рефераты конспекты курсовые дипломные лекции шпоры

Реферат Курсовая Конспект

Закон: создание и толкование

Закон: создание и толкование - раздел Право, Закон: Создание И Толкование ...

ЗАКОН: СОЗДАНИЕ И ТОЛКОВАНИЕ

Под редакцией доктора юридических наук, профессора А.С. Пиголкина

«Спарк»

Москва

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

Предисловие

Мицкевич А.В. ИСТОЧНИКИ (ФОРМЫ ВЫРАЖЕНИЯ) РОССИЙСКОГО ПРАВА (Историко-теоретический очерк)

Чернобель Г. Т ЗАКОН И ПОДЗАКОННЫЙ АКТ

Пиголкин А.С. ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Пиголкин А.С. ТОЛКОВАНИЕ НОРМ ПРАВА И ПРАВО-ТВОРЧЕСТВО: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ

Абрамова А.И. УЧАСТИЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВЕ

Рахманина Т Н. НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н, Желялетдинова З.С. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Чернобель Г Т. ПРОТИВОРЕЧИЯ И ПРОБЕЛЫ В КОНСТИТУЦИЯХ И УСТАВАХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПРОБЛЕМЫ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ

Абрамова А.И., Чернобель Г.Т. РЕГЛАМЕНТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Чернобель Г. Т. ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ

Студеникина М.С. НУЖЕН ЛИ СПЕЦИАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

Юртаева Е.А. ПРАВОТВОРЧЕСТВО В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: НЕКОТОРЫЙ ОПЫТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПОСЛЕ РЕФОРМ 1905-1906 гг.

Митрофанов Ю.А ТОЛКОВАНИЕ ЗАКОНА В ВЕЛИКОБРИТАНИИ И ЕГО НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

 

ББК67.0 3-19о

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М.: Спарк, 1998. – 283 с.

 

Издание посвящено актуальной проблеме правотворчества и толкования норм права. Рассмотрение теоретических аспектов сопровождается анализом и обобщением законотворческой деятельности прежде всего субъектов Российской Федерации, нормативного регулирования самой пой деятельности, противоречий и пробелов принятых нормативных актов.

 

Авторы сборника – высококвалифицированные ученые-юристы, принимающие непосредственное участие в консультировании правотворческой практики, формулируют предложения по организации, программированию, планированию, методическому и юридико-техническому обеспечению нормотворческой работы.

 

Предназначено для депутатов законодательных (представительных) органов Российской Федерации, сотрудников органов и организаций, осуществляющих подготовку законопроектов, работников государственного аппарата (администрации Президента РФ - шутка). Может быть использовано студентами юридических образовательных учреждений в качестве учебного пособия.

 

Авторы:

 

Пиголкин А.С., доктор юридических наук, профессор Мицкевич А.В., доктор юридических нате, профессор Чернобель Г.Т., кандидат юридических наук Абрамова А.И., кандидат юридических наук Рахманина Т.Н., кандидат юридических наук Желялетдинова З.С., кандидат юридических наук Студеникина М.С., кандидат юридических наук Юртаева Е.А., кандидат юридических наук Митрофанов Ю.А., аспирант

 

ISBN 5-88914-094-9

© Коллектив авторов, 1998

© Оформление. Издательство «Спарк», 1998

 

 

ПРЕДИСЛОВИЕ

 

На всех этапах развития российской государственности законодательство было важным и эффективным инструментом руководства обществом И в настоящее время правильное отражение потребностей жизни, эффективность, полнота и своевременность законодательных решений, высокое качество законов становятся во многом определяющими факторами политического, социального и духовного обновления России, экономических преобразований в стране.

 

Темпы законодательной деятельности в современном Российском государстве как никогда высоки С начала 90-х годов принято около 600 федеральных законов Значительна также законотворческая работа в субъектах Федерации, особенно в республиках Практически складывается новая правовая система, обеспечивающая потребности дальнейшей демократизации всех сторон жизни российского общества, развития и охраны прав и свобод личности, становления рыночных отношений

 

На фоне несомненных достижений правотворческой деятельности федеральных и региональных законодательных органов (значительное число принятых законодательных актов, свободное и деловое обсуждение проектов, широкое привлечение ученых и иных специалистов) яснее проявляются се существенные недостатки, препятствующие эффективному воздействию законодательства на темпы и содержание рыночных реформ, укрепление демократических основ общественной и государственной жизни страны. Это бессистемность, хаотическое развитие законодательства, отсутствие научно обоснованной системы нормативных актов, недоработанность их формы, отсутствие в ряде случаев организационно-юридического механизма реализации принимаемых законодательных решений, в первую очередь санкций за их нарушение. Характерная черта современных законодательных работ – чрезмерная поспешность подготовки и принятия законопроектов, отсутствие разумной неторопливости и тщательности при принятии важных государственных решений, вследствие чего нередко возникает необходимость оперативно вносить в них изменения и дополнения

 

Следует отметить также наличие противоречий и несогласованностей между актами законодательной и исполнительной власти, между федеральными законами и указами Президента Российской Федерации, между федеральными законами и законами субъектов Федерации, хотя все правовые акты действуют в едином правовом пространстве, основывающемся на Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве Внутрен-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 4

 

няя противоречивость законодательства федерального и регионального уровней, наличие в конституциях, уставах и других нормативных актах субъектов Федерации норм, которые расходятся с положениями Конституции и законов Российской Федерации, противоречат основным принципам создания и функционирования федеративного государства, подрывают стабильность и единство правового регулирования, так необходимые в современных условиях, порождают неразбериху и беспорядок в юридической практике, способствуют проявлениям сепаратизма.

 

Существенное значение в условиях качественного обновления большинства сфер правового регулирования на современном этапе приобретает также правильное понимание новых нормативных решений, их глубокое и всестороннее толкование, установление соотношения недавно принятых норм с действующим законодательствам.

 

Настоящее издание направлено на то, чтобы определить основные параметры законодательной деятельности Российской Федерации и ее субъектов, проанализировать ее недостатки и упущения и сформулировать ряд практических предложений по совершенствованию процесса подготовки и принятия законопроектов, а также наметить имеющие значение для правильного применения нормативных предписаний «точки соприкосновения» между правотворчеством и толкованием правовых норм.

 

Авторы стремились ответить на ряд жизненно важных для судьбы Российского государства вопросов, касающихся работы законодателей страны: каковы общая система нормативных актов в России и взаимоотношения между ними; каким путем следовало бы нормативно урегулировать и поставить на правовую основу подготовку законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов; как преодолеть существующие ныне противоречия между нормами федерального и регионального законодательства и каким должен быть механизм недопущения таких противоречий в будущем; как привести в единую научно обоснованную систему весь комплекс действующих нормативных актов. Значительное внимание уделяется проблемам соотношения правотворчества и толкования права. В книге проведен также анализ законотворческой практики Российской Империи в начале XX в. с целью пропаганды и восприятия всего положительного из законодательной деятельности Государственной Думы дооктябрьского периода.

 

Авторы предлагают настоящий сборник к использованию в практической деятельности депутатам Государственной Думы, законодательным органам российских регионов, сотрудникам органов и организаций, осуществляющих подготовку законопроектов. Кроме того, на-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 5

 

стоящая работа может быть использована как учебное пособие при изучении студентами юридических образовательных учреждений проблем правотворчества Российского государства, при повышении квалификации работниками государственного аппарата.

 

Издание снабжено специальным приложением, в котором помещены подготовленные коллективом ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации проекты законов и разного рода методические правила и рекомендации, способствующие совершенствованию законодательной деятельности.

 

Заслуженный деятель науки Российской Федерации.

 

доктор юридических наук, профессор А.С. Пиголкин

 

А.В. Мицкевич

 

ИСТОЧНИКИ (ФОРМЫ ВЫРАЖЕНИЯ) РОССИЙСКОГО ПРАВА.

 

Историко-теоретический очерк

 

Понятие источника, или формы, права не ново для российской правовой науки и практики. Однако сегодня, применительно к новой, демократической России, полезно уяснить те новые черты и особенности, которые приобретают источники права в Российской Федерации. Такие черты обусловлены не только внутренними условиями, сложившимися в самой современной России, но и новыми подходами к взаимосвязям с ее прошлым, а также с современным мировым сообществом. Советская правовая наука отгораживала труднопроходимой стеной различные правовые понятия, категории от соответствующих категорий и выраженных ими правовых явлений своей истории и современного мирового опыта. Юристы как бы жили интересами выработки правовых категорий социалистической мировой системы, противоположных категориям капиталистической системы. Это коснулось даже международного права, хотя и не разрушило его основных понятий. Что же касается категорий и теоретических понятий внутригосударственного «национального» права то они интерпретировались если не как «противоположные» категориям буржуазной юриспруденции, то обязательно существенно отличные от них.

 

На примере понятия источников, или форм, права в данной статье преследуется противоположная цель: наряду со специфическими особенностями современного российского права проследить взаимосвязи понимания и практического использования источников права в правовых системах прошлых эпох, в истории правовых источников прошлого, а также взаимосвязи и отличия источников российского права от источников правовых систем в зарубежных государствах.

 

Понятие источников (форм) права

 

Нормы позитивного права устанавливаются в особом, установленном Конституцией или законом порядке, именуемом правотворчеством.

 

Правотворчество в Российском государстве осуществляется полномочными федеральными и региональными (т.е. субъектами Федерации) органами государственной власти законодательными или представи-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 6

 

тельными органами, президентами, главами администраций и иными органами исполнительной власти, а на местном уровне – органами местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа в России являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации).

 

Таким образом, решениями государственных органов, органов местного самоуправления, а также путем народного голосования (референдума) могут устанавливаться, изменяться и отменяться нормы российского права. Такие решения правотворческих органов и референдума закрепляют официальное содержание правовых норм. В правовой теории и практике они получили название источников, или форм, права.

 

Источниками, или формами, официального выражения и закрепления норм права в государствах прошедших эпох и в современных государствах служат также правовые обычаи, судебные прецеденты и иные формы судебной практики, международные договоры Известно, что наиболее древним официальным источником права были обычаи, утвердившиеся у возникающих народов с их переходом к цивилизации и санкционированные нарождающимся государством. В странах англосаксонского права издревле правом считалось то, что установлено судом, особенно – высшими судами. В истории Древней Руси обычай со временем становился «правдой» для всего народа, когда он был подтвержден волей князя или съезда князей. Таковыми были Русская Правда Ярослава Мудрого 1061 г.. Устав Владимира Мономаха и «Пространная правда» XII в. В значительной мере источником древнерусского права являлись и церковные книги, поскольку церковь обладала широкой сферой юрисдикции в Древней Руси, заимствуя судебные правила из Закона Моисея и других православных источников, привнесенных из Византии[1].

 

В советской правовой теории значительное место занимала дискуссия о правильности терминов, обозначающих соответствующие понятия – «источник права» или «форма права». Одни ученые признавали более правильным употребление термина «форма права» (например, А.Ф. Шебанов), другие склонялись к термину «юридический (формальный) источник права» (С.А. Голунский. Е.Ф. Кечекьян. М.С. Строгович. С.Л. Зивс)[2].

 

Предлагалось также отличать источник права «в материальном смысле» (материальные условия жизни и воля господствующего класса) от источника права «в формальном смысле», т.е. от формы объективного выражения и закрепления обязательности правовых норм.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 7

 

В настоящее время эти споры можно считать преодоленными, поскольку термины «форма права» и «источник права» употребляются при освещении данной проблемы в одном и том же значении внешней формы объективации, выражения права[3] или нормативной государственной воли[4].

 

Значение термина «источник права» в юридическом смысле следует понимать только как специфическую форму выражения правовых норм и придания им значения обязательности[5]. Как отмечали советские теоретики права, термин «источник права» – специальный и условный, но является удобным в употреблении и к тому же традиционным для мировой юриспруденции[6].

 

Термин «форма» менее удачен для выражения названного явления или свойства права, так как он гораздо более многозначен (внутренняя и внешняя формы, особенности языка законодательства, его систематизация и т. п.). Советский теоретик права Б.В. Шейдлин насчитал пять значений термина «форма», применимых к праву[7], хотя в те годы еще не были известны некоторые современные аспекты широкого понимания права, не были развиты и исследования о законодательной технике.

 

Таким образом, юридическими источниками, или формами, права являются официальные формы выражения и закрепления (а также изменения или отмены) правовых норм, действующих в данном государстве.

 

Такое понятие «источника» права нельзя путать с понятием источника, порождающего или объективно обусловливающего возникновение правовых норм (т. е. с причиной возникновения правовых норм). В таком контексте источник – не форма выражения, а корень, исток возникновения, укрепления и развития тех или иных норм права или даже целых правовых систем. Это понятие должно раскрываться при характеристике сущности, содержания права, как и любого иного общественного явления. Такое понимание «социальных истоков» права (материальных, социально-психологических, политических, нравственных) важно для юриспруденции, но несопоставимо с понятием юридического источника как формы выражения права.

 

Приведенное понятие юридического источника права и его отличие от других аспектов формы права, а также от «истоков» («причин») воз-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 8

 

никновения правовых норм было подробно обоснованно в дореволюционной русской теории права. Так, Н.М. Коркунов видел значение понятия «источник права» (в юридическом смысле. – A.M.) прежде всего в том, что «с его помощью всякий может определить наперед, с возможной точностью, при соблюдении каких обязательных правил он может быть обеспечен от притязания со стороны других... Именно эти формы объектирования юридических норм, служащие признанием их обязательности... называются источниками права»[8]. При этом он отличал такое понятие «источника» от «силы, творящей право», поскольку «законодатель не произвольно творит право», а также от субъективного правового сознания и таких понятий, как «природа вещей», «справедливость» и даже от «науки права», поскольку понимание этих категорий разными людьми различно и само по себе не может служить мерой общеобязательности[9]. Аналогично объясняли значение понятия «источник (форма) права» Е.Н. Трубецкой. В.М. Хвостов[10]. Напротив, Г.Ф. Шершеневич, признавая, что названия источника права издавна носят те формы, в которых выражаются нормы права, предпочитал термин «формы права»[11].

 

[1] Ключевский В.О. Соч. М., 1987. Т. 1. Лекция XIII. С. 214.

 

[2] Обзор этих дискуссий см в книге: Зивс С.Л. Источники права т .1 М.,1981 Гл. 1.

 

[3] Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1996. С. 336-338.

 

[4] Общая теория права: Курс лекций. Н. Новгород, 1993. С. 247 249.

 

[5] Зивс С.Л. Указ соч. С. 21; Голунский С.А., Строгович М.С.; Теория государства и права. М., 1940. С. 173; Кеченьян С.Ф. Теория государства и права. М., 1949.

 

[6] Зивс С.Л. Указ. соч. С. 21.

 

[7] Шейндлин Б.В. Сущность советского права. Л., 1959. С. 95.

 

[8] Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1883. С. 283.

 

[9] Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1883. С. 284-285.

 

[10] Трубецкой Е.Н..//. Энциклопедия права. М., 1917. С 93 954; Хвостов В.M. Общая теория права. Элементарный очерк. М., 1914. С. 85.

 

[11] Шершенееич Г.Ф. Общая теория права. М., 1911 С. 378, 380.

 

Основные виды источников права в современных государствах

 

Источники права разных правовых систем. Правовые системы современных государств различаются, в частности, тем, какой из источников права превалирует в национальной правовой системе данного государства. Так, в странах англосаксонского права – Англии, США, Канаде, Австралийском Союзе и других – основной особенностью правовой системы является признание и широкое использование судебного прецедента, т. с. решений судов, приобретающих значение «образца» для последующих решений и тем самым устанавливающих нормы права. В странах континентальной Европы, в том числе и в России, основным видом источников права являются законы и иные нормативные правовые акты: законы парламента, указы, декреты или иные акты главы государства и регламентарные акты правительства и отдельных министров (Франция, Испания, Австрия, Германия и др.).

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 9

 

В странах азиатского континента важную роль в развитии права наряду с законами и другими актами государственных органов играет религия – мусульманское, индусское, иудейское право, основанные на религиозных источниках, а также традиции общинного быта. Традиционное право характерно (наряду с государственными актами) также для многих государств Африки, Латинской Америки.

 

Обычаи, или обыкновения, политической жизни, торгового оборота, семейных отношений, иных бытовых отношений, хотя и в ограниченных пределах, имеют юридическое значение и во многих других современных государствах. В парламентской и административной практике ряда европейских государств многие правовые институты королевской власти, формирования правительства, деятельности традиционных органов управления основаны на неписаных обычаях, весьма строго соблюдаемых, но в то же время модернизированных по сравнению с прошлым (например, формирование и состав кабинета министров Великобритании[1]).

 

Наконец, в некоторых государствах сохраняется непосредственное влияние традиционных нравственных норм на правовые отношения. Это касается религиозных и традиционных правовых систем мусульманского, индусского, иудейского права, о которых сказано ранее. Но особое значение приобрело влияние нравственных норм на правовые отношения в Японии и Китае, где наряду с религией на основные отношения собственности, имущественных обязательств, судебного права существенное влияние оказывают нравственные представления конфуцианства и иных учений. В разрешении споров и ответственности, как пишет А. X. Саидов, предпочтение отдастся примирению сторон, нравственным нормам перед государственными законами, в особенности- перед обращением в суд. Вместе с тем современная правовая система Японии и Китая существенно модернизирована под влиянием западных правовых систем и «социализма с китайской спецификой[2].

 

Влияние источников международного права па внутригосударственные правовые системы. В современном мировом сообществе упрочились и развились отношения мира и сотрудничества, позволяющие разрешать споры и конфликты между государствами, а также организовывать единообразное применение общих для всех государств правовых норм, основанных на Уставе ООН, Всеобщей декларации о правах чело-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 10

 

века и выработанных на их основе пактах, конвенциях и договорах между государствами, а также на общепризнанных нормах (обычаях) международного права.

 

После двух мировых войн XX в., признав недопустимыми и губительными для народов агрессивные войны, государства – члены ООН создали международную систему сотрудничества, обеспечивающую соблюдение норм международного права не только во внешнеполитических отношениях между государствами, но и во внутренней жизни каждого государства. Поэтому общепризнанные принципы и нормы международного права и договоры между государствами (двусторонние и многосторонние) признаются конституциями, законами и обычаями государств- членов мирового сообщества составной частью их правовой системы, т.е. источниками внутригосударственного права.

 

Так, ст. 55 Конституции Франции устанавливает, что договоры, ратифицированные или одобренные «имеют силу, превышающую силу внутренних законов с момента опубликования, при условии применения каждого договора или соглашения другой стороной».

 

Согласно ст. 10 Конституции Италии «Правовой порядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права», а ст. 11 провозглашает, что отвергается война как орудие посягательства на свободу других народов, и предусматривает согласие на условиях взаимности с другими государствами на «ограничения суверенитета, необходимые для порядка, обеспечивающего народам мир и справедливость».

 

Согласно ст. 25 Основного Закона ФРГ общие нормы международного права являются составной частью права Федерации Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории.

 

Аналогичные нормы закреплены в Конституциях Испании (ст. 93-96), Греции (ст. 28), Японии (ст. 98) и других государств. Соответствующие положения отражены и в ст. 15 Конституции Российской Федерации.

 

Таким образом, в современных государствах основными источниками, или формами, официального выражения и закрепления норм позитивного внутригосударственного права выступают:

 

- законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые полномочными государственными органами или всенародным голосованием;

 

- судебные прецеденты либо иная правотворческая роль судебной практики;

 

- религиозные источники (священные писания, книги, трактаты);

 

- обычаи и обыкновения, сложившиеся в практике экономической и государственной жизни;

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 11

 

- общепризнанные принципы международного права и международные договоры, пакты, конвенции, ратифицированные в установленном порядке каждым государством.

 

Основные особенности источников права современных национальных правовых систем. Национальные правовые системы отличаются немалым своеобразием источников права, используемых в данном государстве. Такое своеобразие «действует» наряду с общими чертами, присущими «родственным» правовым системам, образующим общую правовую семью.

 

Так, во Франции – классической стране романо-германского права, которой присуща ведущая роль законодательства, – в сфере административного права в силу существования развитой системы административной юстиции (т. е. специальной системы судов для рассмотрения административных дел) ощущается огромное влияние специфического судебного прецедента – решений судов административной юстиции. Главную роль в создании таких прецедентов играет Государственный совет Франции, являющийся высшей инстанцией административной юстиции. По авторитетному мнению Ж. Веделя, именно судебная практика «сформулировала основополагающие нормы административного права без ссылки на писаные нормативные акты»[3].

 

В отличие от этого гражданское право Франции основывается на нормах закона, прежде всего ГК Франции, а также регламентарных правительственных нормах, и только в этих рамках нормативное значение имеет судебная практика при разрешении гражданских споров[4]. Однако и при этом толкование судом ГК и законов, данные судебной практики являются обязательным элементом понимания и применения французского гражданского права[5].

 

В США, где традиции и значение прецедентного «общего права» (common law) очень велики, закон, тем не менее, занимает ведущее место в системе источников права[6].

 

В ряде современных государств Азии и Африки, прежде бывших колониями, сочетаются различные правовые системы с присущими им особенностями и способом действия источников права. Так, в современной Индии действуют религиозные в своей основе источники мусульманско-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 12

 

го и индусского права наряду с источниками государственного, административного, торгового права, базирующимися на законодательстве европейского англосаксонского типа. В странах Африки традиционные источники, обычаи различных общественных групп также сочетаются с законодательством централизованной и судебной власти, заимствующим право бывших метрополий и специальные колониальные законы. Обычное право (правовые обычаи) охватывают главным образом землевладение, семейное и наследственное право[7].

 

Возникновение и развитие источников (форм) права в истории Российского государства

 

Русское право принадлежит к европейской континентальной системе права, для которой основным видом источников права являются законы и другие нормативные правовые акты государственных органов. Однако эта его характеристика сложилась далеко не сразу.

 

В развитии источников русского дореволюционного права следует различать две основные тенденции и два соответствующих периода:

 

- тенденцию и период господства восточнославянских источников самобытного развития русского права, опиравшегося также на византийскую православную культуру[8] (примерно IX-XV1I вв. н. э.);

 

- тенденцию влияния преимущественно западно-европейского законодательства государств имперского, абсолютистского типа на законодательство в дореволюционной России.

 

В период становления русского государства – Древней Руси, как и в процессе образования других раннефеодальных государств в Европе, основным источником формирования правовых норм являлись древние обычаи славянских племен, объединившихся в первые раннефеодальные государства-княжества, а также княжеская судебная практика.

 

Свидетельствами об этих обычаях и «судах» (судебной практике) являются тексты договоров Руси с Византией (X в.), содержащие нормы византийского и русского права («устав» и «закон русский»), а также церковные уставы X-XI вв.[9]. регулировавшие брачно-семейные отноше-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 13

 

ния, определявшие преступления против церкви (религии) и нравственности, юрисдикцию церковных иерархов и судов.

 

Обобщением этих обычаев и отношений, ими закрепляемых, явились правовые уставы киевских и новгородских князей, вошедшие затем в Русскую Правду Ярослава (1016 г.), акт о размерах даней и штрафов (около 1024-1026 гг.), Правду Ярославичей (около 1072 г.). Дальнейшее развитие исконно русские и византийские церковно-славянские правовые начала получили в Уставе Владимира Мономаха (1113 г.). В середине XII в. сложился первый общерусский юридический кодекс – Пространная редакция Русской Правды (около 1113 г.), объединившая Суд Ярослава (т. е. нормы Краткой Правды) и Устав Мономаха.

 

Свободное развитие русского права было прервано монгольским нашествием. После освобождения Руси от монгольского ига славянская, или древнерусская, традиция развития источников русского права была продолжена в Новгородской и Псковской судных грамотах (1467 г.), в общероссийских великокняжеском Судебнике 1497 г. и царском Судебнике 1550 г., уставах и указных книгах царских приказов XVI-ХVII вв., а также в источниках церковного права: Кормчей книге, Стог лаве 1551 г., Правосудии Митропольчьем.

 

Свое завершение восточнославянская традиция развития источников русского права получила в Соборном Уложении 1649 г., явившимся крупнейшей вехой правового развития Московского государства первой половины XVII в.

 

Эта традиция господствовала до начала XVIII в., а нормы Соборного Уложения и «новоуказные статьи» (т. е. царские указы, боярские или думские, приговоры, приказные книги и статьи, изданные после 1649 г.) продолжали действовать вплоть до 1835 г. (когда был введен в действие Свод законов Российской Империи), если они не были отменены новым, имперским законодательством XVIII – начала XIX вв.

 

Можно сделать следующие выводы:

 

1. В рассматриваемый период русской истории, несмотря на сохранение действия обычного права и судебной практики, складывалась тенденция создания законодательства как главного, важнейшего источника правовых норм.

 

2. Это законодательство исходило не столько от централизованной самодержавной власти, сколько из обобщения сложившейся юридической (в том числе договорной) практики и опиралось не только на волю князя, царя, но и на мнение боярской, дворянской, а также посадской

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 14

 

знати путем действия таких органов, как съезды князей и их окружения, боярская дума, земские соборы.

 

3. В течение названного периода большое влияние на законодательство и его применение оказывала русская православная церковь, перенесшая в русское право ряд византийских традиций.

 

Период самостоятельной восточнославянской традиции в развитии русского права сменился в XVIII в. другой тенденцией – становлением и развитием законодательства абсолютистского, имперского Российского государства. Начало его было положено реформами Петра I.

 

 

В этот период законодательство России прямо ориентировалось на европейские, прежде всего германские и шведские, образцы. Воля монарха, Императора, была официально провозглашена единым юридически источником закона. Для ее выражения не требовалось согласия Сената или иного органа. Сенат при Петре I мог издавать указы от имени царя

 

Петр I учредил Священный Синод как высший орган церковного управления. Государству стали подвластны даже вопросы организации церковной жизни, в том числе назначение иерархов православной церкви. Тем самым правотворческая юрисдикция церкви подпала под сильное влияние государственной власти, хотя и не была уничтожена.

 

В дальнейшем, в течение всего XVIII в., верховная законодательная власть Императора всецело сохранялась и упрочивалась. Она опиралась уже не на сословные или выборные советы или коллегии, а на бюрократические учреждения (Тайный совет. Кабинет министров. Императорский совет и т. п.), формируемые из «верных государю людей». Законодательные акты регламентировали все стороны жизни государства и общества. Они имели самые разнообразные наименования: манифесты, уставы, именные указы, регламенты, учреждения, объявленные (устные) указы и т. п.

 

В течение длительного времени предпринимались попытки кодификации законодательства путем разработки нового Уложения (вместо Соборного Уложения 1649 г.). Они не увенчались успехом. Однако в 1832 г. была завершена подготовка Свода законов Российской Империи, который хотя и не стал новым Уложением, т. е. новым законом, но существенно упорядочил законодательство и облегчил его применение.

 

Вторая половина XIX в. характеризовалась некоторой либерализацией и модернизацией русского законодательства: были проведены крестьянская, судебная и земская реформы.

 

Однако самодержавный, имперский характер законодательства изменился лишь в незначительной степени. В начале XIX в. был учрежден

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 15

 

Государственный Совет, а в 1810 г. – приняты Основные государственные законы. Статья 47 этих законов закрепила, что «Империя Российская управляется на твердом основании положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной власти исходящих». Никто другой не мог и толковать законы. Допускалось только применение законов «по их точному и буквальному смыслу» (ст. 65). Согласно ст. 50 Основных законов «все предначертания законов рассматриваются в Государственном Совете»[10]. Тем самым устанавливалось отличие законов от других актов (указов и повелений) высшей власти.

 

Это, однако, не означало, что в Российской Империи не было других источников права. Такими источниками являлись правовой обычай и судебная практика. Так, на основе различных уставов (торгового, гражданского судопроизводства) и отдельных законов в России допускалось применение местных обычаев при наследовании имущества крестьян и при решении других гражданских дел. Местные обычаи применялись волостными судами, мировыми судьями, другими гражданскими судами; применялись также обычаи инородческие, торговые[11].

 

Судебная власть после судебной реформы 1864 г. получила самостоятельность (от власти исполнительной), и было отменено прежнее запрещение толкования законов, поскольку при решении судебных дел нельзя стало ссылаться на неполноту и неясность закона.

 

Кроме того, указы и иные акты Верховной власти, издаваемые в порядке управления (ст. 10 Основных государственных законов от 23 апреля 1906г.). должны были соответствовать законам (ст. 11 Основных законов). Однако они издавались по широкому кругу вопросов, не входящих в компетенцию Государственной Думы и Государственного Совета: внешние сношения, устройство вооруженных сил и обороны, государственная служба, учреждения и имущество царской фамилии и двора.

 

Источниками права, подчиненными законам и актам верховного управления, являлись указы и иные акты подчиненных органов управления: министров и главноуправляющих отдельными частями управления и местными органами управления[12].

 

Таким образом, согласно российским законам все иные источники (формы) права должны были соответствовать законам, указам и повелениям, издаваемым Верховной властью. Эта Верховная власть и в начале

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 16

 

XX в. оставалась в руках самодержца – Императора Всероссийского, без одобрения которого ни один закон не мог «иметь своего свершения» (ст. 9 Основных законов 1906 г.). Император должен был, однако, осуществлять законодательную власть «в единении с Государственным Советом и Государственной Думой» (ст. 7 Основных законов). Это не относилось к самим основным государственным законам, почин пересмотра которых принадлежал исключительно Императору (ст. 65). Император имел право роспуска Государственной Думы до истечения полномочий; а над самой Думой стоял еще консервативный Государственный Совет.

 

Следовательно, имперский характер законодательства и в начале XX века лишь немногим изменился, главным образом путем допуска избранных депутатов к процедуре обсуждения законопроектов (в качестве уступки давлению народных масс в предреволюционные годы).

 

Господствующая роль законодательства императорской власти характеризует систему источников права царской России, как присущую европейской континентальной системе права.

 

Однако прежние старорусские (восточнославянские) обычаи и нравы сохранили свое значение, прежде всего в крестьянской среде и быту, в системе помещичьего землевладения, в церковном праве, относящемся к браку и семье, управлению внутрицерковной жизнью. По этим причинам источники дореволюционного русского права нельзя характеризовать, как свойственные исключительно романо-германской правовой системе, которой была присуща рецепция римского права, никогда в России не действовавшего[13]. Поэтому следует относить правовую систему России и ее источники к европейской континентальной «семье», но со значительными самобытными чертами

 

Об источниках советского права. Источники (формы выражения и закрепления) советского права важно рассмотреть по двум основным причинам. Во-первых, именно они непосредственно предшествовали источникам ныне действующего права Российской Федерации. Во-вторых, ряд законов и иных нормативных правовых актов бывших Союза ССР и РСФСР продолжают действовать в Российской Федерации, подлежат практическому применению, систематизации и учету для целей правовой информации.

 

В зарубежных компаративистских исследованиях советская правовая система была отнесена к особой, по форме – романо-германской, а по сути – социалистической правовой семье. Такая особая, социалисти-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 17

 

ческая правовая система, продолжает и сейчас действовать в Китае, Северной Корее, на Кубе. Она имеет существенные общие для всех социалистических стран особенности, которые, в свою очередь, обусловлены особенностями социалистического общества и государства и определяют, скорее, содержание и принципы права и правовых институтов, чем их форму. Р. Давид в своей книге замечает, что когда разговор идет о юридических понятиях и институтах советского государства, то по форме они те же. что и институты романо-германской правовой системы. Но по содержанию они различны: собственность, договор, административное или гражданское право и т. п. в СССР исходят из принципов социализма (преимущественная защита социалистической собственности, шаговый договор, общественные интересы, отказ от естественного права и т. п.)[14].

 

Каковы же были особенности источников советского права?

 

Сходство с континентальной европейской правовой системой состоит в том, что в СССР и Советской России главными источниками права признавались законы и иные нормативные правовые акты. Причем формально достаточно строго выдерживалась иерархия между законодательными и подзаконными нормативными актами, между актами вышестоящих и подчиненных органов управления.

 

В Союзе ССР и его республиках было невозможным не только принятие закона Советом Министров или областным советом, но и не допускалась никакая форма делегации законодательства органам исполнительной власти.

 

С 1918 г. – в РСФСР, а с 1924 г. – в Союзе ССР и союзных республиках действовали Конституции, которым должны были соответствовать обыкновенные законы (соответственно – СССР и союзных республик). Все иные нормативные акты (за исключением указов) признавались подзаконными; любые другие источники права (обычай, судебная практика) либо должны были соответствовать законам, либо не признавались таковыми.

 

Иерархия нормативных актов во главе с законом обеспечивалась путем закрепления в Конституциях СССР и РСФСР принципа демократического централизма, согласно которому акты вышестоящего органа обязательны для нижестоящего. Тем самым «централизованная вертикаль» действовала как в самом законодательстве, так и в сфере управления. Законы республик не могли расходиться с законами СССР, а в случае такого расхождения действовал союзный закон (ст. 74 Конституции

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 18

 

СССР 1977 г.). Это приводило к тому, что законы союзных республик были полностью подчинены чаконам СССР. Предоставленная республикам компетенция на издание кодексов и законов ограничивалась Основами союзного законодательства для каждой отрасли права, а создание кодексов республик контролировалось путем согласований с союзным законодателем. Это приводило к почти полному единообразию республиканского законодательства, а законодательство автономных республик ограничивалось узкими рамками местных организационно-управленческих и социально-культурных дел.

 

Так демократическая по форме законодательная власть Советов использовалась для централизации законодательства единого федеративного государства не менее жестко, чем это было в единой и неделимой Российской Империи.

 

В советском государстве принципиально отрицалось разделение властей: все исполнительные органы власти формально были подотчетны Советам всех уровней, избирались или назначались ими. Такой же порядок был установлен для выборов судей. Низшие звенья – народные суды – избирались населением и подобно депутатам отчитывались перед собраниями избирателей, могли быть ими отозваны.

 

Отсутствие разделения властей приводило к формальному всевластию Советов, которые могли решать любые вопросы, в том числе и законодательного, нормативного характера.

 

Однако сама власть Советов, начиная с выборов депутатов, должностных лиц советов и кончая принятием любого решения, находились под контролем руководящей и направляющей силы – единственной в стране Коммунистической партии. При В.И. Ленине это была незыблемая доктрина, обязательная для партийных органов и коммунистов, через которых и проводились все решения, включая выдвижение кандидатов в депутаты, народные судьи и заседатели. При Л.И. Брежневе руководящая роль КПСС была закреплена в Конституции 1977 г., чем была легализована верховная, фактически подзаконная, власть КПСС и власть ее органов на местах.

 

Руководство КПСС стало главным стержнем законодательной и иной правотворческой деятельности: все проекты законов, постановлений Совета Министров, нормативных актов местных органов власти согласовывались с соответствующими партийными органами. Поэтому законы, иные нормативные правовые акты союзных, республиканских и местных органов воплощали нормативно оформленную волю народа, местного населения, ведомств, «отрепетированную» партийными органами. Поэтому, например, Рене Давид сплошь и рядом видит подчине-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 19

 

ние права политическим целям и социалистической идеологии, не свойственное буржуазному праву и правосознанию. Он не относился к этому враждебно, принимал как должное, но не свойственное романо-германской правовой семье[15].

 

По нормам Советской Конституции правотворческой компетенцией были наделены высшие и местные органы государственной власти и управления всех ступеней Поэтому источниками права признавались:

 

- Конституции и законы, принимаемые Верховными Советами Союза ССР, союзных и автономных республик – каждым в пределах своей компетенции.

 

- указы Президиумов Верховных Советов всех уровней,

 

- постановления (и некоторые распоряжения – граница между этими актами была установлена лишь в общей форме, лапидарно, без уточнений) Советов Министров Союза ССР, союзных и автономных республик,

 

- решения местных Советов народных депутатов;

 

- решения (иногда и распоряжения) исполкомов местных Советов всех уровней.

 

- приказы, инструкции и постановления министерств и государственных комитетов всех уровней:

 

- постановления ВЦСПС – высшего органа профсоюзов СССР, наделенного правом принимать обязательные для всех постановления по вопросам охраны труда и социального страхования;

 

- акты центральных органов других общественных организаций (например, потребительской кооперации) – в отношении внутрикорпоративных норм:

 

- акты директоров предприятий и учреждений о внутреннем трудовом распорядке и иной внутриорганизационной деятельности. Они согласовывались с комитетами профсоюзов и трудовыми коллективами.

 

В целом почти все названные виды нормативных актов находили свое место в иерархической системе, в отношении всех подзаконных актов в конституциях прямо закреплялось, что они издаются на основе и во исполнение законов и всех других нормативных актов вышестоящих органов (следовал их перечень). За выполнением этих норм «нижестоящими» органами (кроме Советов и Совета Министров) строго следил общий надзор прокуратуры.

 

Однако роль закона была серьезно принижена как некоторыми нормами Советской Конституции, так и практикой.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 20

 

Во-первых, многие законодательные функции выполняли Президиумы Верховных Советов, издавая указы, подлежавшие последующему утверждению на очередной сессии соответствующего Совета Утверждались указы «списком», без обсуждения. Эта функция Президиумов была конституционно урегулирована только в 1977 г. До этого законодательная роль указов вообще ничем не регламентировалась, кроме нормы «Президиум Верховного Совета... издаст указы». Лишь в годы перестройки имели место отдельные случаи обсуждения указов при утверждении Верховным Советом СССР. Таким образом, десятилетиями указы Президиумов по существу заменяли собой нормально обсуждаемые и принятые на сессии Верховных Советов законы.

 

Во-вторых, многие сферы жизни страны вообще регулировались не законами, а актами Советов Министров СССР, союзных и автономных республик.

 

Широкое распространение получила практика принятия совместных постановлений партийных и советских органов, в особенности постановлений ЦК КПСС, Совета Министров СССР (иногда еще и Президиума Верховного Совета СССР или ВЦСПС). Объяснялось это повышением роли партии в руководстве жизнью страны и стремлением привлекать общественные организации к государственным делам, даже передавать им отдельные полномочия государственных органов.

 

В результате важнейшие вопросы управления промышленностью, материально-технического снабжения народного хозяйства, экономического стимулирования производства, строительства, а также такие акты, как Положения о поставках. Устав железных дорог, положения о производственных объединениях, и многие другие вопросы вообще регулировались не законами, а только или главным образом подзаконными актами государственных органов, часто принимаемыми совместно с партийными органами.

 

Иные источники права, кроме нормативных правовых актов государственных органов и общественных организаций, в Советском государстве почти не признавались.

 

Так, не раз вносились предложения о принятии законов в порядке референдума, в том числе и на партийных съездах и конференциях. Однако общенародное социалистическое государство так и не решилось предоставить право «прямого народного законодательства», о котором писали еще основоположники марксизма и которое давно было воплощено в практике многих современных «буржуазных» государств.

 

В крайне ограниченных пределах признавался правовой обычай (при разделе имущества колхозного двора, обычаи морского порта).

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 21

 

Не признавалась самостоятельным источником права и судебная практика, хотя закон предусматривал право Верховного Суда СССР и Верховных судов союзных республик давать руководящие разъяснения о порядке применения законов судами. Такие разъяснения имели общее обязательное значение для судов, но несмотря на это источником права не признавались.

 

В результате сложилось парадоксальное положение.

 

1. Законы как главный источник права применялись в ограниченной мере и зачастую подменялись указами Президиумов Верховных Советов, т. с. не обсуждалась законодательными органами.

 

2. Там, где не принимались ни законы, ни указы, фактически роль первоначального основополагающего нормативного акта переходила к постановлениям Совета Министров СССР и другим совместным актам государственных, партийных и общественных органов.

 

3. Несмотря на очевидные пробелы законодательства, судебная практика имела возможность восполнить эти пробелы путем нормативного толкования решениями высших судов. Но эта практика не признавалась источником права.

 

4. Обычай, во многих странах используемый для решения бытовых проблем народной жизни, мог применяться только при прямом указании закона, и не допускалось его санкционирование ни судебной, ни административной юрисдикционной практикой. Эти тенденции по существу были не только равносильны тому положению с обычаями крестьянской жизни, действия которых не признавала, но и не запрещала верховная власть русского царизма, но и в гораздо большей мере лишали народ права решать бытовые, насущные и простые вопросы без вмешательства официальных властей.

 

Очевидно, что все эти отступления от начал законности следует преодолевать в теории и практике правотворчества и издании источников права в новой демократической России.

 

[1] Гарнер Д. Великобршания. Центральное и местное управление M., 1984 С. 63, 67; Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996. С. 211, 214, 217.

 

[2] Общая теория права. Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1996. С.350, 351, 353.

 

[3] Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 57 61.

 

[4] Жюллио де ла Морандер. Гражданское право Франции. Перевод и вступительная статья Е.А. Флейшиц. М.. 1958. С. 41, 42.

 

[5] Жюллио де ла Морандер. Гражданское право Франции. Перевод и вступительная статья Е.А. Флейшиц. М.. 1958. С. 125-128.

 

[6] Жидков О.А. Вступительная статья. США конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 10.

 

[7] См.: Общая теория права / Под ред. Л.С. Пиголкина. М., 1996. С. 370-372.

 

[8] Самостоятельность традиций развития российской правовой системы, в том числе ее отличие от романо-германской, отстаивает П.Н. Синюков. В частности, он выделяет XIII XVII вв. как период русского правового классицизма, апеллируя, в частности, к источникам права Московской Руси (Синюков П.Н. Российская правовая система. Саратов, 1994. С. 86).

 

[9] Церковные уставы получали утверждение княжеской, а позднее и царской власти, в том числе Соборным уложением 1649 г.

 

[10] Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1883. С. 308-309.

 

[11] Хвостов В.М. Общая теория права. М., 1914. С. 94.

 

[12] Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1883. С 306 307; Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. М., 1911. С. 459-464.

 

[13] Обозрение исторических сведений о своде законов. СПб., 1833. С 83-85.

 

[14] Рене Давид. Основные правовые системы современности. Ч II. Социалистическое право. М., 1967. С 229-230.

 

[15] Рене Давид. Указ. соч. С. 182.

 

Источники (формы) права в Российской Федерации

 

Основные принципы системы источников права в Российской Федерации. В современной России весьма длительное время не удавалось преодолеть привычные для советских политиков и управленцев представления об иерархии законов и подзаконных актов, о всесилии законодательной власти съезда Советов как высшего представительного органа власти и сопротивление подлинно свободной (в рамках предметов ведения) законодательной деятельности органов субъектов Федерации С другой стороны, ложно понятый лозунг суверенитета не только рес-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 22

 

публик, но и краев, областей и иных субъектов Федерации приводил к явному несоответствию некоторых норм Конституций и законодательства субъектов Федерации федеративной Конституции и законам.

 

После принятия новой Конституции 1993 г. многие из этих трудностей преодолены или во всяком случае не стоят так остро, как это было прежде. Поэтому, не возвращаясь к первым годам самостоятельного развития России, остановимся на системе источников права в Российской Федерации после принятия ныне действующей Конституции.

 

Во-первых, следует признать, что правовая система современной России была и остается системой государства европейской континентальной семьи Поэтому ей присущи особенности источников права государства континентальной Европы. Вряд ли в современных условиях можно согласиться на столь радикальные перемены правовой системы, чтобы в России было «все как в США» или Великобритании, в том числе прецедентная по своим главным источникам правовая система «общего права» или какая-либо иная, например, система права, присущая странам Латинской Америки.

 

Во-вторых, малоперспективны призывы «идти своим путем», возвращаясь, в частности, к правовой системе государств восточнославянской культуры. Признавая справедливыми положения В.Н. Синюкова о реально существовавшей самобытной для России правовой системы восточнославянского типа, об особенностях состояния правосознания населения России[1], трудно увидеть те особенные формы законодательства или иных источников права[2], которые обеспечивали бы успешное развитие российской государственности в современных условиях. Россия вряд ли может избрать «самобытное», без ориентации на международный опыт развитие права, не рискуя снова (как это было совсем недавно) оказаться в международной изоляции. Сейчас у нее нет даже тех союзников, которые были объединены экономическими, идейными и производственно-торговыми интересами в бывшую социалистическую мировую систему во главе с СССР Нам предстоит жить теперь не в «особой мировой системе», а в единстве, содружестве со всеми странами мира.

 

Естественно, что для этого российская правовая система должна находить пути развития, рассчитанные, кстати, отнюдь не только «на Запад», а на сближение со странами мирового содружества – ООН. При этом вряд ли можно и нужно избегать ориентира на правовые стандарты, принятые в передовых государствах мира, в частности – в странах

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 23

 

Европы. Поэтому европейская континентальная система права даст. России не только давно возникший и упрочившийся выбор основных источников права, но и иные преимущества, вытекающие из признания международных договоров и принципов права частью правовой системы России.

 

Все это свидетельствует о том, что европейская континентальная система источников права в основном остается для России правильным выбором. Поэтому закрепление в Конституции Российской Федерации системы источников права, включающей саму Конституцию России и все другие конституции, уставы республик и иных субъектов Федерации, федеральные законы всех видов и законы субъектов Федерации, а также основанные на них указы, постановления правительств (администрации), другие подзаконные нормативные правовые акты, составляет как бы главный «становой хребет» всей системы источников российского права

 

Вместе с тем Конституция Российской Федерации закрепляет определенные принципы системы источников права, позволяющие проводить в жизнь основополагающие положения демократического и правового государства и избегать, а зачастую прямо отвергать те искажения или «умолчания», которые в прошлом приводили к лицемерно замаскированным нарушениям прав человека и демократического устройства государства на «правовых началах».

 

1. Первым и главным из этих принципов является признание и закрепление в Конституции прав и свобод человека высшей ценностью, а защиту прав человека и гражданина – обязанностью государства (ст. 2).

 

Почему речь ведется о правах человека в связи с характеристикой источников (форм) права? Разумеется, что во всем своем объеме эта важнейшая проблема имеет более обширное и важное значение, нежели вопрос об источниках права.

 

Здесь важно подчеркнуть, что действующая Конституция признает права и свободы человека и гражданина «непосредственно действующими». Эта формула ст. 18 Конституции не развернута до конца, как это сделано в Конституции Германии, где прямо сказано о правах человека как «действующем праве» (ч. 3 ст. 1). Но смысл этих статей разных конституций один: добиться, чтобы никакой закон не мог попирать права человека, записанные в Конституции и в международных обязательствах государства. Именно права человека «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18).

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 24

 

Такая характеристика дана в Конституции для того, чтобы любой чакон и иной акт государственной власти мог считаться правомерным только при условии обеспечения и соблюдения ими прав человека и гражданина. А указание на обеспечение прав человека правосудием возводит эти права в ранг, равнозначный закону, который, как известно, тем и отличается от моральных норм и обыкновений, обычаев, суждений, что соблюдение закона обеспечивается судебной защитой. Поэтому права человека и гражданина по действующей Конституции – это основа законов, их смысла и содержания, а значит, источник конституционности тех или иных положений законов и законности иных источников права.

 

Как известно, Конституционный Суд Российской Федерации исходит именно из этих позиций. Допущение законом подобных нарушений имеет своим естественным законным последствием утрату силы соответствующих положений законодательства.

 

Значение данного принципа законодательства, обязанного соблюдать права человека, раскрывается в сравнении с положением, когда закон защищал прежде всего и преимущественно интересы государства. Ведь современное демократическое государство фундаментальную основу своей деятельности видит именно в защите интересов своих граждан и других лиц, законно пребывающих на его территории. В советском уголовном, гражданском и административном праве эта главная задача стояла лишь на третьем плане, после интересов государственных и общественных, что привело к отрицательному эффекту действия советского права: пренебрежение правом граждан, а тем более иностранцев приобрело в карательной и даже правозащитной практике государственных органов гипертрофированные масштабы.

 

2. Второй фундаментальный принцип системы источников современного российского права состоит в закреплении за Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством верховенства на всей территории России (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ).

 

Этот принцип конкретизируется в ч. 1 ст. 15 Конституции, закрепляющей высшую юридическую силу и прямое действие Конституции Российской Федерации. Все законы или иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции. Он должен соблюдаться неукоснительно. Однако его соблюдение обусловлено применительно к федеративному устройству России двумя главными положениями:

 

а) разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71-73 Конституции);

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 25

 

б) прямым закреплением соотношения юридической силы федеральных конституционных и федеральных законов по предметам ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 76 Конституции) В данной статье, наряду с правомерным признанием приоритета федеральных законов Федерации, закреплен и приоритет законов субъектов Федерации, принятых по предметам их собственного ведения;

 

в) наконец, законы Российской Федерации уступают свой приоритет перед нормами международных договоров Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции).

 

Таким образом, вопрос о верховенстве законов регулируется с учетом особенностей разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами и общего принципа приоритета международного права перед правом внутригосударственным.

 

В советском государстве подобные положения были бы признаны некорректными, поскольку приоритет союзного закона перед республиканским был абсолютным, а приоритет международных договоров признавался не для всех случаев, а только в отдельных отраслях права.

 

Виды источников права в Российской Федерации. Из числа известных истории права в юридической практике современных государств источников (форм) права в Российской Федерации прочно сложилась главная подсистема источников континентального европейского права – нормативные правовые акты государственных органов, а также акты[3], принимаемые в порядке всенародного голосования (референдума) либо органами местного самоуправления, негосударственными организациями в соответствии с законом. Кроме нормативных правовых актов, в Российской Федерации имеют определенное нормоустановительное значение правовой обычай, судебная практика и внутригосударственные договоры и соглашения нормативного содержания, а также международные договоры Российской Федерации и общепризнанные нормы международного права.

 

Нормативные правовые акты имеют главное значение в системе источников российского права. Этим система российского права отличается от правовых систем общего, религиозного или обычного прав. Ведущее значение нормативных актов в системе источников права досталась современной России в наследство от всех предшествующих эпох развития ее правовой системы, начиная с XII-XIV вв. Оно прошло через

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 26

 

всю историю Российской Империи и советского государства. Вместе с тем система нормативных правовых актов Российской Федерации существенно отличается от соответствующих систем источников русского права прошлых эпох.

 

Как и во многих других современных государствах, основными видами нормативных актов в современной России выступают Конституция и акты ее субъектов, законы как акты высшей верховной законодательной власти в государстве, указы главы государства – Президента, а также подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти, имеющие свои разновидности: постановления правительства как акты «верховного управления», обязательные к исполнению в Российской Федерации; акты федеральных органов исполнительной власти – министерств, государственных комитетов федеральных служб, являющиеся актами органов «подчиненного управления» (по терминологии Н.М. Коркунова).

 

Однако система нормативных правовых актов в Российской Федерации не исчерпывается федеративным уровнем. Свои подсистемы таких актов создаются в субъектах Федерации: Конституции и законодательство в республиках; уставы и законодательство – в других субъектах Федерации (ч. 2 ст. 5 Конституции).

 

Наконец, есть и третья самостоятельная подсистема нормативных правовых актов в Российской Федерации – акты местного самоуправления. Самостоятельность данной подсистемы актов обусловлена тем, что местное самоуправление не входит в систему государственных органов, а осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с целью обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Население на местах самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (ст. 130 и 131 Конституции). Органы местного самоуправления принимают правовые акты, имеющие общеобязательное значение в пределах прав этих органов[4].

 

Выделение этих трех подсистем нормативных правовых актов в Российской Федерации имеет принципиальное значение. Прежде, в Российской Империи, все общегосударственные нормативные акты издавались для всей страны из единого центра – самодержавным Императором (для законов – с учетом мнения совещательных органов). Местное управление осуществлялось как подчиненное центральной власти Императора. В советском государстве, несмотря на федеративное устройство,

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 27

 

все нормативные правовые акты охватывались единой системой по принципу демократического централизма: республикам и местной власти разрешалось только то, что позволит союзный закон. Здесь также фактически господствовал централизм.

 

Выделение самостоятельных подсистем нормативных правовых актов – федеральной, субъектов Федерации и местного самоуправления – при сохранении единых основ обеспечивает подлинную самостоятельность субъектов Федерации и местного самоуправления в издании нормативных правовых актов в пределах предметов ведения и полномочий, закрепленных за ними Конституцией Российской Федерации и определяемых также в некоторых случаях в договорном порядке

 

Каждая из названных подсистем нормативных правовых актов взаимосвязана с двумя другими с учетом пределов и юридической силы федерального, республиканского и регионального, а также местного правового регулирования. Вместе с тем каждая подсистема названных актов имеет свои задачи и особенности в обеспечении полноты, рациональности и скоординированности нормативного правового регулирования в масштабах всей страны – Российской Федерации.

 

Федеральная система нормативных правовых актов характеризуется следующими основными звеньями.

 

Конституции Российской Федерации. Она является нормативным правовым актом, имеющим наивысшую юридическую силу, верховенство и прямое действие на территории всей страны. Ей должны соответствовать все законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации (ч. 1 ст. 15).

 

Особенность действующей Конституции заключается также в том, что она принята в порядке всероссийского референдума 12 декабря 1993 г. Основные положения Конституции (главы 1. 2 и 9) могут быть пересмотрены только в особом порядке – путем созыва Конституционного Собрания, с выработкой проекта новой Конституции, подлежащего утверждению в особом порядке Конституционным Собранием и вынесению на всенародное голосование (ст. 135). Поправки к другим главам Конституции также принимаются в особом порядке (ст. 136).

 

Конституция устанавливает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство России, а также сие i ему и полномочия Президента РФ, органов законодательной, исполнительной и судебной власти, отправные нормы местного самоуправления. Ее назначение – обеспечить соблюдение прав и свобод граждан, стабильность государственного строя, экономического и социального развития страны, ее международных отношений. Поэтому требова-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 28

 

ние соблюдения Конституции в равной степени необходимо как для России в целом, так и для отдельных субъектов Федерации и муниципальных образований. Именно эти цели обусловливают верховенство, высшую юридическую силу и прямое действие норм Конституции, обязательных для издания актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

 

Законы Российской Федерации также имеют верховенство на всей ее территории и высшую юридическую силу по отношению ко всем другим нормативным правовым актам, издаваемым в Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предметам ее ведения и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71-72). Они имеют прямое действие на территории России (ч 1 ст. 76). По предметам совместного ведения законы Федерации издаются вместе с законами и иными актами субъектов Федерации, принимаемыми в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 76 Конституции).

 

В случае противоречия между федеральным законом, изданным в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Это положение о приоритете федеральных1 законов обеспечивает единство основ правового регулирования в России.

 

Законы Российской Федерации различаются на федеральные конституционные и федеральные (в узком значении термина, т. е. не отнесенные к конституционным) законы.

 

Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции). Иначе говоря, последние обладают более высокой юридической силой.

 

Всякий закон есть акт выражения высшей власти в государстве. В древние времена, например, в государствах Древнего Востока, не знавших не только совершенного конституционного строя, но и республики по типу даже афинской или римской, высшей властью обладал верховный правитель, согласно религиозным и нравственным убеждениям получавший власть и сами законы от бога.

 

Традиция божественной власти царя, воплощаемой в законах, господствовала при феодализме в Европе и России. Поэтому не всякий закон обладает теми признаками, которые ему придает конституционный строй. Но и при конституционном строе закон остается актом высшей власти в государстве.

 

Термин «федеральный» применен в ч. 4 ст. 76 Конституции в широком смысле, т. е. как всякий чакон Российской Федерации.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 29

 

В Российской Федерации законы должны обладать именно признаками, присущими конституционному строю.

 

Во-первых, эти признаки состоят в том, что законы принимаются только (или преимущественно[5]) органами народного представительства или непосредственно народным голосованием.

 

Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает принятия законов в порядке референдума, но в действующем Законе РСФСР «О референдуме»[6] нет запрета на вынесение законопроектов на референдум (см. ч. 2 ст. 1). И если можно принимать новую Конституцию и вносить изменения в нее (ст. 37 Закона), то есть ли основания для исключения такой же процедуры для федеральных законов?

 

Закон, как правило, всегда принимается как акт нормативный, т. е. устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы права. Это общепризнанная практика современных государств. Однако исключения из общего правила считаются допустимыми, например, в Великобритании, где любой акт парламента (обеих его палат), промульгированный королевой, считается законом. Тем самым устанавливаются персональные пенсии, иное содержание должностным лицам или иные социальные акции. В истории России практиковались «именные» указы царя или Сената, боярские «приговоры», часто тоже именные. В Российской Федерации принимаются «именные» законы, например, о назначении содержания семьям погибших депутатов. Разумеется, они не меняют общего правила нормативности законов Федерального собрания.

 

 

Во-вторых, в государствах современной парламентской демократии закон принимается представительным органом власти по определенной регламентом законодательной процедуре. Такая процедура обеспечивает прежде всего внесение законопроектов по действительно важным вопросам жизни страны. Это закрепляется обычно ограничением круга субъектов законодательной инициативы, т. е. органов, лиц либо определенного числа граждан (народная инициатива в Австрии, Италии) К числу таких субъектов относятся, как правило, глава государства, правительство (но не отдельные ведомства), депутаты или группа депутатов, высшие судебные инстанции, некоторые другие органы. В Российской Федерации это- Президент, Правительство, депутаты Государственной Думы и Совета Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также Конституционный Суд и другие высшие суды Российской Федерации по вопросам их ведения (ст. 104 Конституции РФ).

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 30

 

Кроме того, законодательная процедура призвана обеспечить всестороннее обсуждение принятых к рассмотрению законопроектов Она предусматривает планирование законодательной деятельности, рассмотрение их в трех стадиях (чтениях), обеспечивающее всем депутатам, фракциям и группам возможность внести свои предложения как по концепции проекта, так и его конкретным статьям (главам, разделам), и в конечном счете – голосование по статьям (разделам) закона и затем – по принятию закона в целом. Установлены процедура голосования законопроектов и порядок их принятия палатами. Для принятия конституционных законов требуется квалифицированное большинство голосов депутатов каждой из палат Собрания (ст. 108 Конституции).

 

Рассмотрение проектов и принятие законов происходит по палатам: закон принимается Государственной Думой с последующим утверждением Советом Федерации.

 

Принятый закон направляется на подписание и обнародование Президенту, который вправе отклонить принятый закон. Федеральное собрание может повторно рассмотреть законопроект, подтвердив его ранее принятую редакцию. В этом случае президентское отклонение считается преодоленным и Президент обязан подписать и обнародовать повторно принятый Федеральным Собранием закон (глава 5 Конституции).

 

Указы Президента Российской Федерации издаются по широкому кругу полномочий главы государства, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (глава 4 раздела I Конституции).

 

Указы Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (п. 2 ст. 90 Конституции). На этом основана обязательность указов Президента РФ, изданных в пределах его компетенции и предметов ведения и полномочий Российской Федерации, по отношению к действиям и актам органов субъектов Российской Федерации. В случае возникновения разногласий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий, а в случае недостижения согласованного решения – передать разрешение спора на решение соответствующего суда (ч 1 ст. 80 Конституции).

 

Что же касается федеральных органов исполнительной власти и администрации президента, то в силу полномочий главы государства, формирующего состав правительства и назначающего в установленном порядке высших должностных лиц исполнительной власти, высшее командование Вооруженных Сил, указы Президента обязательны для всех названных органов и должностных лиц «по прямой вертикали».

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 31

 

[1] Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов. 1994.

 

[2] В данном случае речь идет только об источниках (формах) права.

 

[3] Термином «акты» в данном случае для краткости обозначаются нормативные правовые акты, т. е. все формы актов, устанавливающих, изменяющих или отменяющих нормы права, если в тексте не оговорено иное.

 

[4] Часть 5 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

 

[5] Имеется в виду законодательство в зарубежных государствах.

 

[6] Ведомости ВС РСФСР. 1990. № 21. ст. 230.

Кроме указов, Президент Российской Федерации издает распоряжения, которые, по общему правил), не имеют нормативного значения.

 

Указы Президента не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным[1] законам (ч. 3 ст. 90 Конституции).

 

Это положение иногда дает основание для вывода о безоговорочном отнесении указов Президента к числу подзаконных актов[2]. Однако при этом забывают о принципе разделения властей и о полномочиях президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимающего меры по обеспечению независимости и целостности государства, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции). Такие меры Президент полномочен принимать не только «на основе законов» (главная формула подзаконного характера акта), но и в отсутствие закона. Такие ситуации, к сожалению, в настоящее время переходного, нестабильного развития страны возникают неоднократно. Так. например, обстоит дело с осуществлением права частной собственности граждан на землю, предусмотренного ст. 9 и ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, осуществлением второго этапа платной приватизации и даже с принятием законов о военном положении. Можно ли, например, ожидать, что Президент обратится в Федеральное собрание с предложением принять закон о военном положении, не приняв самостоятельных мер по отражению агрессии против России? Вряд ли это вытекает из Конституции Российской Федерации. Наоборот, ст. 80 Конституции прямо уполномочивает президента на самостоятельные действия в таком случае.

 

Аналогично обстоит дело и с обеспечением прав граждан, единого экономического пространства и свободного перемещения товаров и услуг и многими другими нормами Конституции.

 

Президент обязан в подобных случаях принимать нормативно-правовые меры для обеспечения норм Конституции впредь до принятия федеральных законов. Сам Президент не раз обращал на это внимание в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию[3]. В условиях еще сохраняющейся нестабильности развития страны такая практика представляется просто необходимой. На принятие подобных правовых решений не уполномочен ни один другой из федеральных органов власти и/ органов власти субъектов Федерации (кроме введения чрезвычайного

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 32

 

положения). В условиях отсутствия закона указы Президента, восполняющие законодательные пробелы, являются настоятельной необходимостью. Такая возможность и вытекает из формулы «указы... не должны противоречить Конституции и законам».

 

Постановления Правительства Российской Федерации согласно Конституции Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента. Они обязательны к исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены Президентом Российской Федерации (см. 115 Конституции).

 

Из этой конституционной формулы прямо вытекает подзаконность и даже «подуказность» постановлений Правительства.

 

Исполнение постановлений Правительства обеспечивается в пределах предметов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. В этих пределах «органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 77 Конституции). Поэтому каких-либо юридических коллизий, не предусмотренных Конституцией РФ, включая ст. 85 Конституции о согласительных процедурах и возможности судебных споров, не возникает. Практические несоответствия и споры, конечно, имеют место, но они вполне разрешимы в рамках взаимодействия органов власти Федерации и ее субъектов на основе действующих законов.

 

Акты федеральных органов исполнительной власти издаются всеми полномочными органами, входящими в утверждаемую Президентом структуру этих органов в порядке ст. 112 Конституции. К таким органам относятся министерства, государственные комитеты и федеральные службы (ФСБ, СВР, ФПС), входящие в состав Правительства, а также ведомства различных наименований (федеральные службы, инспекции и т. д.).

 

Все федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, действующие в пределах внутриведомственных отношений для органов, должностных лиц и работников учреждений и госпредприятий данного ведомства.

 

В ряде случаев федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, обязательные для граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству. Примером могут служить акты министерства финансов, министерства транспорта, санитарно-эпидемиологического надзора, налоговой службы и ряда других орга-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 33

 

нов. Издание подобных «ведомственных», как их часто называют, актов предусматривается федеральным законом о Правительстве Российской Федерации, положениями о министерствах и других федеральных органах исполнительной власти. Такие акты именуются приказами, инструкциями, положениями, даже письмами, направляемыми подчиненным органам для срочного исполнения (письма Центрального банка, налоговой службы, министерства финансов).

 

Все акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ и должны быть в установленном порядке опубликованы для всеобщего сведения. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).

 

Подсистема законодательства субъектов Российской Федерации характеризуется прежде всего наличием Конституций республик и Уставов других субъектов Федерации (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ), принимаемых ими самостоятельно. Федеральные органы государственной власти не уполномочены издавать какие-либо предписания на сей счет.

 

Конституции и Уставы субъектов Федерации имеют, таким образом, значение первоначальных, исходных конституционно-правовых законов, реально закрепляющих формирование государственного устройства, системы органов власти, порядка выборов и т. п. Единственным условием является соответствие Конституций и Уставов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Обеспечение такого соответствия находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «а» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ). Это означает, что в достижении такого соответствия должны принимать участие обе стороны -и Федерация, и ее субъекты – предпочтительно путем согласительных процедур (ст. 85 Конституции РФ) и заключения договоров о дополнительном разграничении полномочий органов власти Федерации и субъекта Федерации. Однако при этом могут затрагиваться только предметы совместного ведения, а не те предметы, которые отнесены к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), с одной стороны, и не предметы, находящиеся полностью в ведении республик или других субъектов Федерации (ст. 73 Конституции), с другой.

 

Центральный банк России не входит в число федеральных органов исполнительной власти. Он независим от Правительства, его председатель назначается Государственной Думой по представлению Президента РФ. Однако ЦБР выполняет функции руководства в сфере валютных отношений, банковской деятельности, использования золотого займа и т. п.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 34

 

Статья 77 Конституции Российской Федерации прямо предусматривает также, что система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Проект такого закона в настоящее время находится на рассмотрении Государственной Думы. Тем не менее и сейчас очевидно, что не могут не учитываться в Конституциях и Уставах субъектов Федерации такие основы, как выборность органов законодательной власти, разделение властей, самостоятельность местного самоуправления, признание и защита прав и свобод человека.

 

Законодательство (законы) субъектов Федерации также устанавливается их законодательными органами самостоятельно. Оно должно соответствовать Конституции и законам Российской Федерации.

 

В настоящее время имеют место известные расхождения между федеральными законами и законами субъектов Федерации, взаимные претензии и разногласия между сторонами. Они, однако, постепенно преодолеваются в процессе заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, а в отдельных случаях – решениями Конституционного Суда РФ.

 

Наряду с законами субъектов Федерации, президенты республик, губернаторы, главы администрации краев, областей, автономных округов и автономной области, мэры городов федерального значения, а также правительства, департаменты и иные органы исполнительной власти субъектов Федерации издают указы, постановления, приказы и инструкции в соответствии с их полномочиями, определенными Конституциями, Уставами. Эти акты издаются на основе полномочий каждого из органов, в соответствии с Конституциями, Уставами и законами субъекта Федерации, а также в соответствии с федеральными Конституцией и законами.

 

Нормативные правовые акты местного самоуправления. Самостоятельной, независимой от органов государственной власти, но подчиненной Конституции и законам Российской Федерации и субъектов Федерации является система нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Их издают муниципалитеты, советы и старосты самоуправляющихся территорий- городских и сельских поселений, а также непосредственно само население. Нормативными правовыми актами являются постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых городов и поселков.

 

Акты муниципальных органов и глав администраций, поселковых и сельских сходов (собраний) граждан устанавливают обязательные

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 35

 

нормы права для населения самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в пределах этих территорий.

 

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органам местного самоуправления могут быть переданы отдельные полномочия государственных органов при условии передачи вместе с ними материальных и финансовых средств из бюджета города, района (ст. 132 Конституции). Акты органов местного самоуправления устанавливают статус муниципальной территории и ее органов, порядок управления муниципальной собственностью, налоги и сборы, правила общественного порядка и иные нормы местного значения.

 

Исполнение актов местного самоуправления обеспечивается мерами административного воздействия и защищается в судебном порядке.

 

Корпоративные нормативные правовые акты. В соответствии с Конституцией и законами России и субъектов Федерации на государственном и общественном уровне образуются различные учреждения, предприятия, их объединения, общественные и хозяйственные, в том числе коммерческие, организации. Каждое учреждение, предприятие или организация имеют свой устав, положение или иной учредительный документ, правила внутреннего распорядка для работников и администрации, правила участия членов данной организации в управлении ее деятельностью, правила учета хозяйственной и финансовой деятельности, правила взаимоотношений с клиентами и т. п.

 

Все подобные правила, если они установлены самой организацией, ее органами на основе законов и иных актов государственных органов, носят название «корпоративных» актов и норм[4], имеющих значение для внутренней деятельности учреждения, предприятия, акционерного общества или иной коммерческой организации и т. п. Характерными примерами в настоящее время могут быть уставы и правила внутренней организации акционерного общества, некоммерческого фонда, общественной организации, государственного учреждения.

 

Все эти акты подлежат либо регистрации, либо утверждению государственными или корпоративными органами. Их действие имеет правовое значение, значительно возросшее в современных условиях свободного образования и деятельности общественных и коммерческих организаций.

 

Другие источники российского права. К ним, в частности, относятся некоторые договоры, правовые обычаи, судебная практика.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 36

 

Договоры нормативного содержания. В Российской Федерации возник новый вид нормативного договора, имеющий важное значение для федеративного устройства России и его упрочения. Это – договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами Российской Федерации и органами субъектов Федерации.

 

Первый из таких договоров был заключен 31 марта 1992 г. между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов. Совокупность всех договоров и приложенных к ним протоколов, подписанных сторонами, получила единое название Федеративного Договора. Этот договор сыграл важную роль в деле сохранения и упрочения единства России как федерации нового типа.

 

Конституция Российской Федерации 1993 г. прекратила действие прежней Конституции 1978 г. со всеми последующими ее изменениями и дополнениями. При этом было сохранено действие договора и закреплено, что в случае несоответствия положений Федеративного Договора новой Конституции действуют положения Конституции (п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения»).

 

Впоследствии практика заключения договоров и соглашений между органами Федерации и ее субъектами получила дальнейшее развитие. Они заключаются по разным вопросам их совместного ведения. Многие положения договоров носят оперативно-хозяйственный характер (о помощи в природоохранной деятельности, поддержке отраслей хозяйства и т. п.). Однако большинство положений направлено на уточнение и расширение разграничения предметов ведения и полномочий в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

 

Другим видом нормативных договоров в России являются коллективные договоры между профсоюзами и работодателями. Такие договоры заключались ранее между трудовыми коллективами в лице ФЗМК и администрацией предприятий и учреждений. Сейчас они заключаются между профсоюзами, представляющими рабочих и служащих данной профессии, и их работодателями. Во многих случаях коллективным работодателем выступает само государство в лице ведомства или администрации субъекта Федерации.

 

Правовые обычаи. В новом законодательстве России стали получать большее признание правовые обычаи как источники права. ГК РФ признал в общей форме, а не для отдельных отношений, возможность применения обычаев делового оборота, не противоречащих закону или договору (ст. 5 и 6 ГК РФ). Это значительное расширение сферы применения правового обычая, который прежде применялся только при прямом указании закона, относящегося к тому или иному виду отноше-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 37

 

ний (раздел имущества крестьянского двора, обычаи морского порта). На новом основании возможно широкое применение обычаев, в частности местных, национальных, а также деловых обыкновений, сложившихся в различных отраслях хозяйства. Применение обычая предусмотрено и Семейным кодексом Российской Федерации.

 

Судебная практика. Признание судебной практики судов общей юрисдикции по-прежнему остается на уровне половинчатого решения о роли «разъяснений» Верховного Суда, а также Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ[5]. Однако и в теории, и на практике признано, что суды вправе и обязаны решать конкретные дела, применяя эти разъяснения. Опираясь на толкование, данное в решениях высших судов, все больше утверждается мнение о том, что если Верховный или Высший Арбитражный Суд защитил те или иные интересы, требования или поведение как законные или отверг как незаконные, то тем самым дал основание к новому пониманию и применению данных правовых норм. И как это было показано на примерах признания значения судебной практики в дореволюционном российском праве и в других странах континентальной «правовой семьи», именно в этом, а не в противопоставлении закону судебного прецедента состоит роль судебной практики как особого источника права в странах континентальной системы права. То понимание, которое укрепится в судебной практике и будет обобщено и подтверждено высшим судом, выступает как бы вторичным, углубляющим и дополняющим закон и другие нормативные правовые акты[6] источником права.

 

Принципиально новую роль в воздействии на законодательство играет деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, разрешающего дела о соответствии Конституции законов и иных нормативных актов высших органов Российской Федерации, Конституций, Уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, а также дающего толкование Конституции. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу и не подлежат применению (ст. 125 Конституции). В результате законодатель приводит нормы -закона в соответствие с постановлениями Конституционного Суда.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 38

 

Такой правовой порядок был принципиально неприемлем для советской правовой системы, где не было ни разделения властей, ни какой-либо формы правотворческой роли суда. Суд был подчинен закону, но не было судебного влияния на законодательство, обязательного и официально признанного государством.

 

Международные договоры и общепризнанные принципы и нормы международного права. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, названные источники международного права даже имеют приоритет перед законами или иными источниками внутригосударственного права. Порядок применения указанных норм международного права весьма разнообразен для разных отношений и обычно оговаривается в договорах России с иностранными государствами, в международных конвенциях и уставах международных организаций.

 

Конституция Российской Федерации прямо предусматривает действие норм международного права при определении юрисдикции на континентальном шельфе и в экономической зоне (ч. 2 ст. 68), в сфере гарантий прав коренных малочисленных народов (ст. 69). Практика применения норм международного права в Российской Федерации все более расширяется. Она охватывает не только сферу частного права (гражданского, семейного, трудового), но и права публичного, прежде всего относящегося к деятельности правоохранительных органов, судов.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 39

 

[1] Термин «федеральные» в данном контексте относится к всем законам Российской Федерации, в том числе и к федеральным конституционным законам.

 

[2] Общая теория права / Под ред. А.С Пиголкина. М., 1996. С 170, 173.

 

[3] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1996. 27февр.

 

[4] В советской правовой литературе они назывались «локальными» нормами.

 

[5] Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» //СЗРФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

 

[6] В советской юридической литературе Л.Б. Венгеровым и С.Н. Братусем были высказаны нетрадиционные для тех времен мысли о признании руководящих разъяснений Верховного Суда СССР неким «прецедентом толкования» или выработкой правоположений на основе раскрытия смысла и содержания правовых норм». См.: Судебная практика в советской правовой системе/Отв. ред. С.Н. Братусь. М., 1975. С 16,58-61,63, 66.

 

Г.Т. Чернобель

 

ЗАКОН И ПОДЗАКОННЫЙ АКТ

 

Ретроспективный аспект проблемы

 

Исторический тип государства, уровень его правовой культуры, иные объективные и субъективные факторы определяют способ установления правовой нормативности, ее компетентную легитимность, иерархическую соподчиненность.

 

На заре государственной цивилизации основополагающие правовые нормативы вытекали, как правило, из личной воли государственного лидера (фараона, царя, императора), воплощаясь вовне в самых различных формах. Лидер, стоявший во главе государства, считал себя слугой Бога и единолично осуществлял верховную власть управления, сосредоточивал в своих руках важнейшие государственные функции. Все нормативные решения государственного лидера имели высшую «юридическую» силу, все было в его единоличной компетенции. Издание законов как дело «мудрых правителей» концептуализировали философы, правоведы, историки. Кратковременный опыт древних Афин (VI в. до н. э.), когда принятие некоторых нормативно-правовых решений общегосударственного значения являлось исключительно компетенцией народных собраний, не получил развития.

 

Все государственные функции в средние века были сосредоточены в руках монархов, и все нормативные акты, исходившие от них, имели силу закона, оставшись в памяти потомков, как законодательные персоналии («законы Карла Великого» – VIII в., «законы Кнута» – XI в., «законы Эдуарда Исповедника» – XII в. и т. д.). С королевского трона открыто постулировалось: «Я – король, следовательно, моя воля – закон». Как замечал Т.Н. Грановский, можно было законодательствовать, не выходя из королевский апартаментов[1]. В качестве законодателя выступал также и всякий феодальный владелец.

 

Лишь в XIII в. созревает представление о пределах властвования и делаются серьезные попытки определенным образом сузить законодательные полномочия королевского трона. Пример в этом отношении показали, как известно, английские бароны, посредством вооруженного восстания принудившие короля подписать знаменитую Великую хартию

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 40

 

вольностей, в которой была заложена идея верховенства парламентского закона. Комитет из 25 баронов, созданный для контроля за выполнением Хартии, явился предтечей английского парламента, который собрался на свое первое заседание в 1258 г. Постепенно закреплялись законодательные прерогативы парламента. Уже к началу XV в. английский король без согласия парламента не вправе был вносить какие-либо новшества в действующее законодательство. Билль о правах 1689 г. (в самом тексте документ именуется декларацией) лишал короля права приостанавливать действие законов или освобождать от их исполнения, без согласия парламента (как представителя «всей нации») отменять законы, взимать налоги, содержать в мирное время постоянную армию. Исключительной компетенцией парламента объявлялось решение вопросов о свободе слова. Подзаконный характер принимают административные акции короля. И хотя процесс развития английского парламентаризма протекал неровно, сложно, это не помешало английскому парламенту прочно утвердиться на властном Олимпе. «Нет никакой власти, – констатировали со временем правоведы, – которая, по английской конституции, могла бы соперничать с верховной, законодательной властью парламента»[2].

 

Получив широкое распространение, идея верховенства парламента как законодательного органа находила реальное воплощение, конституционное закрепление. Закон как выражение общей суверенной воли (воли всех или воли большинства), т. е. как явление определенного конвенционального порядка, все более выступает в качестве главного правообразующего фактора в системе государственного правообразования. Общепризнанной становится генерирующая, стержневая роль в этом процессе конституции (писаной или неписаной) как основополагающего юридического документа, закладывающего принципиальные начала правовой организации государства, компетенции государственных органов, правового статуса граждан. Закрепляются понятия «конституционная власть» (ст. 60 Конституции Бельгии), «конституционная законность»[3]. Всяческие эксперименты с авторитарным октроированием конституций («цезаристский конституционализм») осуждаются правоведческой мыслью. Нормативно-правовому урегулированию под-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 41

 

вергается порядок изменения действующих конституций (в научный оборот вошли понятия: «власть изменять конституцию», «закон, изменяющий конституцию», «пересмотренная конституция» и др.).

 

Выделяются суверенные и институциональные уровни правотворческой компетенции, понятие ее тесно увязывается с конкретными нормативно-правовыми формообразованиями (закон, декрет, постановление и т. д.). Конституция США, например, говорит о трех уровнях полномочий: народа, субъектов федерации (штатов) и самой федерации как таковой. Определение предметов ведения законодательных органов («предметов законодательства») базировалось на постулате, что законодательному регулированию должны подвергаться правоотношения, наиболее важные и сложные с точки зрения обеспечения общественного благополучия, благоприятных условий жизни граждан, охраны их прав. В частности, мнение правоведов было единодушным в том, что правоотношения, связанные с организацией государственного властвования, бюджетами, налогами, уголовными наказаниями должны регулироваться исключительно в форме законов.

 

Труднейшим для конституционного регулирования явился вопрос о правотворческой компетенции «исполнительной власти» и соответственно о видах нормативных правовых актов, порождаемых этой компетенцией. Один из аспектов проблемы – вправе ли «исполнительная власть» законодательствовать? Как известно, создатель теории разделения властей отвечал на этот вопрос утвердительно, указывая, что указанная власть «должна быть в руках монарха, так как эта сторона правления, почти всегда требующая действия быстрого, лучше выполняется одним, чем многими...»[4]. Было признано, что абсолютная независимость «трех властей» в действительности не может существовать, во всех государствах (как монархического, так и республиканского типа) исполнительная власть принимает участие в законотворчестве, имея собственную волю. Различные формы этого участия закреплялись конституционно. На передний план выступали полномочия главы государства (короля, императора, президента). В научный и конституционный оборот вошли понятия «королевская компетенция», «компетенция императорского законодательства», «президентские полномочия».

 

Различали конституционные полномочия главы государства, предоставляющие возможность самостоятельного нормативно-правового выбора и решения, и полномочия, предоставленные исключительно «для исполнения законов». Первый уровень полномочий охватывал право за-

 

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 42

 

конодательной инициативы, право санкции закона и его промульгирования. право на издание правовых актов общенормативного значения, или «актов управления» в отличие от «актов исполнения» (распоряжений, приказов, посланий, резолюций и др.).

 

Правовые акты общенормативного значения (указы, декреты и т. п.). исходящие от главы государства, характеризовались в правоведении, как «акты, подобные закон)», как «вспомогательное и производное законодательство», как «соперничество в компетенции». Отличительной чертой таких актов в условиях республиканского режима было то, что они издавались, как правило, по согласованию с коллегиальными структурами государственной власти. Во Франции указы президента рассматривались как «законодательная форма» права, образующая «второй порядок» в системе действующего законодательства, аргументировалось различие между юридической природой закона и указа как нормативно-правовых формообразований. Подчеркивалось, что указ «не может ни отменять закона, ни входить с ним в противоречие». Иначе говоря, «указная власть» рассматривалась как власть подзаконная, что определяло характер издаваемых ею нормативных правовых актов, их функциональную значимость. Одним из институциональных способов поддержания этой подзаконности выступал принцип контрассигнации, согласно которому нормативный правовой акт, исходящий от главы государства, не имеет юридической силы и не может применяться, если он не контрассигнован (не завизирован) соответствующим министром или другим должностным лицом, принимающим на себя определенную долю юридической ответственности за данный акт. Стало общепризнанным, что в парламентской республике, в отличие от президентской, глава государства «управляет вместе с министрами, то есть государственное управление основано на министерской ответственности, гарантирующей от произвола». Конституционные положения расходились с действительностью, идеал главы государства, толкуемый неоднозначно, оставался недостижимым, тем не менее вышеозначенная конституционная практика в целом сыграла положительную роль в дальнейшей конституционной концептуализации правотворческих проблем.

 

В России длительное время понятие закона ассоциировалось исключительно с единоличной волей «государя». Сам характер право-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 43

 

творческой деятельности не способствовал выработке конституционного понятия закона, его надлежащей семиотической репрезентации. Как из рога изобилия сыпались грамоты, указы, уставы, положения, регламенты, артикулы, рескрипты, циркуляры, инструкции – все это не отличалось какой-либо родовидовой сбалансированностью, переплеталось самым неожиданным образом, функционировало без какой-либо последовательности. Дошло было до того, что законом считалось устное распоряжение («указ») Императора.

 

Понятие закона в его правовом смысле стало приобретать права гражданства лишь в начале XIX века. В частности, в 1809 г. советник императора Александра I M.M. Сперанский осмелился составить План государственного преобразования (Введение к Уложению государственных законов), предусматривавший ряд конституционных реформ. Проводя идею верховенства закона, Сперанский в составленный им на основе Полного собрания законов Российской империи (1830 г.) «Свод законов Российской империи» (1832-1839 гг.) включил выработанное положение (ст. 47 Основных Законов 1832 г.): «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих». И хотя государь оставался «источником» закона, а верховенство последнего выглядело бутафорией (ст. 70 Основных Законов гласила: «Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих»), понятие закона утверждалось в общественном сознании, способствовало его развитию, углублению. Постулировалась мысль, что закон – это не просто «установление высшей власти», «общее правило, изданное верховной властью»; его «родовой» смысл увязывался с общим понятием государственной власти, идеей народного представительства, «правильно организованной» законодательной властью. Доказывалось, что только такое понимание закона позволяет квалифицировать его как основной, верховный «источник» права[5].

 

Много споров вызывала проблема различения понятий «закон» и «указ» «Империя Российская, – гласила ст. 84 Основных Законов 1906 г., – управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке». О каком «порядке» шла речь? «Никакой новый закон, – определяла ст. 86 Основных Законов, – не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора». Основные Законы

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 44

 

(ст. 11) закрепляли право Императора издавать в порядке верховного управления указы для устройства и приведения в действие различных частей управления и давать повеления, необходимые для исполнения законов, под условием соответствия их (указов и повелений) законам. Из этого не следовало, что указ Императора являлся нормативно-правовым формообразованием, отличным по каким-либо признакам от закона, и даже подзаконным, как доказывали правоведы[6]. Согласно ст. 53 Основных Законов законы издавались «в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов, инструкций, манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения». Следовательно, любой указ изначально приобретал значение (силу) закона.

 

В Основных Законах, отмечал Н.М. Коркунов, была предпринята попытка установить определенное «различие между законами и другими высочайшими повелениями». Однако это не удалось сделать. Фактически никакого различия между законом и указом не было, любой указ подходил под понятие закона[7]. Основные Законы были последовательны в своей основополагающей идее: «власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору» (ст. 10). Понятие подзаконного акта[8] применительно к актам, перечисленным в ст. 53 Основных Законов, практически лишалось смысла и соотносилось главным образом с обязательными постановлениями, инструкциями и распоряжениями, исходившими от Совета Министров, отдельных министров, других должностных лиц, которые согласно ст. 122 Основных Законов не должны были противоречить закону. Так называемые «чрезвычайные распоряжения» Императора «силою закона» (ст. 87 Основных Законов) в вышеназванную категорию распоряжений не включались.

 

С установлением Советской власти была предпринята, как известно, попытка вообще обойтись без понятия закона. Нормотворчество начиналось с «революционных» декретов, деклараций, инструкций, резолюций, воззваний, обращений, выступавших в качестве документов конституционной значимости. Многие распорядительные постановления ВЦИК, его Президиума не облекались в особую форму акта, хотя содержали в себе нормативы и включались отдельными статьями в зако-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 45

 

нодательные решения. Один и тот же орган власти осуществлял и законодательные, и исполнительно-распорядительные функции. Различия в наименовании издававшихся актов не свидетельствовали о разнице в их содержании Законодательный акт мог издаваться и в форме декрета, и в форме постановления, и в форме инструкции. Особого нормативного порядка оформления, принятия, вступления в силу законодательных актов не существовало; он был одинаков для решений ВЦИК, СНК, наркоматов.

 

Конституция СССР 1936 г. и последовавшие за ней конституции союзных и автономных республик закрепили понятие закона без каких-либо дефиниций, родовидовых характеристик Правоведы в особую категорию выделяли «подзаконные нормативные акты», понимая под ними акты, основанные на законе, подчиненные ему. Среди таких актов первое место занимали указы и постановления президиумов Верховных Советов. Являясь высшими органами государственной власти в период между сессиями Верховных Советов, президиумы при неотложной необходимости принимали «указы законодательного характера»[9], которые действовали «как бы временно» и вносились на утверждение ближайшей сессии Верховного Совета. При решении организационно-оперативных вопросов, разъяснении и толковании действующего законодательства президиумы Верховных Советов принимали постановления. Однако грани между указами и постановлениями президиумов Верховных Советов зачастую были «весьма зыбкими и даже малозаметными»[10].

 

Существенную роль в нормативном регулировании общественных отношений играли министерские инструкции, приказы, однако законодательно не были определены какие-либо критерии для отграничения вышеназванных актов от таких нормативных правовых актов, как Положения, Правила, Уставы и др. В соответствии с Общим положением о министерствах СССР (1967 г) получила распространение практика издания правовых нормативов в виде «указаний», которые были обязательными «для исполнения одноименными министерствами союзных республик, предприятиями, организациями и учреждениями системы министерства» (ст. 117). Данный вид нормативов не имел конституционного закрепления и оценивался учеными как неконституционный, не согласующийся с принципом законности[11]. Весьма многочисленными оказались нормативные документы в виде различных министерских

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 46

 

«писем» (директивных, инструктивных, циркулярных и др.), не предусмотренных действовавшим законодательством За пределами конституционного регулирования оказались вопросы о нормативных правовых актах, издаваемых государственными комитетами, критериях их различения от соответствующих актов других ведомств

 

Несколько пополнилась правовая терминология после принятия в 1977 г. новой Конституции СССР. В частности, кроме общего понятия закона были обозначены такие видовые понятия его, как «закон СССР» («общесоюзный закон»), «закон союзной республики», «закон автономной республики» В конституционный текст. были включены термины «законодательный акт», «Основы законодательства». Однако, поскольку дефинитивной ясности не было, возникали трудности при отграничении законов от подзаконных нормативных правовых актов Конституционно закреплялось, что министерства и государственные комитеты в пределах своей компетенции издают акты «на основе и во исполнение» законов, других решений Верховного Совета, правительства (ст. 129 Конституции РСФСР 1978 г.). Какой-либо обязательной формы для нормативных правовых актов министерств и государственных комитетов не предусматривалось.

 

Ничего не изменилось по существу в период так называемой «перестройки» Престиж закона падал. Появились «указы Президента», которые всерьез не воспринимались. По-прежнему доминировало правительственное и ведомственное правотворчество, бравшее за основу различные разъяснения, прямые указания вышестоящих инстанций, конкретизируя нормативы того или иного закона, хотя нормативно конкретизация закона не была урегулирована.

 

Зарубежная конституционная практика

 

Анализ действующего законодательства современных буржуазных государств различной политико-правовой ориентации указывает на устойчивость общей тенденции правотворческой эволюции. Конституционно закреплены сами понятия: «нормотворческая компетенция», «законодательная компетенция», «разграничение компетенции». Генерализуется идея неприкосновенности компетенции. В конституционный оборот вошло понятие «уполномочивающий закон», охватывающее законодательные акты, определяющие компетенцию государственных органов (см., например, Конституцию Испании). Утвердился принцип, согласно которому правотворческая компетенция регулируется конституционными законами Как правило, общая схема нормативных правовых

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 47

 

актов или основные виды их определяются в самой Конституции или в других законодательных актах конституционной значимости[12].

 

Проблема предметной компетентности правотворческих органов конституционно решается, как и прежде, в зависимости от социальной значимости, важности вопроса, повергаемого правовому регулированию В Англии по-прежнему правотворческая компетенция парламента практически ничем не ограничена, и законом, например, можно регулировать любой вопрос, относящийся к сфере правовых отношений. Конституция США одна из первых подала пример перечневого способа выделения вопросов, регулируемых исключительно законом, которому последовали конституции других государств, включая новейшие.

 

Распространена конституционная практика делегирования (передачи) некоторых законодательных полномочий исполнительным органам власти, что позволяет последним принимать решения в форме законодательных актов («законодательная компетенция правительства»), определяемых обычно как «декреты, обладающие силой закона» (ст. 77 Конституции Итальянской Республики), «акты, имеющие силу закона» (ст. 82 Конституции Испании), «декреты-законы правительства» (ст. 168 Конституции Португалии) Конституционно закреплено обобщающее понятие «делегированное законодательство». Делегирование обставлено, как правило, рядом специфических юридических условий, соблюдение которых обеспечивает конституционный порядок в право-творческой и правоприменительной деятельности (ст. 76 и 77 Конституции Итальянской Республики, ст. 82 Конституции Испании, ст. 168 Конституции Португалии). Существуют определенные «табу» при делегировании законодательных полномочий. Например, в Италии только парламентским законом решаются вопросы, связанные с бюджетом, устанавливаются положения о судоустройстве, компетенции судов.

 

Неоднозначно регулируется в современных зарубежных государствах вопрос о правотворческих полномочиях главы государства. В целом ряде государств (например, в Бельгии, Великобритании, Дании, Индии, Иордании, Ирландии, Исландии, Нидерландах, Норвегии, Финляндии, Швеции и др.) закреплена конституционная формула, согласно которой «законодательная власть» осуществляется совместно парламентом и главой государства. Конкретно это выражается в том, что главе государства предоставляются: 1) право законодательной инициативы; 2) право

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 48

 

санкционирования (одобрения, утверждения) принятого парламентом законопроекта. 3) право промульгации закона. Право санкционирования осуществляется посредством удостоверения (подписания) законопроекта или наложения на него вето, и процедура эта в большинстве случаев не сводится к чистой формальности. Широко распространены нормативные правовые акты главы государства, порождаемые его собственной правотворческой компетенцией (декреты, указы, постановления). Одни из них издаются в рамках применения законов, другие имеют силу закона, третьи выступают при чрезвычайных обстоятельства («чрезвычайные указы»). Конституции, соотнося правотворческие полномочия главы государства с правотворческими полномочиями других органов власти, обычно не уточняют, какие именно вопросы могут регламентироваться актами, порождаемыми собственной компетенцией главы государства, что приводит в ряде случаев к определенной гипертрофии его правотворческих полномочий и прерогатив.

 

В целом палитра нормативных правовых актов подзаконного характера весьма калейдоскопична. В Англии, например, акты, исходящие от правительства, выражаются как постановления, приказы, указания, распоряжения, циркуляры. Нормативные правовые акты Президента США как главы государства и главы «исполнительной власти» издаются в форме исполнительных приказов, административных приказов, военных приказов, различных директив, прокламаций. Министерства, иные центральные федеральные ведомства США издают приказы, инструкции, директивы, меморандумы, другие нормативные акты. Система нормативных правовых актов французского правительства, имеющих подзаконный характер, состоит из ордонансов, постановлений, циркуляров, инструкций.

 

Современное состояние проблемы в Российской Федерации

 

Анализ современного состояния рассматриваемой проблемы в Российской Федерации не дает оснований для оптимистических выводов. В частности, параметры компетенции на различных уровнях правотворческой деятельности остаются недостаточно определенными, размытыми. Отсутствуют общие принципы, содержательные критерии субординации нормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами государственной власти в Российской Федерации. Несогласованность в правотворческой деятельности различных государственных органов, несвоевременность принятия подзаконных актов во многом обусловлены

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 49

 

отсутствием в федеральной Конституции нормы, закрепляющей порядок издания (принятия) последних[13].

 

Между властными структурами идет открытая борьба за правотворческие полномочия. Принцип компетентности подменяется «принципом» самоуправного корректирования действующего законодательства. Количество «незаконнорожденных» нормативных правовых актов растет, однако регулятивная ценность их зачастую нулевая. Всевозможных нормативов все больше, а конституционной законности – все меньше.

 

Закон как таковой, высшая юридическая сила которого в цивилизованном обществе всегда служила и служит выражением его иерархической соотносимости с подзаконными актами[14], в сущности, теряет свою регулятивную престижность. Теоретические основы правотворческой праксеологии (с учетом общемирового опыта) не разработаны. Правоприменителю порой трудно разобраться, чем отличается тот или иной закон от того или иного постановления законодательного органа, указа Президента, правительственного постановления. Роль президентских указов в становлении и развитии современного российского законодательства явно гипертрофирована. Остается острой проблема соотношения закона и указа, не решенная ни в Конституции Российской Федерации, ни в теоретических исследованиях3.

 

Принимаются указы, противоречащие действующему законодательству. В качестве примера можно сослаться на ныне отмененный Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1994 г. «О некоторых мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности», допустивший нарушения прав личности, установленные федеральной Конституцией, а также норм уголовно-процессуального законодательства.

 

Из действующей российской Конституции «неясно, какие права в законодательной сфере принадлежат Государственной Думе, а какие – Президенту». Формула нормативных указов «впредь до принятия федерального закона» не придает указам легитимности. Необходимо четко,

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 50

 

недвусмысленно конституционно определить пределы правотворческой деятельности Президента Российской Федерации[15].

 

Нарушается ось «закон – подзаконный акт» в правительственном правотворчестве, где «отсутствует общая ориентация на закон, и правительственные акты часто возникают не в его русле, а в русле указов Президента»[16]. В общем доминирует тенденция подмены закона подзаконными нормативными правовыми актами, которые приобретают самодовлеющее значение, «смещают» закон в сторону. Произвольное административное усмотрение «заменяет общественное волеизъявление, императивно выраженное в законе»[17].

 

Действующая российская Конституция, закрепляя понятие закона, его разновидности (без каких-либо дефиниций), не закрепляет понятие подзаконного акта, хотя в других законодательных актах (см., например, Закон «О языках народов РСФСР» 1991 г.), указах Президента Российской Федерации, а также в научной литературе это понятие активно используется. Закреплены лишь терминологические обозначения «законы и иные правовые акты», «правовые акты, принимаемые в Российской Федерации», «нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».

 

Думается, что конституционное закрепление и дефиниция понятия «подзаконный нормативный правовой акт»,[18] определение его видов оптимизировали бы проблему родовидового различения нормативных правовых актов, установления критериев такого различения, что в свою очередь упорядочило бы некоторые процессы в механизме правотворчества и, следовательно, способствовало бы совершенствованию правоприменительной деятельности.

 

Следовало бы, по нашему мнению, разработать и принять особый законодательный акт о видах и пределах конкретизации текущего законодательства в подзаконных нормативно-правовых актах, имея при этом в виду, что всякая конкретизация правовых нормативов общей регулятивной значимости может осуществляться лишь в процессе правотвор-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 51

 

чества, «но не в процессе применения права»[19]. Законодательно должна быть закреплена система требований, определяющая пределы указанной конкретизации. В законодательстве необходимо четко обозначить, что включает в себя система подзаконных нормативных правовых актов – на федеральном и региональном уровнях.

 

В самой федеральной Конституции следовало бы закрепить общую формулу: недействительным является подзаконный нормативный правовой акт, противоречащий действующему законодательству Российской Федерации. Большим пробелом в федеральной Конституции является то, что о некоторых актах (в частности, об актах, издаваемых министерствами и другими ведомствами) она вообще умалчивает.

 

Конституция, видимо, должна содержать специальный раздел об основополагающих принципах правотворческой деятельности государственных органов. В ней следовало бы четко определить конституционную компетенцию каждого правотворческого органа на принятие (издание) нормативно-правовых актов в определенной форме, по конкретному кругу вопросов (предметов ведения). Каждый вид подобного акта должен иметь конституционную дефиницию (например, в особом приложении к Конституции). При определении в Конституции вертикальных и горизонтальных уровней нормативно-правовых формообразований необходимо выделить органы общей правотворческой компетенции и органы специальной правотворческой компетенции. Правотворческая компетенция государственных органов (в центре и на местах) должна быть оптимально сбалансирована, иерархически выдержана.

 

Аномально, когда в федеративном государстве нормативные правовые акты составляющих его субъектов находятся в противоречии с федеральным законодательством, когда эти субъекты «вводят свои принципы построения правовой системы» вопреки действующим общефедеральным принципам[20]. Для федеративной государственности непреложным является принцип, который на языке сопромата именуется как «закон цепи»: цепь прочна, если равно прочны все ее звенья.

 

Ученые справедливо акцентируют внимание на функциональной значимости территориальных аспектов действия правовых нормативов, иерархически взаимосвязанных в условиях федеративной государственности[21], для которой характерна, как правило, двухуровневая система законодательства: общефедеральная система (первичный уровень) и сис-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 52

 

тема законодательства субъектов Федерации (вторичный уровень). Четкое разграничение указанных уровней чрезвычайно важно для понимания и реализации принципа конституционного закона, правильного решения проблемы подзаконности нормативных правовых актов субъектов Федерации, не нашедшей достаточно полного и ясного отражения в действующей Конституции Российской Федерации. В данной связи, очевидно, можно было бы оптимально использовать конституционный опыт зарубежных федераций по разграничению предметов ведения и полномочий (компетенции) между федеральными органами государственной власти и органами власти федерации.

 

«Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, – гласит ст. 73 Конституции Российской Федерации, – субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Содержание приведенной статьи весьма абстрактно. Если внимательно проанализировать статьи 71 (предметы ведения Российской Федерации) и 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) Конституции, то трудно понять, в чем же все-таки заключается «полнота государственной власти» субъектов Российской Федерации. В этом плане, например, конституционное право Канады устанавливает исключительную компетенцию федеральных органов власти и исключительную компетенцию органов провинций; «остаточные полномочия» составляют исключительную компетенцию федерации. Основной Закон ФРГ устанавливает исключительную компетенцию федерации, совместную компетенцию федерации и ее субъектов (гражданское и уголовное право, судоустройство, судопроизводство, адвокатура, нотариат и юридическая консультация, акты гражданского состояния, право союзов и собраний, охрана памятников культуры, социальное обеспечение, гражданство земель, попечение об инвалидах войны, хозяйственное право и другие вопросы), а также издание общих нормативных предписаний в определенных областях правового регулирования, относя их конкретизацию на усмотрение субъектов федерации (правовой статус службы земель, общее правовое положение печати и кино, охотничье дело, охрана природы и живописных мест, распределение земли и организация территории, водный режим, прописка и выписка). Субъектам федерации отданы «остаточные полномочия».

 

Понятие «исключительная компетенция» следовало бы включить в содержание действующей федеральной Конституции, что существенно прояснило бы многие вопросы, касающиеся предметов ведения и пол-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 53

 

номочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, подзаконности издаваемых (принимаемых) ими нормативных правовых актов.

 

Все большую остроту приобретает проблема обеспечения подзаконности нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления. Решение проблемы усугубляется тем, что ни действующая федеральная Конституция, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) не дают полного представления о сущности данного института, его функциональном назначении. В федеральной Конституции говорится лишь о том, что органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12), но могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству (ст. 132). Правовая дефиниция местного самоуправления в Конституции отсутствует. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дефиниция местного самоуправления не соотносится с категорией государственности (см. ст. 2 Федерального закона).

 

На региональном уровне аргументируется мысль, что в федеративном государстве местная власть как таковая «не является составной частью центральной власти (подобно провинциальной власти в унитарном государстве). В определенной мере она даже противостоит центру как самостоятельное целое»[22]. Соответственно в основополагающих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (например, в краевых и областных уставах) закрепляются положения, что местное самоуправление осуществляется на основе «законов области» (ст. 45 Устава Новгородской области), органы местного самоуправления «вправе принимать собственные правовые акты» (ст. 77 Устава Ставропольского края). Возникают вопросы: распространяется ли на местное самоуправление федеральное законодательство и как «собственные правовые акты» соотносятся с нормативно-правовыми актами федерального значения?

 

Думается, что положения федеральной Конституции о местном самоуправлении, отличающиеся абстрактностью, нуждаются в совершенствовании. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также оставил без нормативно-правовых ответов многие вопросы. Управлять в государстве определенной сферой общественных отношений и быть совершенно сво-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 54

 

бодным от государства – это миф. Как замечал в свое время Г. Еллинек, концептуализируя проблему децентрализации в форме самоуправления, никакие местные органы не могут «функционировать без органов государства, а государственные органы, по крайней мере в определенных случаях, без содействия местных органов». Саму политико-правовую сущность института самоуправления Еллинек понимал как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами»[23]. Следовало бы принять во внимание данный теоретический постулат при совершенствовании действующего российского законодательства о местном самоуправлении, который, собственно, нашел свое воплощение в Европейской Хартии о местном самоуправлении[24] и практическая реализация которого в условиях российской действительности оптимизировала бы решение многих вопросов, связанных с подзаконностью нормативных правовых актов местного значения.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 55

 

[1] Грановский. Т.Н. Лекции по истории средневековья. М., 1987 С. 26.

 

[2] Дапси А.В. Основы английского государственного права / Пер. с англ. М.. 1907. С. 82.

 

[3] Если государство связано лишь законами, которые оно само создает, писал Л. Дюги, «оно нисколько не связано правом», т. е. это еще не правовое государство. Концепция «самоограничения – очень хрупкая гарантия против произвола государства» (Дюги Л. Конституционное право: Общая теория государства / Пер. с франц. М., 1908. С. 95). Правоведы различали понятия «правовое государство» и «конституционное государство» (Горенберг М. Юридическое значение Манифеста 17 октября 1905 года // Юридический Вестник. Кн. XI. 1915. С. 87 -88).

 

[4] Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 297, 298, 295.

 

[5] См. труды П.Г. Виноградова, В.М. Гессена, Н.М. Коркунова, И.И. Лазаревского, С.Л. Муромцева и др.

 

[6] Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912. С. 64, 108 и др.

 

[7] Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб.. 1908 С. 308, 302.

 

[8] Подзаконный нормативный правовой акт в правоведческой литературе определялся обычно как акт с законом согласный, на законе основанный и не имеющий силы в том, в чем он противоречит закону.

 

[9] Термин был введен в научный оборот государствоведами (см. Кириченко М.Г. Высшие органы государственной власти РСФСР. М., 1968. С. 234.)

 

[10] Термин был введен в научный оборот государствоведами (см. Кириченко М.Г. Высшие органы государственной власти РСФСР. М., 1968. С. 219.)

 

[11] Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970. С. 46.

 

[12] Серия таких актов издана, например, в Италии Полномочия Совета Министров (1901), Полномочия исполнительной власти издавать юридические нормы (1926), Общие положения о законе (1942), Образование и деятельность областных органов (1953) (см. Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988).

 

[13] Федеральные законы и исполнительная власть // Журнал российского права. 1997. № 3. Самощенко И.С. Иерархия и основные подразделения нормативных актов социалистическою государства//Учен. записки ВНИИСЧ. 1968. Вып. 15. С. 5; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 56.

 

[14] Предприняты лишь первые попытки в этом отношении (см., например: Конституция. Закон. Подзаконный акт. М.,1994. С. 54, 58,81-88; Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. М., 1996. С. 94-95).

 

[15] Пиголкин А. С. О соотношении законов и указов Президента в Российской Федерации // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. М., 1995. № 1. С. 38, 39.

 

[16] Конституция. Закон. Подзаконный акт. С. 91, 96.

 

[17] Тихомиров Ю.А. Механизм реализации законов // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996. С. 150-151.

 

[18] В научной литературе подзаконный нормативный правовой акт дефинируется как «юридический акт компетентного органа, который основан на законе и закону не противоречит», как акт, изданный «на основе и во исполнение закона», в соответствии с законом (см. Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. II. С.227, Конституция. Закон. Подзаконный акт. С. 52; Тихомиров Ю.А. Механизм реализации законов. С. 149).

 

[19] Ноздрачев А. Ф. Пределы конкретизации законов и подзаконных актов министерствами и ведомствами Союза ССР // Учен, записки ВНИИСЗ. М., 1968. Вып. 12. С. 73.

 

[20] Конституция. Закон. Подзаконный акт. С. 19, 20, 110, 112.

 

[21] Конституция. Закон. Подзаконный акт. С. 228.

 

[22] Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты)// Государство и право. 1994. № 3. С. 52.

 

[23] Еллинек Г. Право современного государства. Т. 1. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 431.

 

[24] «Под местным самоуправлением понимается, – гласит ст. 3 Хартии, – право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

 

А.С. Пиголкин

 

ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Систематизация законодательства – это постоянная форма его развития и упорядочения. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, но все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование объективно обусловливают упорядочение действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства.

 

Вместе с тем в разные периоды жизни государства потребность в систематизации законодательства бывает различной. Когда в течение многих лет накапливается большой объем нормативно-правового материала, когда действует значительное число нормативных актов, принятых в разные периоды жизни государства и к тому же «перекрывающих» друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же существенного, качественного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда, по сути дела, создается качественно новая общественно-экономическая система, объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план. Именно такой период проходит современная Россия.

 

Казалось бы, не стоит говорить о систематизации законодательства как задаче сегодняшнего дня. Ведь ныне темпы правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности как нельзя высоки, создаются десятки и сотни новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не исследовать проблемы путей и форм упорядочения действующей нормативной базы, в будущем возникнут большие трудности в поиске и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в российском нормативном «хозяйстве». Правильно пишет

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 56

 

Т.Н. Рахманина, что «если проблемы систематизации законодательства оставить в тени, нет никаких сомнений, что в самом ближайшем будущем они встанут со всей остротой»[1]. Дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система Российской Федерации, нужно также срочно решить судьбу тех формально действующих нормативных актов России и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту устарели.

 

Подготовка и издание Свода законов Российской Федерации – необходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы Российского государства. Как известно, подготовительные работы по подготовке Свода уже начались. 6 февраля 1995 г. принят Указ Президента Российской Федерации «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»[2]. В соответствии с ним Свод законов должен стать официальным систематизированным и полным собранием действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, поддерживаемым в действующем состоянии.

 

В Своде законов должны быть помещены все действующие нормативные акты одинаковой юридической силы (разумеется, кроме официально признанных секретными). Только при этом условии он может быть достоверным источником о законодательстве. Вполне уместно установить правило, согласно которому не помещенные в Свод нормативные акты соответствующего уровня не являются действующими и не подлежат применению.

 

Одной из наиболее важных проблем создания Свода является проблема уровня нормативного материала, помещаемого в его тома. Следует ли включать в него лишь федеральные законы и иные действующие законодательные акты либо наряду с ними помещать также и нормативные указы Президента и постановления российского Правительства? От ответа на этот вопрос во многом зависит общественный авторитет будущего Свода, его роль в правовом регулировании как достоверного источника информации о действующих нормативных актах.

 

Свод законов РСФСР, изданный в 80-х годах, включал, как известно, наряду с законодательными актами также и нормативные постановления Правительства. Для того периода такая практика была оправдана, поскольку собственно законов было мало, многие из них носили декларативный характер и не могли служить непосредственной основой для

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 57

 

решения конкретных дел, а большинство постановлений Правительства издавались без соответствующей законодательной основы и содержали так называемые первичные нормы, первоначально регулирующие общественные отношения. Один из основных принципов правотворческой деятельности – подзаконные акты должны издаваться на основании и во исполнение закона – явно нарушался.

 

Ныне, в условиях интенсивной законодательной деятельности, необходимость повышения социальной значимости и авторитета закона как акта, обладающего высшей юридической силой и призванного непосредственно регулировать общественные отношения, содержать первичные нормы, обусловливает необходимость помещения в Свод лишь законов и иных нормативных актов, принятых российским парламентом, а также официальных разъяснений Конституции, даваемых Конституционным Судом Российской Федерации. Роль закона как акта, принимаемого высшим представительным органом страны и призванного находиться на вершине правовой системы, постоянно возрастает, и эта тенденция в обществе, строящем правовое государство, вполне закономерна. С усилением роли закона возрастает стабильность действующего права, поскольку законы, как правило, регулируют наиболее устойчивые, типичные отношения, не подвергающиеся быстрым изменениям, и потому должны быть в принципе более стабильными, чем акты исполнительных структур – Президента, Правительства и тем более министерств и ведомств.

 

Идея помещения в Свод законов лишь федеральных законодательных актов тем более оправданна (учитывая потребность предстоящих кодификационных работ, постепенного превращения в будущем разделов и глав Свода в единые укрупненные блоки), что предполагает помещение в его тома актов одинаковой юридической силы.

 

В процессе обсуждения проблем создания будущего Свода законов высказывается и иное мнение, состоящее в том, что целесообразно помещать в его тома три рода актов – законы, нормативные указы Президента и нормативные постановления Правительства Такое мнение обосновывается в первую очередь чисто практическими соображениями – помещение всех такого рода актов в одном месте будет более удобно для пользования, для решения конкретных дел Если исходить из этих положений, то наилучшим вариантом было бы помещение в Свод также и ведомственных актов, что еще более облегчит пользование нормативными материалами Однако в этом случае Свод законов превратится в обычное справочное издание всех нормативных актов Российской Федерации. С нашей точки зрения, необходимо поместить норма-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 58

 

тивные указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации в ином систематизированном и тоже официальном собрании, издаваемом параллельно со Сводом законов Именно такая практика характерна, например, для систематизации федеральных актов в США.

 

Представляется целесообразным принять закон о подготовке и издании Свода законов, где четко определить основные принципы формирования его материалов, схему Свода и ряд других принципиальных вопросов (проект такого закона подготовлен коллективом Института законодательства и сравнительного правоведения). Следует также разработать и утвердить Государственную программу по подготовке и изданию Свода, где сформулировать конкретные поручения отдельным органам и организациям по его созданию, определить основные этапы подготовки его разделов, решить весь комплекс организационно-технических и материально-финансовых проблем.

 

Официальный характер Свода предполагает, что на него можно будет ссылаться в новых правотворческих решениях, в актах применения права, в научных и публицистических произведениях, как и на иные официальные источники опубликования нормативных актов Поэтому очевидно, что акты, помещенные в Свод, должны снабжаться определенными реквизитами и символами, определяющими их место в Своде (определение заголовков и нумерация разделов, глав и других подразделов Свода, снабжение помещенных в него актов специальными номерами и т. д.).

 

Следует решить также вопросы распространения Свода, в частности его официальной рассылки. Субъектами такой рассылки могли бы быть федеральные министерства и ведомства, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, суд, прокурорские органы, а также все государственные библиотеки – начиная с центральных и кончая районными и городскими.

 

Для того чтобы Свод законов был полным и достоверным источником информации о действующем законодательстве, крайне важно провести полную инвентаризацию всех правовых актов, принятых и продолжающих формально действовать в Российской Федерации начиная с момента ее образования, тес октября 1917 г. Освобождение от ненужного и даже вредного балласта в российском законодательстве – это важная общегосударственная задача, решение которой упростит российскую правовую систему, повысит уровень ее эффективности.

 

Все действующее законодательство Российской Федерации можно условно разделить на три крупных блока. Один из них – это акты, принятые с момента образования Советского государства и до окончания

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 59

 

так называемого «периода застоя», т. е. до начала деятельности Верховного Совета Российской Федерации последнего созыва (1990 г.). За этот период издано сравнительно небольшое число законов в собственном смысле слова, поскольку правотворческой деятельностью занимались сначала российский СНК, а затем Совет Министров РСФСР, в то время как ЦИК РСФСР, а затем российский Верховный Совет фактически представляли собой декоративные органы, не оказывающие существенного влияния на формирование правовой системы России.

 

Правотворческая практика тех лет характеризовалась тем, что в процессе принятия новых актов практически редко принимались решения об отмене действующих актов и их частей, которые противоречили новому регулированию, а также о внесении в них соответствующих изменений. В результате уже в тот период многие формально не отмененные акты фактически не действовали или действовали в измененном объеме. В период подготовки Собрания действующего законодательства, а затем Свода законов РСФСР многие фактически утратившие значение акты были отменены либо изменены. Однако эта работа не была доведена до конца, и многие безнадежно устаревшие акты или их отдельные части формально еще остаются действующими.

 

Очевидно, что в настоящий момент, когда в нашей стране произошли качественные преобразования в экономической, политической и духовной жизни, такие архаичные акты стали для российской правовой системы еще более тяжелым грузом, от которого необходимо быстро и решительно освобождаться. Поэтому представляется, что необходимым подготовительным этапом создания Свода законов должны стать полная ревизия всего действующего нормативного массива, формальная отмена всех старых актов и их частей, которые устарели и фактически не действуют, а также внесение изменений в те действующие нормативные положения, которые частично утратили силу.

 

Каков оптимальный порядок отмены всех устаревших актов, принятых в тот период? Дело в том, что среди них могут остаться действующими целые акты, их отдельные предписания и иные отделимые части. Интересу точности и четкости правового регулирования, повышение юридической культуры правотворчества требуют, чтобы каждый официально не отмененный акт, все его части были тщательно проанализированы, а затем решена судьба каждого из них решением соответствующего компетентного правотворческого органа. Государственной Думой – относительно законодательных актов и Правительством – относительно правительственных решений. Очевидно, что эта работа очень трудоемка, кропотлива, длительна, однако она, как представляется, обязательно должна быть проделана до начала издания Свода законов.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 60

 

Возможен и иной путь освобождения от фактически утративших силу, но формально не отмененных актов, – это признание всех актов, принятых в определенный период времени, утратившими силу суммарно, без поименного перечисления. Такой путь, как представляется, возможен относительно актов, изданных сравнительно давно (например, с 1917 г. по 1953 г.). Одновременно с такой общей отменой законодатель мог бы конкретно определить, какие принятые в тот период акты или их части остаются действующими и, естественно, подлежат включению в Свод законов. Такая практика освободит от весьма трудоемкой работы по обоснованию причин признания утратившими силу каждого нормативного акта, подготовке и оформлению соответствующих перечней. Однако очевидно, что и в этом случае необходим тщательный анализ каждого формально не отмененного акта.

 

Вторая часть законодательства – это нормативные акты, принятые с начала проведения реформ в российском обществе, начиная с 1990 г., когда начал функционировать новый состав Верховного Совета, был учрежден пост. Президента Российской Федерации. За этот период было принято около 500 законов, большое число нормативных указов Президента и постановлений Правительства. Эти акты в подавляющей части продолжают действовать. Однако и они должны быть подвергнуты внимательному анализу на предмет их законности, обнаружения противоречий и расхождений между ними. Приведение такого рода актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации, позже изданными законами и иными актами- необходимое предварительное условие для подготовки разделов Свода законов.

 

Наконец, существует третья составная часть российского законодательства – те действующие на территории России акты бывшего Союза ССР, которые не противоречат Конституции и законам Российской Федерации и изданы по вопросам, по которым российский законодатель еще не принял соответствующих актов. Если их не поместить в Свод законов, он будет явно неполным. Поэтому должна быть проведена тщательная экспертиза всех такого рода актов на предмет продолжения их действия на территории России, а затем официально определена судьба их действия и соответственно необходимость помещения в Свод законов.

 

Как уже говорилось, в России создается качественно новая правовая система, и с самого начала создавать ее наиболее целесообразно не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованную и взаимоувязанную систему кодификационных актов, которые должны быть базой, основой системы российского законодательства. Кодификация способствует усилению стабильности законодатель-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 61

 

ства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, является основой для создания в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет совершенствовать и содержание, и форму законодательства.

 

В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности. Множественность и фрагментарность законов, их узкая тематика – это существенный недостаток законодательства, и он будет становиться все более очевидным по мере развития и усложнения правовой системы, углубления правового регулирования. Правда, необходимость быстро, оперативно заполнять пробелы в действующем регулировании, потребность законодательного обеспечения рыночных реформ, дальнейшей демократизации общественной жизни, динамика социальных преобразований объективно побуждают законодателя принимать отдельные акты по сравнительно узким, частным вопросам. В результате нормативный массив интенсивно растет и возникает еще больше возможностей для создания пробелов, несогласованностей и противоречий в действующем регулировании.

 

В перспективе издание кодификационных актов должно превратиться в основную форму законотворчества. Не следует «растаскивать» наше законодательное «хозяйство» по отдельным кускам. Основной путь преодоления множественности нормативных актов, их мелкотемья, а также пробелов к противоречивости регулирования – это повышение внимания к кодификации законодательства, принятие законов по укрупненным блокам регулирования. Уместно сочетать отраслевую и комплексную кодификацию, отдавая предпочтение первой. Целесообразно кодифицировать такие недавно отпочковавшиеся отрасли законодательства, как банковское, налоговое, активно использовать практику подготовки и принятия одновременно целой серии, комплекса кодификационных актов по близкой и взаимопересекающейся тематике.

 

Принятие кодификационных федеральных законов под наименованием «Основы законодательства» вполне оправданно по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В них целесообразно помещать наиболее общие, принципиальные нормы, которые должны развиваться и конкретизироваться в законах, принимаемых субъектами Федерации. Уместно использование в Основах рекомендательных норм, формулирование разных вариантов регулирования.

 

Работу по созданию качественно новой правовой системы следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема лик-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 62

 

видации множественности нормативных актов по одному вопросу. Задача объединения, укрупнения нормативных актов, решение которой обеспечивает компактность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами, была актуальна ранее и осталась таковой ныне. В общем массиве действующих нормативных актов России еще много так называемых «лоскутных» актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные отделимые их части.

 

Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так и в объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании единых актов по определенным вопросам. Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ныне становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства.

 

Как известно, работа по консолидации законодательства проводилась в бывшем Союзе ССР в период подготовки Собрания действующего законодательства СССР. Было издано несколько консолидированных актов, объединяющих значительное число разрозненных правительственных актов по вопросам сельского хозяйства, заготовок сельхозпродукции. Осуществлялись свойственные консолидации устранение противоречий и повторений, редакционная обработка включаемых в новый акт нормативных положений, создание объединенных статей, включающих близкие между собой по содержанию или повторяющие друг друга нормы, расположение всех предписаний в их логической последовательности.

 

Однако в процессе работы оказалось, что обрабатываемые акты очень разнолики, фрагментарны, изданы в разное время и поэтому создать единый логически выдержанный акт без определенных корректив действующего регулирования было достаточно трудно. Соответствующая работа не получила широкого развития и затем полностью прекратилась. Связано это было в первую очередь с тем, что процесс укрупнения нормативных актов не совмещался с отражающим интересы времени обновлением действующего регулирования, его модернизацией. В литературе правильно указывается, что ныне речь идет о создании укрупненных актов, которые не только объединят нормы действующих по одним и тем же вопросам актов, но и будут содержать значительные новеллы правового регулирования[3].

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 63

 

Представляется, что такого рода работа по объединению нормативных актов не может быть названа кодификацией, хотя внешне налицо два признака этой формы упорядочения законодательства – объединение в одном акте действующего регулирования и одновременная его модернизация. Дело в том, что для кодификации характерны и другие признаки – создание крупного и сложного по своей структуре акта, являющегося головным в той или иной отрасли права или законодательства, отличающегося стабильным содержанием. Эти признаки отсутствуют при консолидации законодательства.

 

Генеральной линией совершенствования российского законодательства на длительную перспективу следовало бы избрать курс на постепенное осуществление его всеобщей кодификации. К такой кодификации следует стремиться уже сейчас, постепенно обновляя и укрупняя законодательство, создавая крупные кодификационные «блоки», которые бы не только отвечали задачам текущего упорядочения законодательства, но и были рассчитаны на включение в качестве составных частей в будущий кодификационный свод. Текущие акты следует составлять так, чтобы их, по возможности не расчленяя на части, можно было включать в более крупные кодификационные подразделения – в кодексы, единые тома Свода.

 

Кажется своевременным начать подготовку научной концепции создания так называемого «Кодекса кодексов» Российской Федерации – создаваемого на базе Свода законов единого систематизированного законодательного акта, имеющего многоуровневую структуру и объединяющего все действующее законодательное регулирование Российской Федерации.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 64

 

[1] Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 89.

 

[2] СЗРФ. 1995. № 7. Ст. 509.

 

[3] Российское законодательство: проблемы и перспективы М., 1995. С 94.

 

А.С. ПИГОЛКИН

 

ТОЛКОВАНИЕ НОРМ ПРАВА И ПРАВОТВОРЧЕСТВО: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ

 

Толкование юридических норм является необходимым и важным элементом механизма правового регулирования в современном цивилизованном обществе. Основной принцип правового государства – господство закона во всех сферах государственной жизни – объективно предполагает повышенное внимание к правильному и глубокому пониманию действующих правовых норм, установлению их точного смысла, места в общей системе правового регулирования и социальной направленности.

 

В современных условиях жизни Российского государства, характеризующихся бурными темпами законодательной деятельности и указного правотворчества как в Российской Федерации, так и в ее субъектах, в принципе вечная для юриспруденции проблема толкования закона приобретает еще более актуальный характер.

 

Ряд положений Конституции Российской Федерации непосредственно регулирует вопросы толкования. Так, ч. 5 ст. 125 Конституции предоставляет Конституционному Суду Российской Федерации по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, органов законодательной власти субъектов Федерации давать толкование Конституции Российской Федерации.

 

На основании ст. 126 Конституции Верховный Суд Российской Федерации уполномочен давать судам разъяснения по вопросам применения законодательства при рассмотрении ими гражданских, уголовных, административных и иных подсудных этим судам дел. Разъяснения даются в виде постановлений Пленума Верховного Суда и основываются на обобщении судебной практики, анализе судебной статистики и решений, принятых по рассмотренным делам.

 

В соответствии со ст. 127 Конституции Высший Арбитражный Суд Российской Федерации правомочен давать разъяснения по вопросам судебной практики. Они принимаются Пленумом Высшего Арбитражного Суда и обязательны для всей системы арбитражных судов. Задача таких разъяснений – обеспечить единство практики решения дел всей системой арбитражных судов в России.

 

Толкование норм права в условиях становления правового государства должно служить цели правильного, точного и единообразного понимания и применения закона, цели выявления его сути, которую зако-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 65

 

нодатель вложил в словесную формулировку, призвано противодействовать любым попыткам отойти от точного смысла правовых норм, противопоставлять под разными предлогами «буквальный» и «действительный» смысл, букву и дух закона, его содержание и внешнюю форму, что является на самом деле скрытой формой изменения закона. Очень трудно, даже невозможно понять, что представляет собой действительный внутренний смысл нормы в отличие от ее буквального текста, где содержатся объективные критерии нахождения и исследования этого действительного смысла. Основной идеей, которой должно быть проникнуто все учение о толковании, является идея охраны и всемирного укрепления законности.

 

Многозначность понятия толкования норм права

 

В самом общем виде толкование правовых норм можно определить как установление содержания нормативных актов, направленное на раскрытие выраженной в них воли законодателя. В процессе толкования устанавливаются смысл и сфера действия нормативного предписания, его основная цель и социальная направленность, место в системе правового регулирования, выясняются общественно-историческая обстановка его принятия, условия, в которых происходит толкование.

 

Правотворчество невозможно без толкования, поскольку в развитой системе права большинство вновь издаваемых норм так или иначе связаны со многими уже существующими правовыми предписаниями. Установление всех таких связей невозможно без толкования, и сама необходимость издания новой нормы, ее содержание, а также та форма, в которой эта норма должна быть воплощена, окончательно становятся ясными лишь после тщательного изучения уже имеющегося законодательства по соответствующему вопросу. Немаловажное значение имеет толкование и для подготовки разного рода собраний и справочников по законодательству, учета нормативных актов. Процесс толкования является также необходимой предпосылкой, предварительной стадией реализации правовых норм.

 

Толкование направлено на то, чтобы установить действительный смысл юридических предписаний, выраженной в них государственной воли. При этом такая воля находит свое воплощение (и, естественно, является объектом толкования) в формально установленных письменных документах, имеющих официальный характер и оформленных как публичное выражение воли законодателя. Поэтому толкованию подлежит не то, что думал законодатель при принятии нормы, не его мысли и на-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 66

 

мерения, а то, что внешне воплощено в нормативном акте. Объект толкования – это воплощенная в официальной письменной форме нормативных предписаний воля законодателя, т. е. воля закона, которая существует отдельно и независимо от воли создателя закона[1].

 

Едва ли можно согласиться с идеей болгарского исследователя Б. Спасова о том, что под толкованием закона следует понимать лишь общеобязательное (т. е. обязательное для всех) разъяснение смысла правовой нормы[2]. Очевидно, что толкование – более обширное и многоаспектное явление юридической практики. Оно представляет собой сложное комплексное понятие, имеющее две хотя и тесно связанные, но все же самостоятельные стороны. Под толкованием, во-первых, необходимо понимать внутренний мыслительный процесс, происходящий в сознании лица, применяющего или иным способом использующего правовую норму, уяснение и объяснение ее смысла. Это необходимый подготовительный этап, предпосылка для правильного решения конкретного дела, для проведения кодификационных работ, для издания актов – разъяснений норм права и т. д. Во-вторых, толкование – это выраженное вовне разъяснение содержания нормы. Оно выступает как деятельность определенных органов и лиц, имеющая самостоятельное, специальное значение. Ее цель – обеспечить правильное и единообразное осуществление толкуемой нормы во всех случаях, на которые она рассчитана, устранить неясности и возможные ошибки, которые могут быть допущены в будущем при ее применении. Толкование – разъяснение обязательно должно быть объективировано или в форме официального акта компетентного органа, или в форме даваемых общественными организациями, коллективами ученых или отдельными лицами рекомендаций и советов, не имеющих формально обязательного характера.

 

Исследуя проблему толкования в первом аспекте, следует говорить о различных приемах уяснения норм права, о соотношении грамматики и логики при толковании. Кроме того, эту же проблему можно исследовать с точки зрения тех результатов, к которым приходит интерпретатор, использовав все приемы уяснения. Отсюда возникает вопрос о возможных неясностях смысла норм права и способах их преодоления, об объяснении соотношения между буквальным текстом и реальным смыслом нормы (буквальное, распространительное и ограничительное толкование).

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 67

 

Толкование во втором аспекте предполагает такие его виды, как официальное, которое может быть нормативным и казуальным, и неофициальное

 

Отчетливо видно различие указанных аспектов при применении правовых норм: лицо или орган, применяющие норму права, должны уяснить ее смысл и в то же время ознакомиться с ее разъяснениями. Уяснение нормы – это установление ее смысла всегда в полном объеме, в то время как разъяснение может ставить перед собой и более конкретную цель – раскрыть смысл того или иного термина, объяснить, на кого норма распространяет свое действие, каково соотношение с другой близкой нормой и т. д. Уясняться должны, в принципе, все нормативные акты, разъясняются лишь те, по поводу которых тот или иной орган или лицо считают необходимым издать специальное разъяснение в силу их неясности, обнаружившейся неправильной практики применения, и т. д.

 

При строгом режиме законности лицу, издающему или предлагающему разъяснение, необходимо предварительно осмыслить, понять содержание разъясняемой нормы. В этом смысле можно говорить, что разъяснение является как бы этапом, следующим за уяснением нормы права. Однако уяснение и разъяснение норм нельзя рассматривать как часть единого процесса толкования, тем более, что за уяснением вовсе не обязательно должно следовать разъяснение и иногда, чтобы вынести решение по делу, достаточно лишь уяснить смысл применяемой нормы.

 

Нормативное толкование и правотворчество

 

Официальное разъяснение норм права дается уполномоченными на то органами, формулируется в специальном акте и формально связывает исполнителей толкуемой нормы. Это официальная общеобязательная директива, как правильно понимать определенную норму. Одним из видов официального разъяснения является нормативное толкование, под которым в юридической литературе обычно понимается официальное разъяснение, обязательное для всех лиц и органов, которые прямо подпадают под юрисдикцию органа, производящего толкование, и распространяющееся на «весь круг случаев, предусмотренных толкуемой нормой, обеспечивая тем самым единообразное и правильное проведение в жизнь ее предписаний. Оно издается обычно в той же форме, что и толкуемые нормативные акты. Сила нормативного толкования зависит от правомочий органа, издавшего такое разъяснение, и от юридической силы актов, в которых оно воплощается.

 

Такому толкованию подвергаются те акты, которые с точки зрения определенного органа нуждаются в дополнительном разъяснении в силу

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 68

 

обнаружившихся затруднений, неправильной или противоречивой практики их применения, неясности их текста или в силу каких-либо иных причин. Целью толкования является устранение неправильной и противоречивой практики применения нормы, обеспечение ее единообразия. Любой орган, имеющий право на нормативное толкование, не ограничен в пределах своей компетенции ни в поводах, ни в основаниях разъяснения норм права. Подобные разъяснения обычно связаны с анализом значительного числа дел определенной категории.

 

Нормативные разъяснения не содержат и не должны содержать самостоятельных правовых норм. Они лишь уточняют, объясняют и конкретизируют положения толкуемого акта: кого касается действие нормативных предписаний, каковы права и обязанности субъектов права, что конкретно предписывает правовая норма, при каких условиях она должна осуществляться. В нормативных разъяснениях также указывается, как изменение условий, новая практика влияют на примерные нормы (разумеется, в рамках закона), подпадают ли определенные новые факты под действие этой нормы и т.д.

 

Важно четко проводить грань между разъяснением уже существующих норм и созданием новых правовых установлений. Цель разъяснения нормы – установление действительного смысла, установленного законом правила, его объяснение и уточнение, поскольку в силу каких-то причин оно выражено не с должной полнотой, четкостью и ясностью.

 

Толкование не вносит и не может вносить поправок и изменений в действующие нормы. Оно призвано лишь объяснять и уточнять то, что сформулировано в норме, раскрывать юридическую волю законодателя. Естественно, нормативное толкование не может осуществляться в отрыве от окружающей обстановки, но это вовсе не должно означать, что в процессе толкования под предлогом учета изменившихся условий, потребностей политического и экономического развития можно отходить от точного смысла правовых норм, вкладывать в норму то содержание, которое расходится со смыслом, вложенным в нее законодателем. В условиях становления правового государства, укрепления законности нормативные акты изменяются и приспосабливаются к новым условиям не в процессе их толкования и применения, а в установленном порядке самим правотворческим органом.

 

Правотворчество и толкование в условиях твердого режима законности – несовпадающие понятия. Интерпретатор не создает право, а лишь выявляет, устанавливает государственную волю, выраженную в нормативном акте. Предмет исследования при толковании – правовая норма, за пределы которой при строгом режиме законности выходить нельзя.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 69

 

Положение о том, что нормативное толкование является конкретизацией, детализацией закона, что разъяснение может быть выражено посредством конкретизирующей нормы, как представляется, нуждается в существенных коррективах. Конкретизация закона бывает различной. С одной стороны, она состоит в издании новых правовых норм, которые, не выходя за рамки законов, развивают и детализируют его положения, являются вспомогательными по отношению к нему (различного рода правила, положения, инструкции правительственного и ведомственного характера). Такие конкретизирующие положения представляют собой самостоятельные нормы в общих пределах действия закона. С другой стороны, нормативное толкование – это такая конкретизация, которая связана с разъяснением уже имеющейся нормы и состоит в объяснении и уточнении ее смысла, детализации ее содержания строго в рамках самого предписания. Признать нормативное толкование правотворчеством – это значит причислить к рангу правотворческих органов такие, которые по закону не имеют полномочий творить право (например, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и т. п.).

 

При обнаружении неполноты закона, пробела в праве также нет места толкованию в собственном смысле слова, поскольку отсутствует соответствующая юридическая норма как объект толкования. В процессе применения аналогии закона и аналогии права осуществляется толкование соответственно аналогичных норм или общих принципов, основных начал соответствующей отрасли права, однако решение конкретного дела при обнаружении пробела в праве само по себе является не толкованием действующих норм либо общих правовых принципов, а их приспособлением к случаям, где отсутствует необходимая норма. Применение аналогии закона либо аналогии права есть преодоление полной или частичной неполноты правового регулирования в отношении тех случаев, которые в целом входят в сферу действия права.

 

Не может быть актом создания права так называемое распространительное (расширительное) толкование как форма выражения нормативного разъяснения. Такое толкование направлено на то, чтобы раскрыть действительное содержание закона при обнаружении определенного несоответствия между реальной волей законодателя и внешней формулировкой нормативного акта. В процессе распространительного толкования устанавливается действительный смысл нормы, который в силу тех или иных причин несколько расходится с ее словесным выражением.

 

Акт нормативного толкования- это не нормативный акт. Представляется обоснованной идея, что наряду с нормативными и индивидуальными актами, а также с так называемыми, актами общего значения

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 70

 

существуют в качестве самостоятельного вида также интерпретационные акты – как внешняя форма, результат нормативного толкования.

 

Очевидно, что интерпретационный акт имеет определенное нормативное содержание – он носит общеобязательный характер, распространяется на тот или иной комплекс, серию случаев, действует на заранее неперсонифицированный круг субъектов права. В этом он во многом схож с нормативным актом. Но главная функция нормативного акта – это устанавливать новые нормы права либо изменять или отменять действующие. Этого свойства у интерпретационного акта нет. Он лишь объясняет и уточняет объем действия и содержание действующих норм.

 

Можно считать интерпретационный акт в определенной степени составной частью, неотъемлемым элементом нормативного акта, но сугубо условно. Такой вывод можно отнести в первую очередь каутентическому толкованию, под которым обычно понимается разъяснение, исходящее от органа, установившего толкуемую норму. Что же касается так называемого легального толкования, т. е. того второго вида нормативного разъяснения, осуществляемого органами, наделенными специальными полномочиями издавать инструкции и разъяснения по применению действующего законодательства, либо органами, которым поручается издать разъяснение того или иного действующего нормативного акта, то на них этот вывод явно не может быть распространен. Иначе можно констатировать, что у нормативного акта имеется два автора – сам правотворческий орган и орган, осуществляющий легальное толкование.

 

Нормативные разъяснения не имеют самостоятельного значения, не могут применяться отдельно и независимо от толкуемого акта и полностью разделяют его судьбу. Они действуют там и тогда, где и когда действует сам нормативный акт. В частности, отмена или изменение нормативного акта должны приводить к отмене или соответствующему изменению его нормативного разъяснения.

 

Акт нормативного толкования имеет обратную силу, т. е. распространяет свое действие на факты, события, которые имели место до принятия соответствующего акта, поскольку он не создает новых предписаний, а разъясняет смысл уже действующих. Такой акт начинает действовать с того момента, когда вступает в силу толкуемый нормативный акт. А нормативный акт обратной силы не имеет, кроме тех случаев, которые специально предусмотрены законодательством.

 

Право аутентического толкования, естественно, специально никогда не оговаривается, поскольку оно логически вытекает из права того или иного органа на правотворчество. Акт такого толкования имеет те

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 71

 

же признаки и юридическую силу, что и сам толкуемый нормативный акт. Он издается обычно в том же порядке, что и разъясняемые нормативные акты. При этом необязательно, чтобы аутентическое толкование было сформулировано в особом акте. Часто в нормативных актах наряду с новыми нормами имеются положения, содержащие нормативные разъяснения уже существующих правовых предписаний.

 

Аутентическое толкование наиболее близко соприкасается с правотворчеством, поскольку оно производится тем органом, который принял толкуемый акт. Это создает возможность посредством толкования вносить изменения в действующее регулирование. Однако такая практика явно нежелательна и противоречит назначению толкования, которое сводится к раскрытию того смысла, который вложил законодатель в уже действующий акт. Поэтому представляется необходимым, чтобы акт аутентического толкования издавался в виде особого акта, отличающегося по форме от толкуемого, либо чтобы в таком акте (например, в заголовке) обязательно отражалось то обстоятельство, что он принимается в порядке разъяснения действующего акта. В этом отношении вполне уместна практика Государственной Думы, где разъяснения законов издаются в форме постановлений.

 

Рассмотрим пример аутентического толкования нормативных актов. Государственная Дума 11 октября 1996 г. приняла постановление № 682-ИГД «О порядке применения п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса Российской Федерации»[3]. В постановлении разъяснены нормативные положения, неоднозначно применяемые в юридической практике и вызывающие споры в регулировании финансовых отношений. При этом постановление растолковывает не одно, а сразу несколько неясных положений, касающихся применения ст. 855 ГК. Сначала в постановлении разъясняется, какие финансовые отношения регулируются нормами гражданского кодекса. Затем четко определяется, какие финансовые отношения регулируются ст. 855 ГК. Наконец, законодатель определяет приоритет этой статьи ГК в случае ее противоречия нормам налогового, финансового законодательства России, т. е. еще раз подтверждает более высокую юридическую силу ГК по сравнению с другими законодательными нормами.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 72

 

Все названные выше положения постановления не имеют характера новых законодательных норм. Они не нуждаются в одобрении Советом Федерации и подписании Президентом Российской Федерации. Но такие разъясняющие предписания носят нормативный характер. Так же, как и сама разъясняемая норма, они распространяют свое действие на заранее неперсонифицированный круг участников отношений и регулируют определенные категории случаев своего применения. По содержанию они являются составной неотъемлемой частью толкуемой нормы.

 

Легальное толкование носит строго подзаконный характер и должно производиться в точных рамках компетенции органа, производящего разъяснение. Обязательная сила легального толкования распространяется на тех субъектов, которые подпадают под юрисдикцию органа, дающего толкование.

 

В настоящее время довольно часты случаи толкования положений Конституции Российской Федерации Конституционным Судом. Так, в своем постановлении от 12 апреля 1995 г. Конституционный Суд дал толкование ряда статей Конституции Российской Федерации, где используется понятие «общее число депутатов»[4]. В том же постановлении Конституционный Суд разъяснил, что в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции федеральные конституционные законы принимаются палатами Федерального Собрания раздельно[5]. Постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. дает толкование положения ч. 4 ст. 105 Конституции о сроках обязательного рассмотрения и одобрения перечисленных в ст. 106 федеральных законов в Совете Федерации[6].

 

Очевидно, что такое разъяснение распространяет свое действие на все случаи применения толкуемых конституционных норм. В то же время на них едва ли следует распространять свойства, присущие актам аутентического толкования, в частности, правило о том, что такое толкование является составной частью толкуемой нормы. Иначе следовало бы признать законодательные полномочия Конституционного Суда, тот факт, что он является соавтором соответствующей конституционной нормы.

 

Еще более значительна практика легального толкования, осуществляемая Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Такое толкование по вопросам применения законодательст-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 73

 

ва при рассмотрении судебных дел особенно важно для судебной деятельности.

 

Право давать обязательные для соответствующих судебных учреждений разъяснения законов исходит из руководящего положения, которое занимают Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд в судебной системе, из необходимости направлять, обобщать и унифицировать практику правосудия. Разъяснения даются по вопросам судебной практики на основании рассматриваемых судами дел, являются результатом ее обобщения. В них разъясняются те вопросы, которые вызывают сомнения и неясности у судебных органов, порождают разобщенность в отправлении правосудия, ошибки и неправильные решения. Разъяснению подлежат лишь те нормативные акты, которые суды применяют в процессе правосудия. Они обращены в первую очередь к судебным органам и являются формально обязательными для них. В то же время они обязательны для всех иных лиц и органов, которые в той или иной форме непосредственно участвуют в судебной деятельности.

 

В юридической литературе десятилетиями ведется спор о юридической природе постановлений (руководящих разъяснений), принимаемых высшими судебными инстанциями. Сложились две в принципе противоположных точки зрения. Одни авторы полагают, что такие акты являются одним из источников права[7], другие отрицают за ними правотворческое значение[8].

 

Представляется, что создавать с помощью своих актов новые правовые нормы, пусть подзаконного характера, высшие судебные инстанции страны не имеют права. Они рассматривают материалы обобщения судебной практики и судебной статистики и дают руководящие разъяснения судам по вопросам применения законодательства при рассмотрении судебных дел. Таким образом, и Верховный Суд, и Высший Арбитражный Суд имеют право лишь разъяснять действующее законодательство, причем лишь ту его часть и в той мере, которые касаются рассмотрения судебных дел. Если, по их мнению, появилась необходимость в разъяснении законодательства, выходящем за рамки рассмотрения судебных дел, или в принятии нормативных новелл, то они имеют лишь право входить в порядке законодательной инициативы с соответствующими представлениями в Государственную Думу. Восполнить пробелы

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 74

 

в законодательстве сами или взять на себя функции разъяснения всех законов и по любым поводам они не могут, поскольку являются судебными органами и не могут вторгаться в сферу правотворческой деятельности, быть творцами права.

 

В современной законодательной практике встречается все больше примеров, когда в законе предусматривается право того или иного государственного органа входить в соответствующий правотворческий орган с представлением о необходимости толкования принятого этим органом нормативного акта, относящегося к предмету деятельности органа-инициатора производства толкования. Так, в ст. 21 Закона РСФСР «О выборах народных депутатов в РСФСР» Центральной избирательной комиссии предоставляется право входить в представительный (законодательный) орган с представлением о толковании избирательного закона[9].

 

Представляется, что такая формула обязывает правотворческий орган дать необходимое разъяснение. Полномочие на производство толкования, с точки зрения своего юридического значения, близко к праву законодательной инициативы, которому соответствует обязанность представительного органа рассмотреть внесенный в порядке осуществления этого права законопроект и вынести по нему то или иное решение. В современных условиях значительного усиления темпов законодательной и иной правотворческой деятельности в стране такая практика вполне уместна. Она будет способствовать ликвидации неясностей и сомнений, возникающих в процессе реализации многих нормативных актов, подготавливаемых и принимаемых в «пожарном» порядке и потому страдающих подчас весьма существенными погрешностями содержания и внешнего оформления.

 

Целесообразно в законодательном порядке установить полномочия ряда государственных органов Российской Федерации входить в соответствующий правотворческий орган с предложением дать нормативное толкование того или иного принятого этим органом нормативного акта. Относительно толкования законов такими органами могли бы быть Президент, Правительство, субъекты Российской Федерации в лице их высших законодательных органов, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ; относительно указов Президента – Правительство Российской Федерации; относительно иных правительственных актов – федеральные министерства и ведомства по соответствующему профилю управления.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 75

 

[1] Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 331; Шлопочников А.С. Толкование уголовного закона. М., I960. С. 106; Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. С. 297.

 

[2] Спасов Б.Л. Закон и его толкование. М., 1986. С. 143.

 

[3] Тот факт, что указанный акт имеет форму постановления, лишний раз подчеркивает намерение законодателя именно разъяснить получившую в практике неоднозначную трактовку норму, а не установить новую, пусть развивающую и конкретизирующую действующие правовые предписания.

 

[4] СЗРФ 1995. № 16. Ст. 1451.

 

[5] СЗРФ. 1995. № 16. Ст. 1451.

 

[6] СЗРФ. 1995. № 13. Ст. 1207.

 

[7] О юридической природе руководящих указаний Пленума Верховного Суда СССР // Советское государство и право. 1956. № 8; Теоретические проблемы систематизации советского законодательства. М., 1962. С. 149-150 и др.

 

[8] Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 354-355; Шляпочников А.С. Толкование уголовного закона. М., 1960. С. 33, 142; Спасов Б.П. Закон и его толкование. С. 163 и др.

 

[9] Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1305.

 

А.И. Абрамова

 

УЧАСТИЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВЕ

 

Участие субъектов Федерации в федеральном законотворчестве способствует отражению их интересов в федеральном законодательстве и одновременно влияет на его совершенствование и развитие.

 

Возможность такого участия во многом обеспечена правом законодательной инициативы, которым Конституция Российской Федерации наделяет законодательные (представительные) органы субъектов Федерации. В Конституции не содержится каких-либо указаний относительно того, по каким конкретно вопросам должна осуществляться законодательная инициатива законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Видимо, это может быть любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации либо к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

 

В соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания осуществление права законодательной инициативы возможно в форме проекта нового закона, проекта закона об изменении уже действующих законов, а также в форме предложения о принятии нового закона или внесении изменений в действующие законы (законодательное предложение). Основной формой проявления права законодательной инициативы признается внесение в законодательный орган готового законопроекта. Однако для субъектов Федерации более приемлемой чаще оказывается форма законодательного .предложения. Во многом это объясняется теми трудностями, с которыми сталкиваются при подготовке законопроектов большинство субъектов Федерации из-за недостатка, а порой и полного отсутствия у них квалифицированных кадров. К тому же такие субъекты Федерации, как края, области, автономные округа, имеют весьма небольшой опыт в осуществлении права законодательной инициативы, поскольку в качестве субъектов этого права они признаны недавно.

 

Существующее отличие законодательного предложения от проекта закона дает основание предположить, что другим, более упрощенным, должен быть и порядок его внесения в законодательный орган. Это значительно облегчит положение субъекта, реализующего свое право законодательной инициативы в форме законодательного

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 76

 

предложения, а кроме того, послужит дополнительной мерой, препятствующей затягиванию законодательного процесса. При внесении законодательного предложения представляется достаточным, чтобы ясно было изложено основное его содержание с кратким обоснованием и указано название закона, который предлагается принять или изменить.

 

Характерной особенностью законодательного предложения является то, что оно лишь выдвигает идею о принятии закона. На этой основе начинается разработка проекта, который затем вносится в законодательный орган в порядке собственной законодательной инициативы, как правило, органом (лицом), подготовившим его. В силу указанного обстоятельства субъект Федерации, выступивший с идеей законодательного предложения, из дальнейшего процесса полностью вытесняется. Чаще всего отсутствуют даже сведения о нем, чем игнорируется его роль в создании закона. Отдавая должное вкладу субъектов Федерации в развитие общефедерального законодательства, представляется целесообразным, чтобы председательствующий в ходе рассмотрения законопроекта на сессии представительного органа уведомлял о том, кому в данном случае принадлежит идея его разработки. Возможно привлечение представителей субъекта Федерации к работе по подготовке законопроекта, где они могли бы поделиться своими соображениями, высказать свое мнение, дать необходимые пояснения.

 

Наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею. Это имеет особое значение для тех случаев, когда вопросы, нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулирования собственно субъекта Федерации и не могут быть им непосредственно нормативно разрешены. Однако, как справедливо замечено, интенсивное использование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив[1], которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем. Подчас наблюдается стремление отдельных регионов переложить на федеральный законодательный орган вопросы, в отношении которых им самим следует принимать необходимые законодательные решения. В качестве одной из мер, способной предупредить подобные явления, следует, пожалуй, назвать оперативный взаимный обмен правовой информацией,

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 77

 

содержащей в числе прочих сведения о том, какая именно законодательная инициатива, от такого субъекта Федерации, в какие сроки поступает на рассмотрение Федерального Собрания.

 

Существенную роль могла бы сыграть совместная законодательная инициатива. Реализуемая сразу несколькими субъектами Федерации, она направлена на решение какой-то общей задачи и тем самым обеспечивает определенную гармонизацию российского законодательства. В ходе ее осуществления координируются разные интересы, что позволяет более полно отражать в принимаемом законе назревшие потребности общественного развития.

 

Совместная законодательная инициатива реализуется по решению всех ее субъектов, которые в этой связи приобретают одинаковые права на внесенный ими в порядке законодательной инициативы законопроект (законодательное предложение). На равных условиях они могут участвовать в работе над законопроектом (законодательным предложением) по мере прохождения его в федеральном законодательном органе. Следует, однако, признать целесообразным, чтобы совместная законодательная инициатива рассматривалась в законодательном органе при участии не всех, а лишь одного из ее субъектов, который бы действовал от имени и по поручению остальных, полностью представляя в процессе их интересы. Иное вынуждает законодательный орган нерационально тратить свое время, неоднократно возвращаясь к одному и тому же положению, обсуждая его с разными субъектами.

 

Вопрос о возможном применении совместной законодательной инициативы может, на наш взгляд, ставится и самим законодательным органом в случае, например, внесения на его рассмотрение одновременно несколькими субъектами Федерации независимо друг от друга двух и более законопроектов, имеющих общий предмет правового регулирования. Принятие такого решения освобождает законодательный орган от длительной и сложной процедуры рассмотрения законопроектов в качестве альтернативных, которая включает в себя направление законопроектов на специальное заключение комитетов для выбора одного из них как основного, подлежащего включению в повестку дня, определение статуса остальных законопроектов, выработку единого текста на основе представленных законопроектов и пр.

 

Консолидации законотворческих усилий, а следовательно, и решению названной выше проблемы способствует получившая в последнее время распространение такая форма участия субъектов Федерации в федеральном законотворчестве, как поддержка «чужой» законодательной инициативы. От совместной законодательной

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 78

 

инициативы последнюю отличает то, что субъект Федерации, поддерживающий законодательную инициативу, выдвинутую другим субъектом Федерации, сам непосредственно не участвует в ее подготовке. Он присоединяется к законодательной инициативе уже на стадии внесения ее в Государственную Думу, о чем им принимается соответствующее решение. Решение может содержать конкретные предложения по законопроекту (законодательному предложению), в поддержку которого оно заявлено. Так, поддерживая в целом проект Федерального закона «О социальной защите граждан, подвергшихся вредному воздействию токсических веществ при производстве технического оружия», разработанный Государственным Советом Чувашской Республики и направленный в Государственную Думу Федерального Собрания в порядке законодательной инициативы, Законодательное Собрание Пензенской области в принятом по этому поводу решении указало на необходимость изменения названия данного законопроекта и предложило внести в него отдельные постатейные дополнения[2].

 

Интересно отметить, что на практике встречаются случаи отказа поддержать законодательную инициативу, проявленную другим субъектом. В качестве примера можно сослаться на решение Законодательного Собрания Пензенской области, которое посчитало нецелесообразным поддерживать законодательную инициативу Астраханского областного представительного Собрания о принятии поправки к Гражданскому Кодексу Российской Федерации и Закону Российской Федерации «О банкротстве» в части предоставления приоритета очередности удовлетворения требований кредиторов в пользу физических лиц, являющихся вкладчиками, по отношению к задолженности по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды, по причине выхода Указа Президента Российской Федерации «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров»[3]. Подобная практика, с нашей точки зрения, должна быть одобрена, поскольку она служит определенным ориентиром в согласовании действий субъектов законодательной инициативы и является дополнительной гарантией повышения эффективности законотворческого процесса.

 

Обращает на себя внимание, что форма участия представительных органов субъектов Федерации в законотворческой деятельности феде-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 79

 

ральных органов посредством реализации законодательной инициативы недостаточно отработана.

 

Главным образом это объясняется тем, что в течение многих лет само право законодательной инициативы территориальными образованиями России, по существу, не использовалось. Как правило, оно сводилось к традиционной форме обращений-просьб, писем, докладных записок. Поэтому сегодня нередки ошибки, затруднения. Не всегда, например, возможно установить факт проявления субъектами Федерации законодательной инициативы, так как в своем обращении в федеральный представительный орган ими подчас не выделяются собственно законодательные предложения. Иногда эти предложения либо ограничиваются постановкой общих задач, без формулирования конкретных норм, либо излагаются в виде нечетких, абстрактных формулировок, без указания реквизитов законов, их структурных частей и пр.

 

Исправлению создавшегося положения могло бы способствовать внедрение в практику правил, последовательно регламентирующих подготовку субъектами Федерации вносимых в Государственную Думу законопроектов, законодательных предложений.

 

Примечательно, что в отдельных регионах подобные правила начинают получать отражение в регламентах их представительных органов. Так, Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия установлено, в частности, что предложения о разработке законопроектов, вносимых в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы, могут поступать от любого субъекта законодательной инициативы этой Республики. Законопроекты готовятся соответствующими комитетами по поручению Народного Хурала либо его Совета. Подготовленные проекты законов предварительно рассматриваются Советом Народного Хурала, который направляет их затем комитетам и субъектам права законодательной инициативы на обсуждение. По результатам обсуждения комитет, осуществляющий подготовку проекта, организует учет и обобщение поступивших замечаний и предложений, а также доработку проекта в соответствии с ними. В необходимых случаях комитетом обеспечивается проведение его правовой и лингвистической экспертизы. Подготовленный законопроект направляется в Народный Хурал. После рассмотрения законопроекта Народным Хуралом большинством голосов от числа избранных депутатов принимается постановление о его внесении в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы[4].

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 80

 

Единые правила, регламентирующие порядок реализации субъектами Федерации права законодательной инициативы, могли бы представлять собой типовой образец определенных предписаний, рекомендуемых субъектам Федерации для возможного использования в их законопроектной деятельности. Подготовленные правила, видимо, должны получить одобрение Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности – как центра всей законоподготовительной работы.

 

Учитывая складывающуюся практику, в правилах следует предусмотреть:

 

а) перечень субъектов, которые вправе возбуждать вопрос о необходимости подготовки законопроекта, законодательного предложения;

 

б) указание возможных исполнителей;

 

в) порядок предварительного рассмотрения подготовленного законопроекта, законодательного предложения и направления его на обсуждение заинтересованным лицам, органам;

 

г) организацию учета и обобщения поступивших замечаний, предложений и доработку проекта, законодательного предложения в соответствии с ними;

 

д) процедуру принятия решения о внесении законопроекта, законодательного предложения в Государственную Думу, а также решения о назначении официального представителя для участия в его рассмотрении федеральным законодательным органом.

 

К числу необходимых процедур следует отнести проведение юридической и иной специализированной экспертизы законопроекта. Целесообразно, чтобы экспертиза осуществлялась непосредственно перед внесением законопроекта на рассмотрение Государственной Думы. Институт экспертизы способствует повышению научной обоснованности принимаемых законодательных решений, помогает обеспечить высокое качество законопроекта как с содержательной, так и с юридико-технической сторон.

 

На повышение эффективности использования права законодательной инициативы может также повлиять привлечение к этому процессу исполнительных органов власти субъектов Федерации. Практика пошла по пути согласования с исполнительными органами вносимых в порядке законодательной инициативы законопроектов на этапе их подготовки. В Кемеровской области это согласование обеспечивают, например, председатель Законодательного Собрания и глава исполнительной власти. Объединяя усилия, органы законодательной и исполнительной власти в данном случае исходят из единства целей и задач в решении определенной проблемы. Необходимым представляется установление юридически

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 81

 

обязательных требований, предъявляемых к процедуре такого рода согласования, а именно, по решению кого законопроекты направляются на согласование; в каком порядке оно производится; срок, в течение которого органы исполнительной власти должны высказать свои замечания, предложения по законопроекту и получить уведомление об их рассмотрении. Возможно создание согласительных комиссий для устранения возникающих разногласий.

 

Одним из условий формирования правовых идей, которые служат основанием для проявления субъектом Федерации права законодательной инициативы, является выявление потребностей совершенствования законодательной регламентации. В этой связи необходимо, чтобы в ходе подготовки законопроекта, законодательного предложения достаточно полно использовалась информация о практике реализации федеральных законов на территории данного субъекта Федерации, о проблемных ситуациях, существующих в экономической, социальной сферах по стране в целом. Особое значение надо придавать выявлению общественного мнения, анализу предложений, поступающих от органов местного самоуправления, иных органов, организаций и лиц.

 

Внесенные в Государственную Думу законодательные инициативы подлежат предварительному рассмотрению ее комитетами, возможной доработке поступивших на рассмотрение комитетов законопроектов, которая имеет целью внесение в них необходимых исправлений, дополнений, устранение иных недостатков. Недопустимым следует признать осуществление указанных действий без учета мнения инициатора законопроекта. Желательно поэтому наделить представителей субъектов Федерации правом присутствовать на заседании комитета, дорабатывающего законопроект, и участвовать с правом совещательного голоса в его работе. При этом они должны быть поставлены в такие условия, которые реально позволяли бы им в ходе доработки законопроекта выражать свое отношение к предложениям, поступающим от членов комитета, высказывать согласие либо несогласие с ними.

 

Первостепенное значение для субъектов Федерации имеет также предоставление возможности их представителям:

 

а) выступать с докладом по внесенному законопроекту;

 

б) брать слово для выступления в любое время на всех стадиях его рассмотрения;

 

в) участвовать во всех формах рассмотрения законопроекта в комитетах, на заседаниях Государственной Думы, в организуемых ими предварительных обсуждениях, экспериментах, экспертизах. Это поможет сохранять за субъектом Федерации, как инициатором, право на внесен-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 82

 

ный им законопроект на всем протяжении его рассмотрения в законодательном органе.

 

Заслуживает одобрения мнение о необходимости закрепления Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания в качестве процедурной гарантии права представителя субъекта Федерации, проявившего законодательную инициативу, представлять законопроект или законодательное предложение на заседаниях Государственной Думы в первом и во втором чтениях, а также в комитетах этой палаты, выступать перед голосованием о принятии отдельных статей законопроекта и законопроекта в целом[5].

 

Повышению роли субъектов Федерации в федеральном законотворчестве служит и участие в планировании подготовки федеральных законодательных актов. Оно способствует обогащению содержания Государственной программы законоподготовительных работ за счет учета и отражения в ней интересов субъектов Федерации, а кроме того, позволяет субъектам подключаться к федеральному законотворчеству на ранней стадии, участвуя таким образом в определении общегосударственной законодательной стратегии.

 

Важно, чтобы Государственная программа законопроектных работ содержала специальный раздел, полностью формируемый из предложений субъектов Федерации об издании (либо изменении действующих) федеральных законов в порядке реализации ими своего права законодательной инициативы. Аналогичные предложения должны получать отражение и в планах собственно законодательных работ субъектов Федерации.

 

Предложения к проекту программы направляются субъектами Федерации в орган, на который возложена обязанность ее формирования. Предложения должны включать в себя перечень планируемых законопроектов с указанием предмета регулирования и органов, ответственных за их подготовку. При составлении предложений целесообразно следовать общей схеме Государственной программы законопроектных работ, а также увязывать предложения с федеральными целевыми программами. Необходимо в достаточной степени использовать и схему Классификатора отраслей законодательства, что поможет координировать законо-проектную деятельность, восполнять пробелы в правовом регулировании, производить замену устаревшего законодательного массива. Особое значение имеет определение срока разработки и представления в Го-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 83

 

сударственную Думу проектов конкретных законов, который надлежит устанавливать в пределах общего срока, на который рассчитана Государственная программа, учитывая при этом объем будущего закона, степень сложности его подготовки и т. п.

 

Важно предусмотреть на этапе составления предложений к программе возможные формы взаимодействия субъектов Федерации. Эффективным представляется предварительное согласование таких предложений. Это позволит еще до составления окончательного варианта Государственной программы законодательных работ избежать дублирования субъектами Федерации законодательных инициатив, объединять их законотворческие усилия.

 

Одной из форм участия субъектов Федерации в федеральном законотворчестве являются обсуждение и подготовка заключений на проекты федеральных законов. Представление законопроектов на заключение субъекта Федерации создает необходимые предпосылки для выявления тех проблем, которые могут возникнуть в регионах при применении принимаемого закона. В то же время субъекты Федерации получают представление о будущих правовых нормах, что дает им возможность быстрее к ним адаптироваться. Следует, однако, подчеркнуть, что рассматриваемая процедура существенно удлиняет законодательный процесс, не принося иногда желаемого результата. В этой связи возникает насущная потребность для выработки научных подходов ее дальнейшего совершенствования.

 

Исходя из общих указаний ст. 102 Регламента Государственной Думы обязательному представлению в регионы подлежат законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Что касается остальных законопроектов, то здесь, по-видимому, должен действовать дифференцированный подход. Основаниями для направления таких законопроектов субъектам Федерации могли бы служить их особая социальная значимость, непосредственная заинтересованность субъектов Федерации в их принятии.

 

В юридической литературе высказано суждение о целесообразности того, чтобы программа законодательных работ каждого субъекта Федерации в качестве одной из своих обязательных составных частей имела раздел, аккумулирующий в себе подготовку заключений по проектам федеральных законов[6]. Приведенное суждение может быть принято с оговоркой, что данный раздел должен включать в себя лишь те законо-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 84

 

проекты, которые отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. В отношении других законопроектов трудно заранее предугадать вероятность их направления на заключение субъектам Федерации.

 

В Регламенте Государственной Думы предусмотрена необходимость согласования федеральных законопроектов с субъектами Федерации на стадии их предварительного рассмотрения ответственным за это комитетом. Процедуру такого согласования в отношении законопроектов по предметам совместного ведения следует, на наш взгляд, распространить и на последующие стадии законодательного процесса, определив механизм реагирования со стороны субъектов Федерации на решения, принятые Государственной Думой по законопроекту в первом, а затем во втором чтении. Скоординированностъ мнений Федерации и ее субъектов на стадии одобрения основных концептуальных положений законопроекта (первое чтение) может благотворно сказаться на последующем его рассмотрении, а на этапе рассмотрения законопроекта по существу (второе чтение) – позволит обеспечить окончательную сбалансированность интересов и будет способствовать выработке взаимоприемлемого решения.

 

Необходимым представляется установление субъектами Федерации правил, определяющих порядок рассмотрения федеральных законопроектов. Важно, в частности, решить вопрос о целесообразности обсуждения подготовленного заключения на проект федерального закона непосредственно законодательным (представительным) органом. Вопрос этот имеет существенное значение, тем более что в некоторых субъектах Федерации уже начинает складываться определенная практика. Например, проекты федеральных законов, поступающие в Московскую областную Думу, направляются ее председателем или заместителем председателя для дачи заключения в профильные комитеты и комиссии, которые оповещают органы Думы о сроках и порядке их рассмотрения. Подготовленные профильными комитетами (комиссиями) заключения, а также перечень предложений и замечаний на проекты федеральных законов утверждаются решениями комитетов (комиссий), подписываются их председателями и направляются председателю Московской областной Думы с проектом сопроводительного письма в Государственную Думу.

 

Правомочие на подготовку заключения и направление его в федеральный парламент закрепляется в ряде регионов за одним из постоянных комитетов их представительного органа (как правило, комитетом по законодательству). В случае расхождения во мнениях членов данного комитета либо по инициативе других комитетов подготовленное заклю-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 85

 

чение может быть вынесено на обсуждение законодательного органа. Примечательно, что такая практика начинает складываться главным образом в тех субъектах Федерации, где законодательный орган действует на непостоянной основе, в связи с чем могут возникнуть трудности в своевременной подготовке заключений и направлении их в федеральные органы.

 

Представляется, что на концептуальном уровне рассматриваемый вопрос следовало бы решить принципиально иначе. Подготовка заключений на проекты федеральных законов наряду с реализацией субъектами Федерации своего права законодательной инициативы – достаточно эффективный рычаг их воздействия на федеральное законотворчество. Поэтому важно, чтобы такие заключения рассматривались и всесторонне обсуждались на заседании самого законодательного органа, который в большей степени, чем отдельный комитет, способен представить и выразить позицию региона.

 

Целесообразно установить срок для рассмотрения субъектами Федерации проектов федеральных законов и подготовки по ним заключений. Сегодняшняя практика законодательствования в регионах свидетельствует о необходимости установления этого срока не менее чем в два месяца (исключение составляют срочные, неотложные законопроекты). Юридического оформления требует вопрос о том, с какого и по какой момент следует вести исчисление данного срока. Думается, исчисление срока должно вестись с даты фактического получения законопроекта законодательным органом субъекта Федерации до даты отправления по нему заключения в Государственную Думу. Введение такого правила поможет избежать оспаривания начала и окончания установленного срока и случаев, когда рассмотрение законопроекта откладывается в федеральном законодательном органе по причине отсутствия заключения на проект со стороны того или иного субъекта Федерации.

 

Если в течение установленного срока субъекты Федерации не выскажут своего мнения о том или ином направленном им законопроекте, это должно расцениваться как «согласие» с ним и не служить препятствием для его дальнейшего рассмотрения. Следует, однако, подчеркнуть, что неуведомление субъектами Федерации о своей позиции по законопроекту существенно сказывается на эффективности его последующего исполнения.

 

Регламент Государственной Думы ограничился лишь общим указанием на то, что законопроекты направляются субъектам Федерации для дачи предложений и замечаний. Необходимо определить конкретные варианты возможного реагировании со стороны субъекта Федерации на

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 86

 

поступивший к нему на заключение законопроект. Таковыми, по-видимому, могут быть: одобрение законопроекта в том виде, в каком он представлен Государственной Думой Федерального Собрания; внесение в него замечаний, дополнений, изменений, которые должны быть оформлены в виде поправок; предъявление возражений по законопроекту.

 

Важно решить проблему, возникающую в случае несогласия регионов с представленным на их рассмотрение законопроектом, предъявления по нему возражений. С юридической точки зрения, в работе принимают участие самостоятельные субъекты, которые имеют право формально отвергнуть переданный им на заключение проект в целом либо в какой-то его части, если, например, последний, с их точки зрения: противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам; ограничивает или ущемляет конституционные права населения конкретного субъекта Федерации; дестабилизирует социальную или политическую обстановку на его территории; требует для своей реализации таких затрат бюджетных средств, которые не предусмотрены бюджетом субъекта Федерации, либо создает иные трудности, препятствующие его применению; противоречит существенным интересам субъекта Федерации; не учитывает его национальных особенностей и т. п. Допустим вариант, когда тот или иной регион, в основном соглашаясь с законопроектом, указывает на различия, которые существуют между одним либо несколькими положениями законопроекта и соответствующей практикой данного региона.

 

Поступившие от субъектов Федерации возражения по законопроекту не носят, однако, обязательного императивного характера и, по общему правилу, могут быть отклонены Государственной Думой. Не исключены в этой связи споры, конфликты. Во многом их предотвращению могли бы служить взаимные консультации, совместные обсуждения, позволяющие к обоюдному интересу сторон находить оптимальные согласованные решения. Если согласие таким образом не достигается, то целесообразно применение процедуры создания согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Федерации. Право инициировать создание согласительной комиссии должно быть, видимо, предоставлено субъектам Федерации, действующим в данном случае в защиту своих интересов. Комиссия призвана рассмотреть каждое возражение субъекта Федерации в отдельности, стремясь выработать по ним конкретные предложения, устраивающие как ту, так и другую сторону. По результатам работы согласительной комиссии составляется протокол, который вносится на рассмотрение Государственной Думы.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 87

 

Если федеральный закон, в отношении которого субъект Федерации направлял в Государственную Думу свое возражение, принят Государственной Думой без учета этого возражения и направлен в Совет Федерации для одобрения, возможно, чтобы законодательный орган данного субъекта Федерации своим решением обязывал вошедших от него в Совет Федерации лиц доводить до сведения членов Совета Федерации такое возражение.

 

Согласование позиций Федерации и ее субъектов при принятии федеральных законов имеет весьма существенное значение для механизма их реализации. В первую очередь это касается законов по предметам совместного ведения. Нужно поэтому максимально использовать все возможности, чтобы процесс согласования, даже если он будет длительным, заканчивался успешно. Возникает необходимость в тех нормах и юридических процедурах, которые обеспечивали бы такое согласование. Вопрос об этом неоднократно ставился в правовой литературе[7]. К сожалению, приходится констатировать, что до настоящего времени согласительные процедуры с субъектами Федерации не получили достаточного развития и регламентарного урегулирования.

 

Сказанным предопределяется также необходимость в особой процедуре принятия законодательным (представительным) органом субъекта Федерации возражений по проекту федерального закона, поступившего к нему на заключение. Прежде всего, возражения должны быть обоснованными и содержать альтернативные формулировки положений, против которых они высказываются Принятие их надлежит осуществлять квалифицированным большинством голосов, т. е. не менее чем 2/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Процессуально важным является своевременное представление таких возражений в федеральный законодательный орган. Несоблюдение данного условия может служить основанием для отказа в их рассмотрении.

 

Целесообразным следует признать уведомление субъектов Федерации о получении и времени рассмотрения поступивших от них заключений. Уведомление должно направляться с таким расчетом, чтобы представитель соответствующего субъекта Федерации получил реальную возможность участвовать в рассмотрении поступивших от представляе-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 88

 

мого им субъекта Федерации поправок, возражений, отстаивая в процессе его позицию.

 

Активной формой участия служат выступления представителей субъектов Федерации при обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы. Учитывая большую загруженность федерального законодательного органа, обсуждение целесообразно ограничивать участием одного представителя от каждого субъекта Федерации. Возможна координация усилий. Так, когда поправки, возражения, внесенные субъектами Федерации по проекту, совпадают, они могут быть представлены в выступлении представителя от нескольких субъектов Федерации. Предоставление регионам права выступать на заседании парламента Российской Федерации с обоснованием своих предложений по законопроекту обеспечивает поиск согласованных решений, непосредственное участие регионов в создании правовых норм.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 89

 

[1] Туманов В.А. Комментарий ст. 104 Конституции // Конституция Российской Федерации: Комментарий. М., 1994. С. 465.

 

[2] Информационный бюллетень Законодательного Собрания Пензенской области. 1995. № 8. С.26.

 

[3] Информационный бюллетень Законодательного Собрания Пензенской области. 1995. № 8. С.28

 

[4] Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 6(17) С. 37-38.

 

[5] Михалева НА. Координационный механизм согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере правотворчества // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 123.

 

[6] Рахманина Т.Н.. Студеникина М.С. Нормотворчество субъектов Российской Федерации. Типология актов и законодательные программы // Законы области как субъекта Российской Федераций. Воронеж, 1996. С. 49.

 

[7] Тихомиров Ю.А. Конституционные основы парламентской деятельности // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. СПб, 1994 № 2. С. 26; Михалева НА. Координационный механизм согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере правотворчества // Федеративное устройство- реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С 136-137.

 

Т.Н. Рахманина

 

НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Важным условием осуществления правовой реформы в субъектах Российской Федерации являются высокое качество и эффективность нормативных правовых актов, их взаимосогласованность. Между тем в настоящее время обращают на себя внимание такие недостатки регионального правотворчества, как не всегда оправданная поспешность в работе по подготовке проектов новых актов, подчас необоснованное копирование актов федеральных органов государственной власти, нарушение иерархической соподчиненности актов, слабая- а зачастую и неадекватная – связь формы и содержания законодательства. Все это не может не сказываться на качестве правовых актов, принимаемых в субъектах Федерации. Добавим, что многие важные аспекты правотворчества в большинстве регионов не получили отражения (и закрепления) в действующем законодательстве.

 

Преодолению этих недостатков и вместе с тем решению ряда других важных вопросов регионального правотворчества способствовало бы дальнейшее совершенствование нормативного регулирования право-творческой деятельности в субъектах Федерации.

 

Состояние нормативной базы, регулирующей основные вопросы правотворчества в регионах

 

Нормативное закрепление правил и процедуры подготовки проектов правовых актов субъектов Федерации предполагает разные уровни и формы, во многом зависящие от типологии правовых актов. Так, некоторые наиболее принципиальные вопросы регионального правотворчества закреплены в учредительных законах субъектов Федерации – Конституциях и Уставах, обладающих высшей юридической силой в системе «собственных» правовых актов субъекта Федерации. Важные правила подготовки, обсуждения и принятия региональных законодательных актов, а также предъявляемые к ним требования зафиксированы в Регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

 

Некоторые аспекты нормативного регулирования процедуры создания правовых актов в регионах можно найти и в отдельных специаль-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 90

 

ных актах по вопросам правотворчества. Так, в Тверской области действуют Правила подготовки, принятия и выполнения решений администрацией области и ее органами[1]. В области, кроме того, разработаны Методические рекомендации по подготовке и оформлению законов Тверской области[2]. В Правилах, например, перечисляются юридические основания для принятия решений областными органами, рекомендуется избегать поспешного механического принятия актов органов исполнительной власти «по обстоятельствам», соблюдать последовательность подготовительных действий.

 

В Нижегородской области действует утвержденное постановлением губернатора области № 18 от 16 февраля 1994 г. Положение о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области[3]. Как сказано в самом документе, Положение издано в целях упорядочения подготовки и издания актов губернатора области, повышения их качества и соответствия действующему на территории Российской Федерации законодательству (п. 11).

 

В Московской области действует Закон «О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой», принятый Думой 23 октября 1996 г., в котором содержатся положения, определяющие, в частности, порядок принятия законов и иных нормативных правовых актов области, их оформления, опубликования и вступления в силу.

 

Однако свое оптимальное решение, как представляется, проблема нормативного регулирования различных аспектов правотворчества в регионах находит в издании субъектами Федерации законов о нормативных правовых актах.

 

Процесс разработки и принятия актов, связанных с регулированием правотворчества в субъектах Федерации, постепенно набирает силу. Так, в Республике Саха (Якутия) принят Закон о нормативных правовых актах. Законодательными собраниями Тверской, Воронежской и некоторых других областей приняты законы аналогичного содержания. Государственная Дума Ставропольского края приняла Закон о порядке разработки, внесения и принятия законодательных актов края. В ряде субъ-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 91

 

ектов Федерации проекты законов о нормативных правовых актах находятся в стадии подготовки.

 

Нормативное закрепление на уровне региона наиболее важных приемов и методов подготовки и оформления правовых решений в специальном законе о нормативных правовых актах вносит стабильность, порядок и необходимое единообразие в работу органов, готовящих проекты, дает четкие ориентиры оформления, опубликования и действия нормативных правовых актов субъекта Федерации, позволяет упорядочить систему действующих в регионе нормативных правовых актов, обеспечить более высокие требования к их содержанию, форме, обоснованности. Достижению этих целей способствует закрепление в законе основ правотворчества субъекта Федерации, важнейших аспектов, связанных с порядком подготовки, принятия, издания и упорядочения нормативных правовых актов региона, другими словами, урегулирование всех основных этапов «движения» акта от разработки его проекта до реализации. И если, например, система правовых актов Воронежской области закреплена в Уставе области и в Законе «Об органах государственной власти Воронежской области» (от 20 октября 1994 г.), то гораздо более широкий комплекс вопросов правотворчества области нашел свое решение в Законе о правовых нормативных актах Воронежской области. В нем определены основные положения правотворческой деятельности, понятие, система и виды правовых нормативных актов области, закреплен порядок их принятия и действия.

 

Интересный опыт нормативного закрепления правил подготовки проектов правовых актов имеется в Московской области. Речь идет о своеобразном типовом (модельном) акте, устанавливающем конкретные правила подготовки и требования к определенной категории правовых актов. Так, Московская областная Дума своим решением № 7/21 от 22 июня 1994 г. приняла Положение о предоставлении налоговых льгот Московской областной Думой. Положение устанавливает порядок подготовки и принятия законов Московской области о предоставлении налоговых льгот, требования к их содержанию и исполнению[4]. Положение определяет требования к содержанию конкретных законов о введении налоговых льгот. В таком законе должны быть определены, в частности, цели введения налоговых льгот; критерии оценки достижения целей; категория налогоплательщиков, для которой вводится налоговая льгота, ставка; срок действия налоговой льготы, финансовые санкции за нарушение налогового соглашения. Положением предусматривается порядок

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 92

 

подготовки материалов для рассмотрения на заседании Думы (по чьей инициативе может происходить разработка закона; требования к содержанию обращения инициатора к главе администрации Московской области или к председателю Думы; оговаривается право инициатора уведомить Думу о неудовлетворительном состоянии сроков разработки закона – в этом случае Дума может принять либо обращение, содержащее требование по ускорению разработки проекта, либо решение о продлении срока разработки).

 

Представляется, что наряду с нормативным закреплением общих правил и процедур правоподготовительной работы такая конкретизация «нормативных требований» к актам не только определенного вида, но и определенной тематической направленности (по предмету регулирования) – как в приведенном выше примере – может быть весьма целесообразной.

 

Основные аспекты регионального правотворчества, являющиеся предметом нормативного регулирования

 

Как показывает практика, процесс нормативного регулирования правотворческой деятельности в регионах идет весьма неравномерно и неоднозначно, что обусловливает, в частности, целесообразность и полезность обобщения накопленного в регионах опыта нормативного регулирования правотворчества и выработку рекомендаций, которые могли бы помочь в совершенствовании этого процесса.

 

Очевидно, при нормативном закреплении правил подготовки проектов нормативных актов должна найти отражение специфика этой работы в конкретных субъектах Федерации, обусловленная особенностями построения системы органов власти данного региона, механизма их взаимодействия, историческими, правовыми традициями и т. п. Однако при всех неизбежных различиях, связанных с особенностями регионов, нормативное регулирование процесса подготовки правовых актов в них должно основываться на определенных общих принципах. Это:

 

1) использование накопленного правотворческой практикой позитивного опыта, приемов и правил законопроектной работы, законодательной техники применительно к современным структурам и институтам власти конкретных регионов;

 

2) обеспечение демократических основ подготовки проектов актов, в частности, гарантии гласности их разработки и обсуждения;

 

3) научное обеспечение деятельности по подготовке проектов нормативных правовых актов, способствующее их обоснованности и эф-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 93

 

фективности (научная экспертиза, научно-информационное обеспечение правотворчества и т. п.).

 

Такой подход предопределяет и главную цель нормативного регулирования подготовки проектов актов в регионах- закрепление условий, обеспечивающих демократические гарантии разработки качественных нормативных правовых актов на региональном уровне, единство и согласованность правовой системы конкретного региона и в целом законодательства Российской Федерации.

 

1. Нормативное регулирование, как представляется, должно «охватывать» (включать в себя) несколько основных блоков вопросов. В самом обобщенном виде это: понятие и виды (типология) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; соотношение актов между собой (иерархия актов); общий порядок подготовки, оформления, вступления в силу и опубликования нормативных правовых актов субъектов Федерации. Собственно, эти блоки и призваны составить основное содержание законов о нормативных правовых актах регионов.

 

Очень важно законодательно закрепить понятие нормативного правового акта субъекта Федерации, дать определенные критерии разграничения актов законодательных органов и органов исполнительной власти.

 

Как и на федеральном уровне, в регионах весьма остро стоит проблема пределов понятия «законодательство». Не углубляясь в ведущуюся в настоящее время среди ученых-юристов полемику по этому поводу, отметим лишь, что законодательство, систему законодательных актов субъекта Федерации, на наш взгляд, составляют Конституция, Устав (учредительные документы) и законы субъекта Федерации.

 

Весьма существенно, чтобы законодательно было зафиксировано правило, заключающееся в том, что органы власти субъекта Федерации, управомоченные издавать нормативные правовые акты, издают их в пределах, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством самого субъекта Федерации. Это правило целесообразно закрепить как в законе о нормативных правовых актах, так и в специальных актах о тех или иных правотворческих органах субъекта Федерации. В Законе Московской области «О Московской областной Думе» (от 11 мая 1994 г.), например, особо оговаривается, что Московская областная Дума не вправе принимать решения по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к ведению Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст. 2)[5].

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 94

 

Примечательно, что некоторые субъекты Федерации предусматривают и законодательно закрепляют ответственность органов власти за принимаемые ими решения. Так, в соответствии с упомянутым уже Законом Московской области «О Московской областной Думе» Дума несет ответственность за принятые ею решения и акты в установленном законом порядке (ст. 25). Думается, при соответствующем механизме обеспечения такого рода нормы не останутся пустыми декларациями, а действительно могут сыграть роль своеобразных «гарантов» в деле обеспечения законности принимаемых в субъектах Федерации нормативных правовых актов.

 

В рамках решения общей проблемы необходимости легального оформления создаваемой в субъектах Федерации правовой системы, типологии издаваемых актов, процедур их подготовки и принятия особенно актуально нормативное урегулирование всего спектра вопросов, связанных с правовой природой, спецификой содержательной характеристики и подготовки законов субъектов Федерации как принципиально нового понятия в правовой системе России. Как правильно подчеркивается, «правовой вакуум в сфере законодательного регулирования видов, особенностей, процедуры принятия и соотношения правовых нормативных актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации стал одной из причин возникновения целого ряда проблем в законотворческой деятельности субъекта Федерации»[6].

 

Для решения проблемы соотношения региональных актов важнозаконодательно установить верховенство регионального закона по отношению ко всем другим издаваемым субъектом Федерации нормативным правовым актам. Ведь региональный закон – нормативный правовой акт особого рода, особой содержательной правовой природы (характеристики); он принимается законодательным (представительным) органом субъекта Федерации либо референдумом по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни региона, требующим устойчивого регулирования на региональном уровне (например, регулирование налогов, сборов и пошлин, порядок использования земли и других природных ресурсов и др.).

 

Важное значение для усиления роли закона в правовой системе имеет нормативное размежевание сфер действия законов и подзаконных актов субъектов Федерации. Такое легальное размежевание помогает

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 95

 

определеннее решить проблему объема и пределов правового регулирования, способствует более правильному выбору формы правового акта для решения той или иной правовой задачи. Далеко не всегда оправдано чрезмерное увлечение субъектов Федерации принятием законов, стремление решать проблемы региона путем принятия многочисленных законов по самым разным и подчас достаточно «мелким» вопросам. Очевидно, «оперативные» правотворческие полномочия должны более активно использоваться органами исполнительной власти регионов.

 

В плане соотношения региональных законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации важной, таким образом, является проблема определенных критериев их разграничения. В системе других механизмов весьма эффективным, на наш взгляд, является формальный критерий такого разграничения, иными словами, законодательно фиксированное, четкое установление перечня тех вопросов, которые могут решаться только законом.

 

Большинство субъектов Российской Федерации, в которых уже приняты Законы о нормативных правовых актах, правильно, как представляется, пошли именно по этому пути. В числе соответствующих вопросов, например: принципы организации и порядок деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления; защита прав и свобод человека и гражданина, основные принципы экологического и социального развития региона; виды и размеры региональных налогов и сборов; порядок формирования и расходования бюджета субъекта Федерации и др. Конечно, такой перечень не должен носить исчерпывающего характера, и в законе о нормативных правовых актах желательно оговорить, что законом субъекта Федерации могут решаться и иные вопросы, если они в соответствии с Конституцией (Уставом) и законами субъекта Российской Федерации должны быть урегулированы в форме закона.

 

Закрепление перечня вопросов, по которым могут быть приняты исключительно законы субъекта Федерации, – существенный шаг в решении поиска критериев разграничения закона и подзаконного акта-проблемы, имеющей не только теоретическое, но и большое практическое значение.

 

Для упорядочения всей системы нормативных правовых актов, издаваемых субъектами Федерации, необходимо четко решить в законе о нормативных актах вопросы типологии (видов) нормативных актов, установить, какими органами и в какой правовой форме издаются правовые акты нормативного характера. Важно поставить определенный правовой заслон (установить гарантии) на пути тенденции к чрезмерному

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 96

 

разрастанию – часто необоснованному – ведомственного нормотворчества в субъектах Федерации. Достижению этой цели могло бы способствовать закрепление в Законе следующих правил: а) нормативные правовые акты министерств и ведомств субъектов Российской Федерации издаются только в форме приказов, постановлений и инструкций; б) при издании министерством или ведомством субъекта Федерации нормативного правового акта в нем указывается, во исполнение какого акта вышестоящего органа издается данный акт; в) структурные подразделения министерств и ведомств не вправе издавать акты нормативно-правового характера.

 

В учредительных документах некоторых субъектов Федерации можно встретить основные содержательные характеристики актов, входящих в правовую систему данного субъекта. Это помогает определить, хотя бы в самых общих пределах, круг актов, составляющих правовую систему конкретного субъекта Федерации. Однако более полную «картину» всей системы нормативных правовых актов целесообразнее дать в законе о нормативных правовых актах: показать существующую типологию актов, дать содержательную характеристику каждого вида нормативного правового акта, соотнести ее с конкретным наименованием акта. В принятых уже законах о нормативных правовых актах субъектов Федерации сделана попытка дать легальные определения актов разных наименований. И хотя такие определения не всегда отличаются особой четкостью, они тем не менее действительно «дают некоторые направляющие координаты в решении проблемы юридических свойств различных правовых актов в зависимости от их вида и наименования»[7].

 

Как известно, чтобы не быть хаотичным, процесс формирования правовых систем субъектов Российской Федерации должен опираться на определенную систему, научные обоснованные прогнозы развития регионального законодательства. Планирование оказывает весьма положительное влияние на развитие законодательства в регионах. И правильно, как представляется, поступают те субъекты Федерации, которые нормативно закрепляют принцип планирования правотворческой деятельности. В Законе о нормативных правовых актах Тверской области, например, предусматривается, что разработка проектов нормативных правовых актов области осуществляется на плановой основе (ст. 11); в Законе о правовых нормативных актах Воронежской области планиро-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 97

 

ванию работы по подготовке проектов законов и иных правовых нормативных актов посвящена отдельная глава (гл. III).

 

На наш взгляд, в региональном законе о нормативных правовых актах – помимо закрепления самого принципа планирования правотворческой деятельности региона- должны найти отражение и некоторые наиболее принципиальные вопросы планирования в этой сфере. Очевидно, что наряду с текущим планированием следует предусмотреть возможность при необходимости разрабатывать перспективные (на 3-4 года) программы законодательной и иной нормотворческой деятельности.

 

Целесообразно закрепить «источники» формирования программ, служащие своего рода ориентирами для их разработчиков. Видимо, в основу разработки проектов программ законодательной и иной нормотворческой деятельности должны быть положены концепции социально-экономического развития региона и тематические программы, принятые в субъекте Федерации. Укреплению демократических основ правотворчества несомненно способствует и нормативное закрепление требования учитывать при формировании программ и планов предложения депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации, органов исполнительной власти, других заинтересованных организаций, ученых, а также поступившие от граждан и их объединений. И, наконец, целесообразно, чтобы программы и планы работы законодательных (представительных) органов субъектов Федерации формировались с учетом программ и планов работы федеральных органов государственной власти и в первую очередь – увязывались с планами работы Государственной Думы. Закрепление этого требования позволит лучше координировать законотворческие усилия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, поможет сделать такие планы сопоставимыми по основным параметрам.

 

Требует, на наш взгляд, закрепления и практика правового обеспечения целевых комплексных программ в субъектах Федерации. В рамках таких целевых программ в качестве обязательного элемента должны выделяться разделы о подготовке и принятии соответствующих нормативных правовых актов, обеспечивающих правовыми средствами реализацию предусмотренных программой мероприятий. Это значительно повысит степень практической значимости, эффективности осуществления таких программ.

 

В законе о нормативных правовых актах субъекта Федерации должно быть особо оговорено, что программы и планы законодательной и иной нормотворческой деятельности в субъекте Федерации не исключают подготовки проектов актов вне программ и планов. Принятие за-

 

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 98

 

конодательных программ не должно служить также основанием для ограничения прав и возможностей субъектов законодательной инициативы в данном регионе.

 

Весьма целесообразно нормативное закрепление оснований подготовки и издания нормативных правовых актов, особенно в отношении актов подзаконного характера. В ряде регионов такой положительный опыт уже имеется. Вот какие основания, например, указываются в упоминавшемся ранее Положении о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области: а) необходимость решения текущих задач в пределах предоставленной компетенции; б) прямое указание «акта Федерального собрания, Президента и Правительства Российской Федерации»; в) поручение представительного органа государственной власти области о разработке и принятии конкретного правового акта. Положение предусматривает и такие основания подготовки и издания актов губернатора, как обращения и письма должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, трудовых коллективов и отдельных граждан; протесты прокурора, решения представительного органа государственной власти Нижегородской области по ранее принятым губернатором актам; обязательства, вытекающие из договоров, в которых участвует администрация области.

 

В настоящее время не только на федеральном, но и на региональном уровне требует нормативного решения проблема формально действующих, но фактически утративших силу правовых актов. Регионам уже сейчас нужно решать судьбу своих «старых» актов, чтобы не загромождать законодательство, не плодить излишнюю множественность актов по одному и тому же вопросу, что создает благоприятную почву для противоречий и несогласованностей в нормативном массиве субъекта Федерации.

 

Некоторые субъекты Федерации вполне обоснованно пошли по пути законодательного закрепления положения о том, что законы и иные нормативные правовые акты, действовавшие на территории субъекта Федерации до вступления в силу его новой Конституции или Устава, применяются в части, им не противоречащей. Такое положение содержится, например, в уставах Иркутской, Курганской, Липецкой, Нижегородской, Оренбургской областей и др. В Уставе Нижегородской области, кроме того, устанавливается, что после введения его в действие нормативные правовые акты области должны быть приведены в соответствие с ним. А в Уставе Оренбургской области указывается и вполне конкретный срок – два года со дня вступления Устава в силу – в течение которого все действующие нормативные правовые акты органов государствен-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 99

 

ной власти и органов местного самоуправления области приводятся в соответствие с Уставом. Такая четкая нормативная регламентация данной проблемы поможет ее реальному и своевременному решению, что будет иметь существенное значение и для процесса подготовки новых региональных актов, поскольку этот процесс во многом зависит от фактического (наличного) нормативного массива и степени его упорядоченности.

 

Требуют нормативного регулирования и такие вопросы правотворческой деятельности, как требования к оформлению проектов нормативных правовых актов (правила законодательной техники), процедуре согласования проекта с заинтересованными органами, его обсуждению, проведению правовой и иной специализированной экспертизы проекта.

 

Как показывает практика, в отношении некоторых постоянно действующих региональных органов и организаций их участие в разработке нормативных актов соответствующего профиля закрепляется в качестве одной из основных функций. Это позволяет им достаточно активно влиять на формирование правовой политики и соответствующего массива нормативных актов в сфере, относящейся к их деятельности. Так, постановлением главы администрации Челябинской области от 25 мая 1995 г. № 269 «О Южно-Уральской Торгово-промышленной палате» одна из основных задач палаты определена как «участие в разработке нормативных актов по вопросам развития и регламентации предпринимательской деятельности».

 

Целесообразна регламентация участия в подготовке проектов нормативных правовых актов субъектов Федерации тех ученых и специалистов с опытом работы в определенной области, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой базы в той или иной сфере общественных отношений (культура, экология, предпринимательство и т. д.). Заслуживает внимания тот факт, что некоторые субъекты Федерации (Тверская область и др.) предусмотрели право председателя законодательного органа привлекать- в пределах сметы, утвержденной законодательным органом, – для подготовки законопроектов и разработки альтернативных проектов специалистов на договорной или иной компенсационной основе.

 

2. Важным элементом нормативной регламентации правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации является блок вопросов, связанных с условиями, обеспечивающими подлинно демократическую процедуру обсуждения проектов нормативных актов, – гласное, всестороннее, деловое обсуждение на основе анализа различных точек зрения на всех этапах подготовки проекта: и в комиссиях, готовящих

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 100

 

проект, и при вынесении его на широкое обсуждение, и в самом правотворческом органе. Следовало бы нормативно закрепить новые, эффективные в современных условиях формы широкого, гласного обсуждения проектов. Например, к обсуждению законопроектов шире можно было бы привлекать различные партии, движения, а также органы местного самоуправления. В Уставе Пермской области (ст. 30) особо оговаривается, что проекты законов и нормативных актов по вопросам финансов, бюджета, налогов, земельной политики, экономической реформы подлежат обязательной рассылке органам местного самоуправления для рассмотрения и внесения предложений по ним, а предложения органов местного самоуправления по проектам этих актов рассматриваются Законодательным собранием области.

 

Заметим, что на практике большой эффект может дать сочетание различных форм обсуждения подготовленного проекта: рассылка его заинтересованным органам, опубликование в средствах массовой информации и т. п.

 

Подготовленные законопроекты в необходимых случаях могут быть опубликованы в средствах массовой информации для народного обсуждения. Как правило, это положение закрепляется в основополагающих (учредительных) актах субъектов Федерации. В Уставе Свердловской области, например, предусмотрено, что проекты законов и другие наиболее важные вопросы общественной жизни в порядке, установленном Уставом и законами области, могут быть вынесены на народное обсуждение (ст. 30).

 

Однако, чтобы такие обсуждения не проходили формально, должны быть четко регламентированы сроки их проведения (достаточные для организации широкой, деловой, свободной дискуссии), процедура обобщения поступивших в ходе обсуждения предложений и др. Иными словами, должен быть четко продуман и регламентирован механизм организации таких обсуждений, обобщения и анализа предложений, высказанных в ходе народных обсуждений законопроектов.

 

С проблемой обсуждения проектов нормативных правовых актов связана проблема согласования подготовленных проектов с заинтересованными органами и организациями.

 

В той или иной форме (общей или более конкретизированной) принцип согласования проектов нормативных правовых актов, как правило, закрепляется нормативно. В Законе «О нормативных правовых актах Тверской области», например, эта идея отражена в общей норме о том, что проекты нормативных правовых актов согласовываются с заинтересованными органами и учреждениями области (ст. 12). Положением

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 101

 

о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области предусматривается более конкретный перечень органов, с которыми должны быть согласованы проекты постановлений и распоряжений губернатора области. Это – соответствующие департаменты, комитеты и другие подразделения областной администрации, а также заинтересованные предприятия, учреждения и организации (п. 2.2).

 

Некоторые субъекты Федерации предусматривают, что отказ в согласовании или возражения по проекту не препятствуют дальнейшему движению проекта, кроме случаев, когда эти возражения сделаны по мотивам несоответствия конкретных положений проекта действующему законодательству. Такая норма содержится, например, в Положении о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области. Эта позиция, однако, требует определенной оговорки. Дело в том, что согласование проекта является достаточно важным этапом право-подготовительной работы и нужно максимально использовать все возможности, чтобы согласие всех заинтересованных органов и организаций по проекту было достигнуто. Если этого все же добиться не удается, то желательно, чтобы мотивы отказа либо возражения по проекту были изложены письменно и, не препятствуя дальнейшему движению проекта, были доведены до сведения разработчиков проекта и самого правотворческого органа.

 

Особый порядок согласования предусмотрен для проектов нормативных правовых актов об утверждении бюджета республики (края, области и т. д.), введении или отмене налогов, налоговых льгот, освобождении от уплаты налогов, об изменении финансовых обязательств, а также проектов других актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет бюджета соответствующего субъекта Федерации. Подавляющая часть субъектов Федерации нормативно закрепили положение о том, что проекты таких актов рассматриваются только по представлению или при наличии положительного заключения соответственно правительства республики в составе Российской Федерации либо администрации (главы исполнительной власти) края, области и т. д. (Краснодарский, Ставропольский края, Ленинградская, Саратовская, Тверская области и др.). Закрепление такого особого порядка имеет существенное значение, так как дает возможность органам исполнительной власти, отвечающим за исполнение бюджета, расходование материально-финансовых средств, своевременно и непосредственно влиять на содержание актов, играющих очень важную роль в жизни региона.

 

Особое значение в правотворческой деятельности субъектов Федерации имеют координация работы органов законодательной и исполни-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 102

 

тельной власти, их взаимодействие в процессе подготовки проектов нормативных актов и, что весьма существенно, – нормативное урегулирование различных аспектов этой деятельности. Важные принципы и формы такого взаимодействия закреплены, например, в Уставе Кемеровской области. В Уставе подчеркивается, что Законодательное Собрание и исполнительная власть области руководствуются в своей деятельности принципами разделения властей, невмешательства в компетенцию друг друга, взаимного уважения и согласования деятельности. Председатель Законодательного Собрания и глава исполнительной власти области обеспечивают, в частности, согласование подготовки проектов программ законотворческой деятельности области и планов подготовки законопроектов области, проектов областных законов. Формами согласования в соответствии с Уставом являются: а) создание совместных комиссий по подготовке актов либо участие представителей исполнительной власти области в работе по подготовке проекта акта; б) представление проекта на заключение главе исполнительной власти области; в) участие представителей исполнительной власти области в обсуждении проекта на заседании комитета, ответственного за подготовку проекта акта; г) иные формы согласования, установленные Уставом, законами области, Регламентом Законодательного Собрания и Регламентом исполнительной власти области.

 

Кроме того, глава исполнительной власти области вправе: а) участвовать в заседаниях Законодательного Собрания, его комитетов и комиссий, в депутатских слушаниях; б) своевременно получать информацию о вопросах, включенных в проект повестки сессии и заседаний Законодательного Собрания; в) назначать постоянного представителя исполнительной власти области в Законодательное Собрание, а также делегировать представителей исполнительной власти для участия в работе Законодательного Собрания, его комитетов и комиссий.

 

Весьма позитивной следует признать практику регулирования некоторых вопросов взаимодействия субъектов Федерации в сфере правотворчества в заключаемых между субъектами договорах и соглашениях. Так, соглашением между высшими органами представительной власти Республики Саха (Якутия) и Республики Тыва (1993 г.) предусмотрено, в частности, сотрудничество сторон в разработке конституционных, законодательных и иных нормативных актов республик. В качестве основных элементов механизма реализации положений соглашения выделяются следующие: консультации и переговоры в сфере межпарламентского сотрудничества; создание временных совместных групп экспертов для разработки проектов законодательных и иных правовых актов по

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 103

 

вопросам законотворчества; осуществление координации в сфере информационно-правового сотрудничества[8].

 

3. Одним из важных факторов, влияющих на качество и обоснованность подготавливаемого проекта, является проведение его юридической и иной специализированной экспертизы.

 

В некоторых субъектах Федерации при законодательных (представительных) органах власти созданы специальные экспертно-правовые советы. Так, при Челябинской областной Думе в ноябре 1994 г. образован экспертно-правовой совет, одной из основных функций которого является осуществление независимой правовой экспертизы представленных для рассмотрения на заседании областной Думы законодательных и иных нормативных правовых актов.

 

Думается, что создание экспертно-правовых советов при правотворческих органах субъектов Федерации и нормативное закрепление статуса таких советов будет способствовать повышению качества подготавливаемых правовых решений, эффективности правоподготовительной работы в регионах.

 

Правовую экспертизу проектов постановлений и распоряжений губернатора Нижегородской области осуществляет государственно-правовой департамент областной администрации. Это предусмотрено Положением о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области. Государственно-правовой департамент дает заключение о соответствии проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению акта. При этом подчеркивается, что проекты актов, носящие нормативный характер, должны проходить правовую экспертизу во всех случаях (п. 7.3).

 

Как представляется, нормативно должны быть закреплены некоторые общие идеи (положения), связанные с проведением правовой экспертизы проектов нормативных актов субъектов Федерации. Очевидно, например, что научная экспертиза должна включать в себя правовую экспертизу, т. е. анализ и оценку юридических качеств проекта, и специализированную экспертизу по профилю проекта (экономическую, научно-техническую, финансовую, экологическую и др.). Целесообразно, чтобы к экспертизе привлекались специалисты, ранее не участвовавшие в подготовке данного проекта.

 

Представляется оправданной позиция тех субъектов Федерации, которые предусматривают (и нормативно закрепляют) условия, обеспе-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 104

 

чивающие реальную возможность проведения экспертизы проектов нормативных актов. Так, согласно Положению о Саратовской областной Думе к ведению Думы относится, в частности, установление расходов, связанных с привлечением специалистов для подготовки и экспертизы нормативных актов[9].

 

Не менее важное значение в рамках рассматриваемой проблемы имеет совершенствование юридической техники подготовки проектов нормативных правовых актов субъектов Федерации. Нельзя не согласиться с тем, что «создание нормативных актов, не отвечающих требованиям юридической техники, имеет серьезные правовые последствия. Небрежно составленные проекты уставов, содержащие и себе противоречия и неточности, не реализуются в полной мере, а порою вообще не могут быть использованы»[10].

 

Нормативное закрепление основных правил юридической техники, наиболее важных требований к проектам правовых актов позволяет в известной мере гарантировать качество актов субъектов Федерации и эффективность их реализации.

 

Целесообразность принятия Модельного закона о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации

 

Процесс совершенствования подготовки и издания правовых актов, нормативного регулирования основных вопросов правотворчества приобретает в настоящее время в регионах характер позитивной и все более набирающей силу тенденции. При этом нормативным регулированием охватывается главный спектр отношений, связанных с правотворчесгвом.

 

В связи с активизацией в субъектах Федерации процесса разработки и принятия актов, направленных на регулирование правотворческого процесса, важной и своевременной представляется разработка Модельного закона о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Проект такого закона подготовлен Институтом законодательства и сравнительного правоведения. Следует подчеркнуть, что положения проекта имеют для субъектов рекомендательный характер. Эти рекомендации могут быть приняты законодательными (представительными) органами субъектов Федерации и использованы при разработке собственных законов о нормативных правовых актах.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 105

 

Модельный закон о нормативных правовых актах мог бы служить ориентиром для субъектов Федерации при осуществлении ими своих законотворческих прерогатив, способствовать упорядочению видов нормативных правовых актов и их иерархии в правовой системе. Подготовленный проект дает определение понятия нормативного правового акта, типологию нормативных правовых актов, обусловленную их содержательной характеристикой, а также общий порядок подготовки актов субъектов Российской Федерации, их оформления, вступления в силу и опубликования. Проект закона представляет собой типовой образец, дающий некоторые стандарты относительно содержания и формы нормативных правовых актов, рекомендации по планированию правотвор-ческой деятельности, проведению научной экспертизы правовых актов.

 

Определенным ориентиром для субъектов Федерации мог бы стать и Федеральный закон о нормативных правовых актах Российской Федерации. Проект такого закона подготовлен и в ноябре 1996 г. принят Государственной Думой в первом чтении. Интересный материал для регионов может дать также изучение практики нормативного регулирования правотворческого процесса в зарубежных государствах, где приняты специальные акты по данной проблеме[11].

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 106

 

[1] Вопросы управления и работы с персоналом. Информационный бюллетень. Тверь, 1994. № 6. С. 15-25.

 

[2] Вопросы управления и работы с персоналом. Информационный бюллетень. Тверь, 1994. № 6. С. 9-14.

 

[3] Нормативные документы по делопроизводству Н. Новгород: Администрация Нижегородской области, 1994.

 

[4] Вестник Московской областной Думы. 1994. № 8.

 

[5] Вестник Московской областной Думы. 1994. № 8.

 

[6] Зражевская Т.Д., Бекетова СМ. Некоторые проблемы законотворчества субъектов Федерации (на примере Воронежской области) // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996. С. 28.

 

[7] Студеникина М.С., Рахманина Т.Н. Нормотворчество субъектов Российской Федерации: типология актов и законодательные программы // Законы области как объекта Российской Федерации Воронеж, 1996.

 

[8] Агапов А.Б., Сукапо А.Е. Развитие договорных отношений между субъектами Российской Федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 58-59.

 

[9] Саратовская областная Дума: Информационный бюллетень. 1994. № 2.

 

[10] Умнова И.А. Устав области (края), первый опыт. М., 1995. С. 107.

 

[11] В Японии в 1898 г. было принято Общее положение о законах, в Италии в 1942 г. – Общее положение о законе. В Болгарии действует Закон о нормативных актах, а в Венгрии – Закон о правотворчестве.

 

А.С. Пиголкин, Т.Н. Рахманина, З.С. Желялетдинова

 

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Процесс создания правовых актов субъектов Российской Федерации должен опираться на определенную систему, на научно обоснованные прогнозы развития регионального законодательства. Без четкой программы, дающей конкретные ориентиры законотворческой деятельности в работе законодательных (представительных) органов, неизбежны бессистемность, не всегда обоснованная зависимость издания акта от «сиюминутных» обстоятельств, неоправданное дублирование, множественность актов по одному и тому же вопросу, что приводит к ослаблению внутрисистемных связей в законодательстве.

 

Разработка проектов законодательных актов в субъектах Российской Федерации должна осуществляться в основном на плановой основе. Планирование призвано оказывать положительное влияние на развитие законодательства в регионах. Программы и планы законодательных работ дают возможность комплексного подхода к правовому регулированию общественных отношений с выделением его главных направлений в зависимости от социальных потребностей, позволяют рациональнее организовать работу по подготовке законопроектов, придать ей более системный характер, усилить контроль за сроками подготовки проектов законов, обеспечить координацию деятельности органов, осуществляющих их подготовку, условия для аналитической оценки проектов, с большей эффективностью для законотворческого процесса провести необходимые исследования и т. п. Поэтому представляется правильной и обоснованной практика ряда субъектов Федерации по нормативному закреплению правотворческой деятельности. Так, в Регламенте Народного Хурала Республики Бурятия предусматривается, что работа Народного Хурала осуществляется по плану, утверждаемому Народным Хуралом (ст. 5). В Законе Тверской области о нормативных правовых актах также установлено, что разработка проектов нормативных правовых актов области осуществляется на плановой основе (ст. 11). В Законе о правовых

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 107

 

нормативных актах Воронежской области планированию работы по подготовке проектов законов и иных правовых нормативных актов посвящена отдельная глава (гл. III).

 

Очевидно, программы законодательных работ в субъектах Федерации по сравнению с аналогичными федеральными программами будут не столь объемны и отличаться особенностями как по структуре, так и содержанию. В частности, субъектам Федерации целесообразнее планировать больше актов по конкретным насущным проблемам жизни региона, стараться избегать «механического» дублирования тем и перечней актов, принимаемых на федеральном уровне, что, как справедливо замечено, ведет к правовой инфляции, снижает авторитет закона, потенциал собственных правовых актов субъектов Федерации[1].

 

Объем, структура и основное содержание региональной программы законотворчества обусловлены прежде всего задачами развития законодательства конкретного субъекта Федерации. Вместе с тем с учетом складывающейся практики можно выделить некоторые главные подходы к выработке такой программы:

 

1) программу целесообразно составлять систематически, рассчитывая ее на несколько лет;

 

2) планируемые акты должны правовыми средствами обеспечивать преобразования в основных сферах жизни региона;

 

3) при составлении программы важно правильно отражать тенденции развития основных регулируемых сфер жизни региона, выделяя при этом приоритетные акты;

 

4) планируемый акт должен соответствовать компетенции соответствующего органа государственной власти субъекта Федерации.

 

Рассмотрим эти положения подробнее.

 

1. Итак, программы и планы законотворческих работ целесообразно составлять систематически. В зависимости от текущих и стратегических целей программы могут утверждаться на 1 год (ежегодные), либо на 2-4 года (перспективные).

 

В решении вопроса о сроках действия планов законотворческих работ практика регионов пошла разными путями. Планы законопроектных работ ряда субъектов Федерации утверждаются на один год (план на 1994 г. Законодательного Собрания Нижегородской области, план на

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 108

 

1995 г. Курганской областной Думы), на два года (планы Московской областной Думы, Челябинской областной Думы, Государственного Совета Республики Татарстан и др.) и на три года (План на 1994-1996 гг. Саратовской областной Думы).

 

Встречается и утверждение планов законодательной работы поквартально (например, в работе Челябинской и Московской областных Дум). Но обычно такие планы являются формой конкретизации более общего (годового) плана законодательной работы. В подтверждение данного вывода сошлемся на Решение Московской областной Думы от 22 июня 1994 г. № 9/21 «О Тематическом плане нормотворческой деятельности Московской областной Думы на 1994-1995 гг.», которым организационному отделу Думы поручается включать в квартальные планы работы Думы «нормотворческие проекты, отраженные в Тематическом плане».

 

В субъектах Российской Федерации в настоящее время явное предпочтение отдается примерным программам и планам законодательной деятельности (примерная программа законодательной деятельности Челябинской областной Думы на 1995-1996 гг., примерный план законопроектной работы в Государственном Совете Республики Татарстан на 1995-1996 гг.; тематический план нормотворческой деятельности Московской областной Думы на 1994-1995 гг.; примерная программа законопроектной и нормотворческой работы Законодательного Собрания Нижегородской области; примерная программа работы Законодательного Собрания Тверской области и др.). Как оценивать такую тенденцию? Думается, когда такие программы и планы составляются на несколько лет вперед (на 3-4 года), – это оправдано. Однако составление примерных программ и планов на 1-2 года, да к тому же без распределения актов внутри плана по крупным тематическим разделам (как, например, в Московской, Нижегородской областях) вряд ли целесообразно.

 

Субъекты Федерации нередко предусматривают подготовку законов не только в планах собственно законодательной деятельности, но и в общих планах работы законодательного (представительного) органа. Вряд ли нужно доказывать, что общие планы работы, будучи сами по себе весьма полезными, уступают по своему потенциалу специальным планам законотворческой деятельности. Вместе с тем такие планы могут существовать параллельно, взаимно дополняя друг друга.

 

Своеобразной разновидностью планирования подготовки нормативных актов можно считать, например, разработку Первоочередных мероприятий по функционированию рынка ценных бумаг на территории Челябинской области, утвержденных постановлением Челябинской об-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 109

 

ластной Думы № 54 от 22 сентября 1994 г., в той части, которая предусматривает разработку на основе законодательства Российской Федерации проектов нормативных актов Челябинской области: о работе с ценными бумагами на территории области; об инвестиционной деятельности на территории области и гарантиях прав институциональных инвесторов; об уполномоченных инвестиционных компаниях, инвестиционных фондах и коммерческих байках на территории Челябинской области.

 

Сроки подготовки и представления проектов отдельных актов определяются в пределах общего срока, на который рассчитана программа (план). При определении срока имеют значение объем будущего акта, его «срочность» (т. е. большая или меньшая потребность в его принятии), сложность подготовительного этапа, степень урегулированности данной сферы общественных отношений в регионе и т. д. Так, сроки, устанавливаемые для подготовки законопроектов, должны предусматривать время, достаточное для подготовки научной концепции, ее обсуждения, «трансформации» в положения конкретного законопроекта и т. д. Для того чтобы сроки были реальными, целесообразно учитывать мнения будущих исполнителей по разработке проектов, их предложения о сроках завершения работы.

 

Следует заметить, что многие субъекты Федерации, видимо, не рассматривают сроки подготовки (представления) законопроектов в качестве обязательного требования, неотъемлемого элемента структуры программы. Указания на сроки подготовки проектов нет, например, в программе законотворческой деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Программа ограничивается перечнем планируемых законопроектов с указанием предмета регулирования и органов Собрания, ответственных за подготовку проектов.

 

Представляется, что в будущем программы законодательных работ можно разрабатывать не на год или два, как это обычно практикуется, а на более длительный срок, желательно на весь срок работы законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. При этом в отношении актов, планируемых на первый год, целесообразно указывать их конкретные наименования, в отношении же мероприятий, планируемых на другие годы, – главным образом лишь основные направления, темы, которые должны быть конкретизированы, «расписаны» на каждый последующий год.

 

Весьма существенный вопрос – как планировать и когда готовить акты субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: после принятия соответствующего федерального закона или не дожидаясь его принятия, раньше? Правотвор-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 110

 

ческая практика субъектов Федерации свидетельствует о поиске ими различных путей решения этого вопроса. Ведь жизнь зачастую требует принятия решения на уровне того или иного региона уже сегодня, не дожидаясь принятия соответствующих федеральных законов. И неслучайно в юридической литературе высказывается суждение о том, что глубоко ошибочно мнение, согласно которому закон субъекта Российской Федерации может приниматься лишь в том случае, если принят соответствующий федеральный закон[2].

 

В законодательстве ряда субъектов Федерации (в Уставе Псковской области и др.) предусматривается, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов до принятия соответствующих федеральных законов данный субъект Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После принятия федеральных законов по данным вопросам акты субъекта Федерации приводятся в соответствие с федеральным законодательством.

 

Развивающаяся по такому пути практика представляется вынужденной, но в чем-то оправданной. Субъекты Федерации стремятся заполнить пустоты, ниши в правовом регулировании. Этим отчасти объясняется и появление в настоящее время на региональном уровне довольно большого числа временных актов. Так, постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 25 октября 1994 г. № 102 «О Временном положении об административно-территориальном устройстве области» действие этого положения распространяется на период до принятия соответствующих федеральных законов, регулирующих вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. А в постановлении Челябинской областной Думы от 22 сентября 1994 г. № 49 «О продаже земельных участков приватизированных предприятий» говорится: «Впредь до принятия законодательства Российской Федерации по вопросам регистрации прав на недвижимое имущество поручить фонду имущества Челябинской области регистрировать права собственности на земельные участки как на первичном, так и на вторичном рынке».

 

Другой пример – распоряжение губернатора Нижегородской области от 14 сентября 1994 г. № 1271-р о подготовке проекта Закона Нижегородской области о льготном налогообложении. В распоряжении в связи с задержкой решения вопросов о льготном налогообложении негосу-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 111

 

дарственных пенсионных фондов на федеральном уровне содержится поручение департаменту по занятости и социальной защите населения совместно с департаментом экономики и прогнозирования подготовить проект Закона о льготном налогообложении таких фондов на территории Нижегородской области.

 

Вместе с тем некоторые субъекты Федерации (Тверская область, например), включая в план тот или иной законопроект по предмету совместного ведения, особо оговаривают в плане, что проект будет разрабатываться после принятия соответствующего федерального закона.

 

Как представляется, решение этого вопроса в федеральном законодательстве внесло бы ясность в данную проблему, а главное – поставило бы все субъекты Федерации в одинаковые условия, устранив некоторый разнобой в подходе к ее решению. Оптимальным решением этой проблемы было бы скорейшее принятие федерального закона об основах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, который бы предоставил субъектам Федерации возможность издавать нормативные акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации до издания соответствующих федеральных законов. Очевидно, что после принятия соответствующих федеральных законов эти акты должны быть приведены в соответствие с такими законами.

 

Следует учитывать, однако, что, принимая свои акты по предметам совместного ведения, субъекты Федерации уже «запускают» в действие определенные правовые механизмы, вызывают определенные изменения в общественных отношениях. Но на федеральном уровне какие-то вопросы, составляющие предмет совместного ведения, могут быть решены иначе, а поскольку правовые акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с изданными позже их по времени федеральными законами, то, естественно, могут иметь место серьезные издержки при возврате определенных общественных отношений к их «прежнему состоянию». А это, в свою очередь, может вызвать социальную напряженность в регионе.

 

Не случайно в Указе Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации» органам государственной власти субъектов Федерации предложено впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных ор-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 112

 

ганов государственной власти субъектов Российской Федерации воздержаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации[3].

 

2. Одну из основных структурных частей программы составляет перечень законов, принимаемых законодательным (представительным) органом региона по предметам совместного ведения Российской Феде-- рации и ее субъектов и по предметам ведения субъектов Федерации. Другими словами, речь идет о собственном правовом регулировании, осуществляемом субъектом Федерации. Планируемые на региональном уровне законы должны формировать правовое обеспечение преобразований в следующих основных сферах жизни региона:

 

государственно-правовое строительство;

 

финансовая и налоговая сфера;

 

развитие демократических институтов;

 

социальное развитие;

 

аграрная сфера;

 

экологическая сфера;

 

защита прав личности и борьба с правонарушениями.

 

Программы, как правило, включают в себя крупные тематические разделы, имеющие заголовки, соответствующие в основном указанным сферам. Некоторые программы, однако (например, программа Законодательного Собрания Санкт-Петербурга), разделяются на части, которые никак не озаглавлены, и можно лишь по общей тематике сгруппированных в них проектов догадываться, о каких сферах регулирования идет речь. Очевидно, это несколько затрудняет восприятие структуры и содержания такого рода программ и отнюдь не способствует ориентированию в их текстах.

 

В программе (плане) могут предусматриваться подготовка законопроектов, внесение изменений и дополнений в действующие законы (в связи с позднейшим законодательством), а также разработка концепций тех или иных проводимых субъектами Федерации реформ и программ развития определенных сфер общественных отношений. Например, в тематическом плане нормотворческой деятельности Московской областной Думы на 1994-1995 гг. предусматривалась разработка концепции экономической реформы и концепции развития местного самоуправления в Московской области, а в план законопроектных работ Челябинской областной Думы на 1 квартал 1995 г. включена разработка про-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 113

 

граммы развития образования Челябинской области. Следует заметить в связи с этим, что в современных условиях проблемы социальной защиты населения, реализация общих принципов социальной политики, установленных на федеральном уровне, переместились в регионы. Отсюда – столь пристальное внимание к социальным проблемам в регионах, что находит отражение и в их законодательных программах.

 

Помимо перечней актов в программах могут предусматриваться и другие мероприятия в области законотворчества: по вопросам реализации законов, их упорядочения, систематизации, внедрения компьютерной техники для учета законодательства, подготовки и совершенствования предметных классификаторов законодательства и т. п.

 

В программах указываются конкретные исполнители, которым поручается подготовка запланированных проектов (ответственные за подготовку проекта). Как правило, это комитеты законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, различные структуры исполнительной власти (правительства, администрации), иные органы, научные учреждения.

 

В примерной программе работы Законодательного Собрания Тверской области помимо наименования акта, исполнителей и сроков подготовки, указывается законодательная основа принятия планируемого акта. Например, как на основание принятия Устава области указывается на ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации; Закона о статусе депутата Законодательного Собрания области – на ст. 73 Конституции Российской Федерации и Закон о статусе депутатов Совета Федерации и Государственной Думы; Закона о нотариате в Тверской области- на ст. 72 Конституции Российской Федерации и Закон «О нотариате»; Закона «Об охране здоровья граждан Тверской области» – на ст. 72 Конституции Российской Федерации и Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» и т. д.

 

 

Отличительной особенностью некоторых программ является указание в них не только наименования (темы) проекта, но и более расширенного предмета регулирования будущего закона. Пример тому – программа законотворческой деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на 1996 г. Предмет регулирования запланированного Закона о государственной службе Санкт-Петербурга раскрывается как «права, обязанности, социальные гарантии, ответственность, ограничения в деятельности государственных служащих»; Закона о минимальных социальных гарантиях- «установление критериев социального обеспечения жителей Санкт-Петербурга»; Закона об адресности соци-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 114

 

альной помощи – «условия, порядок и целенаправленность предоставления социальной помощи в Санкт-Петербурге» и т. д.

 

Такая практика заслуживает внимания, поскольку она дает более полную информацию о проектируемых законах как депутатам, утверждающим программу, так и будущим исполнителям- разработчикам законопроектов. Кроме того, для органов и лиц, ответственных за подготовку проектов, такое уточнение является определенным ориентиром (своеобразным заказом) при работе над концепцией и положениями конкретного законопроекта.

 

В основу разработки проектов программ законодательной деятельности должны быть положены концепции социально-экономического развития регионов и тематические программы, принятые в субъекте Российской Федерации. Важно также обобщать имеющиеся предложения депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, его администрации, заинтересованных органов, ученых, а также предложения, поступившие от граждан и их объединений. Нередко это требование субъектами Федерации закрепляется нормативно. Так, в Законе «О нормативных правовых актах Тверской области» (1994 г.) предусматривается, что программы и планы законодательной деятельности Законодательного Собрания области формируются на основании предложений депутатов Собрания, его комитетов, администрации области, ее комитетов, управлений, отделов, других заинтересованных органов и учреждений области. Соответствующее положение зафиксировано в Регламенте Народного Хурала Республики Бурятия: «Проект плана формируется организационно-контрольным управлением Народного Хурала на основе предложений комитетов и комиссий Народного Хурала, субъектов права законодательной инициативы»[4].

 

Целесообразно, чтобы программы и планы работы законодательных (представительных) органов субъектов Федерации формировались с учетом программ и планов работы федеральных органов законодательной власти и в первую очередь – увязывались с планами работы Государственной Думы. Это позволит лучше координировать законотворческие усилия в рамках взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, поможет сделать такие планы сопоставимыми по основным параметрам.

 

3. Формирование программы целесообразно осуществлять с учетом взаимосвязи актов, последовательности их принятия. Так, законопроекты по достаточно конкретным темам должны разрабатываться и вно-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 115

 

ситься после окончания работы над проектом по более общему вопросу либо одновременно с ним Этот общий принцип правотворческой деятельности имеет значение и для правотворчества субъектов Федерации с той лишь оговоркой, что субъекты Федерации (в меньшей степени это относится к республикам в ее составе), очевидно, должны издавать больше актов (в том числе законов) по достаточно конкретным предметам регулирования.

 

Целесообразно и планирование «пакетов» взаимосвязанных актов, что позволит оценить намечаемое правовое регулирование в комплексе, избежать ненужного дублирования, противоречий и несогласованностей в региональном законодательстве.

 

Внутри тематических разделов программы следует выделять акты, требующие первоочередного принятия (приоритетные), а затем указывать законопроекты, которые необходимо принять в дальнейшем, и темы будущих проектов.

 

Какие акты можно отнести к категории приоритетных? Прежде всего это акты, необходимость принятия которых вызвана социальной потребностью, острой жизненной ситуацией в том или ином регионе К этой же категории относятся акты, которые выполняют роль ключевых, базовых для той или иной сферы.

 

В сфере государственно-правового строительства, например, приоритетными (базовыми) для субъектов Федерации будут, помимо Конституции либо Устава, законопроекты о выборах в законодательный (представительный) орган, глав исполнительных органов; о нормативных правовых актах; о регулировании национальных отношений, в частности о национально-культурной автономии; о здравоохранении, культуре, образовании; в сфере экономики – законопроекты о собственности, о бюджетном устройстве, о развитии республиканской и местной промышленности, о сельскохозяйственных объединениях и др.

 

4. Одна из важных предпосылок эффективного планирования законодательной деятельности в субъектах Федерации заключается в том, что оно должно осуществляться с учетом установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, правовыми актами субъектов Федерации разграничения компетенции правотворческих органов. Соблюдение этого условия повышает обоснованность готовящихся планов, в значительной степени предопределяет реальность их выполнения. И наоборот, недооценка этого фактора нередко порождает ошибки в планировании, ведет к неизбежной при этом корректировке планов, что отрицательно сказывается на стабильности таких планов, подрывает авторитет самой идеи планирования.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 116

 

Важно, чтобы субъекты Российской Федерации не превышали своих законодательных полномочий и не планировали акты по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации. А такие случаи имеют место. Вряд ли, например, обоснованно включение в примерный план законопроектной работы в Государственном Совете Республики Татарстан на 1995-1996 гг. законов Республики о гражданстве, об альтернативной воинской службе, об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о ценных бумагах, об административной ответственности за правонарушения в сфере кредитно-банковской деятельности и некоторых других, поскольку эти акты должны быть приняты на федеральном уровне.

 

Иногда субъекты Федерации включают в свои программы акты, неоправданно (механически) дублирующие федеральные акты на аналогичные темы. Пример тому – явно необоснованное (в рамках региона) включение в примерную программу законопроектной и нормотворческой работы Законодательного Собрания Нижегородской области проектов законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Нижегородской области» и «Об основах государственной службы в Нижегородской области».

 

Важной структурной частью законодательной программы субъекта Российской Федерации является раздел, «аккумулирующий» в себе обсуждение и подготовку заключений по проектам федеральных законов, а также обсуждение модельных законодательных актов, рекомендуемых субъектам Федерации для возможного использования в законотворческой деятельности Очевидно, что сроки обсуждения федеральных законопроектов должны быть увязаны с планами работы Государственной Думы и Совета Федерации.

 

Одна из основных частей программы – раздел, содержащий предложения о принятии (либо изменении действующих) федеральных законов в порядке реализации субъектом Российской Федерации своего права законодательной инициативы. Как представляется, это достаточно существенный «рычаг» воздействия регионов на федеральное законотворчество, и субъектам Федерации в будущем целесообразнее было бы больше внимания уделять формированию данного раздела программы

 

Наконец, следует отметить, что программы не должны быть чрезмерно перегруженными Между тем, как показывает практика, в ряде случаев программы законодательной деятельности в субъектах Федерации явно велики, что может затруднить их реальное выполнение Так, примерная программа законопроектной и нормотворческой работы Законодательного Собрания Нижегородской области, принятая в сентябре

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 117

 

1994 г., насчитывала 57 позиций: из них 23 – законы, 33 – постановления и 1 – положение. Тематический план нормотворческой деятельности Московской областной Думы на 1994-1995 гг. предусматривал разработку около 70 проектов актов и концепций, а примерный план законопроектной работы в Государственном Совете Республики Татарстан на 1995-1996 гг. включал 90 различных позиций. Такие планы вряд ли реальны и действительно могут носить лишь примерный характер.

 

В ряде случаев предусматривается конкретный механизм корректировки программ и планов законотворческой деятельности. Так, в постановлении Законодательного Собрания Нижегородской области от 20 сентября 1994 г. № 86 «О примерной программе законопроектной и нормотворческой работы Законодательного Собрания области» предусматривается, что возникающие при необходимости вопросы по корректировке и внесению изменений в программу решает председатель Законодательного Собрания. Поскольку речь идет о примерной программе, такое решение можно считать оправданным. Во всех других случаях изменения в план должны вноситься решением того правотворческого органа, который данный план принял (утвердил). Это придаст. плану больший авторитет, повысит исполнительскую дисциплину органов и лиц, ответственных за подготовку конкретных проектов.

 

Следует подчеркнуть, что программы и планы законодательных работ в субъектах Федерации не исключают подготовку законопроектов вне плана. Это особо оговаривается некоторыми субъектами Федерации. Так, в постановлении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга № 132 от 1 ноября 1995 г., утвердившем программу законотворческой деятельности Собрания, подчеркивается, что перечень законов, представленный в программе, не является исчерпывающим, а утверждение ее постановлением Законодательного Собрания не служит препятствием для внесения законопроектов на рассмотрение Собрания в установленном Регламентом порядке.

 

Принятие законодательных программ не должно служить также основанием для ограничения прав и возможностей субъектов законодательной инициативы в. данном регионе.

 

Помимо программ и планов собственно законодательных работ, подготовка проектов законов может предусматриваться в целевых комплексных программах, которые разрабатываются в регионах на основе анализа социальной ситуации и экономических возможностей. Вполне оправданно, что в рамках таких целевых комплексных программ, как правило, выделяются разделы о подготовке и принятии соответствующих нормативных правовых (в том числе и законодательных) актов. Более того, раздел о правовом обеспечении предусмотренных программой

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 118

 

мероприятий, на наш взгляд, должен быть обязательным элементом целевой комплексной программы.

 

Интересен в этом отношении опыт Челябинской области. 13 апреля 1995 г. постановлением главы администрации Челябинской области № 201 утверждена Программа деятельности администрации по стабилизации социально-экономического положения в области. Программа была рассчитана на один год и предусматривала подготовку соответствующих нормативных актов, среди которых – 6 законов области, в том числе: о льготах иностранным инвесторам, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о внебюджетных фондах, о территориях приоритетного развития и др. В программе государственной поддержки малого предпринимательства в Челябинской области на 1995-1996 гг., утвержденной постановлением главы администрации Челябинской области 14 августа 1995 г., в качестве одного из основных направлений предусматривалось формирование нормативно-правовой базы поддержки малого предпринимательства. Так, в целях определения политики в области малого предпринимательства, конкретизации прав и обязанностей участников системы поддержки предпринимательства, установления системы налогов для субъектов малого предпринимательства области в рамках компетенции субъекта Федерации планировалось подготовить проект Закона «Об основах малого предпринимательства в Челябинской области» и внести его на рассмотрение областной Думы.

 

Для совершенствования практики планирования законодательных (и всех правоподготовительных) работ в субъектах Российской Федерации существенное значение может иметь опыт создания межрегиональных программ правотворчества. Одна из таких программ – «Сибирский правовой проект» (МПП, 1993 г.) – представляет собой организационно-правовую форму взаимодействия представительных органов власти субъектов Российской Федерации – участников программы с целью проведения согласованной правотворческой деятельности, объединения интеллектуального потенциала, организационных и финансовых средств для решения единых правотворческих задач. В числе основных задач МПП – подготовка Концепции регионального правотворчества, модельных региональных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; организация и проведение региональных и межрегиональных правовых прогнозов; организационно-методическое обеспечение планирования регионального правотворчества; организация взаимного информирования участников МПП о региональном правотворчестве и др.[5]

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 119

 

[1] Тихомиров Ю.А. Как определить предмет регулирования закона // Как готовить законы: Научно-практическом пособие. М., 1993. С. 18; Михалева НА. Координационный механизм согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере правотворчества // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 117.

 

[2] Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российский Федерации // Государство и право. 1995. № 11. С 44, Зражевская Т.Д, Бекетова С.М. Некоторые проблемы законотворчества субъектов Федерации (на примере Воронежской области) // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996. С. 29-30.

 

[3] СЗРФ. 1995. № 41. Ст. 3875.

 

[4] Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 6(17).

 

[5] Государство и право. 1993. № 8.

 

Г.Т. Чернобель

 

ПРОТИВОРЕЧИЯ И ПРОБЕЛЫ В КОНСТИТУЦИЯХ И УСТАВАХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПРОБЛЕМЫ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ

 

Законодательство субъектов Российской Федерации является важнейшей составной частью системы российского законодательства, развитие и совершенствование которой отражает сложные процессы становления новой российской государственности. Конституция Российской Федерации закрепляет два уровня регионального законодательства: 1) законодательство республик в составе Федерации и 2) законодательство краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов (ч. 2 ст. 5). Всем субъектам Российской Федерации предоставлены властные полномочия законодательствования. Главное конституционное требование заключается в том, чтобы все законы, иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не противоречили федеральной Конституции (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Конституционно установлен порядок, согласно которому по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие непосредственное, прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Закреплено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом того или иного субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов,

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 120

 

действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ст. 76 Конституции Российской Федерации).

 

По соответствующим запросам дела о соответствии Конституции Российской Федерации Конституций республик, Уставов, законов, иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, разрешает Конституционный Суд Российской Федерации.

 

Для решения рассматриваемой проблемы целесообразно определиться с терминологией. Идентичны ли понятия «противоречие» и «несоответствие» в семантическом отношении?

 

Противоречие – это положение, при котором одно (мысль, действие) исключает другое, т. е. речь идет об определенной несовместимости: нечто не может совмещаться, сочетаться, существовать одновременно с чем-либо другим. Например, несовместимыми являются понятия, которые исключают друг друга, между которыми нет какого-либо промежуточного (среднего, третьего) понятия. Скажем, понятия «белый» и «черный» совершенно исключают друг друга. Указанные понятия нельзя одновременно, в одном и том же отношении, применить к одному и тому же предмету, явлению.

 

Соответствие- это определенная согласованность, определенное равенство, подобие тех или иных предметов, явлений в каком-либо отношении (например, говорят о соответствии формы и содержания, природных дарований и убеждений, профессии и должности). Следовательно, смысловое поле понятия несоответствия несколько шире смыслового поля понятия противоречия. Противоречие как бы конкретизирует, в чем именно заключается то или иное несоответствие.

 

Пробел как таковой- это определенный недостаток, какое-либо упущение (пропуск чего-либо, отсутствие должной полноты в чем-либо, недосмотр, ошибка по небрежности). В системе права, законодательства нормативно-правовые пробелы выражаются в полной или частичной неурегулированности тех или иных правоотношений, т. е. в отсутствии необходимых правовых нормативов либо в их содержательной неполноте[1].

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 121

 

Существуют различные виды и формы противоречий в действующем законодательстве. Например, законы, иные нормативные правовые акты, изданные в одной общественной обстановке, действуют в совершенно иных общественных условиях. Те или иные законы могут не соответствовать объективным общественным потребностям, интересам, общественному правосознанию, уровню нравственного развития граждан данного государства. Могут быть противоречия между действующей Конституцией и текущим законодательством, между конкретными законами или отдельными частями их, противоречия внутри закона и т. д. Ученые справедливо подчеркивают особую значимость для правового развития, совершенствования современной российской государственности вопроса о противоречиях конституционного характера[2].

 

Конституции республик в составе Российской Федерации

 

Как известно, становление государственности республик в составе Российской Федерации проходило, в сущности, самотеком, без каких-либо федеральных законодательных определений, постановлений, конституционных процедур, концептуальных обоснований. Поэтому столь значимой оказалась роль Федеративного договора (1992 г.), определившего основополагающие принципы взаимоотношений республик в составе Российской Федерации с федеральным центром. И хотя Федеративный договор не был включен в текст. новой российской Конституции, основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик в составе Федерации, определенные в Федеративном договоре, обрели конституционный статус. Это не означает, однако, что между Федеративным договором и федеральной Конституцией не существует противоречий.

 

Кардинальное противоречие между Федеративным договором, заключенным с республиками, и действующей Конституцией Российской Федерации, определяющее многие противоречия между республиканским законодательством, с одной стороны, и федеральным законодательством – с другой, заключается в определении статуса республик в составе Российской Федерации. Согласно Договору республикам придан статус суверенных государств, что отражено в преамбуле Договора и самом названии его. В Конституции Российской Федерации, принятой

 

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 122

 

после заключения Федеративного договора, говорится о «суверенной государственности Россию) (преамбула), суверенитете Российской Федерации, который «распространяется на всю ее территорию» (ч. 1 ст. 4), «суверенных правах» Российской Федерации (ч. 2 ст. 67). Термин «суверенные республики» присутствует в федеральной Конституции лишь при воспроизведении наименования Федеративного договора с республиками в заключительных и переходных положениях (раздел второй Конституции). Нормативно понятие суверенитета употребляется в федеральной Конституции лишь в отношении России как целостного государственного образования. Согласно Конституции республика в составе Российской Федерации – это государство, имеющее свою Конституцию и законодательство (ч. 2 ст. 5). Республиканские конституции добавляют к этому определению еще один элемент: гражданство (например, ст. 4 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Указанные атрибуты включаются в понятие суверенного государства, которым назвали себя почти все республики в составе Российской Федерации.

 

Конституция Республики Татарстан одна из первых закрепила: «Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан» (ст. 1). Основой суверенизации признаны договорные отношения с Российской Федерацией, какие-либо отсылки при этом к федеральной Конституции отсутствуют. В названной Конституции содержится специальная глава (5): «Республика Татарстан- суверенное государство». Присягая после своего избрания, президент клянется обеспечивать «государственный суверенитет» Татарстана. Закреплено, что Татарстан, как суверенное государство, является субъектом международного права (ст. 61 Конституции). Как известно, Татарстан намеревался даже выйти из состава Российской Федерации, хотя в федеральной Конституции право сецессии отсутствует[3].

 

В некоторых республиканских Конституциях это право закреплено (например, ст. 1 Конституции Республики Тыва), порой – подтекстом (ст. 70 Конституции Республики Дагестан: «Республика Дагестан сохраняет за собой право на изменение своего государственно-правового статуса на основе волеизъявления дагестанского народа»). Провозглашается «экономический суверенитет» (ст. 6 Конституции Республики Карелия).

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 123

 

Возникают дискуссии: у какой из республик в составе Российской Федерации «больше суверенитета»? Договорные отношения с федеральной властью республики пытаются строить «по татарскому типу». Активизируется разработка концепций укрепления суверенной государственности республик в составе Российской Федерации. В результате в 19 из 21 республики в составе Российской Федерации приняты конституционные акты, которые не соответствуют федеральной Конституции.

 

Однако общепринятой является конституционная аксиома: не может быть внутри суверенного государственного образования других суверенных (т. е. политически независимых) государств. Суверенитет над суверенитетом – это нелепость, которая на практике, как отмечали еще американские федералисты, «подрывает порядок и разрушает государство», подменяет закон насилием[4]. Следовательно, и Федеративный договор, и действующая российская Конституция нуждаются в определенных согласованиях, коррективах. За основу должно быть взято конституционное регулирование федеративных отношений. Если государство по природе своей является истинно федеративным, оно должно обладать единым конституционным пространством, которое, разумеется, не может быть во всех случаях одномерным. В Конституции Российской Федерации целесообразно было бы продефинировать понятие суверенитета (народного, национального, государственного), определить основополагающие принципы российского федерализма (в действующей федеральной Конституции это не сделано), акцентируя внимание не только на прерогативах федерального центра, но и на автономных прерогативах субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, с учетом общенациональных интересов России, а также интеграционных процессов как мировой тенденции. После соответствующих уточнений, поправок должны быть приведены в полное соответствие с ней все республиканские конституции. Основные принципы, заложенные в федеральной Конституции, должны пронизывать республиканские конституции, составлять их остов. Конституционный строй республик не может противоречить, федеральной Конституции.

 

Ни в федеральной Конституции, ни в конституциях республик в составе Российской Федерации не определяется само понятие конституции как основополагающего (основного) закона в системе законодательных актов государства. В ряде республик дискутировался вопрос: федеральная или республиканская конституция является первичной? Появилось

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 124

 

понятие «основные законы субъектов Федерации», однако, как они соотносятся с основным федеральным законом, остается не совсем ясным.

 

В действующих республиканских конституциях закреплено, что республиканская конституция является основным законом на территории данной республики, констатируется ее юридическое верховенство (например, ст. 165 Конституции Республики Татарстан, ст. 7 Конституции Республики Ингушетия, ст. 4 Конституции Республики Дагестан). Некоторые конституции сами себе противоречат: с одной стороны, признается верховенство Конституции Российской Федерации, а с другой -закрепляется положение о высшей юридической силе на территории республики республиканской конституции (например, ст. 6 Конституции Республики Адыгея), установлен конституционный приоритет республиканского законодательства (ст. 165 Конституции Республики Татарстан и ст. 160 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Как правило, в республиканских конституциях не содержится положений о конституционной корреляции республиканского законодательства с законодательством Федерации, в составе которой состоят республики. Согласно Конституции Республики Ингушетия законы и другие нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики при условии, «если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия» (ст. 7). Конституция Республики Дагестан формулирует еще жестче: «Действие федеральных законов и других правовых актов Российской Федерации, противоречащих суверенным правам и интересам Республики Дагестан, может быть приостановлено Республикой Дагестан на своей территории» (ст. 65). Закрепляется формула: законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в республике, не должны противоречить конституции республики (например, ст. 4 Конституции Республики Дагестан, ст. 2 Степного Уложения Республики Калмыкия, ст. 7 Республики Коми, ч. 1. ст. 14 Конституции Республики Северная Осетия – Алания, ч. 2 ст. 7 Конституции Удмуртской Республики). О федеральной Конституции при этом умалчивается. Если о ней и говорится, то лишь после закрепления приоритета республиканской конституции (например, ст. 11 Конституции Республики Бурятия).

 

При конституционном определении своего государственно-правового статуса республики не всегда следуют федеральной Конституции, установившей, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. Например, Конституция Республики Татарстан закрепляет, что республика «самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус»

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 125

 

(ст. 59) как ассоциированный член в составе Российской Федерации (ст. 61). Конституции других республик фиксируют, что указанный статус определяется в первую очередь республиканской конституцией, затем говорится о Конституции Российской Федерации (например, ст. 61 Конституции Республики Коми). Некоторые конституции формулируют, что государственно-правовой статус республики определяется не только республиканской конституцией и Конституцией Российской Федерации, но и Федеративным договором (например, ст. 60 Конституции Республики Бурятия), что не согласуется с нормативом, закрепленным в ст. 66 Конституции Российской Федерации.

 

Неоднозначно решается в республиканских конституциях вопрос о форме правления. В большинстве республик конституционно закреплена республиканская форма правления. Однако, например, в Конституции Республики Ингушетия констатируется, что в республике «принята президентская форма правления» (ст. 2). Вряд ли это согласуется с духом и буквой федеральной Конституции, в которой Российская Федерация определена как государство «с республиканской формой правления» (ч. 1 ст. 1). Что же касается самого статуса республиканских президентов, то в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 77) он устанавливается республиками самостоятельно, поэтому может быть неодинаковым (в Татарстане, например, президент является главой государства, в Кабардино-Балкарии – главой исполнительной власти, в Бурятии- главой Республики, ее исполнительной власти, председателем правительства). Президент может избираться народом, парламентом, выборщиками, специальными избирательными коллегиями. Институт президента, наконец, вообще может отсутствовать в республиканских структурах государственной власти, как это имеет место в Республике Мордовия.

 

Для большей конституционной ясности республиканской формы правления целесообразно было бы само понятие республики дефинировать на уровне федеральной Конституции[5] с учетом исторического опыта, концепций теории народовластия.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 126

 

Одной из существенных причин многих противоречий и пробелов республиканского законодательства является отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в федеральной Конституции. Формулировки, содержащиеся на этот счет в ст. 71, 72 и 73 действующей Конституции Российской Федерации, представляются достаточно спорными, неудачными. В частности, ст. 72 федеральной Конституции, перечисляющая предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, в сущности, связывает «суверенные» субъекты Федерации, образно говоря, по рукам и ногам. Согласно ч. 2 ст. 76 федеральной Конституции все нормативные правовые акты субъектов Федерации должны приниматься в соответствии с федеральным законодательством. Однако возникают вопросы: что, собственно, входит в круг предметов ведения субъектов Российской Федерации? Вправе ли они (субъекты) осуществлять «собственное правовое регулирование» по тому или иному конкретному предмету совместного ведения до издания соответствующего федерального закона? На эти вопросы федеральная Конституция ответа не дает, что и побуждает субъекты Федерации добиваться договорного решения проблемы, чтобы заполучить хоть какую-то нормативную определенность.

 

Говоря о правотворческой деятельности органов государственной власти, конституции республик в составе Российской Федерации не всегда достаточно четко выделяют формообразовательные аспекты этой деятельности. Формулируется, например, что орган законодательной власти «принимает законы и иные нормативные акты» (ст. 73 Конституции Республики Коми). Учитывая регулятивную значимость нормативных правовых актов, такая лаконичная конституционная формула вряд ли оправдана. Более конкретной является формула: «принимает законы и постановления» (например, ст. 87 Конституции Республики Бурятия). Согласно Конституции Республики Карелия (ст. 54) Законодательное Собрание по вопросам, отнесенным к ведению Республики, принимает законы, постановления, заявления, обращения, декларации; правильнее было бы указать, какие из перечисленных актов, наряду с законом, являются нормативными. Имеются в республиканских конституциях формулировки о «верховенстве закона», однако о каком именно законе идет речь, не уточняется (например, ст. 11 Конституции Республики Бурятия).

 

Определяя правотворческие полномочия республиканского президента, республиканские конституции зачастую повторяют формулу, содержащуюся в федеральной Конституции: «издает указы и распоряже-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 127

 

ния», не раскрывая вопроса о нормативности названных актов. Согласно Конституции Республики Бурятия президент Республики «в пределах своих полномочий, на основе и во исполнение действующего законодательства издает указы, постановления и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Бурятия» (ст. 75). Возникают вопросы: какие из перечисленных актов являются (могут быть) нормативными? Или же это акты ненормативного характера? На основе и во исполнение какого законодательства они издаются – федерального или республиканского?

 

В обязанность граждан республик в составе Российской Федерации вменяется соблюдать республиканскую конституцию, другие законы республики, в которой они проживают (см., например, ст. 52 Конституции Республики Татарстан, ст. 8 Конституции Республики Ингушетия, ст. 7 Конституции Республики Коми). Об обязанности соблюдать федеральную Конституцию умалчивается, хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 15) все граждане Федерации, в какой бы республике они ни проживали, обязаны соблюдать федеральную Конституцию. Конституция Республики Дагестан обязывает граждан «соблюдать Конституцию, законы и основанные на них нормативные акты...» (ст. 55). О какой Конституции, каких законах идет речь, из текста республиканской конституции неясно.

 

Имеются в республиканских конституциях нормативы, направленные против присвоения или захвата государственной власти, властных полномочий (см., например, ст. 4 Конституции Республики Ингушетия, ч. 4 ст. 3 Конституции Республики Северная Осетия – Алания, ч. 3 ст. 2 Конституции Республики Адыгея), однако содержание указанных понятий («присвоение» и «захват» государственной власти) не конкретизировано и, следовательно, может быть истолковано по-разному (присвоить – самовольно сделать что-либо своим; захватить – насильственно присвоить что-либо).

 

«Граждане Республики Татарстан, – гласит ст. 41 Конституции Татарстана, – имеют право на собственность и ее наследование». О какой форме собственности идет речь, неясно. Более правильно поступают республики, которые в своих конституциях, говоря о собственности, перечисляют ее виды (формы). «В Республике Адыгея, – формулируется, например, в Конституции Республики Адыгея, – признаются и защищаются равным образом государственная, муниципальная, частная, общественная и иные формы собственности» (ст. 13). Требования диалектики законотворческого процесса таковы, что нормативно-правовые предписания должны быть настолько абстрактными, чтобы быть достаточно конкретными.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 128

 

«Граждане Республики Татарстан, – предписывает Конституция Татарстана, – обязаны нести воинскую службу в соответствий с законом» (ст. 58). В соответствии с каким законом – федеральным или республиканским? Аналогичный вопрос вызывают подобные формулировки в других республиканских конституциях (например, ст. 59 Конституции Республики Дагестан: «Несение военной службы, освобождение от нее, а также замена военной службы выполнением альтернативных обязанностей определяются законом»).

 

В республиканских конституциях допускаются изменения конституционного статуса республики, ее территории посредством референдума. Например, согласно Конституции Республики Бурятия (ч. 4 ст. 60) такое решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан Республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принимавших участие в референдуме. Верно подмечено, что хотя референдум – это наиболее демократическая форма решения важнейших конституционных вопросов, вряд ли правомерно признавать условием легитимности референдума участие в нем более половины граждан коренной национальности. Это нарушает федеральный конституционный принцип равноправия граждан независимо от их национальности в управлении делами государства, общества[6].

 

В ряде республиканских конституций говорится о праве граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, пикетирование, уличные шествия и демонстрации, что выступает порой как форма общественного протеста. Однако само право на общественный протест. в республиканских конституциях, как и в федеральной Конституции, отсутствует, что создает определенные предпосылки для произвольного усмотрения, своеволия со стороны правоохранительных органов государственной власти. В качестве конституционного принципа целесообразно было бы установить, что акты общественного протеста, не нарушающие конституционный порядок, юридическим ретрибуциям не подлежат. Конституционно должно быть гарантировано, что недопустимы какие-либо ретрибуции по политическим мотивам.

 

Много внимания уделяется в республиканских конституциях правам и свободам граждан, перечисление которых повторяет положения, содержащиеся в Конституции Российской Федерации (глава 2). В тексте конституций обычно говорится о правах и свободах «человека и гражданина». Думается, более правильно поступают республики, которые

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 129

 

оперируют в своих конституциях понятием «правовой статус личности». Например, раздел II Конституции Республики Адыгея так и озаглавлен: «Правовой статус личности». Человек – это антропологическое понятие[7]. Гражданство – это правовая принадлежность конкретного человека (лица) к тому или иному государству. Понятие личности характеризует человека как общественное существо, поэтому оно и является центральным понятием права, хотя и не имеет до сих пор достаточно полной правовой дефиниции.

 

Ни одной конституции еще не удавалось закрепить правовой статус личности во всем его объеме. Динамика и сложность общественных отношений таковы, что практически это невозможно сделать. Поэтому в конституциях закрепляются, как правило, основополагающие принципы правового статуса личности, основные права и обязанности граждан. Учитывая данное обстоятельство, конституции республик в составе Российской Федерации иногда особо оговаривают, что перечень прав и свобод, содержащийся в данной конституции, «не является исчерпывающим» (см., например, ст. 16 Конституции Республики Карелия). Как представляется, в республиканских конституциях вообще не нужен этот перечень, повторяющий, как было отмечено выше, основные положения федеральной Конституции. Вполне достаточно было бы констатировать, что в республике признаются и соответствующим образом гарантируются права и свободы граждан (личности), установленные Конституцией Российской Федерации, а также нормами международного права.

 

Известна важность правовых процедур при непосредственном осуществлении государственной власти. Существует понятие «процедурные правовые нормы». Представляется, что некоторые республиканские конституции перегружены подобными нормативами. Правильно, когда в конституциях определяются, например, сроки созыва законодательного органа государственной власти, условия его правомочности, общий порядок принятия законодательных актов и др. Однако вряд ли оправдано в самой Конституции подробно определять порядок деятельности законодательного органа; устанавливать, кто вправе участвовать в его заседаниях, круг полномочий председательствующего, порядок обсуждения и принятия правовых решений и т. д. Это должно быть соответствующим образом урегулировано в регламенте, то есть нормативном правовом акте, который обычно принимается или утверждается законодательным органом государственной власти в форме закона и определяет

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 130

 

внутреннюю организационную структуру законодательного органа (парламента), порядок его деятельности.

 

[1] Ученые предлагают ввести в научный оборот термин «правовой вакуум», который обозначает в сущности то же, утвердившееся в правоведении, понятие нормативно-правового пробела. В частности, понятие правового вакуума дефинируется как «отсутствие правовых норм, которые должны регламентировать не урегулированные ранее, но нуждающиеся в правовой регламентации вновь возникшие общественные отношения» (Малиновский А.Л. Правовой вакуум – новый термин юридической науки // Государство и право. 1997. № 2. С. 110).

 

[2] Тихомиров Ю.А. О конституционных противоречиях и конфликтах // Конституционный Вестник. 1993. № 15.

 

[3] В Декларации о государственном суверенитете Татарстана, принятой Верховным Советом республики 30 августа 1990 г., государственный суверенитет не увязывается с принадлежностью Татарстана к Российской Федерации. По мнению татарских ученых, Татарстан не является частью Российской Федерации, у него «свое видение» феномена Федерации (Мухаметшин Ф.Х. Российский Федерализм: проблемы формирования отношений нового типа // Государство и право. 1994. № 3. С. 54, 57).

 

[4] Федералист: Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М., 1993. С. 145-146.

 

[5] Справедливо обращается внимание на то, что не может считаться допустимым обращение в Конституционный Суд, если в нем содержится просьба дать толкование того или иного конституционного понятия. Предметом обращения в Конституционный Суд могут быть только те или иные «положения Конституции», т. е. ее нормативные формулы (см. Особое мнение судьи Г.А. Гаджиева по делу о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (чч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1995. № 16. Ст. 1451). Если толкование конституционных понятий переложить на Конституционный Суд, то он станет выполнять законодательные функции, что несовместимо с принципами демократического конституционализма, правового государства.

 

[6] Михалева НА. Конституционные реформы в республиках – субъектах Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 4. С. 5.

 

[7] Рогинский Я.Я., Левин М.Г. Основы антропологии. М., 1955.

 

Уставы иных субъектов Российской Федерации

 

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 66) статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Регламентация «уставного законодательства» содержится также в Указе Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г. Администрацией Президента Российской Федерации был разработан и разослан на места «модельный» устав субъекта Федерации. В самих уставах указанных субъектов Федерации, в частности, в уставах краев и областей, закрепляется, что они принимаются, определяя правовой статус края, области, в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

 

Предоставленное субъектам Российской Федерации право принимать свои собственные уставы было воспринято как «большое завоевание» российских регионов. Первоначальные проекты краевых и областных уставов направлялись, как правило, в администрации городов и районов (края, области), в крупные учреждения краев и областей, включая научные, после чего проекты на основе собранных замечаний и предложений дорабатывались и публиковались в местной прессе. В действие уставы указанных регионов вводятся обычно постановлением краевого (областного) законодательного учреждения после его подписания главой краевой (областной) администрации, что нашло свое уставное закрепление (ст. 171 Устава Курганской области).

 

Принятые уставы, наряду с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, служат исходной правовой базой для текущего регионального законодательства. Оценивая действующие уставы краев и областей, специалисты расходятся в своих суждениях. По мнению одних, уставы краев и областей «в главном» соответствуют Конституции Российской Федерации, во многом порой копируя ее. По мнению других, подавляющее большинство «местных уставов» не соответствуют Конституции Российской Федерации. Ученые обращают внимание на то, что нет единого достаточно обоснованного порядка предва-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 131

 

рительной правовой экспертизы, согласования уставов с действующим федеральным и республиканским законодательством, и в целом правовой статус областей еще «не упорядочен» законодательно[1].

 

Как показывает анализ, многие уставы краев и областей не лишены противоречий, пробелов, порой весьма существенных. Так, многие уставы (например, Алтайского края, Ставропольского края, Калининградской области, Курганской области, Липецкой области, Новгородской области, Оренбургской области, Самарской области, Свердловской области, Читинской области) закрепили за собой статус Основного Закона края, области. В любом государстве в качестве его основного закона выступает Конституция. В Российской Федерации таковым является ее Конституция, принятая 12 декабря 1993 г. Это Основной Закон для всех субъектов Российской Федерации без какого-либо исключения, для всего общества, для всех граждан Российской Федерации. Следовательно, соответствующие формулировки, содержащиеся в уставах, нуждаются в корректировке.

 

Предлагается характеризовать устав края (области) как Основной Закон, устанавливающий правовой статус данного субъекта Федерации[2]. Но указанный статус определяется не только уставом. Его определяет прежде всего федеральная Конституция, что закреплено в самих уставах (ст. 1 Устава Ставропольского края, ст. 1 Устава Липецкой области, ст. 1 Устава Свердловской области). Нужно также учитывать определение Конституционного Суда Российской Федерации о том, что, когда говорится об Уставе того или иного субъекта Российской Федерации как об Основном Законе его (субъекта), «речь идет о высшей юридической силе Устава применительно не к Конституции Российской Федерации, а лишь к правовым актам области». Устав занимает высшее место «в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области»[3]. Например, в Уставе Пермской области (ч. 1 ст. 13) определено: «В системе правовых актов Пермской области настоящий Устав имеет высшую юридическую силу...».

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 132

 

Перечисляя виды правовых актов, издаваемых (принимаемых) в крае, области, уставы в ряде случаев в особый вид актов выделяют «решение». «Собрание депутатов, – говорится, например, в Уставе Псковской области, – принимает законы области, постановления, решения, заявления, обращения, декларации» (ст. 46). Здесь неясно, относится ли «решение» к нормативным правовым актам, каково его отличие от закона, постановления. «Законодательное собрание, – определено в Уставе Пермской области, – принимает законы и иные нормативные акты, а также ненормативные правовые акты в форме решений» (ст. 29). В Московской областной Думе все областные законы принимаются «решением». Думается, следует различать родовое и видовое в нормативно-правовых формообразованиях. Решение как таковое – это родовая категория логико-семантического порядка (вывод, заключение после соответствующего обдумывания, обсуждения, согласования), имеющая свои видовые характеристики (конституционное решение, законодательное решение, президентское решение, министерское решение, судебное решение и т. д.) и внешне проявляющая себя определенным семиотическим образом (закон, указ, постановление, устав, инструкция, распоряжение, приговор и т. д.). Другими словами, юридические решения могут приниматься в форме самых различных актов юридического значения.

 

Неоднозначно решается в уставах краев и областей вопрос об удостоверении принятого краевым (областным) законодательным органом власти закона подписью. В большинстве случаев, подражая федеральной Конституции (ст. 84 «д»), уставы закрепляют, что законы, принятые законодательным органом края (области), подписывает глава администрации края (области). Некоторые уставы предусматривают также подпись лица, председательствующего в законодательном учреждении. Например, в Уставе Тульской области закреплено, что законы области подписываются и обнародуются главой администрации области «совместно с председателем областной Думы» (ст. 54 «б»). Согласно Уставу Свердловской области текст. принятого областного закона удостоверяется подписями председателей обеих палат Законодательного Собрания, после чего передается для подписания и обнародования губернатору области (ч. 8 ст. 67). Устав Читинской области (ст. 55, 81) исключает необходимость подписания областных законов главой администрации области. Как известно, Конституционный Суд Российской Федерации признал указанные статьи Устава Читинской области не соответствующими действующей Конституции Российской Федерации, ссылаясь на принципы единства государственной власти и разделения вла-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 133

 

стей[4]. Решение Конституционного Суда представляется, однако, неубедительным. Законодательный акт, как подсказывает элементарная конституционная логика, должен письменно удостоверяться (т. е. быть персонифицированно засвидетельствованным в своей подлинности, правильности) законодательным органом государственной власти, издавшим (принявшим) его. Подписи законодательных актов краев и областей главами администраций отдают давней средневековой традицией княжеского властвования.

 

Правовые акты, издаваемые главами администраций, уставы включают в систему нормативных актов краев и областей. При этом не всегда достаточно четко определено, какие из «губернаторских» актов являются нормативными. Так, согласно Уставу Псковской области глава администрации области по вопросам, относящимся к его ведению, принимает постановления и издает распоряжения (ст. 52). О нормативности этих актов ничего не говорится. Закреплено в уставах понятие «указы губернатора» без должной характеристики их нормативности (ст. 88 Устава Курганской области, ч. 1 ст. 61 Устава Свердловской области). Устав Пермской области оперирует понятиями: «акты губернатора, имеющие нормативный характер» и «акты губернатора, не имеющие нормативного характера». Однако которое из этих понятий относится к постановлениям губернатора и которое – к его распоряжениям, можно догадываться лишь из подтекста. Более правильно поступают, когда формулируют, что нормативные акты губернатора принимаются в виде постановлений, ненормативные – в виде распоряжений (ст. 66 Устава Ставропольского края).

 

В целом правовая природа института губернаторства, функционирующего на основе Указа Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 октября 1994 г. и в соответствии с Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденным тем же Указом, остается не совсем ясным. В научной литературе губернаторская власть характеризуется как «супервласть»[5]. Собственно, каковы отношения губернатора с региональными законодательными учреждениями, таковы и уставы регионов России, в частности областные ус-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 134

 

тавы. Указывается на то, что губернаторы «заполучили почти монопольные права» в своих регионах. Давление их на законодательные учреждения таково, что последние «считают себя как бы не совсем равноправной ветвью власти»[6]. Некоторые депутаты законодательных учреждений высказываются против института губернаторства в Российской Федерации, считая его заимствование из российского прошлого неудачным[7]. Сами губернаторы выступают за разработку и принятие особого законодательного акта о правовом статусе глав администрации краев и областей[8].

 

Среди иных противоречий и пробелов, содержащихся в анализируемых уставах, можно указать на следующие. Например, одна из глав (глава 7) Устава Псковской области называется «Законодательная и нормотворческая деятельность». Но ведь законодательная деятельность это и есть нормотворческая деятельность. Не всякая нормотворческая деятельность есть деятельность законодательная, но всякая законодательная деятельность – нормотворческая. Встречаются случаи уставного ограничения прав граждан Российской Федерации. В Уставе Ставропольского края, например, закреплено понятие «жители Ставропольского края». «Жители Ставропольского края, – определено в ст. 3 Устава, – обладают преимуществом перед другими лицами, находящимися на территории Ставропольского края, в реализации отдельных прав, обеспечиваемых за счет материальных, финансовых, природных и иных ресурсов Ставропольского края». Установлено, что «статус жителя Ставропольского края и условия его приобретения определяются законодательными актами Ставропольского края» (ст. 3). Поэтому, очевидно, не является излишней формула, закрепленная в целом ряде уставов: права гражданина Российской Федерации могут быть ограничены только федеральным законодательством в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации (ст. 2 Устава Иркутской области, ст. 3 Устава Новгородской области, ст. 19 Устава Свердловской области).

 

В некоторых уставах содержатся запретные нормативы, адресованные федеральному центру, что вряд ли правомерно с конституционной точки зрения. Так, в том же Уставе Ставропольского края определено, что в крае могут быть образованы различные территории, зоны, регионы, округа со специальным статусом (свободные экономические, экологические, курортные и другие). «Образование таких территорий, зон, ре-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 135

 

гионов, округов по решению федеральных органов государственной власти допускается, – согласно Уставу, – только с совместного согласия Государственной Думы Ставропольского края и губернатора Ставропольского края либо по результатам краевого референдума» (ст. 40).

 

Определенные недочеты в анализируемых уставах объясняются недостатками законодательной техники, отсутствием достаточного опыта законотворчества в субъектах Российской Федерации.

 

В целом многие противоречия и пробелы, содержащиеся в уставах краев и областей, объясняются противоречиями и пробелами, которые имеют место в системе федерального законодательства. Пока не приняты федеральные законы об общих принципах организации государственной власти в Российской Федерации, а также о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, те или иные недочеты, ошибки, пробелы в законодательстве субъектов Федерации неизбежны. Потребности общественной жизни заставляют субъектов Федерации нормативно решать многие правовые вопросы, не решенные по тем или иным причинам в федеральном законодательстве. Поэтому, думается, нельзя усматривать противоречие в уставных нормативах, определяющих, что до издания соответствующих федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование (ст. 35 Устава Ставропольского края, ст. 5 Устава Иркутской области, ст. 21 Устава Курганской области, ч. 1 ст. 11 Устава Псковской области). Приводя свои нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, законодательные органы субъектов Российской Федерации, как представляется, вправе определенным образом конкретизировать федеральные нормативы применительно к особенностям данного региона, что целесообразно отразить в федеральной Конституции.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 136

 

[1] Лысенко В.Н. Устав области, края, города федерального значения, автономного образования: каким ему быть? // Государство и право. 1995. № 10. С. 62-63; Петров Н. «Малая конституция» большой области // Юридический Вестник. 1996. № 1. С. 3; Закон в переходный период: опыт современной России («круглый стол» журнала) // Государство и право. 1995. № 10. С. 34; Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8-9.

 

[2] Лысенко В.Н. Указ. соч. С. 62.

 

[3] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

 

[4] Постановление Конституционною Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

 

[5] Боброка Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 11. С. 46.

 

[6] Козырева А. Пока не принят закон // Российская газета 1996 4 июня, Федеральная власть и выборы губернаторов // Народная газета. 1996. 31 июля.

 

[7] Народная газета. 1995 20 янв.

 

[8] Вертикаль власти без законов не устоит //Российская газета. 1995. 16 августа.

 

А.И. Абрамова, Г.Т. Чернобель

 

РЕГЛАМЕНТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Реализуя предоставленное Конституцией Российской Федерации право принимать законодательные акты, субъекты Российской Федерации в своих конституциях, уставах, других основополагающих нормативных правовых документах закрепляют правомочие законодательных учреждений на определение процедурных правил своей деятельности в виде регламентов, принимаемых большинством голосов избранных (или от установленного общего числа) депутатов.

 

Если орган законодательной власти состоит из двух палат, устанавливается правило, что каждая из палат принимает свой регламент, т. е. сама решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ст. 101 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, ч. 4 ст. 40 Устава Свердловской области). Палаты заседают раздельно и принимают решения по вопросам, отнесенным конституцией (уставом) данного региона к их ведению. Вместе с тем предусмотрены и совместные заседания палат для рассмотрения и решения тех или иных вопросов. «Палаты могут собираться совместно, – гласит, например, ст. 99 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, – для заслушивания посланий Президента Кабардино-Балкарской Республики, посланий Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики и по другим вопросам совместной компетенции». «Палаты Законодательного Собрания принимают решения, – закреплено в Конституции Республики Карелия (ст. 54), – на совместных и раздельных заседаниях палат». «Палаты собираются совместно, – определяет ч. 2 ст. 39 Устава Свердловской области, – для заслушивания посланий и докладов губернатора, правительства области, а также для рассмотрения иных вопросов...» Поэтому возникает необходимость в регламентах совместных заседаний палат.

 

В той же Республике Карелия конституционно различаются регламент Законодательного Собрания (общий регламент) и регламенты палат Законодательного Собрания (ст. 51). Общий регламент принимается на первом совместном заседании палат Законодательного Собрания но-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 137

 

вого созыва большинством голосов избранных депутатов обеих палат. В Регламенте определяется порядок:

 

проведения совместных заседаний палат, их делового взаимодействия;

 

принятия присяги главой исполнительной власти Республики Карелия;

 

принятия решений, связанных с изменением положений Федеративного договора;

 

дачи согласия на назначение заместителя Председателя Правительства Республики Карелия;

 

назначения судей Конституционного Суда Республики Карелия, Верховного Суда Республики Карелия и Высшего Арбитражного Суда Республики Карелия;

 

заслушивания ежегодных докладов главы исполнительной власти о положении в республике, выполнении республиканских программ, осуществлении внутренней политики и внешних связей Республики Карелия и его посланий Законодательному Собранию;

 

принятия решения о назначении выборов органов государственной власти, а также о досрочных выборах обеих палат Законодательного Собрания;

 

формирования совместных рабочих органов обеих палат;

 

рассмотрения иных вопросов, находящихся в ведении Республики Карелия и не отнесенных Конституцией Республики Карелия к ведению органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления (ст. 55 Конституции Республики Карелия).

 

В двухпалатном Государственном законодательном Собрании (парламенте) Республики Саха (Якутия) также действуют три регламента: регламент Палаты представителей, регламент Палаты Республики и регламент совместного заседания обеих палат Собрания. В регламенте Палаты Республики определено, что свой регламент палата принимает в форме закона большинством голосов от общего числа избранных депутатов «по истечении года своей работы» (ст. 46). Совместные заседания палат проводятся для заслушивания посланий Президента Республики, отчета Кабинета министров Республики, посланий Конституционного Суда Республики, а также для рассмотрения и принятия закона, принятого Палатой Республики, но отклоненного Президентом Республики по праву вето, для обсуждения и принятия закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Могут собираться палаты и для совместного заслушивания выступлений руководителей Российской Федерации, других субъектов Федерации и иностранных государств, а так-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 138

 

же для решения других вопросов «обязательного характера, предусмотренных законом» (ст. I Регламента совместного заседания палат Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия)).

 

Регламентом верхней палаты Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия) установлено правило (ст. 43), согласно которому при обнаружении какого-либо пробела в регламенте Председатель палаты, исходя из общего смысла норм регламента, вправе единолично формулировать необходимое процедурное правило. После трехкратной апробации его в ходе работы палаты указанное правило, по решению двух третей присутствующих депутатов, может быть включено в текст. действующего регламента. Аналогичный норматив содержится и в регламенте совместного заседания палат Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия).

 

В некоторых регламентах внимание акцентируется на том, кто вообще имеет право вносить предложения об изменении или дополнении регламента, в каком порядке предложение включается в повестку дня и рассматривается законодательным учреждением. Например, согласно регламенту Саратовской областной Думы (ст. 71) предложения об изменении и дополнении действующего регламента Думы вносятся комитетами, депутатскими группами или депутатами численностью не менее чем одна пятая от общего числа депутатов Думы. Предложение включается Думой в повестку дня без голосования и рассматривается «в первоочередном порядке».

 

В качестве вспомогательных органов законодательных учреждений регламенты предусматривают создание специальных структур, занимающихся вопросами, относящимися исключительно к регламенту. Так, в соответствии с Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия (ст. 32) в данном законодательном органе работает специальная «комиссия по Регламенту», которая следит за соблюдением регламента во время заседаний Народного Хурала, информирует председательствующего о каждом случае его нарушения, дает официальное толкование правил, содержащихся в регламенте. Члены комиссии пользуются правом внеочередного выступления. В ряде областных дум (Московской, Тамбовской и др.) аналогичные функции выполняют постоянно действующие регламентарные группы, образованные специальным решением думы.

 

Право региональных органов законодательной власти на определение процедурных правил своей деятельности в виде регламентов, за некоторым исключением (например, в Уставе Оренбургской области 1994 г. ничего не говорится о регламенте Законодательного собрания

 

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 139

 

области), последовательно закрепляется в конституциях, уставах, других основополагающих нормативных правовых документах субъектов Российской Федерации. При дальнейшем совершенствовании актов, определяющих полномочия региональных органов законодательной власти, целесообразно было бы принятие регламентов непосредственно включать в круг полномочий указанных органов, как это делается в некоторых уставных нормативно-правовых актах[1]. В большинстве подобных ныне действующих актов, в частности в областных уставах, в круг полномочий органов законодательной власти принятие регламентов, как правило, не включается, что не способствует повышению регулятивного престижа регламентов как особой разновидности «парламентского права» высокой конституционной значимости[2], во многом определяющих качество законотворческого процесса.

 

Излишним параллелизмом представляется, когда определенные процедурные вопросы деятельности законодательных учреждений регулируются одновременно на уровне конституции (или устава) и регламента. Например, в главе четвертой Конституции Республики Адыгея (1995 г.), определяющей правовой статус Государственного Совета как законодательного органа власти Республики, говорится о том, кто открывает первое заседание Государственного Совета, как избирается Председатель Государственного Совета, каковы его полномочия, об открытых и закрытых заседаниях Государственного Совета, о порядке внесения и принятия законов республики и т. д. Аналогично поступают другие конституции республик в составе Российской Федерации, областные уставы. В ч. 1 ст. 28 Устава Липецкой области, например, определено, что областное Собрание как законодательный орган власти «утверждает свой Регламент, в котором закрепляется порядок подготовки, созыва и проведения заседаний областного Собрания, образования и избрания его органов, их деятельности, рассмотрения правовых и иных нормативных актов, голосования и другие вопросы организации работы областного Собрания». Вместе с тем в самом Уставе говорится о порядке созыва заседаний областного Собрания, принятия нормативных актов; специальные статьи посвящены порядку избрания председателя об-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 140

 

ластного Собрания, его заместителя, другим процедурным вопросам. Устав Свердловской области в ч. 4 ст. 40 определяет, что порядок принятия законов палатами Законодательного Собрания «устанавливается их регламентами», и вместе с тем сам Устав закрепляет порядок принятия законов одной из палат (ст. 67 Устава). Устав Псковской области, напротив, вопрос об избрании, отставке или освобождении от должности председателя областного Собрания депутатов, его полномочиях не связывает с регламентом Собрания (ст. 33 Устава).

 

Что касается кворума, необходимого для принятия регламента, более правильными представляются нормативы, предписывающие такое принятие большинством голосов от числа избранных депутатов, а не от установленного общего числа депутатов, которого в силу тех или иных причин не всегда можно достичь в ходе выборов. Это должно быть зафиксировано в областном (краевом) уставе.

 

В условиях двухпалатного органа законодательной власти представляется правомерным принятие специального регламента для совместных заседаний палат, которые, как свидетельствует парламентский опыт, могут иметь важное конституционное значение при рассмотрении и решении определенного круга политико-правовых вопросов.

 

В ходе дальнейшего совершенствования конституций республик в составе Российской Федерации, региональных уставов, регламентов законодательных учреждений представляется целесообразным особое внимание сконцентрировать на юридическом равноправии палат законодательного органа, основополагающих принципах их взаимоотношений, делового сотрудничества. Каждая из палат должна действовать совершенно самостоятельно, вне какого-либо контроля другой палаты, что обязательно должно быть отражено в регламентах.

 

Демократичным является принцип, согласно которому те или иные изменения, дополнения в регламент законодательного учреждения могут вноситься в течение всей его легислатуры. Для принятия или отклонения их вполне достаточно, думается, большинства голосов от числа избранных депутатов. Нормативы, предписывающие две трети голосов от установленного числа депутатов для принятия коррективов в действующем регламенте, представляются излишними, затрудняющими нормальное течение законотворческого процесса. Спорной выглядит также практика восполнения пробелов, закрепленная регламентами Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия). Понятие «общий смысл норм Регламента» является весьма неопределенным, поэтому процедурные правила, сформулированные на этой основе единолично

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 141

 

парламентским лидером, могут быть субъективными, ошибочными, оказывающим определенное давление на депутатский корпус.

 

Предложения об изменении или дополнении действующего регламента вправе вносить, видимо, не только комитеты или комиссии, определенная группа депутатов законодательного органа, но и каждый отдельный член его, соответствующим образом оформив конкретное предложение в письменном виде.

 

Заслуживает поддержки практика создания в структуре региональных органов законодательной власти специальных подразделений, занимающихся вопросами регламентов. С правовой точки зрения представляется правильным, когда при необходимости толкованием тех или иных нормативов действующего регламента занимаются указанные структурные подразделения, а не отдельные должностные лица.

 

Контроль за соблюдением регламента должен быть постоянным. В этой связи для работников подразделений, занимающихся вопросами регламента, необходимо предусмотреть четкую, надежную процедуру бесперебойной технической связи с председателем законодательного учреждения, его секретариатом, а также определенную систему льгот процедурного характера на время работы органа законодательной власти (право внеочередного выступления на сессии, право на внесение предложений по совершенствованию парламентской процедуры в любое легислатурное время и др.).

 

Структура регламентов и их содержательные параметры

 

В структурном и содержательном плане регламенты органов законодательной власти субъектов Российской Федерации различаются, отражая концептуальное отношение разработчиков конкретного регламента к тем или иным процедурным вопросам, определенную специфику данного региона. Одни регламенты весьма детально регулируют процедурные аспекты деятельности законодательного учреждения (см., например, регламенты Народного Хурала Республики Бурятия, Государственного Совета Республики Татарстан. Законодательного Собрания Иркутской области, Московской областной Думы, Тамбовской областной Думы), другие- менее детально (см., например, регламент Саратовской областной Думы). Одни регламенты подразделяются на разделы и главы, другие – на разделы, главы и статьи, третьи – на главы и статьи, четвертые – только на главы или на статьи. При этом в одних регламентах разделы именуются, в других – содержатся разделы именованные и без наименования (см., например, регламент Народного Хурала Респуб-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 142

 

лики Бурятия). Представляется, что, если при разработке регламента выбран принцип его структурных частей, следовало бы придерживаться этого принципа, что обеспечивает определенную культуру внешнего оформления регламента, облегчает поиск тех или иных нормативов.

 

Не всегда соблюдается необходимая последовательность в структурировании самого нормативного материала. Например, в регламенте Законодательного Собрания Иркутской области регулирование некоторых специальных вопросов, «разбросано» по разным главам (в частности, вопросы о председателе Законодательного Собрания, коллегии Законодательного Собрания, депутатских группах и др.). В регламенте Тамбовской областной Думы глава о порядке рассмотрения областной Думой вопроса об отрешении главы Администрации области от должности (глава 17) предшествует главе о порядке принесения присяги главой Администрации области при вступлении в должность (глава 20).

 

Представляется, что в регламенте нет необходимости в преамбуле. В подавляющем большинстве регламенты региональных органов законодательной власти начинаются с формулирования общих нормативных положений, выделенных в особую главу. Правда, не всегда выдержанной, удачной выглядит подборка самого нормативного материала, охватываемого общими положениями. Так, в общие положения (глава первая) регламента Законодательного Собрания Иркутской области включены вопросы о наименовании самого законодательного учреждения, правовых основах и принципах его деятельности, его структуре и формах работы, о председателе Собрания и его заместителе, о комитетах и комиссиях Собрания, коллегии Собрания, его депутатских группах и фракциях, об обеспечении деятельности Собрания. Представляется, что для общих положений это чрезмерно разнообразно.

 

Общее – это нечто совокупное, касающееся каких-то основ, содержащее только самое главное, без каких-либо подробностей. Поэтому правильным является включение в «общие положения» регламентов вопросов, связанных с наименованием органа законодательной власти, правовыми основами, принципами его деятельности, общей структурой обеспечением условий для работы депутатов.

 

Как всякая иная общественно-государственная деятельность, деятельность органов законодательной власти имеет определенную плановую направленность с учетом потребностей и интересов соответствующего региона. Необходимо отражать это в общих положениях регламентов. В качестве примера можно сослаться на Регламент Народного Хурала Республики Бурятия, в котором определено, что деятельность Народного Хурала осуществляется по плану, утвержденному Народным

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 143

 

Хуралом по представлению Совета Народного Хурала. Установлено, что проект плана формируется на основе предложений комитетов и комиссий Народного Хурала, субъектов права законодательной инициативы (ст. 5). Можно рекомендовать, чтобы в регламентах уточнялось, что указанный план утверждается на пленарном заседания (пленарной сессии) органа законодательной власти. Должно быть уточнено также, что речь идет в данном случае о плане подготовки и принятия проектов законов. Необходимы определенные процедурные правила о порядке изменения и дополнения такого плана.

 

Учитывая важность и значимость проблемы соблюдения регламента органа законодательной власти, целесообразно, чтобы в общих положениях его содержались общие нормативы об ответственности за нарушения процедурных правил, среди которых в научной литературе различают две основные группы: 1) правила, нарушение которых влечет за собой отмену определенных парламентских действий или нормативных правовых актов (например, нарушение установленного кворума, принятие закона без предварительного рассмотрения его проекта в постоянной комиссии, принятие тех или иных решений вне сессии и др.), и 2) правила, нарушение которых влечет иные последствия. В структуре регламента должна быть предусмотрена особая система нормативов, устанавливающая конкретные взыскания за те или его иные нарушения. Некоторый опыт в этом отношении имеется (см., например, ст. 37 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области).

 

Есть еще один общий вопрос, связанный с регламентом. В заключительных положениях (раздел VII) Регламента Народного Хурала Республики Бурятия содержится правило, согласно которому регламент «вступает в силу по истечении 10 дней после его подписания». Положение представляется спорным. Думается, правильнее было бы сформулировать, что регламент вступает в силу с момента его принятия. Именно с этого момента регламент является обязательным для исполнения. Данное положение остается в силе, даже если органом законодательной власти приняты лишь определенные части регламента. На регламент не распространяется требование его обязательной публикации.

 

Регламент – это акт внутреннего распорядка, который не обязательно публиковать «для всех и каждого». Раз он принят депутатами, последние не могут ссылаться на незнание принятых ими же правил, а обязаны выполнять их.

 

Из вышесказанного вытекает, что в общих положениях регламента целесообразно было бы давать правовое определение этого документа как нормативного правового акта, принимаемого большинством голосов

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 144

 

избранных (или от установленного общего числа) депутатов и определяющего внутреннюю организационную структуру законодательного органа и порядок его деятельности.

 

Основной организационной формой деятельности законодательных учреждений субъектов Федерации регламенты называют сессии. «Дума работает сессионно» – гласит ч. 1 ст. 35 Регламента Тамбовской областной Думы. Некоторые регламенты дефинируют понятие сессии. Так, согласно ст. 27 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области сессия Собрания «состоит из заседаний Собрания и проводимых между ними заседаний его комитетов и комиссий, публичных депутатских слушаний». Заседание определяется как «общее собрание депутатов для обсуждения и решения вопросов, находящихся в компетенции Собрания, в соответствии с установленной повесткой дня» (ч. 1 ст. 30). Регламент Палаты Республики Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия) также определяет, что сессия палаты состоит из ее заседаний, а между ними – заседаний комиссий (ч. 1 ст. 14). В Конституции Республики Коми закреплено, что Государственное Собрание свою деятельность осуществляет «в форме сессий, а также заседаний комитетов» (ст. 72), т е. понятия «сессия» и «заседание комитетов» различаются. В Республике Татарстан конституционно различаются понятия «сессия» и «пленарная сессия». «Сессии Государственного Совета, – гласит ст. 91 Конституции Республики Татарстан, – созываются – в составе депутатов, работающих в парламенте на постоянной основе». Эта же статья устанавливает, что «для рассмотрения наиболее важных вопросов созываются пленарные сессии Государственного Совета в составе избранных депутатов». Закреплена формула: «Решения, принятые на сессии, не могут противоречить решениям, принятым на пленарной сессии Государственного Совета». Статья 89 названной Конституции определяет, какие вопросы решаются «исключительно на пленарных сессиях» Государственного Совета. В целом ряде регионов в качестве основной формы деятельности органов законодательной власти рассматриваются заседания «Основной формой работы областного Собрания, – определено, например, в Уставе Липецкой области, – является его заседание, на котором решаются основные вопросы, отнесенные к ведению Собрания» (ст. 29). Положение это закреплено в регламенте областного Собрания. Регламент Саратовской областной Думы также устанавливает, что основной организационной формой деятельности Думы являются заседания, на которых принимаются правовые акты нормативного и ненормативного характера (ч 1 ст. 5). Среди других самостоятельных форм деятельности органов

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 145

 

законодательной власти называются депутатские слушания, различные мероприятия комитетов или комиссий, депутатских групп, иных структурных подразделении (ч. 1 ст. 28 Устава Пермской области)

 

Представляется правильным при определении основной организационной формы деятельности органов законодательной власти оперировать понятием сессии, которое заключает в себе более широкий смысл, нежели понятие заседания В частности, заседание как собрание членов определенной организации, определенного коллектива для обсуждения каких-либо вопросов может иметь однократный характер. Сессия же может включать множество заседаний. Различные промежуточные перерывы не нарушают функциональной цельности сессии, продолжительность которой может быть от нескольких дней до нескольких месяцев. Сессией именуют сам период работы органов законодательной власти. Однако более удачным в этом отношении представляется термин «легислатура», которым обозначают период законодательной деятельности представительного органа государственной власти Именно через сессионную форму деятельности законодательное учреждение выступает как представительный орган государственной власти, осуществляющий свои конституционные полномочия. Только на сессиях те или иные нормативно-правовые решения принимаются от имени законодательного органа.

 

Когда говорят о «пленарных заседаниях» представительных органов государственной власти (в регламенте Государственной Думы дореволюционной России использовался термин «общие заседания»), это означает, что на них присутствуют все их члены или определенное большинство их. В количественном отношении это большинство должно быть достаточным («кворум») для признания тех или иных решений законодательной власти действительными. Принцип меньшинства не согласуется с конституционными идеалами правового государства. Любое нормативно-правовое решение всеобщей значимости должно приниматься в законодательном учреждении определенным количественным большинством. Правильной представляется норма, закрепленная в целом ряде регламентов, согласно которой сессия органа законодательной власти является правомочной, если в ее работе участвует не менее двух третей избранных депутатов. Формула «не менее двух третей от установленного числа депутатов» (Республика Карелия, Республика Коми, Воронежская, Иркутская, Свердловская, Томская области и другие) представляется менее удачной

 

Говоря об открытии после выборов первого заседания законодательного органа государственной власти, регламенты в большинстве

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 146

 

случаев предоставляют эту почетную миссию старейшему депутату. Имеются и другие нормативы на этот счет. В Кабардино-Балкарской Республике и Республике Татарстан первое заседание органа законодательной власти открывает председатель Центральной избирательной комиссии. Первое заседание вновь избранного Законодательного Собрания Иркутской области также открывает председатель областной избирательной комиссии и ведет его до избрания председателя Собрания. Первое заседание Новгородской областной Думы созывает глава администрации области, а открывает председатель областной избирательной комиссии и ведет его до избрания председателя Думы или председательствующего на заседании из числа депутатов. В Ингушетии первое заседание законодательного органа Республики открывает Президент Республики, ведет старейший по возрасту депутат, а после избрания Председателя парламента и его заместителей заседание ведет председатель или его заместитель. Парламент Республики Северная Осетия – Алания созывается на первое заседание Центральной избирательной комиссией Республики. Однако первое заседание парламента может созвать и Президент Республики. В Республике Саха (Якутия) вице-президент открывает первое заседание верхней палаты – Палаты Республики Государственного законодательного Собрания Республики.

 

Представляется, что законодательные учреждения всякий раз должны собираться сами, по собственной инициативе. Исполнительная власть не должна вмешиваться в порядок работы законодательной власти. Представительство народа в парламенте – это высшее политическое представительство, в подлинно демократическом государстве обладающее статусом независимости и неприкосновенности. Такова конституционная аксиома.

 

Большое значение в регламентах придается различным вспомогательным (рабочим) органам законодательных учреждений, которые создаются обычно для предварительной подготовки тех или иных организационных решений, касающихся распорядка парламентской деятельности. В Республике Бурятия, например, таким органом является Совет Народного Хурала, в состав которого входят Председатель Народного Хурала, один из его заместителей, некоторое число других депутатов, набранных тайным голосованием (с ежегодной ротацией). В состав Совета не может входить Прокурор Республики (ст. 8 Регламента Народного Хурала Республики Бурятия). В Тверской области функционирует Совет Законодательного Собрания (ст. 16 Регламента Законодательного Собрания области). Регламент Законодательного Собрания Иркутской области говорит о Коллегии Законодательного Собрания (ст. 7). Органи-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 147

 

зацию работы Государственного Совета Республики Татарстан обеспечивает Президиум Государственного Совета (ст. 97-100 Конституции Республики Татарстан). Регламент Законодательного Собрания Иркутской области следующим образом определяет основные функции Коллегии Собрания (ст. 23):

 

организация подготовки сессии Собрания, предварительное обсуждение предложений по вопросам повестки дня сессии;

 

составление плана подготовки и принятия проектов законов области;

 

выступление с инициативой созыва внеочередных сессий Собрания;

 

направление для рассмотрения в соответствующие комитеты, комиссии законопроектов, которые предполагается внести на рассмотрение сессии Собрания;

 

возвращение субъектам законодательной инициативы внесенных ими законопроектов, если не были выполнены определенные требования действующего регламента;

 

организация проведения консультаций при формировании и изменении состава органов Собрания, а также при возникновении разногласий между депутатами, депутатскими группами и фракциями;

 

организация проведения публичных депутатских слушаний;

 

назначение ответственных (головных) комитетов по соответствующим законопроектам и по подготовке к ратификации (утверждению) международных и межрегиональных договоров;

 

ведение реестра зарегистрированных депутатских фракций и групп.

 

Думается, что нормативы регламентов региональных законодательных учреждений, закрепляющие порядок образования, регистрации и деятельности депутатских фракций и иных депутатских объединений должны быть более конкретными и четкими. Неясно различие самих понятий «депутатская фракция» и «депутатская группа», что немаловажно при определении их парламентских функций, правового статуса. Например, регламент Народного Хурала Республики Бурятия (ст. 21) определяет фракцию как обособленную группировку внутри политической партии. Но ведь, речь идет о фракциях внутри законодательного учреждения. «Группа депутатов» определяется как «совокупность людей, объединенных общим интересом». А разве фракция не имеет своего общего интереса?

 

Парламентская фракция- это организованная группа депутатов, представляющих в данном законодательном учреждении какую-либо политическую партию или иную общественную организацию (иное общественное объединение), созданная в целях проведения политической (общественной) позиции, выработанной партией, иной общественной

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 148

 

организацией (иным общественным объединением) по определенному кругу вопросов общественной значимости. Деловые взаимоотношения депутатов с парламентскими фракциями, иными депутатскими объединениями определяются, как правило, уставами соответствующих фракций, иных депутатских объединений, решениями их руководящих органов. Депутатские объединения вправе договариваться о совместном выражении определенных политических (общественных) позиций и с этой целью могут создавать различные временные объединения, состоящие из нескольких фракций, которые не подлежат обязательной парламентской регистрации. Эти положения должны быть так или иначе отражены в регламенте.

 

В регламентах законодательных учреждений субъектов Российской Федерации много внимания уделяется работе комиссий (комитетов), играющих большую роль в подготовке и предварительном рассмотрении законопроектов, проведении депутатских слушаний, контроле за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых органами законодательной власти. Указывается, какие комиссии (комитеты) создаются в данном законодательном учреждении (даже «в обязательном порядке» – ст. 14 регламента Тамбовской областной Думы), каковы их полномочия, какие дни рабочей недели являются днями работы депутатов в комиссиях (комитетах) и т. д. Вместе с тем в целом ряде региональных конституций, уставов закрепляется, что структура, порядок формирования, полномочия и организация работы комиссий (комитетов) определяются положениями о комиссиях (комитетах), принимаемыми органами законодательной власти. В положениях обычно более или менее подробно определяется порядок работы комиссий (комитетов). В качестве примера можно сослаться на Положение о Комитете Московской областной Думы по законодательству, вопросам власти, местного самоуправления, связям с общественными организациями и средствами массовой информации, утвержденное решением Московской областной Думы 2 ноября 1994 г. Оно имеет следующую структуру: 1) общие положения; 2) цели, задачи и вопросы ведения комитета, 3) организационные основы и принципы деятельности комитета; 4) порядок работы комитета; 5) права и обязанности членов комитета, 6) председатель комитета, заместители председателя комитета, 7) подкомитеты, рабочие группы и координаторы комитета. 8) аппарат комитета; 9) заключительные положения. При таком подходе нет необходимости дублировать в регламентах нормативы о комиссиях (комитетах), содержащиеся в Положениях, определяющих их правовой статус. Следует иметь в виду соотносимость регламентов с другими нормативными пра-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 149

 

вовыми актами, регулирующими деятельность законодательных учреждений.

 

Значительное место в регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Федерации отведено законодательному процессу. С логической последовательностью в большинстве из них отражен весь порядок прохождения законопроекта в парламенте с момента его внесения до принятия закона.

 

Существенным является определение круга субъектов права законодательной инициативы. К таковым, в зависимости от системы органов власти, отнесены: депутаты законодательного органа, его постоянные комитеты (комиссии), президент (глава администрации, губернатор), правительство, представительные органы местного самоуправления, конституционный суд, верховный (областной) суд, арбитражный суд, прокурор.

 

[1] В качестве примера можно сослаться на ст. 31 Устава (Основного Закона) Новгородской области, который, определяя круг вопросов, относящихся к ведению областной Думы, включает в них не только «принятие Устава области», но и «принятие Регламента Думы и иных актов, регулирующих деятельность Думы...» (см.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1995. Вып. I.).

 

[2] Прело М. Конституционное право Франции. М., 1957 С. 468; Демишель А.. Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. М., 1977. С. 104.

 

Отдельными субъектами Российской Федерации круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, расширен. Так, в Карелии этим правом наделены общественные организации в лице их республиканских органов. В Татарстане – комитет парламентского контроля Государственного Совета, республиканский Совет профессиональных союзов по вопросам трудовых отношений и социальной защиты трудящихся. В Башкортостане, Свердловской области, где парламенты имеют двухпалатную структуру, право законодательной инициативы закреплено отдельно за каждой из палат. Пермская область предоставила это право депутатам Федерального Собрания Российской Федерации. Аналогичный субъект предусмотрен регламентом законодательного органа Ставропольского края, с той лишь разницей, что в отношении его сделана оговорка: он должен быть избранным от Ставропольского края.

 

Примечательно, что некоторые субъекты Федерации сочли возможным наделить правом законодательной инициативы непосредственно народ. Например, в соответствии с регламентом Верховного Хурала Республики Тыва законодательная инициатива может быть заявлена группой избирателей численностью не менее одной тысячи человек. По Регламенту Законодательного Собрания Свердловской области такая группа должна насчитывать не менее десяти тысяч проживающих в области граждан, обладающих избирательным правом. По Регламенту Липецкого областного Собрания – не менее двадцати пяти тысяч. Предоставление народу права законодательной инициативы – явление в определенном смысле положительное. Прежде всего это служит юридической гарантией реального народовластия, так как делает возможным участие граждан в политической жизни, в управлении делами отдельно-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 150

 

го субъекта Федерации. Кроме того, такого рода законодательная инициатива позволяет в процессе законотворчества учитывать действительную общественную потребность, нужды и интересы конкретных граждан.

 

Требует, однако, уточнения сама процедура осуществления народной законодательной инициативы, которая обладает некоторыми особенностями. К ним, по-видимому, надо отнести: порядок предоставления предложений об издании законодательного акта (текст. документа, обоснование предложения, необходимый минимум подписей); определенные требования к оформлению списка подписей (кем заверяется список, в какой срок); основания, по которым предложение может быть отклонено (вопрос не входит в компетенцию законодательного органа, есть сомнения в подлинности подписей, в течение последних, скажем, пяти лет осуществлялась подобная инициатива) и пр.

 

Расширение круга лиц, наделенных правом законодательной инициативы, не всегда оправданно. Так, неубедительна позиция республик Калмыкия, Коми, Тамбовской, Липецкой областей, посчитавших необходимым включить в него, например, председателя законодательного органа Будучи депутатом, последний уже в этом качестве приобретает право законодательной инициативы, которое он не утрачивает с вступлением на пост. председателя парламента. Выделение его как самостоятельного субъекта данного права не дает ему реально никаких дополнительных правомочий, но может породить путаницу при применении исследуемой регламентарной нормы на практике. Этим нарушается также принцип равенства членов законодательного органа. В регламентах Иркутской, Московской и Курганской областных Дум к субъектам законодательной инициативы отнесены фракции, что также трудно признать обоснованным. Фракции, являясь выразителями конкретных политических взглядов, подчас невольно стремятся к тому, чтобы отразить их в будущем законе, что не всегда совпадает с общими интересами. Наличие указанного обстоятельства, с одной стороны, и желание фракций провести свой законопроект через законодательный орган – с другой, могут создать конфликтную ситуацию, при которой выработка единого решения становится затруднительной.

 

 

Осуществление права законодательной инициативы большинством регламентов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации устанавливается в форме внесения как проекта закона, так и законодательного предложения. Поскольку инициатива, выраженная предложением, выдвигает лишь идею о принятии либо изменении закона и может быть рассмотрена по существу только при условии, что

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 151

 

она будет реализована в виде законопроекта, важно регламентарно определить, в чем должно состоять ее содержание.

 

Анализируя с этой точки зрения регламенты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, следует констатировать, что существует различие в подходах к урегулированию ими данного вопроса. Например, регламенты Палаты Представителей Республики Саха (Якутия), Законодательного Собрания Тверской области содержат лишь упоминание о законодательном предложении как одной из форм реализации законодательной инициативы. По-иному обстоит дело в республиках Татарстан и Адыгея. Регламенты законодательных органов этих республик дают весьма подробную регламентацию процедуры рассмотрения законодательного предложения парламентом. Внесение законодательного предложения сопровождается здесь его обязательной регистрацией. Зарегистрированное предложение для предварительного рассмотрения направляется в соответствующие постоянные комиссии (комитеты). Принимается решение об отклонении либо одобрении предложения. В случае одобрения последнего ставится вопрос о продолжении работы над ним.

 

Предварительное обсуждение в комитетах (комиссиях) и принятие вследствие такого обсуждения решения являются действиями, завершающими процесс реализации инициативы по внесению законодательного предложения. Дальнейшая работа над предложением сопряжена уже с началом подготовки на его основе нового законопроекта, который предполагается внести в законодательный орган в порядке собственной законодательной инициативы. Спорными в этой связи представляются положения Регламента Законодательного Собрания Республики Адыгея, закрепившие порядок рассмотрения законодательных предложений, представляемых президентом, правительством, на стадии их пленарного обсуждения. Предусмотрено, в частности, что рассмотрение такого рода предложений должно начинаться с выступления представителя президента (правительства), где он обосновывает необходимость их принятия. Последнему предоставляется возможность выступить и с заключительным словом, в котором сообщается мнение президента (правительства) о высказанных в Законодательном Собрании замечаниях по поводу внесенных законодательных предложений. Слово предоставляется после заслушивания заключения, подготовленного соответствующим комитетом, и обсуждения рассматриваемых предложений

 

Отличительная особенность законодательного предложения в том и состоит, что его рассмотрение в законодательном органе заканчивается этапом предварительного обсуждения в комитетах (комиссиях) и не вы-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 152

 

ходит за пределы стадии законодательной инициативы. Эта особенность правильно, например, отражена Регламентом Государственного Совета Республики Татарстан, где включение в повестку дня очередного заседания сессии отнесено только к внесенным в законодательный орган законопроектам

 

При предъявлении законопроекта предписывается необходимость соблюдения определенных условий. В качестве обязательных, следуя сложившейся парламентской практике, чаще всего называются: 1) характеристика основных положений законопроекта; 2) мотивировка новелл, вносимых в правовое регулирование; 3) финансово-экономическое обоснование; 4) перечень законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона; 5) перечень подзаконных правовых актов, которые следует принять для реализации закона на практике.

 

Многие регламенты в виде отдельной позиции выделили специальное требование для внесения так называемых финансовых законопроектов Оно сводится к тому, чтобы такие законопроекты принимались законодательным органом к рассмотрению только при наличии заключения правительства (областной, краевой администрации) либо по его представлению. Польза от введения данной регламентарной нормы очевидна. Выводы компетентного органа, способного точно определить предстоящие в связи с рассматриваемым законопроектом расходы и соизмерить с финансовыми возможностями конкретного субъекта Федерации, могут реально обеспечить принятие по-настоящему действующих, работающих законодательных актов.

 

Существующее различие между законопроектом и законодательным предложением дает основание предположить, что различным должен быть и порядок их внесения В отношении законодательного предложения его. по-видимому, следует предусмотреть более упрощенным. Это не только поможет избежать ущемления интересов субъекта, реализующего свое право законодательной инициативы в форме законодательного предложения, но также послужит дополнительной мерой, препятствующей затягиванию законодательного процесса. При внесении законодательного предложения представляется достаточным, чтобы в ясной форме было изложено основное его содержание с кратким обоснованием и указано название закона, который предлагается принять или изменить.

 

Несоблюдение перечисленных регламентом условий, по общему правилу, влечет за собой возвращение законопроекта (законодательного предложения). Типична, к примеру, такая запись, «...законопроект

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 153

 

(законодательное предложение) может быть возвращен его инициатору для выполнения установленных требований».

 

Прежде всего обращает на себя внимание неопределенность данного предписания. Формулировка «может быть» позволяет трактовать его произвольно. Это, в свою очередь, дает возможность органу либо должностному лицу, принимающему законопроект (законодательное предложение), действовать исключительно по своему усмотрению. Что касается субъекта законодательной инициативы, то в силу указанных обстоятельств он полностью попадает в зависимость от аппаратных структур. К еще более неблагоприятным последствиям может привести отсутствие в анализируемом предписании каких-либо указаний о судьбе возвращенных законопроектов (законодательных предложений). Этим создается ситуация, при которой орган (должностное лицо), принимающий законопроект (законодательное предложение), самостоятельно определяет последующее его прохождение в законодательном органе. Пользуясь своим положением, он волен даже не допустить проект (предложение) к рассмотрению парламентом, т. е. фактически отклонить законодательную инициативу.

 

Положительным примером служит урегулирование рассматриваемого вопроса Регламентом Законодательного Собрания Иркутской области. Им, в частности, установлено, что решение об отклонении законодательной инициативы принимает коллегия Собрания. Данное решение должно быть мотивированным, и о нем в трехдневный срок сообщается субъекту законодательной инициативы. Положение дополнено, и это особенно важно, указанием на то, что после устранения допущенных при оформлении нарушений законопроект может быть представлен повторно. Действенными надо признать также правила, установленные регламентами Народного Хурала республики Бурятия и Палаты Представителей Государственного Собрания республики Саха (Якутия). В соответствии с Регламентом законодательного органа Бурятии возвращение внесенного законопроекта производится лишь на основании заключения комитета, предварительно изучившего законопроект на предмет его соответствия требованиям, предъявляемых к оформлению. По Регламенту нижней палаты законодательного органа Саха (Якутия) таким основанием должна служить экспертная оценка одного из членов юридического отдела. Интересно отметить, что при возвращении законопроекта инициатору назначается срок для исправления обнаруженных недостатков.

 

Возвращение законопроекта (законодательного предложения) для устранения допущенных при оформлении нарушений имеет, на наш

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 154

 

взгляд, чисто формальный, условный характер и отнюдь не означает, что не состоялось его официального принятия к рассмотрению. В этой связи проект (предложение) следует считать внесенным со дня его первоначального представления. Целесообразно, чтобы данное положение получило регламентарное закрепление. Особое значение оно может иметь для тех случаев, когда истечение определенного срока служит причиной для отказа включить внесенный законопроект в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Например, в Регламенте Законодательного Собрания Иркутской области этот срок определен в двадцать календарных дней. К тому же введение такого правила в какой-то степени обеспечивало бы реальную возможность для вторичного представления субъектом законодательной инициативы возвращенного законопроекта (законодательного предложения) и могло служить одной из мер, направленных на ограничение неправомерных действий со стороны органа (должностного лица), его принимающего.

 

Анализ регламентов субъектов Федерации показывает, что в большинстве из них недостаточно четко отработан механизм участия субъектов законодательной инициативы в рассмотрении и принятии внесенных ими законопроектов. Регламентация этого вопроса чаще всего ограничивается закреплением за инициатором прав на внесение законопроекта, участие в работе подготовительных комиссий, выступление с докладом и заканчивается на этапе обсуждения проекта в первом чтении. Фигура инициатора законопроекта на последующих стадиях законодательного процесса становится незначительной и малозаметной. По существу, он вытесняется комитетами или комиссиями, которым поручается подготовка законопроекта к первому чтению, его доработка и которые, как правило, уже от своего имени выносят законопроект на второе чтение, представляют по нему доклад и т. д. Такая ситуация допустима только тогда, когда субъект законодательной инициативы по какой-либо причине отказывается от авторства на законопроект и переуступает свое право законодательной инициативы другому субъекту, т. е. происходит переход правосубъектности по данной законодательной инициативе. Но эта процедура нуждается в особом регламентарном закреплении. Что касается остальных случаев, то самое большее, что здесь возможно – это «соавторство» с согласия инициатора законопроекта.

 

Неопределенным является также положение разработчика законопроекта. Чаще всего отсутствуют даже сведения о нем, т. е. полностью игнорируется его роль в создании закона, а это едва ли оправдано с точки зрения демократической сущности правотворчества.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 155

 

Следует, однако, подчеркнуть, что наметились и принципиально новые подходы к урегулированию рассматриваемых вопросов. Так, в Регламенте Законодательного Собрания Тверской области наряду с традиционными нормами участия инициатора законопроекта в законодательном процессе предусматривается его право на участие в обсуждении законопроекта в первом чтении, на предоставление ему слова для выступления по ходу рассмотрения законопроекта во втором чтении. При этом инициатор получает возможность высказывать свои замечания, предложения и возражения.

 

Еще более широкие права за инициатором законопроекта закреплены Регламентом Тамбовской областной Думы. Им, в частности, устанавливается обязательное и своевременное вручение инициатору текста законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом чтении, и материалов, к нему прилагаемых, а впоследствии текста законопроекта, доработанного головной комиссией, с таблицами поправок, рекомендованных к отклонению или принятию; урегулированы действия инициатора в процессе обсуждения статей и поправок при рассмотрении законопроекта во втором чтении. Регламент содержит также указание на необходимость согласования с инициатором законопроекта решения о принятии законодательным органом закона в целом после обсуждения его в первом чтении. Закон принимается, если отсутствуют возражения со стороны главы Администрации области и субъекта законодательной инициативы.

 

Заслуживает внимания положение, введенное Регламентом Республики Бурятия, согласно котором}' к вносимому в Народный Хурал законопроекту требуется прилагать сведения как о субъектах законодательной инициативы, внесших законопроект, так и о лицах, участвовавших в его разработке Сведения о субъектах законодательной инициативы помещаются в правом верхнем углу первой страницы текста законопроекта а сведения о лицах, готовивших законопроект, – в конце текста

 

Главным условием, обеспечивающим реальное осуществление права законодательной инициативы ее субъектом, надо, видимо, признать нормативное закрепление за ним возможности участия в работе над законопроекты на всех без исключения стадиях его прохождения в парламенте и во всех формах рассмотрения Субъект законодательной инициативы должен быть поставлен в такое положение, которое позволило бы ему участвовать в обсуждении законопроекта, присутствовать на любом заседании комитетов (комиссий), рабочих групп, на сессиях представительного органа, где он рассматривается Было бы правильно включить в регламент статью, позволяющую инициатору в ходе обсуж-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 156

 

дения законопроекта не только вносить предложения, замечания, адресуемые представительному органу, но и выражать свое отношение к предложениям по законопроекту, поступившим от депутатов, комитетов (комиссий), других участников законодательного процесса, высказывать согласие или несогласие с ними. За инициатором целесообразно также закрепить приоритет на выступление при участии в общей дискуссии.

 

Определенными правами должен быть наделен и разработчик законопроекта. Представляется возможным привлекать его к работе комиссий (комитетов), осуществляющих предварительное рассмотрение законопроекта, где он мог бы поделиться своими соображениями, высказать свое мнение, дать необходимые пояснения. Важно, чтобы председательствующий в ходе рассмотрения законопроекта на сессии представительного органа уведомлял участников процесса о том, кому принадлежит идея его разработки.

 

В ряде регламентов за субъектом законодательной инициативы признается право на отзыв внесенного им законопроекта. Требует четкой регламентации процедура реализации данного права. Определяющее значение при этом имеет установление срока, в течение которого законопроект может быть отозван.

 

Регламенты неоднозначно подошли к урегулированию этого вопроса. Например, Регламент Палаты Представителей Республики Саха (Якутия) предоставляет возможность субъекту законодательной инициативы отозвать свой законопроект в любой момент до принятия палатой решения о передаче его в комитеты. Иначе и, с нашей точки зрения, более демократично урегулирован вопрос в Регламенте Законодательного Собрания Иркутской области. Здесь законопроект может быть отозван до утверждения повестки дня сессии Законодательного Собрании в любое время, а после ее утверждения – по письменному заявлению субъекта законодательной инициативы с изложением мотивов такого отзыва.

 

Весьма разнообразны правила обсуждения законопроекта в парламентах субъектов Федерации. В Тверской, Тамбовской, Саратовской областях вначале проводится изучение законопроекта комитетом (комиссией), который на основании собранных замечаний и предложений делает по нему предварительное заключение, после чего проводится обсуждение законопроекта на пленарном заседании. Пленарное заседание начинается с обсуждения общих положений, концепции законопроекта (первое чтение). Затем законопроект передается на доработку в комитет (комиссию), а после этого с учетом рекомендаций комитета (комиссии) проводится рассмотрение его статей, предложенных попра-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 157

 

вок (второе чтение) и ставится вопрос о принятии законопроекта в целом в качестве закона.

 

В республиках Татарстан, Адыгея первое чтение не сводится к обсуждению основных положений законопроекта. В ходе его обсуждаются также предложения и замечания в форме поправок. Важно при этом, чтобы поправки вносились исключительно по общим положениям и не касались частных вопросов.

 

В Республике Бурятия внесенный законопроект вначале рассматривается Советом Народного Хурала, где он проходит первичное, а после постатейного обсуждения в комитете – вторичное рассмотрение. Потом проводится обсуждение законопроекта на пленарном заседании, которое состоит из постатейного его рассмотрения в первом и во втором чтении. В данной ситуации роль Совета должна быть, видимо, ограничена исключительно организационными и процедурными полномочиями.

 

В Республике Саха (Якутия), Иркутской области обсуждение законопроекта не заканчивается вторым чтением, а проводится еще одно обсуждение законопроекта в целом на пленарном заседании (третье чтение). При этом в Иркутской области перед третьим чтением законопроект проходит проверку ответственным (головным) комитетом на предмет лингвистических дефектов, отсутствия внутренних противоречий, правильности взаимосвязи статей и связи с законодательством. После устранения указанных недостатков и редакционной правки законопроект в течение семи дней представляется комитетом Председателю Собрания для включения в проект повестки дня сессии Собрания.

 

По общему правилу, во время третьего чтения не разрешается вносить никаких поправок по существу. Оно должно состоять лишь в голосовании законопроекта в целом. Регламентом Палаты Представителей Саха (Якутия) делается исключение из этого правила. В нем допускается внесение таких поправок и оговаривается необходимость их принятия квалифицированным большинством.

 

Практика введения трех чтений законопроекта в целом должна быть одобрена. Третье чтение, по ходу которого предполагается устранять противоречия, возникшие в виде изменений законопроекта в результате его постатейного обсуждения, позволяет принять закон в окончательном варианте на пленарном заседании. Иная картина складывается при двух чтениях, где такого рода противоречия и неточности приходится чаще всего устранять уже за рамками официального принятия закона.

 

Определенным разнообразием отличается регламентация субъектами Федерации стадия второго чтения законопроекта, где он подверга-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 158

 

ется обсуждению по существу. Рассмотрение, как правило, начинается с принятия проекта закона за основу, а затем идет его постатейное обсуждение и голосование. В Тамбовской, Иркутской области принятию проекта за основу предшествует процедура снятия возражений по поправкам, одобренным комитетом (комиссией), дорабатывающим законопроект. Предусмотрен упрощенный порядок обсуждения такого рода поправок, обязательное участие в котором принимает субъект законодательной инициативны.

 

В Республике Адыгея, если текст. проекта не принят за основу, за основу принимается отдельно каждая статья (раздел, глава). Установление такого правила вызывает возражения. Дело не только в том, что указанная процедура представляется излишней. Законодательный орган, голосуя за статью дважды – сначала принимая ее за основу, а затем в целом – невольно будет связан результатами первого голосования, которые в значительной степени могут определить окончательный результат голосования по статье. Это нежелательно еще и потому, что во втором варианте статья принимается с учетом внесенных в нее изменений, нередко существенного характера. Двукратным голосованием статьи «затушевывается» обсуждение и голосование поправок. Нельзя обойти и тот факт, что в процессе повторного рассмотрения статьи могут быть предложены новые поправки, подчас в корне меняющие ее содержание.

 

Рациональным представляется такой порядок постатейного рассмотрения законопроекта, при котором после предварительного обсуждения статьи законодательный орган переходит к обсуждению и голосованию внесенных в нее поправок, а затем к голосованию статьи в целом с принятыми по ней поправками. При этом каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно. Такова практика регламентирования данного вопроса, например, в Саратовской области, в Республике Бурятия. Аналогичная процедура установлена и Регламентом Государственного Совета Республики Татарстан с той лишь разницей, что вместо формулировки «голосуется статья с принятыми поправками» им употреблена формулировка «голосуется статья с внесенными поправками». Это нельзя признать удачным, поскольку термином «внесенные поправки» охватываются все поправки, представленные на рассмотрение парламента, тогда как термин «принятые поправки» дает основание считать, что по ним состоялось голосование.

 

Регламентами законодательных органов субъектов Федерации фактически не урегулирован порядок (очередность) постановки на обсуждение и голосование нескольких поправок к одной статье. В ряде из них, например, в регламентах Саратовской областной Думы, Государствен-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 159

 

ного Совета Республики Татарстан, Законодательного Собрания Республики Адыгея и некоторых других имеются лишь общие указания о необходимости обсуждения и голосования первоначально той поправки, принятие или отклонение которой позволяет решить вопрос о других поправках. Само по себе такое правило рационально. Принятие основной поправки дает возможность снять с обсуждения поправки, связанные с ней по смыслу. Следуя этому общему указанию, было бы целесообразно при рассмотрении поправок, внесенных в одну статью, исходить из необходимости обсуждения и голосования вначале тех из них, которые направлены на исключение из законопроекта статьи целиком либо ее части, затем поправок об изменении статьи либо ее части, наконец, поправок-дополнений.

 

По установившейся парламентской практике поправки, вносимые в законопроект, оформляются их авторами письменно и заблаговременно передаются в комитет (комиссию), дорабатывающий законопроект, для их предварительного рассмотрения. Нередко, однако, возникает необходимость внесения поправок во время пленарного обсуждения законопроекта, непосредственно в процессе дискуссии.

 

В большинстве своем регламенты субъектов Федерации не предусматривают такую ситуацию. Отдельными регламентами, в частности регламентом Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Саха (Якутия), Государственного Совета Республики Татарстан, Законодательного Собрания Республики Адыгея, введено нормативное положение, согласно которому, если поправки вносятся в ходе второго чтения законопроекта, председательствующий вправе объявить перерыв в заседании законодательного органа для подготовки по ним заключения соответствующим комитетом (комиссией). Исходя из точного смысла данного предписания, председательствующий может действовать исключительно по своему усмотрению и передавать поправки на заключение комитета (комиссии), когда сам посчитает это необходимым.

 

Неопределенность такого предписания, равно как и его отсутствие, порождают опасный прецедент, именуемый на практике – «работать с голоса». Поправки вносятся устно и сразу голосуются. Иногда «на слух» голосуются очень важные поправки, требующие основательной проработки. Случается, что существенные поправки остаются неучтенными, а малозначительные автоматически включаются в текст. К тому же такая работа на ходу, без определенного анализа и уточнения отдельных формулировок, ведет к их дублированию, а в целом к несогласованности, несбалансированности всего законопроекта, к нарушению логической последовательности в его изложении.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 160

 

Все это свидетельствует о необходимости разработки специального механизма, призванного обеспечивать надлежащее рассмотрение поправок, вносимых в ходе постатейного обсуждения законопроекта. Помимо обязательного изучения таких поправок комитетами (комиссиями), желательно, чтобы была регламентирована возможность их размножения и раздачи депутатам. Четко регламентированным должен быть и перерыв в заседаниях парламента на время работы комиссии (комитета) и ознакомления депутатов с соответствующих текстом поправок.

 

Наметилась тенденция к созданию субъектами Федерации двухпалатной структуры парламента. На сегодняшний день – это республики Башкортостан, Карелия, Саха (Якутия), Кабардино-Балкарская Республика, Свердловская область. Можно по-разному относиться к самой идее двухпалатной структуры законодательного органа субъекта Федерации, но нельзя не признать, что она строится на тех принципах взаимоотношений между палатами в законодательном процессе, которые отвечают современным стандартам парламентской практики. Прежде всего – это раздельные заседания палат, что обусловлено закреплением за каждой их них собственных полномочий и своего круга предметов ведения. Совместные заседания проходят только по ограниченному кругу вопросов.

 

Посредством введения правила, предусматривающего раздельные заседания палат, устанавливается принцип последовательности в осуществлении ими процедурных действий в рамках единого законодательного процесса. Законы принимаются нижней палатой и в течение определенного регламентом срока передаются в верхнюю для последующего их рассмотрения.

 

Процедура прохождения в верхней палате принятого нижней палатой закона в целом зависит от того, подлежит ли он обязательному рассмотрению верхней палатой. Логически вытекает, что в этом случае законы не могут остаться без рассмотрения и должны быть вынесены на обсуждение всей палаты. В перечень законов, подлежащих обязательному рассмотрению верхней палатой, Свердловская область включает, например, законы по вопросам регулирования отношений собственности; областного бюджета; установления налогов и сборов, предоставления налоговых льгот; финансового регулирования, природопользования и охраны окружающей среды; местного самоуправления.

 

Роль верхней палаты сводится чаще всего к одобрению либо отклонению принятого нижней палатой закона. Ею также могут быть предложены поправки к тексту закона как существенного, так и несущественного характера. При отклонении закона либо внесении в него поправок,

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 161

 

которые отвергаются нижней палатой, действует единый порядок разрешения разногласий между палатами – создание на паритетных началах согласительной комиссии. Комиссия рассматривает каждое возражение верхней палаты по принятому закону и вырабатывает единый текст, после чего закон вторично рассматривается нижней палатой.

 

Специфически вопрос решен в Свердловской области. Выработанные согласительной комиссией предложения ставятся на голосование каждой из палат Законодательного Собрания. Если комиссия не выработала в установленный для рассмотрения верхней палатой срок вариант закона, нижняя палата может подтвердить свое первоначальное решение. Отказ в одобрении преодолевается, когда при повторном голосовании за принятие закона проголосовало не менее 2/3 от установленного численного состава палаты. В этом случае закон не подлежит последующему одобрению верхней палатой.

 

Иной порядок принятия законов палатами установлен Регламентом Государственного Собрания Республики Саха (Якутия). Принятый нижней палатой законопроект направляется в верхнюю палату, где проходит те же стадии законодательного процесса. Если в текст. законопроекта не внесены поправки и он не отклонен, то рассмотрение его верхней палатой завершается принятием законопроекта в целом. Законопроект принимается верхней палатой в целом и тогда, когда нижняя палата соглашается с мотивами его отклонения и поправками к нему либо разногласия по законопроекту устранены согласительной комиссией.

 

Порядок принятия решений законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации неоднозначен, имеет некоторые региональные особенности. В частности, в одних регионах (например, в Оренбургской области) в качестве общего положения закреплено, что законы принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов. В других регионах (например, в Республике Бурятия) установлено, что большинством голосов от числа избранных депутатов принимаются законы и постановления. Принимаются законы и постановления большинством голосов и от общего числа депутатов (например, в Республике Дагестан, Удмуртской Республике). В некоторых регионах (например, в Республике Коми) большинством голосов от числа избранных депутатов принимаются законы и «иные нормативные акты» (какие именно, не уточняется). Принимаются «иные нормативные акты», наряду с законами, и большинством голосов от общего числа депутатов (например, в Республике Северная Осетия – Алания, Ставропольском крае, Московской и других областях). В Пермской области решение Законодательного Собрания считается принятым, если за него

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 162

 

проголосовало не менее половины избранных депутатов Исключение сделано лишь для решений о самороспуске Законодательного Собрания (требуется большинство не менее двух третей голосов от числа депутатов, избранных в Законодательное Собрание) и для решений о порядке введения в действие Устава области (требуется то же большинство)

 

Думается, наиболее правильно поступают там, где, исходя из принципа большинства, порядок принятия различных видов нормативно-правовых решений определенным образом дифференцируется. В качестве примера можно сослаться на Регламент Тамбовской областной Думы (ст. 60), которым определены следующие нормативы:

 

законы и иные нормативно-правовые акты области по предметам ее ведения и по предметам совместного ведения Российской Федерации и области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов областной Думы;

 

постановления, толкования правовых нормативов, акты резолютивного характера (обращения, заявления, резолюции) областной Думы принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов Думы;

 

Устав области, правовые (законодательные) акты об утверждении областного бюджета, планов и программ развития области и отчетов об их исполнении, об установлении областных налогов, сборов и пошлин, тарифов на оплату услуг предприятий и организаций, находящихся в собственности области, порядка использования земли и других природных ресурсов и объектов, охраны природы и культурного наследия, установлении административной ответственности граждан и должностных лиц, а также постановления об избрании и освобождении от должности председателя Думы и его заместителей, председателей постоянных комиссий и других органов Думы, об образовании органов Думы считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от числа депутатов, избранных в Думу.

 

По другим вопросам Дума принимает постановления большинством голосов от числа присутствующих на заседания депутатов Думы.

 

В соответствии с законом Воронежской области «Об органах государственной власти Воронежской области» (1994 г.):

 

Устав области, поправки, изменения и дополнения к нему принимаются на заседаниях областной Думы 2/3 голосов от числа избранных депутатов Думы;

 

законы области, поправки, изменения и дополнения к ним принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов Думы;

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 163

 

постановления, различные Положения, регламенты, правила принимаются большинством голосов присутствующих на заседании Думы депутатов;

 

акты резолютивного характера также принимаются большинством голосов присутствующих на заседании Думы депутатов.

 

В регламенте Народного Хурала Республики Бурятия (ст. 51) определено, что по всем процедурным вопросам решение принимается большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании. К «процедурным вопросам» регламент относит вопросы: о перерыве в заседании, переносе или закрытии заседания; о предоставлении дополнительного времени для выступления; о предоставлении слова приглашенным на заседание; о переносе или прекращении прений по вопросу о повестке заседаний; о передаче вопросов на рассмотрение постоянной комиссии (комитета); о проведении закрытого заседания; об изменении способа проведения голосования; о направлении депутатского запроса и др.

 

Отражен в регламентах вопрос о контрассигнации нормативно-правовых актов, принятых законодательным органом государственной власти. Как правило, такие акты подписываются прежде всего «спикером» соответствующего законодательного учреждения и лишь после этого направляются для промульгации главе исполнительной власти. «Акт нормативного характера, принятый Думой, – закреплено, например, в Регламенте Московской областной Думы (ст. 67), -после подписания соответствующего решения председателем Думы, направляется через общий отдел Главе администрации для подписания и опубликования». Практика подписания нормативно-правового акта, принятого органом законодательной власти, главой исполнительной власти без соответствующей контрассигнации со стороны законодательной власти, представляется, не может быть признана конституционной.

 

Президент (глава администрации) субъекта Федерации либо удостоверяет нормативный правовой акт своей подписью, либо отклоняет его, возвращая парламенту с мотивированным заключением о причинах отказа от подписания и с возможными поправками.

 

Важный нормативный блок законодательной процедуры составляет повторное рассмотрение парламентом возвращенных законов. В большинстве случаев ему предшествует оглашение заключения президента (главы администрации) на заседании законодательного органа с его последующим обсуждением в соответствующих комитетах. Широкое распространение получила практика доработки возвращенного закона специальной согласительной комиссией, образуе-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 164

 

мой на паритетной основе, президентом (главой администрации) и законодательным органом, которая вполне себя оправдывает. Комиссия призвана до рассмотрения возражений президента (главы администрации) непосредственно законодательным органом выработать для сторон приемлемое решение и этим снять разногласия по принимаемому закону.

 

Ход рассмотрения возражений президента (главы администрации) на заседании законодательного органа во многом зависит от того, высказано ли им несогласие с законом вообще либо с его отдельными положениями.

 

В первом случае обсуждение и голосование проводятся в отношении всего закона в целом. По общему правилу «вето» президента (главы администрации) преодолевается, если закон в той же редакции принимается повторно большинством в 2/3 голосов. В отличие от других субъектов Федерации для преодоления «вето» по регламенту Народного Собрания Республики Ингушетия требуется 3/4 голосов участвующих в обсуждении депутатов, а по регламенту Московской областной Думы – не менее 34 депутатов. Анализируемое правило, на наш взгляд, нуждается в дополнении. Урегулированию подлежат и те случаи, когда парламент не набирает необходимого числа голосов для подтверждения ранее принятого решения. Видимо, при данных обстоятельствах возражения президента (главы администрации) надо считать одобренными, а ранее принятый закон, подлежащим аннулированию.

 

Вторично подтвержденный в результате повторного обсуждения и голосования в законодательном органе закон вновь направляется президенту (главе администрации), который обязан подписать его, даже оставаясь внутренне с ним несогласным. В противном случае в соответствии, например, с регламентами Законодательного Собрания Республики Карелия, Законодательного Собрания Тверской и Областного Собрания Псковской областей закон обнародуется за подписью председателя парламента. Аналогичные последствия регламентами законодательных органов Курганской, Иркутской областей, города Санкт-Петербурга предусмотрены в отношении законов, по которым нарушен срок, установленный для их подписания президентом (главой администрации).

 

Если замечания президента (главы администрации) касаются отдельных положений или статей закона, то по каждому возражению обсуждение и голосование проводятся отдельно. Обязательным следует признать правило, введенное, например, регламентами законодательных органов Республики Бурятия, Свердловской, Саратовской и Московской областей, запрещающее во время рассмотрения возражений президента (главы администрации) ставить на обсуждение новые предложения де-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 165

 

путатов. Последние могут участвовать лишь в общей дискуссии. В случае изменения редакции закона вследствие принятия поправок, внесенных президентом (главой администрации), он считается вновь принятым и утвержденным в общеустановленном порядке.

 

Позитивной оценки заслуживает последовательность процедуры опротестования исполнительной властью нормативных правовых актов, принятых законодательной властью, установленная в ряде регионов. Само понятие опротестования нормативного правового акта является более точным с конституционной точки зрения, нежели его возвращение или отклонение. Возвратить, т. е. отдать взятое, принятое обратно, или отклонить, т. е. не принять, можно без какого-либо обоснования, без каких-либо претензий. Опротестовать – значит выразить определенное несогласие с тем или иным решением, заявить мотивированное требование о его изменении или отмене В качестве примера можно сослаться на порядок опротестования нормативных правовых актов, которые приняты законодательной властью, в Воронежской области, определенный Законом «Об органах государственной власти Воронежской области» (ст. 45) и регламентом областной Думы. Установлено, что глава администрации области вправе опротестовать законы, принятые областной Думой, а также постановления Думы, адресованные администрации области, если они противоречат действующему федеральному законодательству, областным законам, ранее принятым соответствующими решениями областной Думы. Протест. с необходимым обоснованием в письменной форме представляется в областную Думу не позднее пяти дней с момента принятия соответствующего акта Думой. Вместе с протестом представляются предложения о тех или иных поправках в принятый Думой закон или о его полной отмене. Действие опротестованного акта, принятого областной Думой, приостанавливается, он не может быть подписан главой исполнительной власти и опубликован

 

Областная Дума изменяет принятый нормативный правовой акт в соответствии с предложениями главы администрации области или отклоняет его протест, если при повторном рассмотрении этот акт принят в прежней редакции не менее чем 2/3 голосов от числа избранных депутатов Думы. В этом случае принятый Думой нормативный правовой акт вступает в силу в срок, указанный Думой, и не может быть повторно опротестован главой администрации области. Если нормативный правовой акт, принятый областной Думой, опротестован по мотивам противоречия его действующему федеральному законодательству или областному законодательству, глава администрации области после отклонения Думой протеста вправе обжаловать его в областной суд. Если в течение

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 166

 

одного месяца протест. главы администрации области не будет отклонен, опротестованный нормативный правовой акт считается отмененным. Аналогичная процедура опротестования предусмотрена в Курганской и некоторых других областях Российской Федерации.

 

В некоторых регламентах (см., например, ст. 74 регламента Московской областной Думы) закреплено право главы исполнительной власти делегировать право внесения поправок в законопроект, принимаемый законодательной властью, своему официальному представителю. Подобное делегирование, не исключающее определенных субъективных ошибок, представляется спорным.

 

Положительным фактором является закрепление в целом ряде регламентов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации права депутатского запроса как одной из форм контроля указанных органов за действием принятых законов, иных нормативно-правовых актов, за деятельностью органов исполнительной власти (см., например, ст. 120 Регламента Народного Хурала Республики Бурятия, ч. 2 ст. 75 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области, ст. 40 Регламента Палаты Представителей и ст. 38 Регламента Палаты Республики Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия). Недостатком здесь является отсутствие определения самого понятия депутатского запроса, четких процедурных правил его осуществления, что является результатом недостаточной теоретической разработки проблемы в отечественном правоведении, небольшого практического опыта в реализации права депутатского запроса в органах законодательной власти Российской Федерации. Порой неясно, кто конкретно (отдельный депутат, группа депутатов, постоянная комиссия), к каким конкретно органам власти, должностным лицам, по каким вопросам, на сессии или вне сессии, в какой форме вправе вносить запрос, какие запросы подлежат обязательному обсуждению на сессии законодательного органа, по каким запросам обязательно должны приниматься определенные решения? Могут ли рассматриваться депутатские запросы в срочном порядке, в каких случаях? Каковы юридические последствия запросов? Должны ли подлежать официальному опубликованию ответы на депутатские запросы или решения, принятые по ним?

 

При определении в регламентах депутатского запроса необходимо, видимо, исходить из того, что это есть устное или письменное обращение депутата или группы депутатов к должностному лицу государственного органа, учреждения, предприятия, общественной организации с требованием предоставить необходимую информацию по вопросу, находящемуся в ведении данного законодательного учреждения.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 167

 

Очевидно, следовало бы ввести в регламенты понятие интерпелляции как особого вида мотивированного депутатского запроса, обращенного к правительству или отдельным его членам и подлежащего обязательному обсуждению на сессии законодательного учреждения с соответствующими прениями и принятием решения. В некоторых регионах утвердилась практика принятия органом законодательной власти специальных решений о признании тех или иных депутатских обращений в качестве запросов (см., например, решения Московской областной Думы от 23 июня 1994 г., от 25 января 1995 г. и др.). Вряд ли есть необходимость в этом, если речь идет об обычном депутатском запросе. Надо избегать излишних формальностей. Если же речь идет об интерпелляции, подобная практика, несомненно, заслуживает одобрения.

 

Касаясь процедурных вопросов, связанных с формированием исполнительных органов государственной власти (правительства), регламенты законодательных учреждений субъектов Российской Федерации формулируют соответствующие нормативы, строго исходя из принципов и норм, заложенных в Конституции Российской Федерации, Конституциях, Уставах, других основополагающих нормативно-правовых актах субъектов Федерации. Можно лишь пожелать, чтобы указанные нормативы были более конкретными. Формирование органов исполнительной власти- чрезвычайно важная функция органов законодательной власти, и для правильного процедурного осуществления ее те или иные общие формулировки, воспринятые из конституций (уставов), явно недостаточны.

 

В строгом соответствии с конституционными (уставными) нормативами регламенты определяют процедурный порядок внесения различных изменений, дополнений, поправок в действующие Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации. При этом внимание концентрируется не только на том, какое большинство от числа избранных (или от уставного числа) депутатов необходимо для корректировки, но также и на том, кто вправе вносить предложения о тех или иных изменениях, дополнениях, поправках, в каком порядке это осуществляется.

 

В перспективе, очевидно, следовало бы подумать о разработке модельного регламента для законодательных учреждений субъектов Российской Федерации, который унифицировал бы накопленный положительный опыт составления регламентов, способствовал дальнейшему совершенствованию процедурных правил в законотворческой деятельности.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 168

 

Г.Т. Чернобель

 

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ

 

Московская областная Дума функционирует с декабря 1993 г., когда она была избрана в соответствии с Указами Президента Российской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г., «О поддержке мер Правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области» от 24 октября 1993 г. и «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» от 27 октября 1993 г.

 

В соответствии с Уставом Московской области, принятым в 1996 г., Дума является постоянно действующим законодательным органом государственной власти Московской области (ст. 40). Компетенция, порядок организации и деятельности Думы определяются Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом области, иными нормативными правовыми актами, принятыми Думой. Действует специальный закон «О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой», принятый Думой в 1996 г.

 

Дума не вправе принимать какие-либо решения по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к ведению Федерации или органов местного самоуправления. Установлено, что за принятые решения Дума несет ответственность. Думе предоставлено право обжалования актов высших органов государственной власти Российской Федерации и актов главы администрации Московской области в Конституционный Суд Российской Федераций и другие суды. Законом определены структура и организационные основы деятельности Московской областной Думы (в частности, порядок подготовки, внесения и рассмотрения вопросов на заседаниях Думы, порядок проведения заседаний, порядок принятия правовых актов нормативного характера, права и обязанности председателя Думы, его заместителей, порядок формирования депутатских объединений, аппарата Думы, система социальных гарантий для депутатов Думы, ее аппарата и др.).

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 169

 

Приняты и действуют областные законы «О статусе депутата Московской областной Думы» (1994 г.), «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» (1995 г.), а также Положение о помощнике депутата областной Думы (1994 г.). Специальными положениями достаточно подробно нормирована деятельность постоянных комитетов и комиссий областной Думы, выполняющих большую работу по концептуальному обоснованию и разработке законопроектов, их предварительному рассмотрению, текстуальной корректировке и т. д. О конкретном содержании положений можно судить, например, по структуре Положения о Комитете по законодательству, вопросам власти, местного самоуправления, связям с общественными организациями и средствами массовой информации, утвержденного решением Думы от 2 ноября 1994 г. Положение включает девять разделов: 1) общие положения; 2) цели, задачи и вопросы ведения Комитета; 3) организационные основы и принципы деятельности Комитета; 4) порядок работы Комитета; 5) права и обязанности членов Комитета; 6) Председатель Комитета, заместители Председателя Комитета; 7) подкомитеты, рабочие группы и координаторы Комитета; 8) заключительные положения. Принят и действует Регламент Московской областной Думы (1994 г.), детально определяющий внутренний порядок ее деятельности.

 

Существует Положение об аппарате Московской областной Думы (1994 г.), где особое место занимает государственно-правовой отдел, который в соответствии с Положением:

 

- организует правовое обеспечение деятельности Думы и ее аппарата;

 

- осуществляет правовую экспертизу проектов документов, вносимых на рассмотрение Думы, распоряжений председателя и даст. по ним заключения;

 

- ведет систематизированный учет и хранение поступающих в отдел нормативных правовых документов;

 

- обеспечивает методическое руководство правовой работы Думы, ее комитетов и комиссий, структурных подразделений аппарата;

 

- оказывает консультативно-правовую помощь депутатам и сотрудникам аппарата Думы;

 

- представляет интересы Думы в судах,

 

- осуществляет иные полномочия, возлагаемые на него Думой или председателем Думы[1].

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 170

 

Определяя систему нормативных правовых актов, издаваемых Московской областной Думой, действующее законодательство Московской области закрепляет общее понятие: «правовые акты нормативного характера». Применительно ко всей системе нормативных правовых актов, издаваемых в Московской области, законодательное закрепление имеет понятие «нормативные правовые акты Московской области», которое включает в себя не только акты, принимаемые областной Думой, другими областными органами власти, но и «нормативные правовые акты органов местного самоуправления».

 

Возглавляет систему таких актов, принимаемых Московской областной Думой, «закон Московской области». Используются и более обобщенные понятия: «законодательные акты Московской области», «законодательство Московской области». К сожалению, указанные понятия не имеют четкой законодательной дефиниции. В одних случаях в понятие «законодательство Московской области» включаются законодательные акты областной Думы и издаваемые в соответствии с ними другие нормативные правовые акты Московской области, в других – законодательные и иные нормативные правовые акты областной Думы и соответствующие акты, издаваемые областной администрацией, в третьих – федеральные законы и законы Московской области. Вряд ли можно согласиться с законодательной интерпретацией, возводящей в ранг закона не только нормативные правовые акты областной администрации, но и аналогичные акты органов местного самоуправления. Система нормативных правовых актов, действующая на территории области, и система нормативных правовых актов, создаваемая самой областью, – это не одно и то же. В понятие областного законодательства правомерно включать законодательные акты, принимаемые областным законодательным органом или на областном референдуме. Что же касается системы нормативных правовых актов, действующих на территории Московской области, то она включает в себя, кроме законодательных и иных нормативных правовых актов, принятых областной Думой, и Конституцию Российской Федерации, другое федеральное законодательство, нормативные правовые акты федеральной «исполнительной власти», и нормативные правовые акты, принятые областной администрацией, и соответствующие акты органов местного самоуправления.

 

В условиях федеративного государства законотворческая деятельность его составных регионов не может быть чрезмерно «плюралистичной», должна находиться в соответствии с основополагающими принципами конституционной законности. Главное конституционное требование заключается в том. чтобы все законы, иные норма-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 171

 

тивные правовые акты, принимаемые в федеративном государстве, не противоречили федеральной Конституции. Конституцией Российской Федерации установлен порядок, согласно которому по предметам ведения Российской Федерации принимаются «федеральные конституционные законы» и «федеральные законы», имеющие непосредственное, прямое действие на всей территории Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование. Существенным моментом этого «собственного правового регулирования» является то, как справедливо подчеркивается в научной литературе, что оно должно осуществляться на основе верховенства федерального закона[2].

 

В целом принцип непротиворечивости, соответствия областных правовых нормативов федеральной Конституции, федеральному законодательству более или менее последовательно проводится в законотворческой деятельности Московской областной Думы.

 

Важно отметить, что следование принципу соответствия областных правовых нормативов федеральному законодательству в законотворческой деятельности Московской областной Думы не сводится к простому копированию действующего федерального законодательства, его пересказу или интерпретации. Базируясь на общих правовых принципах, нормах, закрепленных в федеральном законодательстве, областная Дума, формулируя областные нормативы, пытается конкретизировать федеральные императивы применительно к региону Московской области, учитывая те или иные его особенности, конкретные общественные потребности, интересы. Вправе ли делать это законодательный орган области, решая проблему соответствия областных нормативов федеральному законодательству? Думается, что да. И это должно быть отражено в разрабатываемых федеральных законах об общих принципах организации государственной власти в Российской Федерации, а также о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации. Необходимо законодательно закрепить и дефиницировать «право на конкретизацию законодательного акта», само понятие конкретизации нормативных правовых актов, ее компетентные уровни и

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 172

 

допустимые пределы, обусловленные различными социальными факторами (политическими, правовыми, экономическими, этническими и т. д.). Необходимо установить, в какой иерархической последовательности и в форме каких нормативных правовых актов должна осуществляться конкретизация законодательных нормативов, с соблюдением каких правовых процедур, а также порядок конституционного обжалования ошибочных, неверных решений при конкретизации законодательных актов. Все это способствовало бы совершенствованию действующего российского законодательства.

 

Позитивной оценки заслуживает опыт конструктивного взаимодействия Московской областной Думы и главы администрации области. В соответствии с областным законом «О Главе администрации Московской области», осуществляя «самостоятельно свои функции в пределах компетенции, установленной законодательством Российской Федерации и Московской области», глава областной администрации взаимодействует с областной Думой (ст. 5). Глава администрации обладает правом законодательной инициативы в областную Думу, подписывает и опубликовывает законы и иные нормативные правовые акты Московской области, обладает правом отлагательного вето на законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые областной Думой, вправе опротестовать в судебном порядке решения областной Думы (ст. 6). Особо оговорено, что полномочия главы администрации «не могут быть использованы для незаконного изменения государственного устройства и основ государственной власти Московской области, а также для роспуска или приостановления деятельности любых законно выбранных органов государственной власти и местного самоуправления» (ст. 8).

 

Принимая законодательные акты по отдельным отраслям хозяйственной деятельности на территории Московской области, областная Дума конкретно разграничивает предметы ведения Думы и предметы ведения администрации области. В ряде случаев специально оговаривается, какими полномочиями наделяется глава областной администрации до принятия соответствующего областного законодательства. В частности, можно сослаться на закон «О распоряжении земельными участками, находящимися в государственной собственности и используемыми для ведения предпринимательской деятельности на территории Московской области», принятый решением областной Думы 25 мая 1996 г. Законом установлено, что глава областной администрации до принятия соответствующих законов Московской области определяет порядок продажи земельных участков, порядок сдачи в аренду земельных участков, государственные органы, осуществляющие функции арендодателя и

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 173

 

продавца земельных участков, устанавливает нормативную цену земельных участков. Проекты постановлений или распоряжений главы областной администрации по указанным вопросам направляются им «на согласование» в областную Думу. Если в течение 20 дней со дня поступления (регистрации) названных документов решение областной Думы об их отклонении не будет принято, они считаются согласованными[3]. Действующий областной закон может быть определенным образом конкретизирован нормативным постановлением главы областной администрации. В случае превышения главой администрации своих полномочий в правотворческой деятельности областная Дума в порядке контроля может принять соответствующее решение.

 

Давая свои заключения на законы, принятые областной Думой, глава администрации Московской области не вправе злоупотреблять предоставленным ему правом отлагательного вето. Законодательно определено, что заключения главы областной администрации должны содержать «конкретные поправки (дополнения, изменения), предлагаемые для внесения в текст. закона или иного нормативного правового акта, либо мотив его отклонения в целом» (ст. 3 областного Закона «О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой»).

 

Работа над тем или иным законопроектом осуществляется областной Думой в деловом контакте с областной администрацией. По каждому заключению главы областной администрации на решение областной Думы о принятии того или иного закона Дума принимает соответствующее решение, фиксируя свое согласие или несогласие с теми или иными поправками, замечаниями соответствующими формулами: «Согласиться с поправками главы администрации...»; «Отклонить заключение главы администрации...» и т. п. В соответствии с Регламентом Московской областной Думы (ст. 74) глава областной администрации вправе делегировать право внесения поправок в законопроект, рассматриваемый областной Думой, своему официальному представителю. С конституционной точки зрения подобное делегирование, не исключающее определенных субъективных негативов, представляется спорным.

 

Федеральным Центром придается, как известно, важное значение работе по обеспечению координации нормотворческой деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Московской областной Думой

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 174

 

много сделано в этом отношении в порядке осуществления права на законодательную инициативу (ст. 104 Конституции Российской Федерации). Каждая законодательная инициатива Думы оформляется специальным решением, наименование которого говорит о характере инициативы («О законодательной инициативе в связи с Указом Президента Российской Федерации от...», «О поддержке предложения группы депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации...», «О поправках в принятый в первом чтении проект Федерального конституционного закона...», «О проекте Федерального закона...» и т. д.). Законодательная инициатива обязательно мотивируется, порой настолько подробно, что помещается в приложении к соответствующему решению, поставленному на депутатский контроль. При этом свои решения о законодательной инициативе Дума направляет не только в Федеральное Собрание Российской Федерации, но и в законодательные органы власти других субъектов Федерации.

 

Известен позитивный результат законодательной инициативы Московской областной Думы о внесении изменений в статью Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», определяющую порядок назначения прокуроров субъектов Российской Федерации. В своем решении (1994 г.) Дума предлагала изложить статью в следующей редакции: «Прокурор республики, края, области, городов федерального значения, автономной области, автономного округа назначается на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации сроком на 5 лет». В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», принятым Государственной Думой 18 октября 1995 г., законодательная инициатива Московской областной Думы отражена в следующей редакции (п. 1 ч. 1 ст. 13): «Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность сроком на пять лет Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации». 5 июля 1996 г. Московская областная Дума приняла собственный закон «О порядке согласования назначения на должность прокурора Московской области», в котором в соответствии с федеральным законом закрепила, что прокурор Московской области назначается на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с Московской областной Думой и главой администрации Московской области (ст. 1). Подробно определена законом процедура согла-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 175

 

сования, предусматривающая порядок решения вопроса в случае споров между органами власти Московской области по кандидатуре для назначения на должность прокурора области.

 

Следует отметить положительные моменты в законотворческой деятельности Московской областной Думы, связанные с непосредственной разработкой текста областных законов, их нормативно-правовым содержанием, семиотическим оформлением. В частности, при разработке законопроектов отсутствуют излишняя поспешность, небрежное обращение с законодательной техникой, конъюнктурщика, хотя депутатам и приходится считаться с теми или иными политическими реалиями[4]. Тематическое планирование законопроектной работы (на год и более длительные сроки, с последующей разбивкой по кварталам) позволяет Думе соблюдать определенную последовательность при концептуализации и подготовке законопроектов, выявлять общественное мнение по вопросу, нуждающемуся в нормативно-правовом урегулировании, привлекать к разработке законопроектов ученых разного профиля, специалистов-практиков, специальных экспертов, устраивать общественные слушания законопроектов.

 

Разрабатывая, например, проект закона «О местном референдуме в Московской области», депутаты областной Думы досконально изучили соответствующие правовые нормативы СССР, РСФСР, действующее российское законодательство, зарубежный опыт. Одобренные Думой основные концептуальные положения закона рассылались для предварительного ознакомления во все города и районы Московской области. На основе поступивших критических замечаний и предложений (более двухсот) были проведены общественные слушания с приглашением глав местных администраций, депутатов Собраний представителей поселков,

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 176

 

городов, районов. В слушаниях приняли участие представители министерства Российской Федерации по делам национальностей и региональной политики, ученые ведущих вузов. В результате в проект закона было внесено еще около 100 поправок, согласованных (в порядке консультации) с государственно-правовым отделом Думы, а также администрацией области. Определенную сложность в процессе подготовки и принятия закона создавало то, что одновременно в Государственной Думе рассматривался Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Пришлось срочно вносить в проект закона «О местном референдуме в Московской области» соответствующие изменения, чтобы областной закон после его принятия не оказался в противоречии по ряду положений с федеральным законом. Лишь после этого закон был принят Московской областной Думой.

 

Во всех случаях, когда среди депутатов областной Думы возникают серьезные разногласия по нормативно-правовому содержанию того или иного законопроекта, специальным решением областной Думы, в соответствии с действующим Регламентом Думы, образуется согласительная комиссия из состава депутатов Думы по доработке законопроекта.

 

Привлекают внимание выдержанная в целом логическая структура нормативных правовых актов, принимаемых Московской областной Думой, культура их внешнего оформления. Как правило, законодательный акт открывается лаконичной преамбулой или вступлением, информирующим, какой круг общественных отношений регулируется (предмет регулирования), в соответствии с каким федеральным законодательством издан акт, и др. Затем следуют нормативно-правовые дефиниции ключевых понятий, используемых в данном акте, основные нормативы акта, конкретизируемые в последующих разделах (статьях), предписания об ответственности.

 

В порядке критических замечаний следует отметить, что в большинстве случаев преамбула подменяется кратким информационным вступлением. Однако информационное вступление и преамбула – это не одно и то же. Ценностное значение преамбулы заключается в том, что она не только формулирует задачи и цели нормативно-правового регулирования, но и обосновывает, мотивирует необходимость такого регулирования избранной системой нормативно-правовых модусов («разрешено», «требуется», «запрещено»). Любая нормативная установка как результат мыслительного процесса – это мотивированная установка, вытекающая из определенного оценочного отношения к конкрет-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 177

 

ной действительности и определяющая тем самым динамику, соответствующий энергетический тип правового поведения (активное, пассивное, избирательное). Без мотивационного компонента, обусловливающего процесс восприятия правовых нормативов, механизм действия последних может не «сработать» в заданном законодателем социальном направлении или же будет функционировать недостаточно эффективно.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 178

 

[1] Толчмачева Н.Н. Московская областная Дума: практика законодательной деятельности // Журнал российского права. 1997. № 3.

 

[2] Михалева Н.А. Координационный механизм согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере правотворчества // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 115.

 

[3] Народная газета. 1996. 9 июля.

 

[4] Характерным примером в этом отношении явилась позиция депутатов Московской областной Думы при решении проблемы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Московской области. Отмечая в одном из своих решений, что приватизация как таковая породила целый ряд негативных процессов (спад экономики, обнищание основной массы населения, криминогенность, разложение нравственности и др.), областная Дума высказалась за снижение темпов приватизации, смены ее ориентиров. Было признано правильным мнение комиссии, созданной областной Думой из депутатов для проведения анализа результатов первого этапа приватизации, что «предоставление приоритета одной форме собственности – частной – перед всеми остальными нормами не только противоречит п. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации, но и затрудняет переход к многоукладной экономике, где каждая форма собственности в ходе конкуренции с другими должна находить свою нишу, в которой она оказывается более эффективной и жизнеспособной, более отвечающей экономическим условиям и социокультурным традициям страны» (см. решение Московской областной Думы от 1 февраля 1995 г. «Об отчете комиссии по анализу результатов первого этапа приватизации» // Народная газета. 1995 14 апреля).

 

М.С. Студеникина

 

НУЖЕН ЛИ СПЕЦИАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ?

 

В одном из планов подготовки законопроектов, предусмотренных для внесения Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, значится проект Федерального закона «Об административной юстиции»[1]. Основной вопрос, который возникает при разработке любого законопроекта, состоит в том, чтобы определить сферу общественных отношений, которую данный закон призван урегулировать, и найти его место в системе имеющихся и уже готовящихся законов. Именно этот аспект проблемы заставляет обратиться к выяснению самого понятия «административная юстиция».

 

Вопрос не из простых по многим причинам. Во-первых, даже сам термин «административная юстиция» внутренне противоречив, поскольку соединяет различные по своей сущности понятия -»администрация» и «правосудие». Во-вторых, полемика о содержании этого института длится уже долгие годы, но до сих пор ни на Западе, ни в России единого мнения по этому вопросу не выработано. В-третьих, вполне вероятно, что дать единое определение для института административной юстиции, существующего в разных странах в разных модификациях, вообще не удастся, так как имеющиеся определения опираются на конкретную национальную систему административной юстиции, в результате чего иные системы этим определением не охватываются.

 

Тем не менее во всех известных системах административной юстиции выявляется одна общая черта, которая состоит в том, что административная юстиция рассматривается как одна из форм контроля за законностью действий в сфере управления, как способ защиты субъективных прав граждан по отношению к деятельности исполнительных органов и их должностных лиц. Объединяют все типы административной юстиции следующие обстоятельства:

 

1) рассмотрение спора о праве (поэтому рассмотрение самого факта правонарушения имеет лишь косвенное отношение к административной юстиции);

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 179

 

2) рассмотрение спора именно об административном праве как подотрасли публичного права, вследствие чего одной из сторон в споре обязательно выступает орган исполнительной власти;

 

3) гарантированность гражданину при рассмотрении спора положения стороны в процессе (т. е. неравенство в материальном правоотношении трансформируется в равенство в процессуальном отношении);

 

4) рассмотрение спора специальными судебными или квазисудебными органами.

 

В зависимости от того, какому органу по национальному законодательству вверяется решение вопроса о законности акта управления, различаются три исторически сложившихся типа административной юстиции – французская, немецкая, англосаксонская. Хотя нужно признать, что «чистых» вариантов этой классификации нет ни в одной стране.

 

Французская система административной юстиции основывается на организации структур, обособленных от органов исполнительной власти, но не являющихся вместе с тем самостоятельными административными судами. Во Франции, например, таковыми являются административные трибуналы. Они действуют в каждом из округов, на которые поделена территория Франции, и рассматривают все жалобы на действия (акты) органов управления за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции Государственного Совета. Вместе с тем, несмотря на столь широкий диапазон действия административных трибуналов, в осуществлении функций контроля за администрацией во Франции определенную роль играют и обычные суды.

 

От французской немецкая модель административной юстиции отличается тем, что основывается на системе специальных административных судов. В ФРГ, например, система административных судов включает в себя три инстанции: административный суд земли (суд первой инстанции); высший административный суд земли (апелляционная инстанция); федеральный административный суд (кассационная инстанция).

 

В ФРГ юрисдикция административных судов в сфере публично-правовых споров имеет несколько ограничений. Во-первых, обращение в административный суд возможно лишь в случае, если жалоба лица отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала обжалуемый акт. Во-вторых, для определенных областей публичной администрации существуют самостоятельные ветви судебной системы: суды по социальным делам (в области социального страхования); финансовые суды (для рассмотрения споров в области налогового права). В-третьих, споры о публично-правовых компенсациях

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 180

 

разрешаются обычными судами в порядке гражданского судопроизводства. Обычным судам, кроме того, разрешается интерпретировать административные акты и решать вопрос об их юридической действительности, если такой вопрос возникает в ходе разбирательства уголовного или гражданского дела.

 

В Великобритания и США функции административной юстиции закреплены в первую очередь за общими судами. Англосаксонская система административной юстиции исходит из своей незыблемой доктрины равенства всех должностных лиц перед судом и недопустимости изъятия чиновников из правила повиноваться тому же суду, что и прочие граждане В США и Великобритании наряду с общими судами существует целый ряд квазисудебных органов, выполняющих судебные функции, но имеющих второстепенное значение по сравнению с судами.

 

В Великобритании эти квазисудебные органы чаще всего называются трибуналами. Перечень таких трибуналов (комитетов, комиссий) содержится в Приложении к закону «О трибуналах и иных органах административной юстиции» 1971 г. В этот перечень входят, например, трибунал по земельным спорам, трибуналы по делам о страховании, по вопросам ренты, коммунальных налогов и сборов, лицензирования, миграции, комиссия по железным дорогам и каналам и др. Английская модель административной юстиции, ориентированная на общие суды, опирается на прагматическую формулу: административные трибуналы создаются потому, что «процесс в обычных судах чересчур формализован и дорогостоящ, и они не справляются с массой спорных дел»[2]. Право выбора адресата жалобы – общий суд или административный трибунал -принадлежит самому жалобщику.

 

В США управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматривают также патентные, налоговые суды и административные судьи, действующие обособленно от органов управления.

 

Приведенные данные свидетельствуют о том, что в разных странах, в отношении которых ни у кого не вызывает сомнения наличие у них административной юстиции, ее системы формируются по-разному, причем универсальной модели органов административной юстиции нет даже в рамках одной страны. Более того, по существу для всех рассмотренных стран характерна дуалистическая система внешнего контроля за действиями администрации. На это обстоятельство стоит обратить особое внимание. С нашей точки зрения, разветвленность структур внешне-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 181

 

го контроля послужила существенной причиной того, что типичной картиной является отсутствие в этих странах единых законодательных актов об административной юстиции. Законодательная регламентация названного института идет по пути регулирования либо отдельных звеньев административной юстиции, либо отдельных сторон функционирования этих звеньев. В ФРГ, например, действует закон 1960 г. «Об административных судах», касающийся устройства и компетенции этой ветви судебной власти. Деятельность же судов по социальным делам, финансовых и общегражданских судов подвергается самостоятельной регламентации.

 

Закон Великобритании от 1971 г. «О трибуналах и иных органах административной юстиции» лишь систематизировал и придал официальный характер большому количеству инстанций, занимавшихся к моменту принятия закона разрешением конфликтов в социально-экономической сфере. Административные трибуналы каждого вида учреждались специальным законом. Процессуальные правила у каждого трибунала свои и утверждаются они тем министром, при котором трибунал состоит.

 

В США законом 1946 г. «Об административной процедуре» определяются лишь полномочия общих судов по рассмотрению споров о праве административном. Квазисудебные органы создаются исполнительной властью и каждый вид квазисудебного органа имеет свое регулирование.

 

На первый взгляд может показаться, что единым законодательным актом об административной юстиции является французский Кодекс административной юстиции. Но он, во-первых, касается только административных трибуналов и, во-вторых, только процессуальной стороны их деятельности.

 

Этот фактологический обзор необходимо иметь в виду при оценке в будущем целесообразности или нецелесообразности подготовки в России закона об административной юстиции.

 

Конечно, прежде чем законодательно оформлять административную юстицию в нашей стране как правовой институт, необходимо решить вопрос более общего порядка – какой путь избрать, чтобы полнее использовать потенциал специальных организационных структур в поддержании баланса интересов государства и гражданина создать специальные административные суды, как в ФРГ, перенять французскую систему административной юстиции или расширить подведомственность общих судов, больше включая их в процесс рассмотрения управленческих споров?

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 182

 

Бесспорно, перенести на российскую почву целиком, без всяких модификаций, какой-либо один из западных вариантов будет вряд ли правильным. Да и у каждой из систем есть не только положительные стороны, но и существенные недостатки Французскую систему, например, характеризуют «композиционная стройность» органов и компетентность кадрового состава в вопросах управления, но вместе с тем прослеживается тесная зависимость административных трибуналов от высшей администрации (наличие правительственного комиссара в составе каждого трибунала, назначение членов трибунала правительственным декретом) отка5 от некоторых традиционных принципов правосудия (гласность, устность), незначительное число трибуналов и связанная с этим отдаленность их от населения[3]. В этой связи еще М.Д. Загряцков в свое время отмечал, что французская административная юстиция больше администрация, нежели юстиция (правосудие)[4].

 

Административные суды наиболее предпочтительны при достаточно развитой правовой системе, чего, к сожалению, нельзя еще сказать о России. Но во многих странах и с такой характеристикой все-таки возобладала точка зрения, согласно которой больше будет потеряно, чем приобретено в результате сегрегации системы административных судов. Следует учитывать, что создание административных судов, существующих параллельно с общими судами, неизбежно приведет к увеличению аппарата, большим материальным затратам, трудностям в преодолении коллизий при определении подведомственности спора.

 

Русская дореволюционная литература по теме административной юстиции довольно богата. Можно назвать труды Н. М. Коркунова, А. И. Елистратова, С. А. Корфа[5]. В литературе того периода наибольшее распространение получила концепция, согласно которой административная юстиция – это особый вид судебной деятельности по рассмотрению жалоб на акты управления. Причем почти все дореволюционные ученые в России ратовали за создание специальных, обособленных от активной администрации, судов. Создание административных судов предусматривалось и в административной реформе П.А. Столыпина (1906-1907 гг.). Однако практической реализации эти идеи не нашли, и до

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 183

 

февральской революции функции административной юстиции продолжали осуществлять губернские и уездные присутствия по земским и городским делам, податные, портовые, по квартирному и промысловому налогам, дорожной и воинской повинностям и т.д. Высший надзор за деятельностью присутствий осуществляли три административных департамента в Сенате. После февральской революции вопрос о создании административных судов возник вновь. Их создание предусматривалось проектом Конституции, который составляла Особая комиссия Временного правительства[6]. Но это осталось лишь намерением, осуществить которое не успели из-за событий октября 1917 г.

 

Концепцию связи административной юстиции в России с созданием именно специальных административных судов разделяли и многие русские юристы в 20-30-х годах. В этом они видели обязательный атрибут правового государства. В 40-х годах проблема административной юстиции в трудах советских юристов не поднималась. В последующее время наблюдалось параллельное существование диаметрально противоположных позиций, касающихся этого правового института. Была высказана даже идея о том, что в СССР вообще нет никакой почвы для возникновения и развития административной юстиции, поскольку отсутствует антагонизм интересов между личностью и государством[7]. Оценивая эту позицию, Н.Г. Салищева справедливо указала, что конструкция отсутствия любых противоречий между интересами личности и государства вела к забвению проблемы защиты субъективных прав граждан в одной из важнейших отраслей государственной деятельности – исполнительно-распорядительной, к отказу от необходимости всех форм контроля за действиями администрации[8].

 

Но и среди тех, кто являлся сторонником разработки проблемы административной юстиции, единодушия не было. Одни авторы подчеркивали, что под административной юстицией понимается судебная защита административных правоотношений и рамки этой судебной защиты должны быть расширены[9]. Другие, напротив, возражали против того,

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 184

 

чтобы расширение судебного контроля считалось административной юстицией. Под последней они понимали только «особые административные суды, организованные не в судебном, а в административном ведомстве»[10].

 

Именно такая трактовка проблемы дала основание авторам, недавно опубликовавшим статью об административной юстиции, сделать вывод о том, что административной юстиции ни в СССР, ни в России никогда не существовало и не существует до сих пор[11]. Такой вывод был бы верен лишь при том условии, если административную юстицию отождествлять только с системой специальных административных судов. Но, как было уже показано, истории права известны разные типы административной юстиции. В соответствии с многовариантностью возможного субъекта административной юстиции нужно отметить, что различные ее элементы в нашей стране появились уже давно, имеются они и сейчас. Этот факт подтверждает тенденция развития российского (а прежде – союзного) законодательства о проверке законности действий в управленческой сфере.

 

Уже в первые годы Советской власти были созданы специальные квазисудебные органы – Центральные бюро жалоб и местные бюро жалоб и заявлений при губернских отделах РКИ. Они действовали в качестве органов, рассматривающих жалобы по первой инстанции. В тот же период (1919 г.) обсуждался вопрос о создании высшего административного квазисудебного органа – Комитета при Госконтроле РСФСР.

 

Не без основания еще в 1923 году В.Л. Кобалевский увидел форму административной юстиции в земельных судебных комиссиях, действовавших на Украине[12]. Эти губернские и уездные судебные комиссии включали в свой состав представителей соответствующих исполкомов, отделов землеустройства, крестьян, а также народного судью. Высшей инстанцией в системе комиссий являлась Особая коллегия высшего контроля по земельным спорам, состав которой утверждался Всеукраинским ЦИК.

 

В соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1922 г. для рассмотрения споров по земельным делам учреждались волостные, уездные и губернские комиссии. Им были подведомственны все споры по вопросам землеустройства. Дела рассматривались в порядке состязательного процесса.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 185

 

В начале тридцатых годов были предприняты первые робкие шаги к передаче под судебный контроль общих судов проверки законности некоторых актов управления. И если проследить развитие законодательства, то наблюдается явная тенденция постепенного расширения подведомственности общих судов и включения их в процесс рассмотрения управленческих споров. Так, в 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов, с 1922 по 1927 гг. действовал судебный порядок рассмотрения спора гражданина с таможенными органами, с 1936 г. стало возможным обжаловать в суд нарушения в списках избирателей, с 1937 г. – нарушения, связанные с недоимками и местными налогами, в 1961 г. было разрешено обжаловать в суд постановления о наложении административных штрафов, в 1963 г. в ГПК РСФСР появляется специальная глава «О рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений», в 1968 г. право на судебную жалобу получили водители, к которым в качестве меры административной ответственности было применено лишение права на управление автотранспортным средством, с 1980 г. в суд могли быть обжалованы постановления органов (должностных лиц) о наложении всех видов административных взысканий. К концу 80-х годов суды рассматривали уже более 30 категорий дел, связанных с оценкой законности решений органов исполнительной власти. Таким образом, процесс накопления элементов административной юстиции в том его варианте, когда споры о праве административном рассматриваются общими судами, шел постоянно.

 

В этом длительном процессе особую роль сыграли Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» от 30 июля 1987 г. (с изменениями от 2 ноября 1989 г) и Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[13] от 27 апреля 1993 г. (с изменениями от 14 декабря 1995 г. ). Закон от 27 апреля 1993 г. расширил по сравнению с союзным законом диапазон судебного обжалования, снял имевшиеся в союзном законе оговорки, в ряде случаев мешавшие гражданину обратиться в суд. Стало возможным обжаловать действия и решения представительных органов, общественных организаций и других общественных объединений, а также воинских должностных лиц и органов военного управления. И количество обратившихся в суд сразу

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 186

 

возросло Если в 1992 г. в суды поступило 10112 жалоб, то в 1994 г. таких обращений стало уже 27 тысяч, а в 1995 г. – 34 тысячи[14].

 

В последние годы принят ряд отраслевых законов (например, в сфере налогообложения, землепользования, здравоохранения, занятости населения), которыми на суды общей юрисдикции возлагается рассмотрение споров, возникающих между гражданином и публичной властью. Кроме того, определенные функции административной юстиции были возложены законодательством на патентные и арбитражные суды. Речь идет, в частности, о полномочиях арбитражных судов при рассмотрении экономических споров, где одной из сторон является предприниматель без образования юридического лица, признавать недействительными незаконные акты органов исполнительной власти.

 

С учетом традиций развития российского законодательства, а также переломного этапа в жизни страны и трудностей материального характера вряд ли в современный период целесообразна кардинальная ломка судебных структур и создание самостоятельной системы административных судов наряду с судами общей юрисдикции. Возможно, это будет задачей для последующих этапов, когда после накопления определенного опыта работы общих судов можно будет при необходимости перейти к формированию специализированной системы административных судов во главе с Высшим административным судом (Административной палатой) и сетью таких судов (палат) по регионам. Столь серьезный шаг должен сопровождаться серьезными теоретическими разработками и социологическими исследованиями, которые помогут определить насколько будет велика практическая выгода, связанная с предлагаемой перестройкой. Следует, кроме того, подчеркнуть, что даже самые прогрессивные нововведения требуют определенной психологической подготовки общества.

 

В настоящий момент лучшим путем и с точки зрения теоретической проработки, и с точки зрения экономии средств и кадрового обеспечения представляется усовершенствование того, что в основе своей уже начало складываться в административной юстиции в ее российском понимании. А именно с позиций интересов прав человека целесообразно подойти к проблеме специализации действующего суда, выделив в рамках общих судов специализированные присутствия по административным делам. Чтобы эти образования имели какую-то систему, следовало бы иметь в

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 187

 

Верховном Суде Российской Федерации и в высших судебных инстанциях субъектов Федерации коллегии по административным делам.

 

Конечно, при такой организационной перестройке необходимо определить: 1) подведомственность применительно к различным звеньям существующих общих судов; 2) принципы подбора кадров судей для административных присутствий (коллегий), организацию их профессиональной подготовки, которая связана со знанием определенных отраслей управления; 3) по каким процессуальным нормам должны действовать административные присутствия (коллегии); 4) способы и пределы реагирования административного присутствия при оценке законности актов администрации.

 

Бесспорно, в любом случае разбирательства жалобы суд рассматривает оспариваемый акт администрации только с позиций законности. Если в ходе разбирательства дела подтверждается незаконность акта. суд выносит решение о его недействительности и требует от органа, его принявшего, внести изменения или отменить обжалуемый акт. Сам суд вносить изменения или отменять акт неправомочен. Тем не менее это не означает, что решение о недействительности акта (особенно нормативного) имеет значение только для разбираемого конкретного случая. Правовые последствия здесь сложнее Признание акта недействительным создает вокруг него определенный «вакуум неприменения». Такой правовой климат уже сам по себе заставляет управленческую инстанцию внести изменения в оспоренный в судебном порядке акт.

 

Касаясь процедурных вопросов деятельности специализированных присутствий в судах, необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство. С апреля 1993 г. в ГПК РСФСР имеется самостоятельная глава 24 «Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц нарушающих права и свободы граждан». В эту главу, по существу, перешли процессуальные нормы из закона РСФСР от 27 апреля 1993 г. Они кардинально отличаются от других норм гражданского процесса. И это не случайно, ибо по своему содержанию названные нормы являются не гражданско-процессуальными, а административно-процессуальными. Есть логика в том, чтобы рассмотрение административного спора было обеспечено самостоятельной процедурой. Нужна самостоятельная полноценно разработанная система административно-процессуальных правил.

 

Наряду с функционированием особых присутствий по административным делам в общих судах не исключено создание (возможно, в порядке эксперимента) отдельных квазисудебных органов, действующих в рамках отдельных отраслей управления. Как свидетельствует практика,

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 188

 

наибольшее число жалоб на решение органов управления фиксируется в сферах здравоохранения, социальной защиты населения, налогообложения, в службах занятости, управления имуществом, охраны окружающей среды. В этих отраслях можно было бы создать какие-то самостоятельные подразделения по рассмотрению споров граждан с властными структурами. Причем гражданин, недовольный решением по его жалобе в квазисудебном органе, должен иметь право обжаловать это решение в административное присутствие общего суда Постановка вопроса по схеме «или – или» должна быть исключена, поскольку чем разнообразнее пути обжалования и контроля, тем демократичнее сама система прав человека и их защита.

 

Что касается законодательного оформления варианта административной юстиции, при котором преобладающей формой будут признаны общие суды, то выводы и предложения сводятся к тому, что идея подготовки специального закона об административной юстиции, а тем более форсирование подготовки такого проекта поддержки не получает. Этот вывод мотивируется рядом причин теоретического и практического характера.

 

1. Административная юстиция недостаточно разработана в российской правовой доктрине.

 

2. Ни в одной из стран, даже с самой развитой административной юстицией, нет специального отдельного закона именно об административной юстиции. Законодательная регламентация этого института идет по пути регулирования либо отдельных звеньев административной юстиции, либо отдельных сторон функционирования этих звеньев.

 

3. Уже сейчас существует дуализм административной юстиции в России. Во-первых, речь идет о функциях арбитражных судов рассматривать споры экономического характера, возникающие между гражданами-предпринимателями и органами исполнительной власти (эти споры рассматриваются по правилам АПК). Представляется, что и в будущем изымать арбитражные суды, действующие в рамках АПК, из сферы административной юстиции было бы неверно. Во-вторых, нельзя полностью исключать возможность создания в будущем квазисудебных органов (по французскому типу административной юстиции) в тех отраслях управления, которые характеризуются наибольшим количеством административно-правовых споров.

 

4. Не совсем ясно, как специальный закон об административной юстиции «впишется» в действующие или в готовящиеся по плану законопроектных работ законодательные акты, затрагивающие проблему разрешения судами споров в области управления.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 189

 

5. Отсутствуют разработки законодательных актов административно-процессуального характера, которые должны обеспечить «форму жизни» административного права при разрешении в суде административного спора.

 

Создание специального федерального закона об административной юстиции в условиях, когда не подготовлены теоретическая база, материальное и кадровое обеспечение, может похоронить саму идею о необходимости административной юстиции в нашей стране. Вместе с тем отрицательное отношение к подготовке специального закона об административной юстиции не означает, что вообще не нужны любые изменения и дополнения как действующих, так и готовящихся законодательных актов, связанных с рассмотрением административных споров в судебной системе. Так, создание в общих судах новых организационных структур (если такое предложение будет принято) потребует внесения изменений в федеральные законы «О судебной системе» и «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Кроме того, следует приступить к созданию полноценного административно-процессуального законодательства, что повлечет за собой корректировку ГПК РСФСР. Если в отдельных отраслях будут созданы органы квазисудебного типа, то это решение должно быть оформлено законодательным путем: закреплена их компетенция, установлена процедура деятельности, определены основы взаимоотношений с судами общей юрисдикции.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 190

 

[1] СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2626.

 

[2] Schwarts В., Wade H.R. I,egal control of Govenment. Administritic law in Britan and the United States. Oxforod, 1972. P. 143,144.

 

[3] Боботов С.В. Административная юстиция Франции доктрина и практика // Советское государство и право 1981. № 6. С. 133.

 

[4] Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы (В теории и законодательстве). М., 1925. С. 21.

 

[5] Коркунов Н..М. Очерк теории административной юстиции // Журнал гражданского и уголовного права. 1885. № 8. Глистратов А.Н. Учебник русского административного права. М., 1911; Корф С.А. Административная юстиция. М., 1911.

 

[6] История буржуазного конституционализма XIX в./ Отв. ред. В.С. Нерсесянц. М., 1986. С. 223.

 

[7] Абрамов С.В. советском праве не может быть административного иска // Социалистическая законность. 1947. № 3. С. 2.

 

[8] Салищева Н. Указ. соч. С. 152.

 

[9] Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 152; Левин Б.Р. Роль суда в обеспечении социалистической законности в советском государственном управлении. Дис. канд. юр. наук. Свердловск, 1944. С. 429-430, Ровинский Е.А. Советское государство и право. 1947. № 15. С. 68; Пискотин М.Н. Налоги с сельского населения в СССР. М.,1957. с. 174.

 

[10] Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. М., 1966. С. 184.

 

[11] Бойцова В.В. Бойцов В.Я. Административная юстиция к продолжению дискуссии о содержании и значении / Государство и право. 1994. № 5. С. 42.

 

[12] Кобалевский В.Л. Административная юстиция в положительном советском праве / Вестник советской юстиции. 1923. № 8.

 

[13] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 19.

 

[14] Шейнин X.К. Новые аспекты судебной защиты прав и свобод граждан // Российская юстиция 1996. № 8. С. 48.

 

Е.А. Юртаева

 

ПРАВОТВОРЧЕСТВО В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: НЕКОТОРЫЙ ОПЫТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПОСЛЕ РЕФОРМ 1905-1906 гг.

 

В числе наиболее важных задач юридической науки – формирование теоретических основ реформы политической системы, создание правового государства, внедрение демократических институтов в общественную жизнь страны. Решение этих задач предполагает разработку широкого круга проблем, среди которых наиболее злободневными и сложными являются реорганизация органов государственной власти в связи с потребностями общественного развития, определение компетенции каждого из них, установление четких принципов взаимодействия.

 

В современных условиях особую значимость и актуальность приобретает обращение к периоду реформ органов государственной власти 1905-1906 гг. Факт учреждения и функционирования законодательных палат уже сам по себе означал весьма крупные перемены в государственном управлении России: Основные законы 1906 г. формально устанавливали обязательное участие представительных органов в законодательном процессе; без представительных учреждений затруднялась и внешнеполитическая деятельность государства.

 

Законодательные полномочия монарха и органов национального представительства регламентировались Основными государственными законами, а также Учреждениями Государственного Совета и Государственной Думы[1]. Императору Всероссийскому принадлежала Верховная самодержавная власть; он осуществлял законодательную власть вместе с Государственным Советом и Государственной Думой; власть управления во всем объеме принадлежала Императору. Начало верховенства закона формулировалось в ст. 42 Основных законов: «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке». Однако внешняя несложность этой схемы скрывала серьезные отрицательные моменты, связанные с возможностью издания при определенных условиях законов не в законодательном, а по сути, в административном порядке.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 191

 

Установленное Основными законами положение законодательных органов не втягивало верховную власть в борьбу мнений и интересов. Монарх получал детально разработанный – как представителями различных взглядов и различных классов населения, представленных в Государственном Совете и Государственной Думе, так и министрами, людьми с опытом государственной работы, – проект в том виде, в каком он одобрен большинством каждой из палат, мнение которых при этом не было обязательным для монарха. Верховная власть и две другие части законодательной власти – Совет и Дума – не создавали никаких согласительных комиссий. Монарх имел право отвергнуть законопроект либо утвердить, придав ему силу закона.

 

Неутверждение представленного законопроекта – вето – имело абсолютный характер. При этом оно было обязательным для палат лишь в течение той же сессии.

 

Утверждение законопроекта, как и рассмотрение законопроекта палатами, не связывалось каким-либо сроком, в течение которого представленный монарху законопроект должен был получить утверждение либо рассмотрен Советом или Думой. Кроме обязанности рассмотреть проект бюджета в Думе к 1 декабря[2] и закона о контингенте новобранцев к 1 мая[3], законом не устанавливалось никаких других сроков; обсуждение законодательных дел в Совете и Думе могло проходить какое угодно по продолжительности время. Ускорение рассмотрения законопроекта и предпочтительное рассмотрение одного перед другим зависело от усмотрения палат.

 

Издание закона по российскому законодательству не ограничивалось с формальной или материальной стороны; не существовало ограничений предметов, по которым издавались законы, по каким – указы. Было безусловное требование ст. 11 Основных законов, что указы должны издаваться в соответствии с законами[4]. В ст. 31 Учреждения Государственной Думы законодательная компетенция палат определена просто: их ведению подлежали предметы, требующие издания законов и шта-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 192

 

тов[5], а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены. Указание наряду с законами на штаты дало возможность Государственному Совету постановить, что к его компетенции относилось и установление служебных прав по морскому ведомству. Но это постановление не имело успеха и вызвало издание правительством правил 24 августа 1909 г., которые истолковывали ст. 96 Основных законов в том смысле, что морские и военные штаты должны быть изъяты из ведения законодательных учреждений. Эти правила изъясняли смысл закона, а потому, согласно ст. 8 и 89 Основных законов, должны были быть изданы в законодательном порядке. Инициатива их издания могла исходить только от монарха. Изданные исполнительной властью вопреки установленной Основными законами законодательной процедуре правила, тем не менее, не прояснили вопроса о соотношении полномочий Совета и Думы и министерской власти по военно-морскому ведомству[6].

 

Как бы то ни было, ограничение законодательной компетенции Государственного Совета составляли только Основные законы. Однако само обсуждение этих законов все-таки не было изъято из ведения законодательных учреждений.

 

Правовые веления, порождающие обязательные для органов власти и населения правила, помимо законов могли устанавливаться указами. Издание указов монархом было поставлено в определенные правовые границы. Основные законы указывали на некоторые категории указов, издаваемых монархом.

 

Во-первых, это указы в порядке верховного управления. «Государь Император в порядке верховного управления издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов», – гласила ст. 11, т. е. здесь речь велась об актах исполнительной власти. Во-вторых, это указы, представляющие результат самостоятельной и исключительной указной власти монарха: указы по военным и военно-морским делам. Статья 14 Основных законов так определяла полномочия в этой области: монарх «определяет устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно: дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и всего вообще относяще-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 193

 

гося до устройства вооруженных сил и обороны Российского государства». Здесь не устанавливалось того принципиального ограничения, которое относилось к указам, издаваемым в порядке «верховного управления», – подчинения закону. В-третьих, – указы, устанавливающие чрезвычайные меры для обеспечения общественной безопасности. Согласно ст. 15 Основных законов «Государь Император объявляет местности на военном и исключительном положении». С юридической точки зрения такие указы – результат самостоятельной указной власти монарха, но объем этой самостоятельной власти устанавливался в законе[7].

 

Основные законы предусматривали возможность издания чрезвычайных (октроированных) указов с силой закона. Статья 87 постановляла: «Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном. Совет министров представляет о ней Государю Императору непосредственно». Чрезвычайные обстоятельства понимались весьма широко, и также широко развивалось указное нормирование жизни. Достаточно сказать, что в порядке этой статьи был издан указ 9 ноября 1906 г. о разрушении общины. Насколько велика была в данном случае сила «чрезвычайных обстоятельств», видно из того, что наиболее важная первая часть ст. 1 этого указа при голосовании его в Государственном Совете прошла большинством в два голоса. Вероятно, и этого большинства не было бы, если в голосовании не принимали участия сами министры, состоявшие членами Государственного Совета[8].

 

Этот «чрезвычайно-указной» порядок представляет интерес уже потому, что за полтора года существования народного представительства[9] законодательные палаты функционировали чуть более полугода. Естественно, что те нормы, которые касаются законотворчества во время перерыва в сессиях законодательных палат, получили большое применение на практике.

 

Дореформенное русское право тоже устанавливало нормальный порядок законотворчества, а именно- предварительное рассмотрение законопроекта в Государственном Совете. Но наряду с этим в законе устанавливалась возможность (а на практике широко применялась) указ-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 194

 

ная деятельность монарха. Соответствующим полномочием обладали даже министры. В ст. 158 и 314 Учреждения министерств[10] говорилось, что «в обстоятельствах чрезвычайных, требующих высшего разрешения, когда не может оно быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба», министры имели право «действовать всеми вверенными им способами, не ожидая сего разрешения» и что «сие уполномочие особенно принадлежит министру внутренних дел». Попыткой придать подобным указам в известной степени «подзаконный» характер явилось утвержденное 6 июня 1905 года мнение Государственного Совета «Об устранении отступлений в порядке издания законов», которое постановляло «принять действительные меры к охранению полной силы закона, важнейшей в самодержавном государстве силы престола». Изменить положение с изданием чрезвычайных указов, казалось бы, был призван Манифест. 6 августа 1905 г. об учреждении народного представительства. Но этого не произошло.

 

Как особая форма актов государственной власти, чрезвычайные указы принимались «во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном».

 

Поскольку палаты законодательного собрания могли заседать и не одновременно, то закон связывал возможность издания чрезвычайных указов только с окончанием деятельности нижней палаты – Думы. Хотя при отсутствии Думы Совет мог продолжать работу по подготовке своих решений, разработке законопроектов, даже их принятию, тем не менее, такое законотворчество результатов практически не имело: Совет законодательной власти отдельно от Думы не имел С этой точки зрения мало понятно, почему ст. 87 говорила лишь о прекращении работы Думы. Возможна была ситуация, когда Дума заседала, а в Государственном Совете происходила замена выборного состава (ст. 10 Учреждения Государственного Совета) и Совет заседать не мог. В таком случае ст. 87 не позволяла принять меры в чрезвычайном порядке, а в законодательном порядке это не представлялось возможным, ибо не было Совета[11].

 

Прекращение работы Государственной Думы предполагало не только окончание сессии в силу закрытия Думы или ее роспуска. В это понятие входили и перерывы «занятий в течение года», о которых гово-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 195

 

рилось в ст. 99 Основных законов. Перерывы от закрытия сессии отличались тем. что они не прекращали законодательной деятельности палаты; с окончанием перерыва деятельность продолжалась

 

Чрезвычайная указная власть вызывалась необходимостью принятия особых мер в «чрезвычайных обстоятельствах». Очевидно, что здесь большую роль играл элемент субъективизма. Однако Б.Э. Нольде, например, считал, что сам по себе текст. ст. 87 не является оправданием «произвольного и ничем не ограничиваемого права усмотрения правительственной власти». Применение известных мер он связывал с «добросовестностью и чувством меры исполнителей»[12].

 

Вводимые в порядке ст. 87 узаконения не могли касаться Основных законов, Учреждений Государственного Совета и Государственной Думы и постановлений о выборах в Совет и Думу. Ограждение Основных законов и законодательства об органах народного представительства от чрезвычайного указа создавало некоторую видимость стабильности государственного строя, гарантии того, что базовые основы национального представительства не могли быть поколеблены ни при каких условиях, в том числе и тогда, когда представительные учреждения не функционировали.

 

Действие изданного в чрезвычайном порядке указа прекращалось, если в течение двух месяцев после возобновления думских заседаний внесенный соответствующим министром указ не был принят в Государственном Совете или Государственной Думе. Если же внесенный в Думу законопроект одобрялся, то, будучи принят Государственным Советом и утвержден монархом, чрезвычайный указ отменялся и заменялся законом.

 

Соответствующий законопроект, одобренный Государственной Думой, поступал на рассмотрение в Совет. Государственный Совет мог инициировать в силу ст. 54-56 Учреждения Государственного Совета отмену чрезвычайного указа, поставить вопрос о «желательности» дальнейшего существования указа или об условиях издания чрезвычайного указа, если эти условия не соответствовали требованиям закона[13].

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 196

 

Если возникали разногласия между палатами по поводу приемлемости отдельных условий чрезвычайного указа, то разногласия устранялись в обычном порядке – через согласительные комиссии. До достижения соглашения указ продолжал действовать.

 

По буквальному смыслу ст. 87 обсуждению в Совете и Думе подлежал не указ, а «соответствующий принятой мере законопроект». На практике подобная формулировка создавала возможность того, чтобы не все положения чрезвычайного указа подлежали обсуждению в палатах.

 

Соответствующий чрезвычайному указу законопроект разделял судьбу обычного законопроекта, в том виде, как он одобрен Государственной Думой, он мог обсуждаться в Государственном Совете в течение той же сессии. В общем собрании Государственного Совета 28 ноября 1907 г. обсуждался вопрос о дальнейшем движении законопроектов, в том числе и внесенных по следам изданных в порядке ст. 87 указов, принятых Государственной Думой II созыва, но не рассмотренных Государственным Советом. Докладчик комиссии законодательных предположений Государственного Совета С.С. Манухин по этому поводу, в частности, говорил, что такие законопроекты «касаются, по точному смыслу ст. 87 Основных законов, мер, применяемых в обстоятельствах чрезвычайных, т. е. в обстоятельствах, которые по самому своему существу временны и преходящи. Так как по вопросу о наличности таких обстоятельств различные точки зрения особенно возможны и допустимы, то Государственному Совету нужно проявить в отношении таких дел сугубую осторожность и не принимать их к своему рассмотрению, пока по ним не выскажется вновь избранная Государственная Дума, которая может держаться в отношении к ним иных воззрений, чем ее предшественница». Государственный Совет согласился с доводами докладчика и не рассматривал такие законопроекты по существу[14].

 

Принятый Государственным Советом и Государственной Думой и. утвержденный монархом законопроект становился законом. До истечения двухмесячного срока отмена чрезвычайного указа могла производиться по инициативе исполнительной власти[15].

 

Практика чрезвычайно-указной деятельности в Российской империи показала, что в основе подобных мер чаще лежали не столько юридические, сколько политические мотивы, и на первых порах восприни-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 197

 

малось она современниками как «скрытая угроза представительным учреждениям»[16]. Резко отрицательное отношение к таким актам вызывалось еще и легкостью, с которой эта «исключительная мера» применялась. Так, за период между I и II Думами было опубликовано шестьдесят чрезвычайных указов. «После третьеиюньского переворота, насколько нам известно, по ст. 87 было оформлено двадцать шесть постановлений: восемнадцать – до открытия III Думы, шесть – в период ее существования и два – при IV Думе»[17]. Причем применение ст. 87 после роспуска Государственной Думы второго созыва B.C. Дякин связывает не столько с наличием чрезвычайных обстоятельств, сколько со стремлением «правительства настоять на своем вопреки заведомо отрицательной позиции одной из палат», что «являлось несомненным злоупотреблением чрезвычайно-указным правом», а также желанием «избежать долгой процедуры обсуждения в Думе и Государственном Совете»[18].

 

Во время первой мировой войны формы правовой деятельности государства испытали значительные изменения, поскольку для издания требуемых законодательных актов часто становились непригодными даже специально приспособленные к чрезвычайным условиям законодательные процедуры. Поэтому чрезвычайно-указное право развивалось за счет нормального законодательства, а указы становились как бы нормальными законами. Правительство имело возможность и не вносить соответствующих проектов: осенняя сессия Государственной Думы 1914 г. длилась один день, зимняя 1915 г. – чуть менее двух недель, летняя – с 19 июля по 3 сентября. Из всех проведенных по ст. 87 узаконений Государственная Дума рассмотрела только законопроект о военной цензуре, но Государственный Совет не успел рассмотреть внесенные Думой поправки. Таким образом, в годы войны законодательство по ст. 87 практически не контролировалось.

 

Другим видом чрезвычайно-указного права являлось, как уже говорилось, издание соответствующих актов министрами в соответствии со ст. 158 Учреждения министерств, которая гласила. «В обстоятельствах чрезвычайных, требующих высшего разрешения, когда не может оно быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба, министры уполномочиваются действовать всеми вверенными им способами, не ожидая сего разрешения; но они обязаны доносить в то же время о

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 198

 

принятых ими мерах и о причинах их настоятельности»[19]. До издания Основных законов в 1906 г. распоряжения министров, сделанные в чрезвычайных обстоятельствах со ссылкой на эту статью, могли идти вразрез с действующими законами и не нуждались в высочайшем утверждении. После издания Основных законов в новой редакции данная статья была снабжена примечанием, что акты министров не должны противоречить законам и о их принятии следовало доносить Правительствующему Сенату. Надо заметить, что в практике обновленного государственного строя ссылка на эту статью встречается только в единственном случае – при рассмотрении вопроса о студенческих беспорядках в 1907 г. После 1914 г. ст. 158 Учреждения министерств становится главным основанием для издания чрезвычайных указов. Влияние законодательных палат на проводимые со ссылкой на ст. 158 указную деятельность министров возможно было в виде запроса. Но запросом не отменялось действие актов министра, в том числе и тогда, когда действия министра признавались незаконными; отменялись они либо монархом, либо Сенатом, либо последующим изданием нового закона.

 

Существование института чрезвычайно-указного права было основано на потребности монархической власти, формально хотя и ограниченной, но политически полновластной, единолично проводить законодательные акты, которым законодательное собрание могло бы отказать в санкции. В силу того, что эта санкция была юридически необходима, монархия стремилась добиться такого состава или такого поведения народных представителей, чтобы возможность отказа в санкции была минимальной. Для этого правительство прибегало к роспускам Государственной Думы, давлению на депутатов и избирателей, изменяло избирательные законы. Институт чрезвычайного указа с правовой точки зрения принципиально противоречил конституционным основам государства, с политической – представлялся удобным средством в руках правительственной власти «вносить и при конституционном порядке свободу усмотрения в область законодательства»[20], с точки зрения исторической – необходимым моментом в развитии конституционных учреждений.

 

Обнародование законов «во всеобщее сведение», как и раньше, принадлежало Правительствующему Сенату[21], который согласно ст. 92 Основных законов мог не обнародовать законодательные постановления, если порядок их издания не соответствовал положениям Ос-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 199

 

новных законов. Однако установленная ст. 92 формальная гарантия того, что «никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора», лишалась смысла, поскольку на практике она давала Сенату возможность препятствовать нормальному законодательному процессу отказом опубликовать тот или иной закон.

 

Показательным в этом смысле является пример с опубликованием Наказа Государственного Совета. Хотя Наказ и не являлся законом (это – регламент верхней палаты), тем не менее Сенат принципиально отстаивал свою позицию, и Государственный Совет вынужден был согласиться с его доводами.

 

В обсуждаемом в первую сессию Государственного Совета проекте Наказа ст. 85 было предусмотрено: «Постановляя о желательности отмены или изменения действующего или издании нового закона (Учреждение Государственного Совета, ст. 56), Государственный Совет может определить и срок для выработки соответствующего законопроекта. Срок менее трех месяцев может быть определен Советом не иначе как по соглашению с подлежащим министром или главноуправляющим. Если в течение семи дней после заседания, в косм такое постановление состоялось, подлежащий министр или главноуправляющий не заявит о согласии составить законопроект в определенный Советом срок или если, по изъявлении такого согласия, законопроект не будет им внесен в этот срок, то Совет поручает выработку проекта избранной им для сего комиссии или одной из постоянных комиссий»[22].

 

В докладе комиссии, вырабатывавшей проект Наказа, указывалось, что определение срока для внесения законопроекта не противоречит, а лишь развивает законодательство в этой части: спустя более или менее продолжительное время может отпасть необходимость в принятии закона, о желательности которого высказался некогда Совет. «Что Государственный Совет может признать нужным сегодня, – говорил защищавший положения ст. 85 проекта Наказа член Государственного Совета С.С. Манухин. – то через полгода или год он может признать совершенно ненужным»[23]. «Может ли... Государственный Совет, сознавая необходимость и своевременность разработки проекта, сидеть сложа руки, не зная, будет ли представлен этот законопроект через год или два года», – вопрошал другой сторонник этой идеи В.И. Тимирязев[24].

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 200

 

Против такого решения вопроса выступали представители правительства, а затем и некоторые члены Государственного Совета. Суть их возражений сводилась к тому, что статья Наказа изменяет смысл закона или даже противоречит ему и что, наконец, недопустимо сомневаться в добросовестности русских министров[25].

 

Наиболее убедительными оказались доводы защитников установления сроков, ст. 85 была одобрена: Государственный Совет высказался за сохранение проектированной статьи Наказа и, значит, согласился с подобным толкованием ст. 56 Учреждения Государственного Совета[26].

 

Однако Правительствующий Сенат в определении от 14 марта 1907 г., «затрудняясь сделать распоряжение об опубликовании предложенного... Наказа Государственного Совета», сослался на незаконность Наказа. В определении сказано: «Означенный параграф Наказа изложен таким образом, что содержащееся в нем постановление касается не только внутреннего распорядка в Государственном Совете, но и отношения сего Совета к министрам и главноуправляющим в случаях, кои предусматриваются ст. 54-56 Учреждения Государственного Совета, причем объем прав и обязанностей министров и главноуправляющих в сих случаях определяется в параграфе 85 Наказа существенно иначе, чем в ст. 56 Учреждения Государственного Совета»[27].

 

Комиссия личного состава и внутреннего распорядка Государственного Совета, в которую было передано для предварительного рассмотрения это дело из Правительствующего Сената, указывала на то, что, «определяя срок, комиссия (по составлению Наказа) не хотела нарушить ничьих прав; она хотела только отстоять право Государственного Совета и сделать осмысленными те права, которые дарованы ему высочайшей властью»[28]. Комиссия признала формальную обязательность для Государственного Совета изложенных в определении доводов, и Совет большинством голосов одобрил эту точку зрения[29].

 

Имея столь просто обставленную правотворческую функцию, Правительствующий Сенат сыграл чересчур большую роль в «развитии» за-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 201

 

конодательства. В компетенцию департаментов Сената входило пояснение и подтверждение законов, «разъяснение в потребных случаях истинного смысла узаконений»[30]. Этим правом Сенат пользовался чрезвычайно широко и после издания Основных законов 1906 г. Так, указы Сената превратились в подчиненный вид общеобязательного толкования[31], а сам Сенат выступал как вспомогательный законодательный аппарат.

 

Множество крупных недочетов обнаруживает вопрос об опубликовании и вступлении в действие новых законов. Согласно ст. 93 Основных законов обязательную силу закон получал по обнародовании «со дня получения на месте листа сенатского издания, в котором закон напечатан», если в самом законе не был указан специальный срок для приведения его в действие. Таким сенатским изданием являлось Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое Правительствующим Сенатом. Полученным «на месте» считался закон, опубликованный в местных губернских ведомостях, поскольку на губернское правление было возложено «обнародование в губернии законов и указов высочайших и сенатских и снабжение для сего городских и уездных полиций печатными экземплярами», «надзор за повсеместным исполнением законов и прекращение противных оным действий»[32].

 

Но Сенат, основываясь на ст. 540 Общего учреждения губерний, постановил, что законы, указы, манифесты в губернских ведомостях должны публиковаться только тогда, «когда губернское правление признает это нужным»[33]. Из этого же решения следовало, что под «получением закона» понималось получение того номера Собрания узаконений, который подлежал официальной рассылке. Бюрократическая волокита, однако, этими формальностями не ограничивалась. Чтобы закон считался полученным, было необходимо датировать его днем получения и внести в «реестр входящих бумаг». Таким образом, вступление закона в силу в конце концов определялось «энергией и самодеятельностью канцелярских чиновников наших присутствий»[34].

 

Наличие серьезных пробелов в Основных законах в регулировании такого вопроса, как законодательный процесс, во многом определялось

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 202

 

тем, что в основу законов был положен так называемый «монархический принцип». Сутью его являлось то, что всякая обойденная в законе молчанием государственно-правовая компетенция попадала в компетенцию монарха. Условия для существования такого «неписаного» конституционного права создавали не столько право, законодательство, сколько политическая и социально-экономическая жизнь России начала XX века.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 203

 

[1] Свод законов Российской империи. Т 1.4. 1-2. СПб., 1906.

 

[2] Статья 11 Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью непредусмотренных // СУ. 1906. Отд. 1. № 51. Ст. 335.

 

[3] Статья 119 Основных государственных законов.

 

[4] Статья 11 Основных законов постановляла: «Государь Император в порядке верховного управления издаст. в соответствии с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов».

 

Эти положения применимы к Государственному Совету в силу ст. 106 Основных законов.

 

[5] Штаты специальные законы, в которых определялись права лиц, состоявших на государственной службе, на содержание, на пенсию, на форменную одежду и т. п.

 

[6] Столяров И. Указ и закон в современном русском праве // Вестник знания. 1910. № 5. С. 586.

 

[7] Ст. 83 Основных законов.

 

[8] Бородин АЛ. Государственный совет и указ 9 ноября 1906 г. (из истории аграрной реформы Столыпина) // Отечественная история. 1994. № 2. С. 79.

 

[9] До созыва Третьей Государственной думы, которая законодательствовала в течение всего установленного законом срока.

 

[10] Свод законов Российской империи. Т. 1. Ч. 2. СПб., 1892.

 

[11] Нольде Б.Э. Очерки русского конституционного права. Статья 87 Основных законов // Известия С.-Петербургского политехнического института. Т. VIII Отдел наук экономических и юридических. Вып. 1- 2. СПб., 1907. С. 37.

 

[12] Нольде Б.Э. Указ. соч. С. 44.

 

[13] А.С. Тагер считал, что Государственный совет не имел права по своей инициативе лишать силы чрезвычайный указ, и связывал свое предположение с тем обстоятельством, что «наше право не обусловливает издания чрезвычайных указов прекращением работ Государственною Совета». Но такой вывод ограничивал законодательные права Государственного Совета по сравнению с Думой, что противоречило закону. К сожалению, обращение к практике не позволяет прояснить эту проблему. См.: Тагер А.С. Рец на кн.: Магазинер Я.М. Чрезвычайно-указное право в России (Статья 87 Основных законов) // Вопросы права. 1911. Кн. 1. С. 234.

 

[14] См.: отчет. Сессия 3. Заседание 6. СПб., 1902. 109.

 

[15] Я.М. Maгазинер ошибочно полагал, что ст. 87 Основных законов предполагала возможной отмену действия чрезвычайной меры по инициативе правительства только другим чрезвычайным указом. См.: Магазинер Я.М.// Чрезвычайно-указное право в России. (Ст. 87 Основных законов) СПб. 1911.

 

[16] Магазинер Я.М. Указ. соч. С. 152.

 

[17] Дякин В.С. Чрезвычайно-указное законодательство в России (1906-1914 гг.)

 

[18] Вспомогательные исторические дисциплины. Л.. 1976. Т VII. С. 270-271.

 

[19] Свод законов Российской Империи Т 1.4 2. СПб., 1906.

 

[20] Алексеев А.С. Происхождение чрезвычайно-указного права и его политическое значение. Юридический вестник. Кн. 1. 1913. С. 75.

 

[21] Статья 91 Основных государственных законов.

 

[22] Нольде Б.Э. Законодательный почин по русскому праву // Право. 1911. № 46.

 

[23] Стен. отчет Государственною совета Сессия 1. Заседание 13. 1906. С. 24.

 

[24] Там же.

 

[25] Там же. С. 16-25.

 

[26] Предлагались и другие редакции ст. 85 Наказа, которые так или иначе сводились также к установлению сроков, (см., например, выступление члена Государственного совета И.О. Корвин-Мелевского // Стен. отчет Государственного Совета. Сессия 2. Заседание 11. 1907. Стлб. 336).

 

[27] Стен. отчет Государственного Совета. Сессия 2. Прил. 11. 1907. Стлб. 21-22.

 

[28] Гримм Д.Д. Несколько замечаний по поводу отказа Правительствующего сената в распубликовании Наказа Государственного Совета // Право. 1907. № 22.

 

[29] В опубликованном 12 мая 1907 г. Наказе Государственного Совета данной статьи нет // СУ. 1907. Отд. 1. № 86. Ст. 802.

 

[30] См., например: п. 6 ст. 19, и 6 ст. 20 Учреждения Правительствующего Сената // Свод законов Российской империи. Т 1. Ч. 2. СПб., 1906.

 

[31] Мейенгорф Л.Ф. Вопрос о толковании закона и компетенция департаментов Правительствующего Сената прежнего устройства // Право. 1914. № 11.

 

[32] Свод законов Российской империи. Т. 2 СПб., 1908 Ст. 438.

 

[33] Сборник решений общею собрания Правительствующею Сената 1910. № 37.

 

[34] Кутойский Л.И Законодательные недочеты, Право. 1916. № 6.

 

 

Ю.А. Митрофанов

 

ТОЛКОВАНИЕ ЗАКОНА В ВЕЛИКОБРИТАНИИ И ЕГО НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

 

У английских юристов есть поговорка, характеризующая содержание закона: «В законе присутствует только одна половина содержания, другая половина спрятана, а идеи находятся внутри». Несмотря на то, что одним из правил законодательной техники является требование простоты и ясности чакона для любого, кто должен сверять с ним свои поступки, каждый юрист в своей практике много раз убеждался в несовершенстве изложения нормативных актов. С течением времени чаконы, их язык становятся все сложнее. Разрешить проблему понимания смысла чакона частично возможно с помощью толкования.

 

Понятие толкования

 

Под толкованием норм права понимается деятельность органов государства, должностных лиц. общественных организаций, отдельных граждан, направленная на установление содержания норм права, на раскрытие выраженного в них социального компромисса. Разработка новых юридических предписаний невозможна без толкования, поскольку в развитой системе законодательства большинство издаваемых норм так или иначе связано с уже существующими законодательными положениями. Немаловажное значение имеет толкование и для создания сводов законов, собраний и справочников по законодательству, для учета нормативных актов. Процесс толкования неизбежен при реализации правовых норм судами, органами прокуратуры, арбитража, другими государственными органами, при заключении сделок и договоров хозяйствующими структурами, в деятельности общественных организаций и граждан.

 

В процессе толкования устанавливаются смысл нормы права, ее основная цель и социальная направленность, возможные последствия действия толкуемою акта, выясняются общественно-историческая обстановка его принятия, условия, в которых происходит толкование, и т.д. Главным объектом толкования является текст. нормативного акта, поскольку именно в нем находит свое выражение воля законодателя.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 204

 

Толкование особенно важно для работников правоприменительных органов, так как применение права является для них одной из основных обязанностей, той формой, в которой воплощается их деятельность. Однако это не умаляет значения толкования и гражданами. Известно правило, что незнание закона, если он обнародован в соответствующей общедоступной форме, не освобождает от ответственности. Нельзя ссылаться не только на неведение, но и на заблуждение по поводу содержания законов.

 

Толкование норм права представляет собой сложное, комплексное явление. Его можно рассматривать в двух аспектах. Под толкованием, во-первых, понимают процесс мышления лица, изучающего правовую норму, уяснение смысла нормы и его объяснение. Это необходимый подготовительный этап, предпосылка для правильного решения конкретного дела, проведения кодификационной работы, составления собраний и картотек законодательства, учета нормативных актов, издания акта – разъяснения нормы права и т. д. Во-вторых, толкование предполагает разъяснение содержания нормы. Это деятельность определенных органов и лиц, имеющая самостоятельное и специальное значение. Ее цель – обеспечить правильное и единообразное осуществление толкуемой нормы во всех случаях, на которые она рассчитана, устранить неясности и возможные ошибки при ее применении. Толкование-разъяснение обязательно должно быть зафиксировано либо в форме официального акта государственного органа или иного органа, наделенного властными полномочиями, либо в форме даваемых общественными организациями или отдельными лицами рекомендаций и советов, не имеющих формально обязательного характера.

 

Задача толкования в аспекте как уяснения, так и разъяснения – понять смысл того, что сформулировал законодатель. В данном случае будет рассмотрен разъяснительный аспект толкования.

 

Толкование законов в Англии

 

Толкование в Англии осуществляется на основе статутного права, а также на основе обычного права, выработанных за многовековую историю права этой страны.

 

В отличие от России, где пока нет отдельных нормативных актов, посвященных толкованию[1], в Англии существует статутное регулирова-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 205

 

ние толкования. «Закон об объединении законодательных актов, касающихся толкования актов Парламента, и о дальнейшем сокращении языка, используемого в актах Парламента» от 30 августа 1889 г. (далее именуемый – Закон о толковании), как видно из его содержания, имеет своим предметом толкование актов Парламента (для удобства в настоящей статье акты Парламента именуются законами).

 

Принципы Закона о толковании. В Законе о толковании реализовано два общих принципа. Первый состоит в том, что нормы Закона о толковании применяются только в том случае, если в законах не предусмотрено специальное значение какого-либо термина или понятия или из их текста не следует иное их значение (unless the contrary intention appears). Практически в каждой статье Закона о толковании специально оговаривается возможность установления другим законом иного правила толкования, нежели предусмотрено соответствующей статьей Закона о толковании. Некоторые нормы Закона о толковании не предусматривают возможности их «диспозитивного» применения (под словом «диспозитивного» имеется в виду возможность регулирования толкования законами, специально не посвященными толкованию).

 

Второй принцип, реализованный в Законе о толковании, это принцип обратного действия (ретроактивного эффекта) толкования. В теории права обратное действие толкования объясняется тем, что при толковании не создается новая правовая норма и не изменяется (не дополняется) существующая. Толкуемая норма всегда имела тот смысл, какой соответствующий правотворческий орган вложил в нее и который был впоследствии раскрыт органом, уполномоченным толковать эту норму, и должна была применяться в соответствии с данным смыслом.

 

Реализация принципа обратного действия в Законе о толковании выражается в том, что практически в каждой его норме указывается, к толкованию каких законов, принятых до или/и после вступления в силу Закона о толковании, она применяется. В статье 40 Закона о толковании, однако, установлено следующее ограничение этого принципа: положения Закона о толковании, касающиеся толкования закона «а», который будет принят после вступления в силу Закона о толковании, не применяются к толкованию любого закона «б», который был принят до вступ-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 206

 

ления Закона о толковании в силу, если закон «а» продляет действие или дополняет закон «б»[2].

 

Структура и содержание Закона о толковании. Закон о толковании разбит на три смысловые части. В первой части подтверждается действие некоторых норм, существовавших до его принятия (такие нормы до сведения их вместе в Законе о толковании были рассредоточены по различным законам): во второй части содержатся собственно нормы о толковании, вводимые в действие Законом о толковании; третья часть содержит различные вспомогательные нормы. В целом он состоит из 43 статей, большинство из них разбито на несколько пунктов, некоторые, в свою очередь, делятся на несколько частей.

 

По содержанию Закон о толковании отличается тщательным, доскональным описанием различных терминов, понятий и норм, используемых в законах. Кроме этого, Закон о толковании определяет правила использования этих терминов и понятий, а также устанавливает нормы права, регулирующие толкование законов. Естественно, что Закон о толковании устанавливает только самые существенные правила интерпретации в силу того факта, что урегулировать все ситуации, которые возникают при толковании норм права, просто невозможно.

 

Положения Закона о толковании об определении понятий и терминов. Более 10 статей, занимающих более половины текста Закона о толковании, посвящены определениям специальных терминов и понятий, используемых в законах. Например, ч. 5 ст. 13 гласит. «Выражение «ассизы» в отношении Англии, Уэльса и Ирландии означает суды ассизов, обычно собираемые каждый год, и включает в себя сессии Цен-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 207

 

трального Уголовного Суда, и не означает любой суд ассизов, который собирается специальной комиссией, или, в отношении Ирландии, любой суд, собираемый на основании полномочий, предусмотренных пунктом 63 Закона о толковании Ирландии о Верховном суде». Или ч. 11 этой же статьи: «Выражение «суд общей юрисдикции» означает любого мирового судью или суд магистрата, поименованные любым образом, действующие в Англии, Уэльсе и Ирландии на основании Актов Общей Юрисдикции или любых иных актов или на основании Обычного Права («Common Law»)». Подробное определение в Законе о толковании специальных терминов и понятий позволяет избежать их различного истолкования.

 

Также подробно в Законе о толковании определены общие термины, используемые в законах. Так, выражения в единственном числе должны толковаться, как включающие в себя и их множественное число и наоборот. «Лицо» означает также и юридическое лицо, если иное не предусмотрено законом (ст. 19 Закона о толковании). Часть 1 ст. 1 Закона о толковании устанавливает, что определения, используемые в законах в мужском роде, должны толковаться, как включающие в себя и соответствующие определения в женском роде, если иное не предусмотрено законом (то есть, например, «продавец» должно толковаться, как обозначающее также и «продавщицу»). В Законе о толковании содержится много других полезных для правоприменителей определений (определения финансового года, периодов времени, собирательных определений для нескольких законов по отдельным институтам права и др.). Детальное описание понятий, как и специальных терминов, помогает исключить их различную интерпретацию.

 

В российском законодательстве отсутствует легальное определение многих понятий, используемых в нормативных актах (например, в валютном законодательстве отсутствует определение «постоянного местожительства» физического лица; в законе о рынке ценных бумаг[3] предусматривается создание фондовой биржи в форме некоммерческого партнерства, определение которого отсутствует в гражданском законодательстве). Представляется, что проблемы, вызываемые отсутствием легальных определений терминов, целесообразнее решать не путем издания законов о толковании, как это сделал английский законодатель, а путем повышения уровня законодательной техники, используемой в правотворческом процессе.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 208

 

Общие положения Закона о толковании. Часть 1 ст. 11 Закона о толковании предусматривает, что если один закон «а» отменяет другой закон, отменивший, в свою очередь, третий закон, то такой третий закон не будет считаться вновь вступившим в силу, если иное не предусмотрено в Законе «а» В действующем законодательстве Российской Федерации аналогичной нормы нет.

 

Часть 1 этой же статьи Закона о толковании устанавливает, что если любой закон отменяет положения другого закона и заменяет их положениями нового закона, отмененные положения считаются действующими до вступления в силу положений нового закона Конечно, маловероятно, что законодатель, заменив одни нормы другими, забудет при этом указать время вступления в силу новых, однако на всякий случай такая норма существует и гарантирует от совершения подобного рода ошибок.

 

Статья 11 гласит, что выражение «письменно (в письменной форме)» должно толковаться как печатный, литографический, фотографический или иной способ представления или воспроизведения слов в видимой форме, если иное не предусмотрено Законом о толковании. В действующем законодательстве Российской Федерации аналогичной нормы нет.

 

Статья 31 Закона о толковании устанавливает, что если закон предусматривает принятие подзаконного акта, то термины или понятия, используемые в определенном подзаконном акте, принятом на основании соответствующего закона, должны иметь такое же значение, какое они имеют в нем, если иное не предусмотрено законом. Это достаточно эффективная норма, которая могла бы позволить ограничить возможности государственных органов по расширительному определению понятий в подзаконных актах[4].

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 209

 

В ст. 32 Закона о толковании установлено правило, что если какой-либо закон предоставляет кому-либо право издавать нормативные акты, то это право должно толковаться также как право отменять, отзывать, дополнять или изменять существовавшие нормативные акты, если иное не предусмотрено законом. Такие отмена, отзыв, дополнение или изменение могут осуществляться в порядке, на условиях и с учетом ограничений, установленных для издания нормативных актов.

 

В соответствии со ст. 33 Закона о толковании лицо, совершившее деяние, признаваемое правонарушением одновременно по нескольким законам или одновременно по закону и обычному праву, будет нести ответственность либо по закону, либо по обычному праву и не будет наказано дважды за одно такое деяние. Норма этой статьи, скорее, представляет собой правовой принцип, чем норму, применимую для толкования. Следует отметить, что этот принцип нашел свое отражение в российском законодательстве[5].

 

В ст. 34 предусмотрена любопытная норма, говорящая о своеобразии правосознания англичан: «При измерении расстояний такое измерение производится по прямой линии в горизонтальной плоскости».

 

Зачастую принятому закону присваивается сокращенное название. Так, например, рассматриваемому закону присвоено сокращенное наименование «Закон о толковании». Это позволяет экономно использовать текст. законодательных и иных актов для ссылок. Одна из статей Закона о толковании устанавливает довольно подробные правила, касающиеся того, как нужно делать ссылки на законы. Необходимо заметить, что в российском законодательстве отсутствуют нормы, которые устанавливали бы порядок осуществления ссылок в нормативных актах, что вызвано общей неразвитостью системы законодательства настоящего времени.

 

Другая статья Закона о толковании устанавливает, что если в тексте какого-либо закона используется ссылка на положения другого закона, то такая ссылка должна толковаться с учетом всего соответствующего положения целиком, а не отдельных его частей, – неписаное правило

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 210

 

здравого смысла, используемое в практике российских судов, которое должно быть закреплено законодательно.

 

Статья 37 Закона о толковании устанавливает, что подзаконные акты, издание которых предусмотрено принятым, но не вступившим в силу законом, могут издаваться до вступления в силу такого закона, если издание таких актов является условием вступления в силу закона. При этом такие нормативные акты не считаются вступившими в силу, если иное не предусмотрено законом. Применительно к нашим условиям эта норма может действовать, если, например, издается закон, который может быть введен в действие при условии создания, предположим, Министерством финансов России инструктивной базы, необходимой для реализации положений соответствующего закона[6]. Эта инструктивная база в случае ее издания вступит в силу после вступления в силу закона.

 

В другой статье устанавливается правило, согласно которому закон, отменяющий любой нормативный акт:

 

не будет считаться вводящим в действие какой-либо нормативный акт, отличный от отмененного, который на момент отмены не имеет юридической силы,

 

не будет применяться к правам, привилегиям, обязательствам или мерам ответственности, возникшим или наложенным в результате действия отмененного акта,

 

не будет прекращать любое расследование или юридические процедуры в отношении указанных прав, привилегий, обязательств или мер ответственности Такое расследование или юридические процедуры, а также штрафы, конфискация или наказание могут осуществляться или применяться, как если бы отмененный нормативный акт не был отменен.

 

В этой норме отражается общее правило, о том, что правовой акт не имеет обратной силы. Аналогичная норма содержится и в российском законодательстве[7].

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 211

 

Последняя норма, содержащаяся в Законе о толковании, которую хотелось бы прокомментировать, гласит, что, если закон «а» вводит новые положения (с изменениями или без изменений) в другой закон «б», отменяя определенные положения закона «б» то ссылки в других Законах на отмененные положения закона «б», будут толковаться как ссылки на положения, введенные законом «а» То есть, например, если в нормах Гражданского кодекса РФ, касающихся процедуры банкротства, делается ссылка на положения Закона о банкротстве, то при внесении изменений в эти положения ссылка, сделанная в Кодексе, будет считаться сделанной к положениям в измененной редакции. В российском законодательстве подобной нормы не существует.

 

Принципы толкования обычного права

 

При интерпретации правовых норм, кроме Закона о толковании, используются также многочисленные правила обычного права, применяемые в случаях, когда отсутствуют законодательно установленные правила толкования норм. Поскольку они создавались в течение длительного периода развития английского права и являются источником последнего, им придается большое значение. Рассмотрим некоторые, наиболее важные и интересные.

 

«Золотое правило» толкования, нашедшее отражение в современном международном праве, означает, что обычно при толковании словам должно придаваться наиболее распространенное, обыденное значение. Придание словам иного значения, отличного от общеупотребительного, должно быть обосновано, доказано с помощью различных способов толкования, должно вытекать из легальных дефиниций и т. п. От обычного словоупотребления можно отойти тогда, когда оно приводит, например, к абсурдным результатам.

 

Другое правило устанавливает, что если имеется легальная дефиниция термина или если законодательством иным образом определено его значение, то в этом значении он и должен пониматься, несмотря на его иное значение в обыденном языке.

 

Еще одно правило гласит, что если в законе использованы технические или иные специальные термины, значение которых законодателем не определено, то им следует придавать тот смысл, который они имеют в соответствующих отраслях знания. Это правило требует обращения к специальным знаниям соответствующих отраслей науки, техники и т п. Если в специальных отраслях знаний термины имеют различное значе-

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 212

 

ние, то уточнение значения таких терминов требует учета языкового контекста толкаемой нормы права, а в более сложных случаях не исключается и специальная экспертиза, имеющая цель раскрыть значение термина применительно к конкретным обстоятельствам.

 

Правило «идентичных формулировок» налагает запрет на придание разных значений идентичным формулировкам в рамках одного и того же нормативного акта при отсутствии специальной оговорки об этом в самом акте. Отмеченное правило вытекает из предположения, что правотворческий орган последовательно придерживается однозначного употребления слов и выражений в одном и том же акте. Иное положение должно вытекать только из опровержения указанного предположения и быть доказано иными способами толкования.

 

И наконец, последнее правило устанавливает, что при толковании любого закона должны быть получены ответы на следующие вопросы (помимо ответов на остальные необходимые вопросы): 1) какое обычное право существовало до принятия соответствующего Закона, 2) в чем состоял недостаток этого обычного права; 3) какое средство закон предусмотрел для преодоления этого недостатка, 4) в чем состоит основная причина использования именно этого средства?

 

Существует множество других, менее общих правил, которыми руководствуются суды при решении конкретных дел. Однако существование множества правил не может являться гарантией однозначного толкования норм права, так как высшие английские суды (Высокий суд, Апелляционный суд и Палата лордов) вправе принимать решения и толковать нормы права в рамках своих решений по отдельным делам без учета решений, которые ранее стали прецедентами. Поэтому законодательное регулирование толкования представляет собой оптимальный способ разрешения возможных противоречий, связанных с различным пониманием норм права, понятий, используемых в праве.

 

В Законе о толковании, изданном в 1889 г., зафиксированы многие положения теории права, которые в России изложены в научной литературе.

 

Можно рекомендовать использование некоторых идей, отраженных в нормах Закона о толковании, при принятии нормативных актов в Российской Федерации. Например, нормы, касающиеся ретроактивного эффекта толкования, по нашему мнению, следовало бы включить в законодательство Необходимость защиты прав и свобод личности требует, чтобы использование государственными средствами эффекта обратной силы толкования было четко урегулировано нормами права.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 213

 

Те нормы российского права, которые являются аналогичными (в целом или в части) нормам Закона о толковании, разрознены и разбросаны по различным нормативным актам, что затрудняет их применение Через некоторое время, когда пройдет пора быстрого принятия законодательных актов, в России обязательно будет принят закон о толковании, который придаст. ясность и четкость пониманию и применению нормативных актов, что, в свою очередь, поднимет авторитет правового регулирования, сделает применение права более предсказуемым.

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 214

 

[1] Законодательное определение понятий помогает правильно уяснить и истолковать норму права, облегчая тем самым ее применение. Необходимо отметить, что в нашей стране различные нормативные зкш (особенно принятые в последние три года) содержат в себе определения используемых понятий. Например, большое количество определений понятий содержится в законодательстве, регулирующем гражданские отношения, а также отношения, связанные с предпринимательской деятельностью граждан и их объединений. Новый Гражданский кодекс дает определения многих понятий гражданского права. Законы о банках и банковской деятельности, о рынке ценных бумаг также содержат определения понятий, используемых при законодательном регулировании предпринимательской деятельности.

 

[2] Примером действия указанною эффекта в Российской Федерации может служить Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного суда от 1 октября 1996 г. № 8 «О некоторых вопросах списания денежных средств, находящихся на счете без распоряжения клиента». В соответствии со ст. 854 Гражданского кодекса Российской Федерации без распоряжения клиента списание денежных средств, находящихся на счете, допускается по решению суда, а также в случаях, установленных законом. В Информационном письме суд расширительно истолковал ст. 4 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации», которая гласит, что изданные до введения в действие часта второй Кодекса нормативные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и применяемые на территории Российской Федерации постановления Правительства СССР по вопросам, которые согласно части второй Кодекса могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих законов. Высший Арбитражный Суд включил постановления Верховного Совета РФ в число актов, действие которых сохраняется до принятия соответствующих законов Налицо реальное действие ретроактивного эффекта толкования с достаточно серьезными последствиями для тех банков, которые, предположим, отказывались исполнять поручения на безакцептное списание средств, выдаваемые на основании постановлений Верховного Совета РФ.

 

[3] Федеральный закон «О рынке ценных бумаг». Ст. 11 // СЗ РФ 1996. № 17. Ст. 1918.

 

[4] Примером такого расширительного определения понятий является Инструкция Центрального банка от 30 января 1996 г. № 1 «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций» («Инструкция»), изданная на основе Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 394-1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» («Закон») Для обеспечения устойчивости кредитных организаций Центральный банк вправе устанавливать нормативы, обязательные для соблюдения кредитными организациями. Закон в ст. 63 дал определение одного из обязательных нормативов – максимального размера риска кредитной организации на одного заемщика или группу связанных заемщиков, являющихся по отношению другу к другу зависимыми или основными и дочерними. При этом Закон в ст. 16 установил, что обязательные нормативы для кредитной организации устанавливаются Центральным банком в соответствии с Законом. Однако Центральный банк расширительно истолковал определение связанных заемщиков, данное в Законе, которое в Инструкции приняло следующее значение «Под взаимосвязанными заемщиками понимаются юридические и физические лица заемщики, связанные между собой экономически и юридически (т е. имеющие общую собственность, и/или взаимные гарантии, и/или обязательства, и/или контролирующие имущество друг друга, а также совмещение одним физическим лицом руководящих должностей) таким образом, что финансовые трудности одного из заемщиков обусловливают или делают вероятным возникновение финансовых трудностей другого (других) заемщика (заемщиков)». В данном случае подобное расширительное толкование не основано на Законе, так как Закон не предоставил возможность Центральному банку произвольно изменять положения Закона, касающиеся обязательных нормативов. Данное Инструкцией определение противоречии российскому законодательству, согласно которому понятие зависимого или основною и дочернего может быть применено только к обществу, но не к физическому лицу.

 

[5] Статья 50 Конституции Российской Федерации, ст. 6 УК РФ.

 

[6] Некоторую аналогию с этой нормой можно обнаружить в Указе Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. № 1209 «О государственном регулировании внешнеторговых бартерных сделок», нормы которого предусмотрели до вступления Указа в силу издание некоторыми министерствами и комитетами нормативных актов, необходимых для реализации положений Указа.

 

[7] Гражданский кодекс РФ в ст. 4 устанавливает «Акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях когда это прямо предусмотрено законом», аналогично ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривает, что нормативные акты Банка России не имеют обратной силы.

 

 

– Конец работы –

Используемые теги: закон, Создание, Толкование0.067

Если Вам нужно дополнительный материал на эту тему, или Вы не нашли то, что искали, рекомендуем воспользоваться поиском по нашей базе работ: Закон: создание и толкование

Что будем делать с полученным материалом:

Если этот материал оказался полезным для Вас, Вы можете сохранить его на свою страничку в социальных сетях:

Еще рефераты, курсовые, дипломные работы на эту тему:

Создание фигур и изменение их геометрии в приложении MS Visio. Создание и разработка планировок в приложении MS Visio. Графический редактор Adobe Photoshop. Изучение панели инструментов редактора. Создание и обработка графических изображений.
Лабораторная работа Создание фигур и изменение их геометрии в приложении... ЦЕЛЬ РАБОТЫ приобретение навыков создания фигур средствами MS Visio...

Действие уголовного закона во времени. Обратная сила уголовного закона. Действие уголовного закона в пространстве. Выдача лиц, совершивших преступление.
Общий принцип действия уголовного закона во времени преступность и наказуемость деяния определяются уголовным законом действовавшим во время... Время совершения преступления это время совершения общественно опасного... Для определения времени действия уголовного закона нужно определить когда уголовный закон вступает в силу и когда...

Федеральным законом Российской федерации от 10.07.2012 г. № 117-ФЗ в Федеральный закон Российской федерации от 22.07.2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»
www fire doc ru... СОДЕРЖАНИЕ Стр Введение Положения Федерального закона от...

Текстовый процессор Word. Работа с таблицами и диаграммами. Использование и создание графических объектов. Создание новых форм для ввода данных
Практическое занятие Текстовый процессор Word Работа с таблицами и диаграммами Использование и создание графических объектов Создание новых... Таблицы всегда были неотъемлемым атрибутом печатной научно технической документации Они используются для более...

Термодинамика и законы разбавленных растворов. Понижение давления пара растворителя над раствором. Закон Рауля
Первой закон термодинамики основные формулировки и математическое выражение первого закона термодинамики Применение его к термодинамическим... Теплоемкость Виды теплоемкости Связь между средней и истинной... Закон Гесса и следствия из него Применение первого закона термодинамики к химическим процессам Связь между qp и...

Магнитное взаимодействие постоянных токов. Вектор магнитной индукции. Закон Ампера. Закон Био-Савара-Лапласа. Магнитная индукция прямого и кругового тока
Опыты показывают что магнитное поле оказывает на рамку с током ориентирую щее действие поворачивая ее определен ным образом Этот результат... Линии магнитной индукции можно проявить с помощью железных опилок... Линии магнитной индукции всегда за мкнуты и охватывают проводники с током Этим они отличаются от линий напряжен ности...

Вопрос№1. Электрический заряд. Дискретность заряда. Закон сохранения электрического заряда. Взаимодействие зарядов. Закон Кулона
Бесконечная плоскость заряжена с постоянной поверхностной плотностью заряд приходящийся на единицу поверхности Согласно теореме Гаусса... Вопрос Работа электрического поля Теорема о циркуляции напряженности... Если в электростатическом поле точечного заряда Q из точки в точку вдоль произвольной траектории перемещается...

Граница производственных возможностей. Закон возрастающих альтернативных издержек. Закон убывающей отдачи факторов производства
Экономические потребности и ресурсы Ограниченность ресурсов и проблема... Граница производственных возможностей Закон возрастающих альтернативных издержек Закон убывающей отдачи факторов...

Предмет регулирования настоящего Федерального закона. Нормативное правовое регулирование развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Федеральный закон от г ФЗ О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации... в ред Федеральных законов от г ФЗ от г... Статья Предмет регулирования настоящего Федерального закона...

Сравнительный анализ Маастрихтского договора о создании ЕС и договора о создании СНГ
Следует заметить, что не все страны к 90-м годам имели одинаковые возможности, отдельные государства характеризовались наличием оппозиционно… Итак, начнем рассмотрение данной темы прежде всего с истории принятия… В первую очередь обратим внимание на реформу Европейских Сообществ - ЕОУС, ЕЭС и Евроатома, где прежний отрыв…

0.039
Хотите получать на электронную почту самые свежие новости?
Education Insider Sample
Подпишитесь на Нашу рассылку
Наша политика приватности обеспечивает 100% безопасность и анонимность Ваших E-Mail
Реклама
Соответствующий теме материал
  • Похожее
  • По категориям
  • По работам