Место административного права в правовой системе РФ. Источники и система административного права

 

Административное право тесно взаимодействует с другими отраслями российского права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в виду, что административное право охватывает своим регулятивным воздействием широкие области государственной и общественной жизни, что предопределяется многообразием практического проявления действующего в Российской Федерации механизма исполнительной власти.

На содержание административного права существенное влияние оказывают те процессы, которые происходят сейчас в России прежде всего в экономической области, что неизбежно сказывается и на характере административно-правового регулирования. Однако, как очень метко отметил французский административист Г.Брэбан, нет таких секторов общественной жизни, которые выпадали бы целиком из-под сферы "административно-правового контроля". И далее: "... административное право есть право живое, глубоко укоренившееся в обществе, вошедшее в быт и сознание современного человека".

Мнение западного ученого в принципе справедливо и для наших условий. Служебная роль административного права — юридического "спутника" исполнительной власти сохраняется в период реформации государственных институтов, что в настоящее время происходит у нас в стране. В так называемый переходный период массив подзаконных административно-правовых норм имел тенденцию к своему расширению. Особенно это было заметно, когда Президент Российской Федерации являлся главой исполнительной власти.

Совокупность норм административного права различного уровня достаточно велика и многообразна, несмотря на частое внесение в нее определенных корректировок. В то же время нельзя игнорировать тот факт, что резкое сокращение государственного сектора за счет приватизации и акционирования различных объектов, влекущее за собой выход из-под прямого управленческого воздействия со стороны субъектов исполнительной власти, вовсе не означает отказ от административно-правового регулирования управленческих общественных отношений вообще.

Служебная роль административного права в современных условиях определяется также и другими существенными обстоятельствами, вытекающими непосредственно из его природы. Так, в связи с актуальностью проблемы правоохраны, как непременного элемента правового государства, административное право в отличие от многих других правовых отраслей имеет и укрепляет свои собственные юридические средства защиты от посягательства на правовой режим в сфере функционирования механизма исполнительной власти. Среди них особая роль отводится институту административной ответственности, а также административного процесса. Важнейшее значение при этом имеет то, что с помощью административной отвественности все в большей мере осуществляется защита не только управленческих общественных отношений, но и многих других (финансовых, трудовых, природоохранительных).

Во многих случаях административное право не только защищает иные общественные отношения, но и может выступать в роли их регулятора. Так, действующее российское законодательство использует нормы административного права для обеспечения должной урегулированности налоговых, земельных, трудовых и других отношений. Ими, например, определяются: порядок взимания налогов и сборов, государственный контроль за соблюдением налогового законодательства; основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.д.

Изложенные ранее особенности административно-правового регулирования во многом предопределены действующей в РФ правовой системы, в результате чего наблюдается перекрещивающееся взаимодействие отраслей права. Особенно это характерно для так называемых "новых" отраслей типа коммерческого, предпринимательсткого, банковского права. Практически в "чистом" виде не существует ни одна отрасль права. В каждой из них правовую базу составляю, как правило, нормы различного отраслевого профиля с преобладанием

удельного веса собственных норм, т.е. полностью соответствующих предмету данной отрасли. На подобной основе строится российское законодательство.

Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское, уголовное, международное, конституционное право. В иных случаях всегда легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей права и законодательства. Например, в земельном или прирооохранительном праве ярко проявляется тесное взаимодействие гражданско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых норм.

Следствием данной особенности действующей правовой системы является проникновение административного права в сферу регулятивного функционирования иных правовых отраслей. В основе подобного явления — фактическое наличие управленческих по своей природе отношений в сферах, относящихся в соответствии с предметом той или иной отрасли права к ее регулятивному воздействию. Поэтому даже в гражданском законодательстве имеется пусть небольшое, но определенное число административно правовых по своей сути норм.

Административное право с учетом специфических особенностей государственно-управленческой деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. Тем самым отчетливо проявляется многообразие административно-правового регулирования. Например, финансовое право регулирует строго ограниченные рамки его предмета, общественные отношения. Административное право таких строгих границ не имеет. Соответственно трудно найти какой-либо специальный вопрос, который можно было бы назвать чисто административно-правовым, т.е. не затрагивающим интересы иных правовых отраслей.

Сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом административного права. Так возникает взаимодействие различных правовых

отраслей.

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Будучи ведущей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, их взаимоотношения с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст.10,11,71—72,77,83—88,102—103,110—117,125 Конституции РФ); права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления (ст.85,103,111,117). Многие стороны организации и деятельности механизма исполнительной власти определяются федеральными и иными законодательными нормами. Административное право берет исходные начала в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя при этом правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно-правовые средства его защиты; формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации.

Гражданское и административное право регулируют нередко с внешней стороны сходные общественные отношения имущественного характера, ориентируясь на преобладающее значение тех или иных элементов метода правового регулирования. Аналогично решается вопрос о соотношении административного права с трудовым. Наиболее сложно проведение граней между административным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное, природоохранительное, предпринимательское право. Механизм их соотношений таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, реализуется нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами.

Границы действия уголовного права и административного определяются характером и направленностью соответствующих запретов.

Говоря об источниках административного права, хочется подчеркнуть, что — это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеется в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и
многообразие источников административного права. В их числе нормативные акты органов законодательной власти, органов исполнительной власти, а также различного рода утверждаемые этими органами правила, положения, уставы. К числу источников административного права относятся:

1.Конституция Российской Федерации 1993 года. Многие из содержащихся в ней общих норм имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст.77,110—117), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации (ст.71—73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст.22,24—25,27,30—35). Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания Федерального договора.

2.Законодательные акты. Наибольшее значение при этом имеют законы Российской Федерации, принимаемые Парламентом, а также постановления, принимаемые его палатами (Совет Федерации и Государственная Дума). В качестве примера можно назвать Федеральный Закон от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией РФ (ст.5,76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканских уровнях, как это было и раньше, но и представительными органами

государственной власти всех субъектов федерации (края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения).

3.Нормативные указы Президента Российской Федерации(ст.90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения.

4.Нормативные постановления Правительства Российской Федерации(ст.115 Конституции РФ).

Например, 2 декабря 1993 года оно приняло постановление "О мерах по реализации Закона Российской Федерации "Об оружии". Правительство также утверждает различного рода нормативные акты типа правил или положений, являющихся источниками административного права. Так, одновременно с названным постановлением оно утвердило "Правила оборота служебного и гражданского оружия и боеприпасов к ним".

5.В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источников административного права служат нормативные акты министерств, служб и федеральных агентств Российской Федерации.

6.На республиканском уровне роль источников административного права выполняют Конституции республик, их законодательство, президентские и правительственные нормативные акты, такого же рода акты министерств и ведомств.

7.В краях, областях, городах федерального значения, автономных областях и округах источниками административного права служат, помимо законодательных актов, уставы субъектов федерации, а также издаваемые органами государственной власти и государственного управления этих образований нормативные правовые акты (решения представительных органов, постановления и распоряжения глав администраций).

8.Источниками административного права являются также нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями(ст. 132 Конституции РФ).

9.Административно-правовые нормы могут найти свое отражение в международных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать, в качестве источников административного права.

10.Наконец, источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений. Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования.

Многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Административное право относится к числу самых несистематизированных, а тем более — кодифицированных отраслей правовой системы Российской Федерации. Во многом это объясняется его многопрофильностью.

В настоящее время сейчас кодифицирован лишь один институт российского административного права. Имеется в виду Кодекс об административных правонарушениях, объединивший нормы материального и процессуального административного права. Но это — лишь частичная кодификация.

Система административного права

Административное право как отрасль правовой системы РФ представляет собой обширную совокупность правовых норм, целью которых является регулирование управленческих общественных отношений. Поскольку эти отношения многообразны и имеют различный объем административно-правового регулирования, возможна их определенная систематизация, в результате которой происходит группировка административно-правовых норм по однородным комплексам.

В рамках такого комплекса находятся те нормы административного права, которые максимально выражают специфику и самобытность административно-правового регулирования.

Соответственно в системе этих норм выделяется такая и группа, предмет которых охватывает всю сферу государственного управления независимо от ее конкретных (например, отраслевых) особенностей.

Так формируются административно-правовые институты – важнейшая часть общей системы административного права. В их числе нормы, регулирующие управленческие отношения общего характера, как-то: административно-правовой статус граждан и их различного рода объединений; административно-правовой статус субъектов исполнительной власти; методы реализации исполнительной власти; правовые формы управления; государственно-служебные отношения; административное принуждение и особенно- административная ответственность; контроль и надзор. Это и есть институты административного права общего характера.

Вместе с тем в рамках системы административного права можно выделить такую их группу, которая регулирует в соответствии с требованиями, заложенными в административно-правовых институтах, управленческие отношения в той или иной отрасли или сфере управления. Эта группа норм отражает особенное в административно-правовом регулировании, т.е. то, что характерно для проявления роли административно-правовых институтов в межотраслевом и отраслевом управлении, в государственном регулировании. Здесь на первый план выдвигается специфика управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.

Таким образом, налицо две крупные группы административно-правовых норм, их которых и слагается их система. В соответствии с назначением каждой группы норм всю систему административно-правовых норм принято делить на две части: общую и особенную.