов, управлений и министерств внутренних дел. С принятием Закона "О милиции" ситуация несколько изменилась. Проблема прямого подчинения следователей и начальников след­ственных подразделений и следственных аппаратов системы МВД РФ начальникам органов дознания в лице соответствующих на­чальников милиции снята, поскольку первые руководители орга­нов, управлений и министерств внутренних дел выступают теперь не как начальники органов дознания (милиции), а как админист­ративные руководители, организующие деятельность всех вверен­ных им служб, включая милицию и иные органы дознания, а так­же следственные подразделения и следственные аппараты.

Начальники отделов, управлений внутренних дел и минист­ры внутренних дел не уполномочены законом осуществлять про­цессуальный контроль и процессуальное руководство деятельно­стью следователей, руководителей следственных групп, началь­ников следственных отделений, отделов, управлений, Следствен­ного комитета и органов дознания. Вместе с тем, как первые ру­ководители соответствующих органов системы МВД Российской Федерации они играют важную роль в организации деятельности следственных подразделений, следственных аппаратов и органов дознания, их взаимодействии с другими службами органов внут­ренних дел. Помимо общего руководства и непроцессуального ведомственного контроля в сфере организации на них возложены обеспечивающие по отношению к следственным подразделениям,

-217-

следственным аппаратам и органам дознания функции, содержа­ние которых будет рассмотрено ниже.

Процессуальный контроль начальника следственного отдела и начальника органа дознания нередко на практике и в теории смешивают с ведомственным контролем 1117]. Это неправомерно, поскольку не отвечает существу и назначению контроля данных руководителей, неверно ориентирует на выбор и применение форм, методов и средств его осуществления. И полномочия на­чальника следственного отдела (начальника органа дознания), и осуществляемый в порядке их реализации контроль за деятельно­стью следователей (лиц, производящих дознание) по уголовным делам носят не ведомственный, а уголовно-процессуальных ха­рактер, ибо:

1) и полномочия начальника следственного отдела (началь-. ника органа дознания) в уголовном судопроизводстве, и осущест­вляемый им в порядке их реализации контроль за деятельностью следователей (лиц, производящих дознание), расследующих уго­ловные дела и применяющих при этом меры пресечения, относят­ся не к ведомственной, а к надведомственной сфере государствен­ной деятельности. Этой сферой является борьба с преступностью в процессуальных формах уголовного судопроизводства на таких его стадиях, как возбуждение уголовного дела и предварительное расследование;

2) полномочия начальника следственного отдела и началь­ника органа дознания по осуществлению процессуального кон­троля за расследованием уголовных дел и применением мер пре­сечения ведомственными нормативными актами не регламенти­руются. Применительно к начальнику следственного отдела они установлены ст. 1271 и рядом иных статей УПК РСФСР, а приме­нительно к начальнику органа дознания они вытекают из соот­ветствующих статей УПК РСФСР, устанавливающих полномочия органа дознания и лиц) производящих дознание (ст. 3, 6-10, 11-12, 19. 20-21', 22, 23, 26, 32, 59, 64, 68-71, 89-101, 117-124 УПК РСФСР). В соответствии со ст. 1 УПК РСФСР процессуальная

-218-

деятельность регламентируется только уголовно-процессуальным законом. Ведомственные нормативные акты МВД, Федеральной службы налоговой полиции, ФСБ РФ и других правоохранитель­ных министерств и ведомств, имеющих в своей системе органы дознания и следствия, источниками уголовно-процессуального права не являются;

3) процессуальный контроль начальника следственного от­дела (начальника органа дознания) призван выполнять не ведом­ственные, а надведомственные задачи уголовного судопроизвод­ства, установленные ст. 2 УПК РСФСР и вытекающие из ст. 89-101, 393, 394 УПК РСФСР;

4) процессуальный контроль за расследованием уголовных дел и применением мер пресечения начальник следственного от­дела (начальник органа дознания) осуществляет в специфическом уголовно-процессуальном режиме, в специфических уголовно-процессуальных формах и специфическими уголовно-процес­суальными средствами и методами, установленными для началь­ника следственного отдела ст. 127' УПК РСФСР и по аналогии используемыми начальником органа дознания. Этого нельзя ска­зать о ведомственном непроцессуальном контроле, формы, сред­ства и методы осуществления которого установлены не законом) а нормативными актами органов государственного управления;

5) процессуальный контроль за уголовно-процессуальной деятельностью следователей (лиц, производящих дознание), в том числе за применением мер пресечения, начальник следственного отдела (начальник органа дознания) осуществляет непосредствен­но, "напрямую", без использования промежуточных инстанций и звеньев следственного аппарата (органа дознания). Другими сло­вами, начальник следственного отдела (начальник органа дозна­ния), например, контролирует деятельность следователей ниже­стоящего звена следственного аппарата (деятельность лиц, произ­водящих дознание) не через начальника следственного отделения (начальника службы или подразделения милиции), в котором со­стоит следователь (лицо, производящее дознание), а лично и не-

-219-

пр^едственно. Объясняется это тем, что закон (ст. 1271 и другие ^^тьи УПК РСФСР) не предусматривает опосредованного кон­троля в уголовном процессе. В отличие от этого ведомственный непроцессуальный контроль может быть как непосредственным, так и опосредованным.

В соответствии с приведенными суждениями тот контроль начальника следственного отдела (начальника органа дознания), который он осуществляет за деятельностью следователей (лиц, производящих дознание) при применении мер пресечения и в це­лом при расследовании уголовных дел, именуется не ведомствен­ным, а процессуальным контролем.

Процессуальный контроль используется начальником след­ственного отдела (начальником органа дознания) для решения за­дач внешнего управления расследованием (применением мер пре­сечения), т. е. для решения задач, поставленных уголовно-процес­суальным законом перед уголовным судопроизводством в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования. Для решения задач внутрисистемного управления, т. е. для орга­низации работы подчиненных ему следственного аппарата (органа дознания) и следователей (лиц, производящих дознание) начальник следственного отдела (начальник органа дознания) ис­пользует ведомственный (непроцессуальный) контроль. Ведомст­венный контроль по внутрисистемному управлению следствен­ным аппаратом (органом дознания) осуществляется начальником следственного отдела (начальником органа дознания) в соответ­ствии с общими принципами внутрисистемного управления в правоохранительных органах, но с учетом определенной специ­фики, обусловленной задачами уголовного судопроизводства, процессуальной формой реализации этих задач, процессуальной самостоятельностью следователей (относительно меньшей про­цессуальной самостоятельностью лиц, производящих дознание), прокурорским надзором и т. п. Подробнее о ведомственном кон­троле будет сказано ниже.

-220-

Предметом процессуального контроля начальника следствен­ного отдела (начальника органа дознания) за применением законо­дательства о мерах пресечения и сопряженных с ним институтовявляется установленная УПК РСФСР деятельность следователей и лиц, производящих дознание, по избранию, изменению, отмене мер пресечения и принятию мер попечения о детях и охраны иму­щества заключенных под стражу, а также законность выносимых ими решений. В предмет процессуального контроля входит также регулируемая нормами международного права и международны­ми договорами России деятельность следователей (лиц, произво­дящих дознание), связанная с выдачей преступников и их тран­зитной перевозкой. Процессуальный контроль призван выявлять отклонения от нормы, адекватно реагировать на эти отклонения и обеспечивать надлежащее применение органами расследования законодательства о мерах пресечения. Оптимально организован­ный процессуальный контроль обеспечивает:

1) правильный выбор органами расследования законода­тельных норм о мерах пресечения и соответствующих норм меж­дународного права и международных договоров России;

2) своевременное установление в процессе доказывания предусмотренных законом оснований и условий избрания, изме­нения, отмены мер пресеченчия;

3) соблюдение процессуальной формы постановлений, при­нимаемых при применении законодательства о мерах пресечения;

4) законность и обоснованность избрания, изменения, от­мены мер пресечения, выдачи преступников с учетом характера инкриминируемых обвиняемым деяний; законность и обоснован­ность принятия мер попечения о детях и охраны имущества за­ключенных под стражу;

5) своевременность и обоснованность ходатайств органов расследования о продлении сроков содержания обвиняемых под стражей, о направлении международных следственных поручений о выдаче преступников;

-221-

6) соблюдение порядка содержания арестованных в местах предварительного заключения;

7) соблюдение прав, свобод и законных интересов граждан в процессе применения законодательства о мерах пресечения;

8) надлежащий порядок реагирования в связи с поступлением ходатайств и жалоб участников процесса по поводу применения законодательства о мерах пресечения в стадии расследования;

9) соблюдение установленных законом правил приобщения к уголовным делам процессуальных документов, составляемых в процессе применения законодательства о мерах пресечения.

Процессуальные формы, средства и методы контроля на­чальника следственного отдела (начальника органа дознания) за расследованием преступлений и применением законодательства о мерах пресечения многообразны, хотя у них объем процессуаль­ных возможностей для контроля гораздо меньший, чем у проку­рора для надзора. Процессуальные формы, средства и методы контроля начальника следственного отдела установлены ст. 1271 УПК РСФСР и рядом иных статей УПК. У начальника органа дознания они во многом сходны и применяются им по аналогии с правилами, установленными ст. 1271 УПК РСФСР. Процессуаль­ные формы, методы и средства контроля с учетом общих положе­ний уголовно-процессуального законодательства во многом так­же выработаны практикой, приобретая таким образом характер процессуального обыкновения. Вся совокупность процессуальных форм, средств и методов контроля, используемых начальником следственного отдела (начальником органа дознания) при рассле­довании преступлений и применении законодательства о мерах пресечения, классифицируются нами на три достаточно условные группы по признаку использования для: а) установления наруше­ний закона, б) предупреждения и в) устранения нарушений зако­нодательства (для восстановления законности) в правопримени-тельной деятельности следователей и лиц, производящих дозна­ние. Содержание процессуальных форм, средств и методов кон-

-222-

троля начальника следственного отдела и начальника органа доз­нания изложено в главе 5 настоящей работы.

Начальник следственного отдела (начальник органа дозна­ния) должен постоянно повышать ответственность следователей (лиц, производящих дознание) за неукоснительное соблюдение требований законодательства о всестороннем, полном и объек­тивном исследовании обстоятельств, связанных с мерами пресе­чения, ставить вопрос о строгом взыскании с виновных за нару­шение законности при задержаниях) арестах граждан и принятии решений по другим вопросам, связанным с применением законо­дательства о мерах пресечения.

Анализ полномочий по контролю за применением законода­тельства о мерах пресечения свидетельствует, что актуальной по его совершенствованию является законодательная регламентация в УПК и соответствующих федеральных законах: процессуальных полномочий начальника (заместителя начальника) органа дозна­ния по сходству с теми, которыми обладает сейчас начальник следственного отдела; правового статуса начальника специализи­рованного подразделения дознания и лица, производящего доз­нание; подследственности каждого из органов дознания; правово­го статуса военной милиции как органа дознания; правового ста­туса органов предварительного следствия ведомств, уполномо­ченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность; про­цессуальных полномочий помощника начальника следственного отдела, управления, службы, следственного комитета; полномо­чий начальника следственного отдела (групп, отделения, службы, управления, комитета) по организации процессуальной деятель­ности подчиненных ему следователей и руководителей следствен­ных подразделений; процедуры и результатов контрольной дея­тельности начальника следственного отдела (начальника органа дознания).