Принудительное лечение лиц, страдающих психическими заболеваниями

 

Принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих, — мера административного принуждения (пресечения), к нему прибегают потому, что гражданин не выполняет возложенных на него соответствующими правовыми актами обязанностей и законных требований компетентных органов. Эта мера пресечения применяется в интересах общества и самого больного, является средством защиты общественной безопасности, общественного порядка и здоровья нарушителя. Сейчас в России существует принудительное лечение некоторых заразных больных и принудительное лечение лиц, страдающих психическими заболеваниями. Последнее рассмотрим подробнее.

Принудительное лечение лиц, страдающих психическими расстройствами, учитывая состояние их сознания и воли, назвать принудительным можно лишь условно. В этой связи в соответствии с Законом РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» оно называется «недобровольное лечение»[178]. Без согласия такого больного или его законного представителя лечение может производиться только по основаниям, предусмотренным УК РФ, а также при недобровольной госпитализации в порядке, установленном названным Законом.

Принудительные меры медицинского характера применяются по решению суда в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами, совершивших общественно опасные деяния, по основаниям и в порядке, установленным Уголовным кодексом Российской Федерации и Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации.

Эти меры осуществляются в психиатрических учреждениях органов здравоохранения. Лица, помещенные в психиатрический стационар по решению суда о применении принудительных мер медицинского характера, пользуются определенными правами. Они признаются нетрудоспособными на весь период пребывания в психиатрическом стационаре и имеют право на пособие по государственному социальному страхованию или на пенсию на общих основаниях.

Поводом для госпитализации в психиатрический стационар являются наличие у лица психического расстройства и решение врача-психиатра о проведении обследования или лечения в стационарных условиях либо постановление судьи. Основанием для помещения в психиатрический стационар может быть также необходимость проведения психиатрической экспертизы в случаях и в порядке, установленных законами Российской Федерации.

Несовершеннолетний в возрасте до 15 лет помещается в психиатрический стационар по просьбе или с согласия его родителей или иного законного представителя. В случае возражения одного из родителей либо при отсутствии родителей или иного законного представителя помещение несовершеннолетнего в возрасте до 15 лет в психиатрический стационар проводится по решению органа опеки и попечительства, которое может быть обжаловано в суд.

Лицо, страдающее психическим расстройством, может быть госпитализировано в психиатрический стационар без его согласия или без согласия его законного представителя до постановления судьи, если его обследование или лечение возможны только в стационарных условиях, а психическое расстройство является тяжелым и обусловливает:

а) его непосредственную опасность для себя или окружающих, или

б) его беспомощность, то есть неспособность самостоятельно удовлетворять основные жизненные потребности, или

в) существенный вред его здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если лицо будет оставлено без психиатрической помощи.

Стационарная психиатрическая помощь осуществляется в наименее ограничительных условиях, обеспечивающих безопасность госпитализированного лица и других лиц, при соблюдении медицинским персоналом его прав и законных интересов.

Меры физического стеснения и изоляции при недобровольной госпитализации и пребывании в психиатрическом стационаре применяются только в тех случаях, формах и на тот период времени, когда, по мнению врача-психиатра, иными методами невозможно предотвратить действия госпитализированного лица, представляющие непосредственную опасность для него или других лиц, и осуществляются при постоянном контроле медицинского персонала. О формах и времени применения мер физического стеснения или изоляции делается запись в медицинской документации.

Сотрудники полиции обязаны оказывать содействие медицинским работникам при осуществлении недобровольной госпитализации и обеспечивать безопасные условия для доступа к госпитализируемому лицу и его осмотра. В случаях необходимости предотвращения действий, угрожающих жизни и здоровью окружающих со стороны госпитализируемого лица или других лиц, а также при необходимости розыска и задержания лица, подлежащего госпитализации, сотрудники полиции действуют в порядке, установленном Федеральным законом "О полиции".

Несовершеннолетний в возрасте до 15 лет, помещенный в психиатрический стационар по просьбе или с согласия его родителей или иного законного представителя, подлежит обязательному освидетельствованию комиссией врачей-психиатров психиатрического учреждения. В течение первых шести месяцев несовершеннолетний подлежит освидетельствованию комиссией врачей-психиатров не реже одного раза в месяц для решения вопроса о продлении госпитализации. При продлении госпитализации свыше шести месяцев освидетельствования комиссией врачей - психиатров проводятся не реже одного раза в шесть месяцев.

В случае обнаружения комиссией врачей-психиатров или администрацией психиатрического стационара злоупотреблений, допущенных при госпитализации законными представителями несовершеннолетнего в возрасте до 15 лет, администрация психиатрического стационара извещает об этом орган опеки и попечительства по месту жительства подопечного.

Заявление о госпитализации лица в психиатрический стационар в недобровольном порядке подается в суд представителем психиатрического учреждения. В заявлении должны быть указаны предусмотренные Законом основания для госпитализации в психиатрический стационар в недобровольном порядке. К нему прилагается мотивированное заключение комиссии врачей-психиатров о необходимости дальнейшего пребывания лица в психиатрическом стационаре.

Судья рассматривает заявление в течение пяти дней с момента его принятия. При этом гражданину должно быть предоставлено право лично участвовать в судебном рассмотрении вопроса о его госпитализации. Если психическое состояние не позволяет ему лично участвовать в рассмотрении вопроса о его госпитализации в помещении суда, то заявление о госпитализации рассматривается судьей в психиатрическом учреждении. Участие в рассмотрении заявления прокурора, представителя психиатрического учреждения, ходатайствующего о госпитализации, и представителя лица, в отношении которого решается вопрос о госпитализации, обязательно. Постановление судьи об удовлетворении заявления является основанием для госпитализации и дальнейшего содержания лица в психиатрическом стационаре. Оно в 10-дневный срок со дня вынесения может быть обжаловано госпитализированным, его представителем, руководителем психиатрического учреждения.

Пребывание лица в психиатрическом стационаре в недобровольном порядке продолжается только в течение времени сохранения оснований, по которым была проведена госпитализация.

Лицо, помещенное в психиатрический стационар в недобровольном порядке, в течение первых шести месяцев не реже одного раза в месяц подлежит освидетельствованию комиссией врачей-психиатров психиатрического учреждения для решения вопроса о продлении госпитализации. При продлении госпитализации свыше шести месяцев освидетельствования комиссией врачей-психиатров проводятся не реже одного раза в шесть месяцев.

По истечении шести месяцев с момента помещения лица в психиатрический стационар в недобровольном порядке заключение комиссии врачей-психиатров о необходимости продления такой госпитализации направляется администрацией психиатрического стационара в суд по месту нахождения психиатрического учреждения. Судья постановлением может продлить госпитализацию. В дальнейшем решение о продлении госпитализации лица, помещенного в психиатрический стационар в недобровольном порядке, принимается судьей ежегодно.

Пациенту должны быть разъяснены основания и цели помещения его в психиатрический стационар, его права и установленные в стационаре правила на языке, которым он владеет, о чем делается запись в медицинской документации.

Все пациенты, находящиеся на лечении или обследовании в психиатрическом стационаре, вправе:

-обращаться непосредственно к главному врачу или заведующему отделением по вопросам лечения, обследования, выписки из психиатрического стационара и соблюдения прав, предоставленных настоящим Законом;

-подавать без цензуры жалобы и заявления в органы представительной и исполнительной власти, прокуратуру, суд, к адвокату, в государственное юридическое бюро (при наличии);

-встречаться с адвокатом, работником или уполномоченным лицом государственного юридического бюро и со священнослужителем наедине;

-исполнять религиозные обряды, соблюдать религиозные каноны, в том числе пост, по согласованию с администрацией иметь религиозные атрибутику и литературу;

-выписывать газеты и журналы;

-получать образование по программе общеобразовательной школы или специальной школы для детей с нарушением интеллектуального развития, если пациент не достиг 18 лет;

-получать наравне с другими гражданами вознаграждение за труд в соответствии с его количеством и качеством, если пациент участвует в производительном труде.

Пациенты имеют также следующие права, которые могут быть ограничены по рекомендации лечащего врача заведующим отделением или главным врачом в интересах здоровья или безопасности пациентов, а также в интересах здоровья или безопасности других лиц: вести переписку без цензуры; получать и отправлять посылки, бандероли и денежные переводы; пользоваться телефоном; принимать посетителей; иметь и приобретать предметы первой необходимости, пользоваться собственной одеждой. Платные услуги (индивидуальная подписка на газеты и журналы, услуги связи и так далее) осуществляются за счет пациента, которому они предоставляются.

 

ГЛАВА 16. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

 

16.1. Понятие административной ответственности

 

 

Вни­ма­ние, уде­ляе­мое в на­стоя­щее вре­мя ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной от­вет­ст­вен­но­сти, впол­не обос­но­ван­но: ад­ми­ни­ст­ра­тив­ные пра­во­на­ру­ше­ния — са­мые рас­про­стра­нен­ные из всех ви­дов пра­во­на­ру­ше­ний, и уже в си­лу это­го борь­ба с ни­ми при­об­ре­та­ет пер­во­сте­пен­ное зна­че­ние.

Ад­ми­ни­ст­ра­тив­ная от­вет­ст­вен­ность вы­пол­ня­ет боль­шую про­фи­лак­ти­че­скую роль в пре­ду­пре­ж­де­нии пре­сту­п­ле­ний, по­сколь­ку объ­ект по­ся­га­тель­ст­ва во мно­гих ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных пра­во­на­ру­ше­ни­ях и уго­лов­ных пре­сту­п­ле­ни­ях один и тот же: пра­ва и сво­бо­ды гра­ж­дан, соб­ст­вен­ность, об­ще­ст­вен­ный по­ря­док, по­ря­док управ­ле­ния и дру­гие ад­ми­ни­ст­ра­тив­но-пра­во­вые от­но­ше­ния.

Осо­бен­ность ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной от­вет­ст­вен­но­сти со­сто­ит в том, что ис­клю­чи­тель­но ши­рок пра­во­вой ас­пект ре­гу­ли­руе­мых об­ще­ст­вен­ных от­но­ше­ний. Ад­ми­ни­ст­ра­тив­ное при­ну­ж­де­ние и ад­ми­ни­ст­ра­тив­ная от­вет­ст­вен­ность пред­на­зна­че­ны для за­щи­ты лич­но­сти, ох­ра­ны прав и сво­бод че­ло­ве­ка и гра­ж­да­ни­на, са­ни­тар­но-эпи­де­мио­ло­ги­че­ско­го бла­го­по­лу­чия на­се­ле­ния, за­щи­ты об­ще­ст­вен­ной нрав­ст­вен­но­сти, ох­ра­ны ок­ру­жаю­щей сре­ды, ус­та­нов­лен­но­го по­ряд­ка осу­ще­ст­в­ле­ния го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти, об­ще­ст­вен­но­го по­ряд­ка и об­ще­ст­вен­ной безо­пас­но­сти, соб­ст­вен­но­сти, за­щи­ты за­кон­ных эко­но­ми­че­ских ин­те­ре­сов фи­зи­че­ских и юри­ди­че­ских лиц, об­ще­ст­ва и го­су­дар­ст­ва от ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных пра­во­на­ру­ше­ний.

Административная ответственность наряду с уголовной, гражданской и дисциплинарной является одним из видов юридической ответственности, устанавливаемой государством путем издания правовых норм, определяющих основания ответственности, меры, которые могут применяться к нарушителям, порядок рассмотрения дел о правонарушениях и исполнения этих мер.

В теории права юридическая ответственность понимается как реализация правовой санкции в случае правонарушения, применение к правонарушителю наказания, поскольку оно есть и в выговоре за нарушение трудовой дисциплины, и в административном штрафе, и в лишении свободы, и в гражданско-правовой неустойке[179].

При наличии юридического факта - административного правонарушения - включается механизм санкции правовой нормы, и санкция из потенциальной возможности применения наказания преобразуется в действительное административное наказание.

В административном праве из всех многочисленных мер административного принуждения (досмотр, реквизиция, задержание, изъятие и т.д.) только назначение административного наказания влечет наступление административной ответственности. Следовательно, административная ответственность - это реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение.

Административную ответственность характеризуют некоторые признаки, общие для всех видов юридической ответственности.

Во-первых, она представляет собой государственное принуждение, поскольку реализация властных полномочий осуществляется через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Во-вторых, это правовое принуждение, подчиняющееся общим принципам законности и справедливости права. Административная ответственность применяется на основе правовой регламентации ее объема и пределов, нормативного установления оснований, содержания и процессуальных форм реализации конкретных административных наказаний. Нормы, регулирующие составные элементы административной ответственности, в совокупности представляют собой самостоятельный институт административного права.

В-третьих, она влечет за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителей, предусмотренных санкцией правовой нормы. По содержанию меры административной ответственности выражаются в предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях лишении или ограничении прав и свобод нарушителей, поскольку иным образом оказать принудительное воздействие на этих лиц невозможно. Неблагоприятные последствия для правонарушителя могут наступать в виде лишений или ограничений морального (предупреждение), материального (штраф, конфискация, возмездное изъятие) или физического характера (административный арест).

В-четвертых, в мерах административной ответственности содержится итоговая правовая оценка деяния и нарушителя от имени государства. Именно административное наказание представляет собой "окончательную, последнюю инстанцию" в борьбе с правонарушениями, т.е. решение вопроса по существу, и виновный в соответствии с характером и общественной опасностью совершенного подвергается административному наказанию.

Данный признак юридической ответственности вообще и административной ответственности в частности наиболее ярко выражает ее специфику, а именно: осуждение виновного поведения от имени государства, государственное порицание правонарушителя.

В-пятых, юридическая ответственность всегда рассматривалась в качестве результата правонарушения, т.е. это ретроспективная, или негативная, ответственность в отличие от так называемой положительной (позитивной) ответственности, которая понимается как ответственность за порученное дело, за выполнение поставленной задачи, когда она совпадает с понятием правовой обязанности или долга.

Каковы же основные черты административной ответственности, присущие только данному институту административного права?

1. Административную ответственность можно рассматривать как правовую ответственность за административные правонарушения. При этом следует учесть, что объектом посягательства являются отношения в сфере государственного управления, а также некоторые другие. Так, административная ответственность устанавливается за посягательства на таможенные, налоговые отношения, отношения, связанные с защитой собственности, с охраной прав граждан, природы, здоровья населения, торговли и т.д.

Вместе с тем административная ответственность применяется за нарушение не каждой нормы административного права, а тех из них, которые содержат указание на административную ответственность.

2. Административная ответственность используется как важное средство правоохраны, борьбы с особым видом нарушений - административными правонарушениями, которые хотя и не так опасны, как преступления, но совершаются гораздо чаще. Их опасность заключается не только в характере самих противоправных действий или бездействия, но и в значительной распространенности.

3. Административная ответственность отличается своим субъектным составом. Субъектами этого вида ответственности являются как физические, так и юридические лица - предприятия, организации.

4. По своей сущности административная ответственность представляет собой воздействие, оказываемое полномочным органом государства на лицо, совершившее административное правонарушение. Цель этого воздействия состоит в воспитании виновного в духе уважения к закону и правопорядку, а также в предупреждении совершения новых правонарушений как лицами, привлеченными к административной ответственности, так и другими гражданами.

5. Нарушение административно-правовых норм влечет за собой применение мер административного принуждения, одним из видов которых являются административные наказания. Именно эти последние, в отличие от мер предупреждения, пресечения и процессуальных мер обеспечения производства по делу, применяются в результате привлечения к административной ответственности.

6. Административную ответственность отличает порядок ее установления. В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство, а следовательно, и установление административной ответственности относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. С учетом положений ст. 1.1 КоАП это означает, что административная ответственность характеризуется множественностью органов государственной власти, полномочных ее устанавливать. К ним в настоящее время относятся законодательные органы Российской Федерации и ее субъектов.

Кодекс об административных правонарушениях предусматривает установление административной ответственности только этим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ об административных правонарушениях. При этом к ведению Российской Федерации отнесено установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Значит, нормы права, содержащиеся во вновь принимаемых федеральных законах и вносящие изменения или дополнения в действующий Кодекс об административных правонарушениях, должны в обязательном порядке вноситься в данный Кодекс.

Административная ответственность за правонарушения, носящие региональный характер (нарушение правил благоустройства населенных пунктов, общественного порядка и т.п.), т.е. находящиеся вне предметов ведения Российской Федерации, может быть установлена законами субъектов РФ, осуществляющих, таким образом, собственное правовое регулирование в данной сфере.

7. Меры административной ответственности применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц. Все они, реализуя свои полномочия, назначают правонарушителям административные наказания. К ним относятся судьи (мировые судьи), комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, многочисленные органы исполнительной власти. Законами субъектов РФ к ним могут быть отнесены административные комиссии и иные коллегиальные органы.

В Кодексе об административных правонарушениях теперь расширен круг дел, рассматриваемых судьями. Расширена и их исключительная компетенция за счет отнесения к их ведению назначения, помимо административного ареста, ряда других административных наказаний: лишения специальных прав, конфискации, возмездного изъятия ряда предметов, дисквалификации, административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации.

8. Меры административной ответственности применяются органами и должностными лицами в отношении не подчиненных им по службе нарушителей, не связанных с ними служебно-трудовыми отношениями. Данное обстоятельство позволяет отличить административную ответственность от дисциплинарной, к которой привлекаются руководители, рабочие, служащие и вспомогательный персонал, как правило, в порядке подчиненности вышестоящим органом или должностным лицом.

9. Привлечение к административной ответственности и назначение административного наказания не влечет для нарушителя судимости и не является основанием увольнения его с работы.

10. Административную ответственность характеризует особый процессуальный порядок ее реализации. Своей относительной простотой, оперативностью и экономичностью он отличается от уголовного и гражданского судопроизводства.

11. Во всех случаях ответственность за административные правонарушения наступает перед государством, которое устанавливает полномочия органов (должностных лиц) по рассмотрению дел об этих правонарушениях и назначению наказаний. Этим обстоятельством административная ответственность сходна с уголовной и отличается от дисциплинарной, а также гражданско-правовой. Ответственность последних двух видов наступает, главным образом, перед субъектом договорных и внедоговорных гражданско-правовых или трудовых отношений.

12. Важная черта административной ответственности состоит в том, что ее можно рассматривать как совокупность материальных и процессуальных правоотношений, т.е. материально-деликтных, вызванных совершением конкретного правонарушения, и административно-процессуальных, связанных с необходимостью собрать материалы о правонарушении и лице, его совершившем, рассмотреть дело, вынести законное, обоснованное и справедливое решение, обеспечить его исполнение. Нередко при реализации административной ответственности материальные и процессуальные правоотношения как бы сливаются, образуя единое целое. Например, штраф налагается и взимается на месте совершения административного правонарушения в порядке так называемого усеченного процесса ввиду очевидности и простоты самого характера административного правонарушения.

Административная ответственность как и любая другая реальная юридическая ответственность имеет три основания: а) нормативное, (систему регулирующих ее правовых норм); б) фактическое (неправомерные деяния субъектов права); в) процессуальное (акты субъектов власти о применении санкций правовых норм к конкретным субъектам).

Наличие нормы, устанавливающей ответственность, и деяния, названного в этой норме, — это только нормативная и фактическая предпосылки юридической ответственности. Многие правонарушения не обнаруживаются, часто не находят виновных и т. д. Если по факту правонарушения на основе нормы права (статьи кодекса) вынесен акт (приговор, постановление, приказ, решение) о привлечении лица к ответственности, то только после вступления его в силу наступает реальная ответственность.

Для наступления реальной ответственности необходимо, чтобы были все три ее основания. Прежде всего, должна быть норма, устанавливающая обязанность и санкцию за ее неисполнение. Затем может возникнуть фактическое основание — правонарушение. При наличии нормы и деяния, ее нарушающего, уполномоченный субъект в установленном законом порядке вправе назначить наказание за административное правонарушение путем вынесения постановления (решения).

Административная ответственность, как и уголовная, дисциплинарная, — кара и преследует цели частной и общей превенции правонарушений. Но поскольку многие административные правонарушения являются длящимися (неисполнение обязанности прописаться, стать на учет, выполнить предписание и т. п.), важна также цель административной ответственности — стимулировать выполнение субъектами права их обязанностей.

 

16.2. Исторические предпосылки формирования современного законодательства об административной ответственности

 

После Октябрьской революции 1917 г. существовавший механизм привлечения к административной ответственности был ликвидирован без замены органами, которые могли бы осуществлять административное производство. Придя к власти, большевики не сразу ощутили необходимость принятия единого акта, посвященного правонарушениям, санкцией за которые был не только расстрел. Лишь в 1922 г. бы­ло ре­ше­но при­сту­пить к раз­ра­бот­ке про­ек­та Ад­ми­ни­ст­ра­тив­но­го ко­дек­са. Од­на­ко ни один из них, к со­жа­ле­нию, не был ут­вер­жден за­ко­но­да­тель­ны­ми ор­га­на­ми, хо­тя в юри­ди­че­ской ли­те­ра­ту­ре 1922-1927 гг. бы­ло мно­го вы­ска­зы­ва­ний в поль­зу при­ня­тия та­ко­го ко­дек­са в РСФСР.

Учи­ты­вая тре­бо­ва­ния ме­ст­ных ор­га­нов вла­сти, НКВД РСФСР раз­ра­бо­тал про­ект Ад­ми­ни­ст­ра­тив­но­го ус­та­ва, ко­то­рый был ра­зо­слан в ок­тяб­ре 1924 г. всем на­род­ным ко­мис­са­риа­там, об­ла­ст­ным и гу­берн­ским ис­пол­ни­тель­ным ко­ми­те­там и их ад­ми­ни­ст­ра­тив­ным от­де­лам.

В пе­ри­од ра­бо­ты II сес­сии ВЦИК 12 со­зы­ва об­су­ж­дал­ся во­прос о не­об­хо­ди­мо­сти и свое­вре­мен­но­сти из­да­ния Ад­ми­ни­ст­ра­тив­но­го ко­дек­са. Со­ве­ща­ние ВЦИК еди­но­глас­но при­зна­ло не­об­хо­ди­мость Ад­ми­ни­ст­ра­тив­но­го ко­дек­са и об­ра­ти­лось в пре­зи­ди­ум ВЦИК с прось­бой по­ру­чить Со­ве­ту На­род­ных Ко­мис­са­ров при­сту­пить к его рас­смот­ре­нию с та­ким рас­че­том, что­бы ко­декс мог по­сту­пить на ут­вер­жде­ние оче­ред­ной сес­сии ВЦИК.

Про­ект это­го ко­дек­са со­дер­жал че­ты­ре час­ти:

1. Обес­пе­че­ние ре­во­лю­ци­он­ной за­кон­но­сти в со­вет­ском управ­ле­нии.

2. Обя­за­тель­ные по­ста­нов­ле­ния и ад­ми­ни­ст­ра­тив­ные взы­ска­ния.

3. Пуб­лич­ные пра­ва гра­ж­дан.

4. Ох­ра­на ре­во­лю­ци­он­но­го по­ряд­ка.

Час­ти со­стоя­ли из глав, объ­е­ди­няв­ших од­но­род­ные нор­мы[180]. Это бы­ла пер­вая пра­во­вая по­пыт­ка уре­гу­ли­ро­вать об­ще­ст­вен­ные от­но­ше­ния в сфе­рах ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной от­вет­ст­вен­но­сти.

Важ­ным со­бы­ти­ем в ее ста­нов­ле­нии явил­ся Указ Пре­зи­диу­ма Вер­хов­но­го Со­ве­та СССР «О даль­ней­шем ог­ра­ни­че­нии при­ме­не­ния штра­фов, на­ла­гае­мых в ад­ми­ни­ст­ра­тив­ном по­ряд­ке» от 21 ию­ня 1961 г. Он со­сто­ял из 23-х статей. Пре­ду­смат­ри­вал­ся толь­ко один вид ад­ми­ни­ст­ра­тив­но­го взы­ска­ния — штраф, ко­то­рый ус­та­нав­ли­вал­ся выс­ши­ми ор­га­на­ми го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти и го­су­дар­ст­вен­но­го управ­ле­ния СССР, со­юз­ных и ав­то­ном­ных рес­пуб­лик в пре­де­лах их ком­пе­тен­ции.

Данным нормативным актом были установлены штра­фы за на­ру­ше­ние оп­ре­де­лен­ных пра­вил, от­но­ся­щих­ся к ком­пе­тен­ции СССР, а так­же за на­ру­ше­ние дру­гих пра­вил, ко­то­рые от­но­си­лись к со­вме­ст­но­му ве­де­нию СССР и со­юз­ных рес­пуб­лик. Пре­дос­тав­ля­лись и ис­клю­чи­тель­ные пред­ме­ты ве­де­ния со­юз­ным рес­пуб­ли­кам[181].

Ука­зом от­ме­ня­лось на­ло­же­ние штра­фов в ад­ми­ни­ст­ра­тив­ном по­ряд­ке на уч­ре­ж­де­ния, пред­при­ятия и ор­га­ни­за­ции, а также ре­ко­мен­до­ва­лось со­юз­ным рес­пуб­ли­кам соз­да­ние и по­ря­док дея­тель­но­сти ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных ко­мис­сий.

По­ря­док про­из­вод­ст­ва по де­лам об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных на­ру­ше­ни­ях ус­та­нав­ли­вал­ся за­ко­но­да­тель­ст­вом со­юз­ных рес­пуб­лик. Два­дца­ти че­ты­рем ор­га­нам управ­ле­ния пре­дос­тав­ля­лось пра­во при­ме­нять на­ло­же­ние штра­фов в ад­ми­ни­ст­ра­тив­ном по­ряд­ке без об­ра­ще­ния в ад­ми­ни­ст­ра­тив­ные ко­мис­сии.

Ор­га­ны и долж­но­ст­ные ли­ца, ко­то­рым было пре­дос­тав­ле­но пра­во на­ло­же­ния на гра­ж­дан штра­фов в ад­ми­ни­ст­ра­тив­ном по­ряд­ке, имели право вме­сто на­ло­же­ния штра­фа сде­лать на­ру­ши­те­лю пре­ду­пре­ж­де­ниели­бо пе­ре­дать в от­но­ше­нии его ма­те­риа­лы в то­ва­ри­ще­ский суд или об­ще­ст­вен­ные ор­га­ни­за­ции по мес­ту его ра­бо­ты или жи­тель­ст­ва для при­ме­не­ния мер об­ще­ст­вен­но­го воз­дей­ст­вия.

По­ря­док рас­смот­ре­ния в су­дах жа­лоб на не­пра­виль­ное на­ло­же­ние штра­фа, а так­же пе­ре­чень иму­ще­ст­ва, не под­ле­жа­ще­го изъ­я­тию при взы­ска­нии штра­фа, ус­та­нав­ли­ва­лись за­ко­но­да­тель­ст­вом со­юз­ных рес­пуб­лик.

Указ был вве­ден в дей­ст­вие 1 ян­ва­ря 1962 г. и имел об­рат­ную си­лу в от­но­ше­нии не­взы­скан­ных штра­фов, на­ло­жен­ных на гра­ж­дан и долж­но­ст­ных лиц, а так­же на уч­ре­ж­де­ния, пред­при­ятия и ор­га­ни­за­ции.

Пре­зи­ди­ум Вер­хов­но­го Со­ве­та СССР 13 ок­тяб­ря 1967 г. при­нял по­ста­нов­ле­ние «О прак­ти­ке при­ме­не­ния Ука­за пре­зи­диу­ма Вер­хов­но­го Со­ве­та СССР «О даль­ней­шем ог­ра­ни­че­нии при­ме­не­ния штра­фов, на­ла­гае­мых в ад­ми­ни­ст­ра­тив­ном по­ряд­ке». В нем да­ва­лось по­ру­че­ние Ко­мис­си­ям за­ко­но­да­тель­ных пред­по­ло­же­ний Со­ве­та Сою­за и Со­ве­та на­цио­наль­но­стей раз­ра­бо­тать про­ект Ос­нов за­ко­но­да­тель­ст­ва СССР и со­юз­ных рес­пуб­лик об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной от­вет­ст­вен­но­сти с уче­том прак­ти­ки при­ме­не­ния Ука­за Пре­зи­диу­ма Вер­хов­но­го Со­ве­та СССР «О даль­ней­шем ог­ра­ни­че­нии при­ме­не­ния штра­фов, на­ла­гае­мых в ад­ми­ни­ст­ра­тив­ном по­ряд­ке» от 21 ию­ня 1961 г. Это был вто­рой этап под­го­тов­ки к при­ня­тию Ос­нов об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной от­вет­ст­вен­но­сти.

Важ­ной пра­во­вой ве­хой в ста­нов­ле­нии ко­ди­фи­ка­ции об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной от­вет­ст­вен­но­сти яви­лось при­ня­тие Вер­хов­ным Со­ве­том СССР 23 ок­тяб­ря 1980 г. Ос­нов за­ко­но­да­тель­ст­ва Сою­за ССР и со­юз­ных рес­пуб­лик об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных пра­во­на­ру­ше­ни­ях[182], вве­ден­ных в дей­ст­вие с 1 мар­та 1981 г. По сво­ему пра­во­во­му со­дер­жа­нию это был пер­вый об­ще­со­юз­ный ко­ди­фи­ци­ро­ван­ный за­ко­но­да­тель­ный акт по во­про­сам ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной от­вет­ст­вен­но­сти и ме­рам ад­ми­ни­ст­ра­тив­но­го при­ну­ж­де­ния.

Ос­но­вы со­стоя­ли из че­ты­рех раз­де­лов, объ­е­ди­няю­щих 42 ста­тьи.

Раз­дел I — Об­щие по­ло­же­ния. В ста­тье 2 го­во­ри­лось, что «за­ко­но­да­тель­ст­во Сою­за ССр и со­юз­ных рес­пуб­лик об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных пра­во­на­ру­ше­ни­ях со­сто­ит из на­стоя­щих Ос­нов, оп­ре­де­ляю­щих прин­ци­пы и ус­та­нав­ли­ваю­щих об­щие по­ло­же­ния это­го за­ко­но­да­тель­ст­ва и из­да­вае­мых в со­от­вет­ст­вии с ни­ми за­ко­но­да­тель­ных ак­тов СССР и по­ста­нов­ле­ний Со­ве­та Ми­ни­ст­ров СССР, ко­дек­сов и иных за­ко­но­да­тель­ных ак­тов со­юз­ных рес­пуб­лик и по­ста­нов­ле­ний Со­ве­тов ми­ни­ст­ров со­юз­ных рес­пуб­лик об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных пра­во­на­ру­ше­ни­ях».

Та­ким об­ра­зом, ус­та­нав­ли­вать ад­ми­ни­ст­ра­тив­ную от­вет­ст­вен­ность мог­ли Пра­ви­тель­ст­во СССР и пра­ви­тель­ст­ва со­юз­ных рес­пуб­лик.

Раз­дел II — Ад­ми­ни­ст­ра­тив­ное пра­во­на­ру­ше­ние и ад­ми­ни­ст­ра­тив­ная от­вет­ст­вен­ность. Впер­вые на за­ко­но­да­тель­ном уров­не сфор­му­ли­ро­ва­но по­ня­тие ад­ми­ни­ст­ра­тив­но­го пра­во­на­ру­ше­ния (ст. 7). Ад­ми­ни­ст­ра­тив­ным пра­во­на­ру­ше­ни­ем (про­ступ­ком) при­зна­ет­ся по­ся­гаю­щее на го­су­дар­ст­вен­ный или об­ще­ст­вен­ный по­ря­док, со­циа­ли­сти­че­скую соб­ст­вен­ность, пра­ва и сво­бо­ды гра­ж­дан, на ус­та­нов­лен­ный по­ря­док управ­ле­ния про­ти­во­прав­ное, ви­нов­ное (умыш­лен­ное или не­ос­то­рож­ное) дей­ст­вие ли­бо без­дей­ст­вие, за ко­то­рое за­ко­но­да­тель­ст­вом пре­ду­смот­ре­на ад­ми­ни­ст­ра­тив­ная от­вет­ст­вен­ность.

Впер­вые бы­ли ус­та­нов­ле­ны ви­ды ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных взы­ска­ний (ст. 12):

¾ пре­ду­пре­ж­де­ние;

¾ штраф;

¾ воз­мезд­ное изъ­я­тие пред­ме­та, явив­ше­го­ся ору­ди­ем со­вер­ше­ния или не­по­сред­ст­вен­ным объ­ек­том ад­ми­ни­ст­ра­тив­но­го пра­во­на­ру­ше­ния;

¾ ли­ше­ние спе­ци­аль­но­го пра­ва, пре­дос­тав­лен­но­го дан­но­му гра­ж­да­ни­ну (пра­ва управ­ле­ния транс­порт­ны­ми сред­ст­ва­ми, пра­ва охо­ты);

¾ ис­пра­ви­тель­ные ра­бо­ты;

¾ ад­ми­ни­ст­ра­тив­ный арест.

Раз­дел III — Ор­га­ны, упол­но­мо­чен­ные рас­смат­ри­вать де­ла об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных пра­во­на­ру­ше­ни­ях. Та­кое пра­во пре­дос­тав­ля­лось:

¾ ад­ми­ни­ст­ра­тив­ным ко­мис­си­ям;

¾ ис­пол­ни­тель­ным ко­ми­те­там по­сел­ко­вых, сель­ских Со­ве­тов на­род­ных де­пу­та­тов;

¾ рай­он­ным (го­род­ским), рай­он­ным в го­ро­дах ко­мис­си­ям по де­лам не­со­вер­шен­но­лет­них;

¾ рай­он­ным (го­род­ским) на­род­ным су­дам (на­род­ным судь­ям);

¾ ор­га­нам внут­рен­них дел, ор­га­нам го­су­дар­ст­вен­ных ин­спек­ций.

Раз­дел IV — Про­из­вод­ст­во по де­лам об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных пра­во­на­ру­ше­ни­ях. Это сво­его ро­да ад­ми­ни­ст­ра­тив­ный про­цесс, но в усе­чен­ном ви­де. Тем не ме­нее этот раз­дел для бу­ду­щих рес­пуб­ли­кан­ских ко­дек­сов сыг­рал боль­шую пра­во­вую роль в сис­те­ма­ти­за­ции норм про­из­вод­ст­ва. Так, впер­вые в за­ко­но­да­тель­ном по­ряд­ке бы­ли ус­та­нов­ле­ны ре­к­ви­зи­ты про­то­ко­ла об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ном пра­во­на­ру­ше­нии.Ус­та­нав­ли­ва­лись ме­ры ад­ми­ни­ст­ра­тив­но­го при­ну­ж­де­ния — ад­ми­ни­ст­ра­тив­ное за­дер­жа­ние, дос­мотр ве­щей и изъ­я­тие ве­щей и до­ку­мен­тов.

Пре­ду­смат­ри­ва­лись пра­во­вые га­ран­тии — ли­цо, при­вле­кае­мое к ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной от­вет­ст­вен­но­сти, впра­ве: зна­ко­мить­ся с ма­те­риа­ла­ми де­ла, да­вать объ­яс­не­ния, пред­став­лять до­ка­за­тель­ст­ва, за­яв­лять хо­да­тай­ст­ва; при рас­смот­ре­нии де­ла поль­зо­вать­ся юри­ди­че­ской по­мо­щью ад­во­ка­та; вы­сту­пать на род­ном язы­ке, поль­зо­вать­ся ус­лу­га­ми пе­ре­во­дчи­ка, ес­ли не вла­де­ет язы­ком, на ко­то­ром ве­дет­ся про­из­вод­ст­во; об­жа­ло­вать по­ста­нов­ле­ние по де­лу.

Сле­дую­щим эта­пом в ук­ре­п­ле­нии за­кон­но­сти, ох­ра­не прав лич­но­сти по­слу­жи­ло при­ня­тие 20 ию­ня 1984 г. Ко­дек­са РСФСР об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных пра­во­на­ру­ше­ни­ях, всту­пив­ше­го в дей­ст­вие с 1 ян­ва­ря 1985 г.

Впер­вые на тер­ри­то­рии РСФСР воз­ник­ли за­кон­ные ад­ми­ни­ст­ра­тив­но-пра­во­вые от­но­ше­ния ме­ж­ду гра­ж­да­на­ми, долж­но­ст­ны­ми ли­ца­ми, ли­ца­ми без гра­ж­дан­ст­ва и юрис­дик­ци­он­ны­ми ор­га­на­ми, при­ме­няю­щи­ми ме­ры ад­ми­ни­ст­ра­тив­но­го при­ну­ж­де­ния и ви­ды ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных взы­ска­ний.

Во­брав в се­бя все по­ло­же­ния Ос­нов за­ко­но­да­тель­ст­ва Сою­за ССР и со­юз­ных рес­пуб­лик об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных пра­во­на­ру­ше­ни­ях, Ко­декс вы­стро­ил ло­ги­че­скую по­сле­до­ва­тель­ность норм, ре­гу­ли­рую­щих ад­ми­ни­ст­ра­тив­ную от­вет­ст­вен­ность с точ­ки зре­ния ее струк­тур­но­го со­дер­жа­ния, обо­зна­чил и сис­те­ма­ти­зи­ро­вал при­ори­тет­ность объ­ек­тов пра­во­на­ру­ше­ний, пе­ре­чень дея­ний, при­зна­вае­мых про­ти­во­прав­ны­ми, ква­ли­фи­ци­ро­ван­ны­ми как ад­ми­ни­ст­ра­тив­ное пра­во­на­ру­ше­ние.

На тот пе­ри­од Ко­декс имел сле­дую­щую струк­ту­ру. В пер­вом раз­де­ле, вклю­чаю­щем де­вять ста­тей, со­дер­жа­лись об­щие по­ло­же­ния. В них за­кре­п­ля­лась струк­ту­ра за­ко­но­да­тель­ст­ва об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной от­вет­ст­вен­но­сти.

вто­рой раз­дел от­кры­вал об­щую часть, со­стоя­щую из три­дца­ти ста­тей в трех гла­вах. В об­щей час­ти со­сре­до­то­че­ны по­ло­же­ния, ка­саю­щие­ся ос­но­ва­ний ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной от­вет­ст­вен­но­сти: по­ня­тие ад­ми­ни­ст­ра­тив­но­го пра­во­на­ру­ше­ния, пе­ре­чень ви­дов взы­ска­ния и их су­ще­ст­вен­ная пра­во­вая ха­рак­те­ри­сти­ка и пра­ви­ла на­ло­же­ния.

Осо­бен­ная часть со­стоя­ла из де­вя­ти глав, объ­е­ди­няю­щих 153 со­ста­ва ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных пра­во­на­ру­ше­ний. В этих двух раз­де­лах скон­цен­три­ро­ва­ны нор­мы ма­те­ри­аль­но­го пра­ва. В ос­таль­ных трех раз­де­лах Ко­АП по­сле­до­ва­тель­но за­кре­п­ле­ны про­цес­су­аль­ные, про­це­дур­ные нор­мы, ко­то­рые со­став­ля­ют про­из­вод­ст­во по де­лам об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных пра­во­на­ру­ше­ни­ях.

тре­тий раз­дел ус­та­но­вил сис­те­му ор­га­нов (долж­но­ст­ных лиц), упол­но­мо­чен­ных рас­смат­ри­вать де­ла об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных пра­во­на­ру­ше­ни­ях.

Чет­вер­тый раз­дел со­дер­жал про­цес­су­аль­ные нор­мы о ста­ту­се лиц, уча­ст­вую­щих в про­цес­се по де­лу об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ном пра­во­на­ру­ше­нии, ста­дии рас­смот­ре­ния и пе­ре­смот­ра де­ла в свя­зи с об­жа­ло­ва­ни­ем или оп­ро­те­сто­ва­ни­ем ре­ше­ния по де­лу.

Пя­тый раз­дел пре­ду­смат­ри­вал нор­мы, рег­ла­мен­ти­рую­щие по­ря­док и про­це­ду­ру ис­пол­не­ния по­ста­нов­ле­ний о ка­ж­дом ви­де ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных взы­ска­ний. Из 307 ста­тей Ко­АП 113 со­став­ля­ли ад­ми­ни­ст­ра­тив­но-про­цес­су­аль­ные нор­мы. В та­ком струк­тур­ном ви­де Ко­декс РСФСР об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных пра­во­на­ру­ше­ни­ях на­чал дей­ст­во­вать на всей тер­ри­то­рии Рос­сии. С мо­мен­та всту­п­ле­ния в си­лу в не­го были вне­се­ны зна­чи­тель­ные из­ме­не­ния и до­пол­не­ния.

 

 

16.3. Нормативные основания административной ответственности

 

 

В современной науке административного права под нормативным основанием ответственности понимается система действующих правовых норм, закрепляющих: ее общие положения и принципы; систему административных наказаний, их размеры и принципы их применения; составы административных правонарушений; круг субъектов, имеющих право налагать административные наказания; производство по делам об административных правонарушениях; исполнение постановлений о назначении административных наказаний[183].

20 декабря 2001 г. Государственной Думой принят и с 1 июля 2002 г. введен в действие новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. До вступления в силу КоАП РФ федеральные нормы об административной ответственности были помещены в десятки актов федеральных органов. С 1 июля 2002 г. на федеральном уровне круг источников, содержащих материальные и процессуальные нормы об административной ответственности, был резко сокращен, а соответствующий правовой массив кодифицирован.

Структура КоАП РФ незначительно отличается от той, какую име­ет КоАП РСФСР 1984 г. В концептуальном же плане она является преемственной. Имеется в виду лишь то, что новый кодекс также включает разделы, посвященные Общим положениям, Особенной части; субъектам, уполномоченным рассматривать дела об админи­стративных правонарушениях; производству по этим делам; испол­нению постановлений по ним.

Новый Кодекс об административных правонарушениях предус­матривает, что законодательство об административных правонару­шениях состоит из КоАП и принимаемых в соответствии с ним за­конов субъектов РФ об административных правонарушениях. Это, в частности, означает, что развитие федерального законодательства в данной области должно осуществляться лишь путем внесения из­менений и дополнений в КоАП и не должны применяться законы до включения их положений в КоАП.

КоАП отнес к ведению РФ установление: 1) общих положений и принципов законодательства об административных правонаруше­ниях; 2) перечня видов административных наказаний и правил их применения; 3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение пра­вил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными правовыми актами РФ; 4) порядка производства по делам об ад­министративных правонарушениях; 5) порядка исполнения поста­новлений о наложении административных взысканий.

КоАП РФ определяет в соответствии с: а) законодательством о судебной системе подсудность дел об административных право­нарушениях судам; б) законодательством о защите прав несовер­шеннолетних подведомственность таких дел комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав; в) установленной структу­рой федеральных органов исполнительной власти подведомствен­ность их федеральным органам исполнительной власти.

Субъекты РФ могут устанавливать ответственность за адми­нистративные правонарушения путем издания законов. Ими могут быть либо обычные законы, либо кодексы субъектов об админист­ративных правонарушениях. Законы субъектов РФ не могут противоречить КоАП. В слу­чае противоречия между ними действует КоАП РФ.

Лицо, совершившее административное правонарушение, под­лежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения.

В КоАП сформулировано более широкое понятие обратной силы закона, а именно: закон, смягчающий или отменяющий адми­нистративную ответственность за административное правонаруше­ние или иным образом улучшающий положение лица, совершив­шего административное правонарушение, имеет обратную силу. Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность за ад­министративное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, не имеет обратной силы (ст. 1.7).

Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время про­изводства по указанному делу.

Согласно КоАП законодательство об административных пра­вонарушениях устанавливает административную ответственность как физических, так и юридических лиц.

Как уже указывалось выше, фактически монопольным источником федеральных норм об административной ответственности стал КоАП РФ. Однако у этой монополии есть исключения:

1) административная ответственность за нарушение налогового законодательства налогоплательщиками и налоговыми агентами по-прежнему регламентируется НК РФ;

2) вопросы принудительного исполнения постановлений о применении таких взысканий, как штраф и конфискация, наряду с КоАП РФ регулируются Федеральным законом «Об исполнительном производстве»;

3) ряд вопросов производства в судах по делам об административных правонарушениях регулируется нормами ГПК РФ и АПК РФ;

4) если уголовная ответственность регулируется только федеральными законами, то административная — и федеральными (в основном), и субъектов РФ (частично).

Статья 1.2 КоАП РФ четко закрепляет задачи законодательства об административных правонарушениях. Это, прежде всего, предупреждение правонарушений. Назначение административных наказаний виновным лицам, процедура привлечения к ответственности должны предупреждать совершение новых административных правонарушений как виновными (частная превенция), так и иными гражданами (общая превенция).

Важнейшей задачей законодательства об административных правонарушениях является защита:

а) гражданина, его здоровья, его прав и свобод;

б) установленного порядка осуществления государственной и муниципальной власти, прав их органов и должностных лиц;

в) общих для граждан, организаций, общества публичной власти ценностей: санитарно-эпидемиологического благополучия, общественной нравственности, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, законных экономических интересов.

Вместе с другими нормами административного права законодательство об административных правонарушениях призвано обеспечить реализацию и защиту положений Конституции РФ, а также регулятивных норм многих отраслей права (конституционного, трудового, административного, земельного, финансового, гражданского, уголовно-исполнительного и др.).

КоАП РФ — основной закон, регулирующий административную ответственность. Он регулирует вопросы административной ответственности, которые признано необходимым решать на федеральном уровне.

Во-первых, он закрепил общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях.

Во-вторых, КоАП РФ установил административную ответственность за нарушение правил, имеющих общефедеральное значение, в том числе за нарушение регулятивных норм, установленных федеральными правовыми актами.

В-третьих, КоАП РФ урегулировал производство по делам об административных правонарушениях и в том числе порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий.

В-четвертых, КоАП РФ установил виды административных наказаний и мер административно-процессуального принуждения (мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях).

Необходимо отметить, что по объему регулируемых общественных отношений и по качеству их регламентации КоАП РФ намного превосходит своего предшественника— КоАП РСФСР 1984 г. Справедливости ради следует отметить, что КоАП РСФСР был первым в России опытом кодификации законодательства об административной ответственности[184].

В отличие от кодексов-старожилов — УК РФ, УПК РФ, ГК РФ, ГПК РФ — КоАП РФ содержит две группы норм:

1) материальные, которые закрепляют общие положения и принципы ответственности, составы правонарушений, перечень административных наказаний и принципы их применения (I и II разделы КоАП РФ);

2) процессуальные, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях (разделы III—V КоАП РФ).

Далее отметим, что объединение в одном законе норм об административных правонарушениях и граждан, и организаций позволило кодифицировать федеральное законодательство по этому вопросу.

Административное правонарушение - это не только посягательство на порядок государственного управления и другие нарушения, допускаемые в сфере организации управленческого процесса, но и нарушения любых норм законодательства, предусматривающее привлечение к административной ответственности. Таким образом, в качестве административно-правовых могут выступать нарушения норм в области торговой деятельности, строительства, общественного порядка, защиты нравственности и т.д.

Состав лиц, привлекаемых к административной ответственности, существенно отличает ее от уголовной ответственности. Дело в том, что согласно нормам КоАП РФ к административной ответственности может быть привлечено как физическое, так и юридическое лицо, в то время как уголовное законодательство предполагает привлечение к ответственности только физических лиц.

Одновременно чрезвычайно широк и круг лиц, которые вправе налагать административные наказания. Если к уголовной ответственности физическое лицо может быть привлечено исключительно по решению (приговору) суда, то меру административной ответственности своим решением вправе назначить не только суд, но и многие органы исполнительной власти, а также уполномоченные организации и учреждения. Так, дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматриваются в пределах их компетенции судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Среди последних следует упомянуть органы внутренних дел, органы и учреждения уголовно-исполнительной системы, налоговые органы, органы, ответственные за исполнение федерального бюджета, таможенные органы, органы экспортного контроля, пограничные органы, военных комиссаров, федеральную инспекцию труда и подведомственные ей государственные инспекции труда, органы государственной санитарно-эпидемиологической службы, органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор, органы, осуществляющие государственный карантинный фитосанитарный контроль, органы, осуществляющие государственный контроль и надзор в области защиты растений, органы, осуществляющие государственный контроль за химизацией и использованием химических веществ в сельском хозяйстве, органы, осуществляющие государственный контроль за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки, государственные семенные инспекции, органы, осуществляющие государственный надзор и контроль в области мелиорации земель, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, органы, осуществляющие государственный геологический контроль, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда, органы охраны территории государственных природных заповедников и национальных парков, органы, уполномоченные в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, органы рыбоохраны, органы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, органы, осуществляющие государственный экологический контроль, и многие другие.

В развитие административного судопроизводства сделан еще один вклад — впервые к рассмотрению дел об административных правонарушениях привлечены арбитражные суды.

КоАП РФ последовательно и равномерно регламентирует право на защиту лица, привлекаемого (привлеченного) к административной ответственности, и потерпевшего. В числе важнейших составляющих этого права можно назвать закрепление презумпции невиновности, а также возможности отвода судьи, должностного лица, рассматривающего дело, получать копии основных документов (протоколов об административном правонарушении, изъятии вещей и документов, постановления и решения по делу), обжаловать любые действия субъектов власти, давать объяснения, пользоваться услугами переводчика, защитника (представителя и др.).

В ст. 2.1 КоАП РФ впервые в нашем законодательстве закреплено понятие вины юридического лица. И хотя в статье сказано, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, есть основания полагать, что этот подход будет учтен и при признании вины юридического лица в гражданском правонарушении.

В соответствие со ст. 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится:

1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;

6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом.

Кроме того, законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации.

В случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля.

Дела об административных правонарушениях от имени органов рассматривают в пределах своих полномочий должностные лица: руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, их заместители; руководители структурных подразделений и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители; иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ надзорные или контрольные функции. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, от имени органов рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В случае упразднения органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают судьи.

Следует отметить, что субъекты правонарушений и субъекты, уполномоченные привлекать к административной ответственности, не находятся между собой в служебных или трудовых отношениях, что, как уже было отмечено, отличает административную ответственность от дисциплинарной.

Меры административной ответственности по своему составу также значительно отличаются от мер уголовной ответственности. До введения в действие нового КоАП РФ под наказанием понималась исключительно мера уголовной ответственности. Административная ответственность заключалась в применении административных взысканий. Теперь мерами административной ответственности признаны административные наказания, среди которых предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, дисквалификация, административное приостановление деятельности.

Административную ответственность отличает также и порядок ее установления. Уголовное законодательство в качестве одного из основополагающих принципов опирается на положение о невозможности установления уголовного наказания иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренных Уголовным кодексом РФ. Статья 1 Уголовного кодекса РФ предусматривает, что все новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в Уголовный кодекс РФ.

К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

- общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

-перечня видов административных наказаний и правил их применения;

-административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

-порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

-порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Следовательно, все прочие вопросы могут быть разрешены субъектами Российской Федерации в собственном законодательстве с учетом региональных особенностей. Однако фактически полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации существенно ограничены и заключаются, главным образом, в возможности устанавливать административную ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения, и определять должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о данных административных правонарушениях, а также мировых судей и органы, уполномоченные рассматривать дела о таких административных правонарушениях.

Определенную специфику административной ответственности придает и порядок действия законодательства об административных правонарушениях. Так, КоАП РФ установлено, что лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения. Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. В то же время производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.

Процедура привлечения к административной ответственности значительно проще, нежели аналогичные процедуры привлечения к гражданской или уголовной ответственности. Необходимость оперативного реагирования на нарушение норм административного законодательства обусловила разработку относительно простой, экономичной и непродолжительной процедуры привлечения к административной ответственности. В административном праве возможно привлечение к ответственности на месте совершения правонарушения с минимальным оформлением происшедшего (например, в случае с оплатой штрафа за безбилетный проезд в городском общественном транспорте). Применительно к уголовной или гражданской ответственности это недопустимо.