Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений

Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: Норма, Инфра-М, 2010. 384 с.

 

ВЫБОРЫ И ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО В ЗЕРКАЛЕ СУДЕБНЫХ РЕШЕНИЙ

 

Е.И. КОЛЮШИН

 

Евгений Иванович Колюшин - доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Опубликовал более 130 научных работ по проблемам конституционного, муниципального и финансового права, участвовал в разработке проектов многих законов СССР и России.

 

Введение

 

Теоретические концепции выборов, избирательное законодательство и практика судебной защиты избирательных прав являются самостоятельными ценностями. Каждая из них может и практически является предметом юридического анализа. Библиография исследований по названной проблематике весьма обширна. Предлагаемая книга, безусловно, встраивается в ряд этих исследований. Вместе с тем работа претендует на новизну методологии анализа. Предпринята попытка показать восприятие теории избирательного права, практики выборов и избирательного законодательства судебной властью, которой в соответствии с принципом разделения властей отведена роль верховного защитника избирательных прав граждан. Суды не занимаются организацией и проведением выборов, избирательных кампаний кандидатов, политических партий, не являются их участниками, субъектами избирательных правоотношений, но оказывают серьезное влияние на выборы. При часто меняющихся избирательном законодательстве, политической и экономической ситуациях суды оказывают большое влияние на понимание содержания и развитие избирательного законодательства, которое нужно оценивать в зависимости от степени эффективности судебной защиты избирательных прав граждан.

Судебная защита избирательных прав граждан осуществляется Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ (роль которых на практике достаточно номинальна) и судами общей юрисдикции. Суды выполняют функции предотвращения нарушений избирательных прав, устранения препятствий для их реализации, а также восстановления нарушенных избирательных прав граждан России.

В порядке общей превенции любое судебное решение по избирательным спорам косвенным образом предотвращает или способствует предотвращению нарушения избирательных прав граждан, не участвующих в данном деле. Применение мер ответственности за нарушение избирательных прав одних граждан в определенной степени предотвращает нарушение избирательных прав других граждан. Однако Конституционный Суд РФ наиболее рельефно реализует эту функцию посредством абстрактного нормоконтроля при проверке конституционности законов о выборах. Так, сделанный в Постановлении от 17 ноября 1998 г. Конституционным Судом РФ вывод о недопустимости применения пятипроцентного барьера в том случае, если партии и избирательные блоки, преодолевшие этот барьер, не получат в общей сложности абсолютного большинства голосов избирателей, поданных на выборах, предотвращает нарушение избирательных прав граждан, которые и составляют указанное абсолютное большинство. Решение, содержащееся в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. относительно конституционности отдельных положений Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав), касающихся регламентирования предвыборной агитации, предотвратило большое число нарушений избирательных прав и избирателей, и кандидатов в период предвыборной агитации. Следует заметить, что, как будет показано далее, Конституционный Суд РФ наполнил нормы закона в части квалификации деятельности как агитационной по существу новым содержанием. Суд принял более 30 постановлений и десятки определений по делам, возникающим из избирательных правоотношений, каждое из которых предотвратило многие нарушения избирательных прав. Суды общей юрисдикции могут принять решение о роспуске избирательной комиссии, т.е. о привлечении комиссии к конституционно-правовой ответственности. При этом предотвращается дальнейшее нарушение избирательных прав граждан со стороны распущенной комиссии.

Функция устранения препятствий для реализации избирательных прав осуществляется прежде всего судами общей юрисдикции. Например, при признании судом решения избирательной комиссии недействительным или отмене незаконного решения (об отказе в приеме документов, в регистрации кандидатом в депутаты, об итогах голосования, о результатах выборов) избирательная комиссия обязана совершить определенные действия (соответственно принять документы от кандидата, зарегистрировать кандидата, определить итоги голосования, результаты выборов). Различные изменения в списках избирателей (включение или исключение из списка) могут рассматриваться как устранение препятствий для реализации как активного, так и пассивного избирательного права (исключение из списка избирателей на основе судебного решения влечет повышение явки избирателей до уровня, необходимого для признания выборов состоявшимися в то время, когда таковой существовал, и, следовательно, устраняет препятствие для определения победителя).

Восстановление нарушенного избирательного права судом происходит, например, вследствие принятия им решений, обязывающих избирательную комиссию зарегистрировать гражданина кандидатом на выборную должность, выдать удостоверение зарегистрированного кандидата в депутаты, решений, обязывающих компетентный орган назначить выборы, назначить представителя политической партии в состав избирательной комиссии и др.

В силу скоротечности избирательных кампаний весьма острой является проблема своевременной и эффективной защиты избирательных прав граждан. Нередко устранение препятствий реализации избирательного права происходит после выборов, поэтому далеко не всегда возможно восстановление нарушенного избирательного права. Кроме того, поскольку любая избирательная кампания представляет собой ряд последовательно меняющих друг друга действий, постольку устранение препятствий реализации избирательных прав на предыдущей стадии выборов порождает проблему восстановления этих прав на последующих стадиях, но решить ее в полном объеме и теоретически, и практически можно далеко не всегда. Прежде всего возникает проблема соотношения прав различных участников избирательного процесса и выбора приоритетов. Например, при установлении судом после дня голосования незаконности отмены регистрации маргинального кандидата (т.е. в отношении которого заведомо и достоверно известно, что он не пользуется поддержкой значительного числа избирателей) восстановление нарушенного избирательного права этого кандидата теоретически в полной мере возможно только путем отмены результатов выборов и назначения новых. Однако в этом случае будут нарушены избирательные права не только победившего на выборах, но и избирателей, принявших участие в голосовании, независимо от их волеизъявления. Теоретически восстановление нарушенного избирательного права не должно сопровождаться нарушением избирательных прав других граждан, но в случае отмены результатов выборов таковое практически невозможно.

В Постановлении от 15 января 2002 г. Конституционный Суд РФ констатировал, что "окружная избирательная комиссия и суды не обеспечили своевременную и эффективную защиту пассивного избирательного права заявителя, в результате чего он был неправомерно лишен возможности участвовать в выборах в качестве кандидата в депутаты". Поэтому Конституционный Суд РФ в указанном Постановлении высказался за компенсацию судом негативных последствий нарушения пассивного избирательного права кандидата, которому незаконно отказано в регистрации, а восстановить его пассивное избирательное право проведением повторных выборов невозможно. При этом Конституционный Суд РФ исходил и из обязанности восстановления доброго имени гражданина на основе признания и возмещения государством причиненного вреда.

Следует сказать, что законодательство и судебная практика, кроме отдельных случаев возмещения вреда небольшими денежными суммами, пока не знают конкретных мер и механизмов такой компенсации. Видимо, речь могла бы идти о солидных (применительно к уровню выборов) денежных компенсациях, включающих, безусловно, и возмещение произведенных на избирательную кампанию расходов. Возможно возложение обязанностей на победителя и средства массовой информации предать гласности допущенные в отношении кандидата нарушения и т.д.

В настоящей работе проанализировано более 500 судебных решений. Большая часть судебных решений не публикуется и даже не попадает в известные справочные правовые системы "Консультант" и "Гарант". Однако в последнее время благодаря усилиям со стороны избирательных комиссий по налаживанию информационного взаимодействия с судами применительно к решениям по делам, возникающим из избирательных правоотношений, наблюдается рост числа опубликованных судебных решений. При подготовке настоящей работы использовались также следующие издания, в которых опубликованы судебные решения: "Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. 1992 - 1999" (М., 2000); "Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. 2000 - 2007" (М., 2008). Отдельные решения Конституционного Суда РФ, касающиеся защиты избирательных прав граждан, опубликованы в следующих книгах: Н.С. Бондарь и А.А. Джагарян "Конституционная ценность избирательных прав в России" (М., 2005); "Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995 - 2000)" (М., 2001). Решения Верховного Суда РФ, принятые в 2001 - 2006 гг., изданы Центральной избирательной комиссией РФ (далее - ЦИК РФ) отдельными сборниками в 2002 - 2007 гг. В ряде субъектов РФ (например, в Республике Коми, Республике Хакасия, Владимирской, Вологодской, Иркутской, Курганской, Московской, Ростовской, Сахалинской областях) избирательными комиссиями изданы судебные решения по избирательным спорам.

В обобщениях судебной практики по гражданским делам, публикуемых в Бюллетене Верховного Суда РФ, имеются материалы по избирательным спорам. В 2007 г. Верховный Суд РФ провел в городах Саратове и Томске семинары судей судов всех субъектов РФ с участием представителей ЦИК РФ и других избирательных комиссий, посвященные практике рассмотрения дел о защите избирательных прав граждан <1>.

--------------------------------

<1> См.: Практика рассмотрения дел о защите избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации // Материалы семинара 24 - 25 мая 2007 г. Саратов, 2007.

 

Анализ показывает отсутствие единства судебной практики. Назревает потребность в проведении Пленума Верховного Суда РФ по вопросам применения избирательного законодательства. Этому, правда, препятствует нестабильность избирательного законодательства, которое существенно изменяется перед каждым новым избирательным циклом, что не способствует выработке единой судебной практики. Кроме того, многие ссылаются на сравнительно небольшой удельный вес (около 0,0003%) избирательных споров в общем числе рассматриваемых судами гражданских дел. Однако едва ли последний аргумент следует считать весомым. Избирательные споры по своему общественному звучанию и большому кругу участников и заинтересованных лиц обычно бывают весьма острыми, серьезно влияют на формирование отношения граждан не только к правосудию, но и к власти в целом, поэтому крайне важно единообразие судебной практики. Например, по данным ВЦИОМ, среди тех, кто не собирается идти на выборы, 31% считают, что они "наверняка будут сфальсифицированы" <1>.

--------------------------------

<1> См.: http://wciom.ru.

 

Обобщение судебной практики по избирательным спорам осуществляют и отдельные исследователи. Полезна неоднократно издававшаяся работа Л.В. Лазарева "Правовые позиции Конституционного Суда России". Практике судов общей юрисдикции посвящены, в частности, работы А.Г. Сидякина, Е.И. Колюшина, И.Ф. Галушко, М.И. Минаевой, Д.Н. Вдовина, А.В. Семина и др. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сидякин А.Г. Отмена регистрации кандидата (списка кандидатов): законодательство и судебная практика. М., 2003; Колюшин Е.И. Судебная практика по делам о правонарушениях и спорах в ходе финансирования избирательных кампаний // Право и власть. 2002. N 3; Галушко И.Ф., Минаева М.И. Избирательные споры: природа, судебная практика, влияние на развитие избирательного законодательства // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003. N 2 - 4; Вдовин Д.Н. Правоустанавливающая и организационная функция суда в избирательном процессе // Российский судья. 2007. N 7; Семин А.В. Судебная защита избирательных прав граждан // Российский судья. 2005. N 6; Судебная защита избирательных прав граждан. М., 2005; Обзор судебной практики рассмотрения дел о подкупе избирателей // Избирательное право. 2006. N 4.

 

Изданы учебники, комментарии к Федеральным законам "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", которые обращаются к судебной практике, но весьма фрагментарно <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Вешнякова. М., 2003; Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003; М., 2007; Комментарий к Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" / Под ред. С.В. Кабышева, А.Е. Постникова. М., 2003; Комментарий к Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" / Под ред. Е.И. Колюшина. М., 2003; Комментарий к Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" / Отв. ред. А.А. Вешняков, В.И. Лысенко. М., 2007.

 

В содержательной монографии М.С. Матейковича <1> одна из глав посвящена отдельным теоретическим вопросам судебной защиты указанных прав. Проблемы административной и уголовной ответственности за нарушение избирательных прав касались в своих работах В.В. Игнатенко и С.Д. Князев <2>, которые длительное время возглавляли избирательные комиссии соответственно Иркутской области и Приморского края. Процессуальные аспекты вопроса анализировались в статье одним из крупнейших специалистов по гражданскому процессу М.К. Треушниковым <3>.

--------------------------------

<1> См.: Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М., 2003.

<2> См., например: Игнатенко В.В. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном процессе. Иркутск, 2003; Князев С.Д. Уголовная ответственность за нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме // Журнал российского права. 2001. N 2.

 

КонсультантПлюс: примечание.

Статья М.К. Треушникова "Судебная защита избирательного права" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2000, N 3.

 

<3> См.: Треушников М.К. Судебная защита избирательных прав в России // Вестник МГУ. Серия "Право". 2000. N 1.

 

Нестабильность избирательного законодательства снижает актуальность судебных решений с точки зрения обеспечения единообразия судебной практики. Так, вывод суда о том, что "отсутствие денежных средств для создания избирательного фонда и для сбора подписей избирателей не может служить основанием для того, чтобы не создавать избирательный фонд и не представлять подписные листы" <1>, с позиции действующего законодательства устарел, так как подписи можно собирать только после оплаты изготовления бланков подписных листов из избирательного фонда.

--------------------------------

<1> Определение Верховного Суда РФ от 3 марта 2004 г. (дело N 66-Г04-2).

 

В работе предпринята попытка выявить "живое" избирательное право, степень реальности различных принципов избирательного права и избирательных прав граждан, возможности их судебной защиты. На этой основе вносятся предложения по совершенствованию избирательного законодательства, практики выборов и судебной защиты избирательных прав граждан.

Выше уже говорилось о нестабильности избирательного законодательства РФ. В последние годы неоднократно принимались Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в 1997 и 2002 гг.) и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в 1995, 1999, 2002 и 2005 гг.). Кроме того, в них постоянно вносились изменения. В работе исследуются судебные решения разных лет, ссылки в которых даны на действующие в соответствующее время редакции федеральных законов.

Настоящая работа адресована политическим партиям и их избирательным штабам, кандидатам на выборные должности, организаторам выборов. Она может быть полезна и судьям.

 

Глава I. ПРИНЦИПЫ ВЫБОРОВ И ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

В ТЕОРИИ, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКЕ

 

§ 1. Теоретические споры о ключевых понятиях

 

Выборы как обязательный демократический институт и как политическое явление исследуются разными специалистами. Однако выводы и оценки исследователей российских выборов часто зависят от их политических взглядов. В настоящей работе выборы анализируются с правовых позиций, которые в государстве, провозгласившем себя правовым, должны быть определяющими, главенствующими по отношению к политическим и любым другим оценкам, что, разумеется, само по себе не является гарантией отсутствия субъективных оценок исследуемых явлений.

Выборы - многофункциональное явление. Законодательство о выборах (избирательное законодательство) в разной мере регламентирует функции выборов (наиболее детально функцию формирования тех или иных органов, замещения должностей, в значительно меньшей мере другие функции), хотя общая тенденция состоит в расширении предмета правового регулирования.

В соответствии с Конституцией РФ выборы - это непосредственное выражение власти народа (ч. 3 ст. 3). Понятие выборов дается в ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Закон понимает под выборами форму прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Думается, что такое понимание выборов федеральным законодателем значительно уже, беднее конституционного, так как способствует сведению выборов к акту голосования. В действительности выборы представляют собой совокупность всех фактических общественных отношений, которые возникают между избирателями и соискателями права осуществлять публичную власть от имени народа, в том числе и отношений, возникающих при голосовании.

Выборы нередко отождествляют с избирательной системой. Так, С.А. Авакьян понимает под избирательной системой "реально существующий порядок подготовки и проведения выборов" <1>, показывая варианты возможного отличия этого порядка от того, что закреплен избирательным правом. Нельзя не согласиться с тем, что избирательное право не может регулировать все возникающие на выборах общественные отношения. Однако действующее избирательное право включает в понятие "избирательная система" более узкое и конкретное содержание. Речь идет о способах, методах определения результатов выборов, т.е. об одной из составляющих последних.

--------------------------------

<1> Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. Т. 2. М., 2005. С. 163.

 

Теоретическое и практическое значение имеет вопрос о соотношении следующих понятий: выборы, избирательное право, избирательный процесс. В зависимости от ответа на него находится и понимание системы принципов выборов, избирательного права, избирательного процесса. Можно выделить три основные позиции: 1) выборы и есть избирательный процесс, в ходе которого основные общественные отношения регулируются избирательным правом; 2) выборы регулируются посредством взаимосвязанных, но самостоятельных избирательного права и избирательного процесса; 3) выборы регулируются избирательным правом, часть норм которого и составляет избирательный процесс.

Понятие "избирательное право" употребляется в двух значениях: как совокупность правовых норм (подотрасль конституционного права), регулирующих выборы (позитивное избирательное право) и как одно из конституционных прав гражданина (субъективное избирательное право). Относительно понимания избирательного права как совокупности правовых норм, которые регулируют выборы, в литературе разногласий не было до последнего времени. Однако Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко пытаются ограничить содержание этого понятия регламентацией только субъективного избирательного права гражданина, добавляя при этом "формально-юридические гарантии, условия и порядок осуществления данного права" <1>. В итоге получается, что избирательное право выходит далеко за пределы субъективного права и возвращается в традиционно принятые рамки регламентации выборов. По поводу содержания второго значения названного понятия взгляды исследователей также по существу не расходятся, хотя формально можно обнаружить и разные позиции. Так, избирательное право понимается и как перечень возможностей, имеющихся у гражданина в период выборов (субъективное избирательное право) <2>, и как нормы, регулирующие порядок предоставления права участия в выборах <3>. Сторонник второй позиции М.В. Баглай под указанным порядком понимает активное и пассивное избирательное право, т.е., по сути дела, речь идет все-таки о субъективном избирательном праве. В итоге можно сделать вывод о том, что нет принципиальных различий в понимании разными исследователями того, что избирательное право существует как в виде некой совокупности правовых норм (позитивное избирательное право), так и в виде субъективного права гражданина.

--------------------------------

<1> Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Вешнякова. С. 280.

<2> См.: Колюшин Е.И. Конституционное право России. М., 2006. С. 176.

<3> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 353.

 

Однако при анализе содержания как позитивного избирательного права, так и одноименного субъективного права гражданина обнаруживаются разногласия авторов в понимании соотношения избирательного права и избирательного процесса. М.В. Баглай отождествляет избирательный процесс с проведением выборов <1>. А.А. Безуглов утверждает, что избирательный процесс представляет собой систему стадий или этапов организации и проведения выборов <2>, т.е. практически также отождествляет его с выборами. О.Е. Кутафин использует понятие "избирательный процесс", не раскрывая его содержание <3>, а С.А. Авакьян пишет только об избирательном праве.

--------------------------------

<1> Там же.

<2> См.: Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Т. 2. М., 2001. С. 88.

 

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (издание третье, переработанное и дополненное).

 

<3> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2006. С. 331.

 

Попытки сформулировать понятие избирательного процесса предпринимаются с 1990-х гг. С.Д. Князев полагает "предпочтительным определять избирательный процесс не через деятельность компетентных субъектов, а как систему организационно взаимосвязанных и реализуемых в определенной последовательности отношений, опосредующих подготовку и проведение выборов. В этом случае избирательный процесс выступает в качестве естественно необходимого условия осуществления участниками избирательных кампаний принадлежащих им электоральных полномочий и обеспечивает соответствие процедурных аспектов организации и проведения выборов целям и задачам демократического и справедливого формирования представительных основ народовластия" <1>. Однако система отношений - это и есть деятельность, т.е. выборы. Можно согласиться с утверждением, что избирательный процесс является условием проведения демократических выборов, но для понимания его содержания такой вывод ничего не дает, так как избирательное право тоже следует считать условием проведения выборов. В итоге выводы С.Д. Князева либо не выходят за рамки признания избирательного процесса совокупностью стадий выборов, т.е. отождествляют его с выборами, либо, если речь идет об опосредующих выборы отношениях, выводят избирательный процесс за пределы и выборов, и избирательного права, что едва ли можно обосновать.

--------------------------------

<1> Князев С.Д. Российское избирательное право. Владивосток, 2001. С. 273 - 274, 281.

 

Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко считают, что избирательное право регламентирует аспекты деятельности в ходе выборов, а избирательный процесс "как организационно-правовая форма реализации субъективного избирательного права гражданина отражает технологию непосредственного участия субъектов выборов в осуществлении формирования выборных органов" <1>. В конечном счете избирательный процесс авторы сводят к совокупности стадий, этапов организации и проведения выборов <2>, т.е. опять же речь идет об определенной последовательности избирательных действий.

--------------------------------

<1> Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Вешнякова. С. 274.

<2> Там же. С. 296.

 

Думается, что в основе определения содержания понятия "избирательный процесс" может лежать как логика деления отраслей и норм права на материальные и процессуальные, так и взгляд на выборы как процесс, как ряд следующих друг за другом действий. Названные два критерия имеют мало общего друг с другом, поэтому и содержание, вкладываемое в понятие избирательного процесса, различается очень существенно. Поскольку избирательный процесс не претендует на статус отрасли права (по крайней мере в литературе таких предложений нет), то разумным основанием для конструирования избирательного процесса может быть существование в избирательном законодательстве процессуальных норм. В этом случае юридически избирательный процесс предстает как совокупность процессуальных норм избирательного права.

Если выборы рассматривать как процесс, состоящий из множества производимых в определенных последовательности и времени действий, процедур, то достоинство такого подхода в следующем. Выборы не сводятся к голосованию, а каждое из избирательных действий не только находится в определенной цепочке, но и имеет самостоятельную ценность, правовую защиту, влияет или может влиять на их результаты. Выборы - кратковременный процесс, поэтому их результаты появятся в любом случае по истечении определенного времени. При этом результаты выборов могут быть получены разными способами: как при соблюдении демократических процедур, так и посредством их нарушения, исходя из того посыла, что количественные показатели перекрывают все остальные. Если, например, высокие показатели явки избирателей на голосование рассматривать в отрыве от учета методов воздействия на граждан, то безусловен вывод о их позитивном влиянии на результаты и легитимность выборов. Однако взгляд на проблему с позиции соблюдения требований избирательного права может привести и к противоположным выводам, если высокий уровень явки избирателей получен за счет нарушения добровольности участия граждан в выборах.

Взгляд на выборы как процесс, протекающий в определенном времени, заставляет оценивать значение сроков совершения тех или иных избирательных действий, но также не дает оснований для разделения избирательного права и избирательного процесса, так как все основные общественные отношения регулируются или должны регулироваться избирательным правом, нормы которого действуют во времени.

Если избирательным процессом считать применяемые на выборах процедуры, технологии, то таковые опять же имеют юридическое значение в случае соблюдения либо нарушения требований избирательного права.

Думается, что конструирование различий между избирательным правом и избирательным процессом теоретически непродуктивно, а практически препятствует системному и эффективному правовому регулированию выборов. Не следует забывать, что стадии выборов, процедуры (технологии по терминологии некоторых авторов) регулируются избирательным правом.

Конструирование разных принципов и содержания избирательного права и избирательного процесса в итоге приносит отрицательный эффект. Если избирательное право регламентирует (должно регламентировать) все наиболее важные общественные отношения, которые возникают на выборах, то неясен предмет правового регулирования применительно к избирательному процессу. Если избирательный процесс - совокупность стадий выборов, которые регулируются избирательным правом, то у избирательного права предмет регулирования либо исчезает, либо сводится только к принципам этого самого права. Весьма показательна структура уже упоминавшегося выше учебника "Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации" под редакцией А.А. Вешнякова. Он делится на две части: избирательное право и избирательный процесс. В первой части описаны понятие, принципы и источники избирательного права, понятие и виды избирательных систем, а также правовой статус избирателя, кандидата и его представителей, избирательных объединений, избирательных комиссий и наблюдателей. К избирательному процессу отнесены: назначение выборов, регистрация (учет) избирателей, образование избирательных округов и участков, порядок выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов, финансирование выборов, предвыборная агитация и информирование, голосование и определение результатов выборов, разрешение избирательных споров, ответственность за нарушение избирательных прав, Государственная автоматизированная система (ГАС) "Выборы". В то же время авторы далеки от мысли о том, что избирательный процесс не регламентируется избирательным правом. В итоге получается, что предмет избирательного права сначала ужимается до принципов и правового статуса участников избирательных правоотношений, что и называется избирательным правом, а затем расширяется за счет избирательного процесса, в который включаются все наиболее существенные правоотношения, возникающие на выборах.

Разведение принципов избирательного права и избирательного процесса может завести в тупик решение вопросов ответственности за избирательные правонарушения: если избирательное право и избирательный процесс имеют самостоятельные принципы, то нарушение принципов избирательного права не влияет на избирательный процесс и наоборот. Действующее избирательное право, как будет показано далее, закрепляет большое число процедур, нарушение которых либо не влечет юридической ответственности, либо дает возможность привлекать к неадекватной, противоречащей существу конституционного права избирать и быть избранным ответственности.

Таким образом, понимание избирательного процесса как определенной последовательности избирательных действий имеет юридическое значение только с точки зрения сроков их совершения. Например, предвыборная агитация следует за выдвижением кандидата, списка кандидатов, а голосование осуществляется после завершения агитационного периода. Поскольку такое понимание избирательного процесса юридически сводится к срокам совершения избирательных действий, оно не способствует более глубокому проникновению в теорию выборов и избирательного права, а практически едва ли заслуживает применения, так как нормы избирательного права безотносительно любого содержания понятия "избирательный процесс" применяются во времени. Поэтому, думается, теоретическое и практическое значение может иметь понимание избирательного процесса только как неотъемлемой части избирательного права, а именно совокупности процессуальных норм избирательного права. Этот вывод не противоречит ни избирательному законодательству, ни судебной практике. Так, федеральное избирательное законодательство не знает такого понятия, как избирательный процесс, а в судебных решениях оно употребляется и как аналог выборов, и для обозначения части избирательной кампании, отдельных норм избирательного права, но не выделяется из избирательного права.

Вопрос о принципах избирательного права также достаточно запутан. Главные причины разногласий авторов видятся в том, что речь идет об обобщающих категориях, что по-разному воспринимается предмет (ареал, сфера действия) принципов, что терминология и содержание российского избирательного законодательства не всегда совпадают с терминологией и содержанием международно-правовых документов в области избирательного права, которые к тому же далеки от кодификации.

В зависимости от уровня обобщения некоторые авторы, например, в принцип подлинных или справедливых выборов включают альтернативность (состязательность), другие считают состязательность отдельным принципом наряду с принципом подлинных выборов, третьи не признают ни одного из этих принципов, полагая, что альтернативность и справедливые условия участия в выборах входят в содержание других принципов избирательного права.

Следствием споров относительно содержания избирательного процесса и соотношения его с избирательным правом является также и разное понимание предмета того или иного принципа. Речь может идти и о принципах выборов, и о принципах избирательного права, и о принципах избирательного права и избирательного процесса, и о принципах избирательного процесса. Соответственно и вычленяются принципы либо одного, либо другого, либо третьего, либо четвертого. Так, Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко разделяют принципы избирательного права и принципы избирательного процесса. К принципам избирательного процесса они относят следующие: обязательность и периодичность, свободный характер выборов, альтернативность, открытость и гласность, подлинные выборы <1>. М.В. Баглай отождествляет принципы избирательного права и принципы избирательной системы.

--------------------------------

<1> См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Вешнякова. С. 280 - 287.

 

О.Е. Кутафин повествует о пяти принципах проведения выборов: всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямое избирательное право, тайное голосование, свободное и добровольное участие гражданина в выборах <1>.

--------------------------------

 

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (издание третье, переработанное и дополненное).

 

<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. С. 331 - 334.

 

С.А. Авакьян пишет о принципах избирательной системы. К их числу он относит следующие девять принципов: всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямое избирательное право, тайное голосование, свобода выборов и добровольность участия в них граждан, сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем при выборах депутатов, состязательность, сочетание государственного финансирования избирательной кампании с возможностями использования негосударственных средств, проведение выборов избирательными комиссиями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. Т. 2. С. 168 - 194.

 

С.Д. Князев выделяет принципы собственно избирательного права и принципы образующих его институтов (принципы предвыборной агитации, финансирования выборов, образования избирательных округов, выдвижения и регистрации кандидатов, рассмотрения жалоб на нарушение избирательных прав, ответственности за нарушение избирательных прав и др.), хотя последние и не анализируются <1>. Принципы собственно избирательного права разделены на две группы: принципы организации и проведения выборов, принципы участия российских граждан в выборах. К принципам организации и проведения выборов отнесены следующие: обязательность выборов, периодичность выборов, альтернативность выборов, допустимость различных избирательных систем, независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. Среди принципов участия граждан в выборах названы: всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямое избирательное право, тайное голосование, добровольность участия в выборах. Таким образом, С.Д. Князев справедливо не разделяет позицию, в соответствии с которой избирательное право и избирательный процесс имеют разные принципы. Фактически он исходит из презумпции невозможности разделения принципов выборов и принципов избирательного права, хотя и не заявляет об этом прямо.

--------------------------------

<1> См.: Князев С.Д. Российское избирательное право. С. 51 - 101.

 

Поддерживая предложение С.Д. Князева о возможности выделения принципов отдельных институтов избирательного права, стадий выборов, следует отметить, что реализация этой идеи в теории и на практике может дать как позитивный, так и негативный эффекты. Если подобные принципы воспринимаются как принципы избирательного права наряду с другими (по терминологии С.Д. Князева принципами собственно избирательного права, их можно назвать основными принципами), то возникает их конкуренция, вследствие которой основные принципы будут провозглашены, но не будут действовать, утратят свое значение каркаса выборов, будут вытеснены принципами отдельных институтов, так как именно они будут предопределять регламентацию конкретных стадий, этапов выборов.

Принципы избирательного права ценны прежде всего не сами по себе, а как руководящие идеи, пронизывающие все стадии выборов и институты избирательного права. Если, например, принцип равного избирательного права не будет распространяться на предвыборную агитацию или финансирование избирательных кампаний, которые будут построены на основе собственных принципов, то и теоретически, и практически он утратит свое значение. Поэтому конструирование принципов отдельных институтов, стадий выборов может дать позитивный эффект только на пути конкретизации принципов избирательного права. Думается, что главным образом речь может идти об особенностях действия того или иного принципа избирательного права на разных видах выборов, разных стадиях и этапах выборов. Если при этом возникнет необходимость в формулировании какого-то принципа института, стадии выборов, то он должен занять подчиненное положение и не вести к изменению существа принципа избирательного права.

Терминологические различия международного и внутреннего права обусловливают как разные формулировки тех или иных принципов, так и путаницу между принципами и международными стандартами в области избирательных прав. Так, М.В. Баглай свободные, справедливые и подлинные выборы считает международно-правовыми стандартами, не включая в число принципов. Другие авторы квалифицируют их как принципы российского избирательного права.

Как объективное избирательное право, так и права, обязанности избирателей, кандидатов, политических партий, избирательных комиссий и других субъектов избирательных правоотношений могут осуществляться только на выборах или во взаимосвязи с выборами. Поэтому конструирование принципов избирательного права и принципов избирательного процесса, различающихся друг от друга, возможно только виртуально, вне общественных отношений.

Поскольку принцип избирательного права, так же как и принцип любой другой отрасли (подотрасли) права, есть некая идея, воплощенная или воплощаемая, провозглашаемая для данного правового феномена, то по мере развития гражданского общества содержание, способы закрепления и реализации одного и того же принципа не могут не различаться как по странам, так и в одной взятой стране.

В той части, в которой споры о перечне, системе принципов избирательного права, принципах выборов, принципах избирательного процесса носят терминологический характер, они оказывают слабое влияние на правовое регулирование выборов и судебную практику. При этом в целом такое влияние может быть только отрицательным, так как в избирательное законодательство и судебные решения нередко включаются теоретически необоснованные и противоречащие друг другу позиции либо идет процесс параллельного существования в книгах и статьях придуманных учеными принципов, с одной стороны, и не признающей их (признающей декларативное значение) практики выборов, судебных решений - с другой. Едва ли продуктивно спорить о различиях между принципами состязательности кандидатов и альтернативности выборов, потому что, по существу, речь идет об одном и том же явлении - о возможности для избирателя иметь выбор среди соискателей мандата. Столь же малопродуктивен спор о различиях между гласностью, открытостью, прозрачностью (транспарентностью) выборов. Так, в международно-правовых документах используется термин "прозрачные (транспарентные) выборы", а в российском избирательном праве речь идет о гласности и открытости выборов.

 

§ 2. Принципы выборов и избирательного права

в судебных решениях

 

Принципы избирательного права, безусловно, являются и принципами выборов. В противном случае отрицалось бы приоритетное значение правового регулирования на выборах по сравнению с действием других регуляторов (политических, моральных, религиозных, национальных и т.д.).

Практика выборов, в особенности негативная, связанная с соблюдением формы при разрушении, искажении содержания, влечет расширение со второй половины XX в. круга принципов выборов в международно-правовых документах, которые становятся обязательными для признавших их государств. В итоге появляются, например, принципы честных и чистых выборов, справедливых выборов. Однако проблема состоит в том, что эти принципы в российском избирательном праве не имеют определенного содержания, а судебная практика нередко их вообще не признает. Безусловно, характеристики выборов как честных или нечестных, чистых или грязных, справедливых или несправедливых есть их оценки с позиций морали и нравственности. Однако использование названных критериев в международно-правовых документах, решениях Европейского суда по правам человека обязывает национального законодателя и суды наполнять их юридическим содержанием. В первую очередь это касается правового признания принципа справедливых выборов, так как развитие и повышение эффективности новых технологий манипулирования формированием и осуществлением волеизъявления избирателей, как показывает опыт, нередко возможно в рамках известных принципов избирательного права, но на несправедливой основе. В то же время придание правового значения моральным положениям может дать и обратный эффект, т.е. снизить вследствие утраты определенности значение правового фактора в регулировании выборов.

Принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права и тайного голосования традиционно получали и получают законодательное закрепление в советском и российском избирательном праве. Их существование обычно не вызывает дискуссии отечественных исследователей. Возможны разногласия по содержанию каждого из принципов. Три из четырех принципов достаточно четко закреплены в международно-правовых документах. Прямое избирательное право не получило такого закрепления, хотя и признано Европейской комиссией "За демократию через право" (Венецианской комиссией).

Однако и в советское время, и в настоящее время многие исследователи не ограничивались и не ограничиваются только названными, закрепленными буквально в избирательном законодательстве принципами. Конструируется система принципов избирательного права на основе различных критериев: по уровням (основополагающий принцип, политические принципы, организационные принципы) <1>, по целевому предназначению в механизме правового регулирования избирательных отношений (принципы организации и проведения выборов, принципы участия российских граждан в выборах) <2>, по другим основаниям. В итоге разными авторами называются также такие принципы: свобода выборов, добровольность участия граждан в выборах, гласность, открытость и доступность выборов, состязательность кандидатов или альтернативность выборов, периодичность и обязательность выборов, подготовка и проведение выборов избирательными комиссиями, территориальный принцип организации выборов, допустимость различных избирательных систем, независимость органов, обеспечивающих организацию и проведение выборов, добровольность реализации субъективных избирательных прав, личное голосование и др.

--------------------------------

<1> См.: Матейкович М.С. Проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 1998. С. 11.

<2> См.: Князев С.Д. Российское избирательное право. С. 50.

 

Венецианская комиссия достаточно четко сформулировала в 2002 г. Руководящие принципы относительно выборов: "В основе избирательного наследия Европы лежат следующие пять принципов: всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое избирательное право. Кроме того, выборы должны проводиться регулярно" <1>, т.е. речь идет о принципе обязательности и периодичности выборов.

--------------------------------

<1> Международные избирательные стандарты: Сб. документов. М., 2004. С. 625.

 

Принцип всеобщего избирательного права в решениях Верховного Суда РФ, принятых в 2003 - 2008 гг., упоминается 57 раз главным образом при воспроизведении норм законов, уставов субъектов РФ <1>.

--------------------------------

<1> См., например, Определения Верховного Суда РФ от 23 апреля 2008 г. (дело N 4-Г08-14), от 6 февраля 2008 г. (дело N 45-Г07-20).

 

В ряде решений Суд интерпретирует содержание этого принципа. В Определении Верховного Суда РФ от 7 декабря 2007 г. (дело N 32-Г07-27) указанный принцип трактуется в соответствии с положениями Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и п. "а" ст. 2 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств 2002 г. Так, ст. 4 названного Федерального закона указывает на возраст, с которого наступает право избирать и быть избранным, участвовать в других избирательных действиях независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Иначе говоря, принцип всеобщего избирательного права является "входным билетом" на выборы. Именно этот принцип делит людей на избирателей и иных граждан, на имеющих право быть избранным и не имеющих такого права.

В исследованных решениях Верховного Суда РФ не рассматривались случаи нарушения принципа всеобщего избирательного права, не указывалось на них.

Европейский суд по правам человека указал, что всеобщее избирательное право не означает предоставление "неограниченного права участвовать в выборах каждому физическому лицу. Отдельные группы физических лиц могут быть дисквалифицированы" <1>.

--------------------------------

<1> Решение от 6 октября 1967 г. о приемлемости заявления N 2728/66, дело X. против Федеративной Республики Германия // Yearbook of the European Convention on Human Rights. 10 (1967). P. 338.

 

Принцип равного избирательного права упоминается в 16 решениях Верховного Суда РФ, принятых в 2003 - 2008 гг.

Верховный Суд РФ в Определении от 8 декабря 2004 г. (дело N 61-Г04-13) указал, что "равное избирательное право, реализуемое в том числе в ходе выборов в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, заключается в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях. Проведение выборов как в одномандатных, так и в многомандатных округах должно сопровождаться надлежащими гарантиями участия граждан в выборах на равных основаниях, что предполагает - при соблюдении пропорциональности представительства - наделение каждого избирателя одним голосом либо одинаковым числом голосов".

На нарушение принципа равного избирательного права Верховный Суд РФ прямо указывал в пяти исследованных Определениях: от 21 января 2003 г. (дело N 92-Г03-1); от 17 февраля 2003 г. (дело N 7-Г02-9); от 26 ноября 2003 г. (дело N 7-Г03-12); от 29 ноября 2004 г. (дело N 80-Г04-10); от 11 февраля 2008 г. (дело N 45-Г08-1). В Определении от 17 февраля 2003 г. (дело N 7-Г02-9) Верховный Суд РФ, сославшись на правовую позицию Конституционного Суда РФ, отметил: "Нарушение принципа равенства избирательных прав при формировании законодательного органа является отступлением от общих принципов организации представительных органов власти субъектов Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и, следовательно, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 1995 г. N 9-П, может поставить под сомнение легитимность принимаемых ими решений".

В Определении от 21 января 2003 г. (дело N 92-Г03-1) Верховный Суд РФ указал, что "при изменении схем избирательных округов не было учтено, что при назначении повторных выборов и дополнительных выборов... запрещается изменение порядка проведения и подготовки выборов, поскольку в ходе уже начатых выборов в таком случае нарушается принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов". Верховный Суд РФ сделал вывод, что изменение схемы избирательных округов "привело к неравенству граждан при осуществлении ими избирательных прав в ходе одних и тех же выборов".

В соответствии с принципом равенства все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности. В Определении Верховного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. (дело N 80-Г04-10) говорится, что регистрация кандидата на основании документа, представленного с нарушениями сроков, незаконна, поскольку нарушает закрепленный ст. 39 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав принцип равенства всех кандидатов. Факт регистрации кандидата при "имевших место нарушениях требований законодательства в подписных листах" привел к нарушению принципа равенства кандидатов и принципа свободных выборов. Верховный Суд РФ согласился с выводом суда первой инстанции о том, что неуказание в подписном листе в адресе места жительства избирателей и сборщика подписей наименования субъекта РФ является нарушением закона, а равное избирательное право не позволяет суду выяснять степень восприятия таких сведений. В Определении Верховного Суда РФ от 11 февраля 2008 г. (дело N 45-Г08-1) указано: "Действующее избирательное законодательство не содержит норм, обязывающих суд выяснять, не препятствуют ли однозначному восприятию указанные сведения, исключается ли иное толкование данных об адресе места жительства названных лиц. Выяснение степени восприятия и толкования таких сведений нарушало бы принцип равенства прав всех кандидатов перед законом".

Принцип прямого избирательного права упоминается в 35 решениях Верховного Суда РФ, принятых в рассматриваемый период. Принцип непрямого (косвенного) избирательного права не употребляется вообще, так как он неизвестен российскому избирательному законодательству.

В большинстве решений принцип прямого избирательного права упоминается мимолетно при воспроизведении норм избирательного права (например, в Определениях Верховного Суда РФ от 10 июня 2003 г. (дело N 55-Г03-7); от 27 октября 2004 г. (дело N 46-Г04-21); от 25 января 2006 г. (дело N 33-Г05-26) и др.). Нарушений принципа прямого избирательного права Верховный Суд РФ не фиксировал.

Верховный Суд РФ воспринял интерпретацию принципа прямого избирательного права Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств и в Определении от 16 мая 2007 г. (дело N 5-Г07-20) указал, что "соблюдение принципа прямого избирательного права означает, что граждане голосуют на выборах соответственно за кандидата и (или) список кандидатов или против кандидата, кандидатов и (или) списка кандидатов непосредственно, или против всех кандидатов и (или) списков кандидатов".

Названный принцип упоминается в судебном решении Европейского суда по правам человека по делу "Краснов и Скуратов против Российской Федерации" (2007 г.) без интерпретации.

Принцип тайного голосования упоминается в 96 решениях Верховного Суда РФ, принятых в 2003 - 2008 гг., главным образом при воспроизведении соответствующих норм избирательного права. Ни одно из этих решений не раскрывает содержания данного принципа.

Рассмотрев и отклонив заявление о признании недействующими Нормативов технологического оборудования, необходимого для работы окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва, Верховный Суд РФ (в Определении от 21 июня 2005 г. (дело N КАС05-271)) весьма противоречиво высказался по вопросу обеспечения тайны голосования: "Довод в кассационной жалобе о том, что указание в Нормативах лишь на ограничение визуального наблюдения за действиями избирателя от присутствующих в помещении для голосования (при образовании иных специально оборудованных мест для тайного голосования) <1> якобы нарушает конституционный принцип тайного голосования, нельзя признать обоснованным, поскольку в данном же положении Нормативов указывается на необходимость обеспечивать при этом тайну волеизъявления избирателя. То обстоятельство, что в процессе голосования (как утверждает заявитель) фактически не обеспечивается принцип тайного голосования, само по себе не может свидетельствовать о незаконности оспоренной нормы акта, так как последняя не содержит предписания, которое бы допускало такие нарушения". Последний вывод суда фактически исходит либо из отрицания нормативного значения принципа тайного голосования, либо из признания законности нормы, заведомо допускающей нарушения тайного голосования, так как довод заявителя судом не отрицается, но признается, что сам по себе он не свидетельствует о незаконности акта.

--------------------------------

<1> Речь идет о настольных уголках, столиках со стенками или перегородками, ширмах и аналогичном оборудовании.

 

Принцип тайного голосования входил в предмет рассмотрения Европейским судом по правам человека дела "Fuhl, Kormos, Hrivnak and Papucek v. Hungary" N 29025/95 <1>. Однако его интерпретация отсутствует.

--------------------------------

<1> См.: www.echr-base.ru/ solo/ court51/ pubdocs/ hedec/ hudoc_2008_01_0100001160.htm.

 

В ст. 3 Конституции РФ указано на свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа. Аналогичное положение содержится в преамбуле к Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав. В ст. 1 Федерального закона от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрено, что участие гражданина РФ в выборах является свободным и добровольным, никто не вправе принуждать гражданина РФ к участию или неучастию в выборах. Названный принцип раскрывается и в нормах избирательного законодательства, регулирующих вопросы предвыборной агитации, в том числе из установленных законом ограничений при проведении предвыборной агитации (ст. ст. 48 - 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).

Впервые принцип свободных выборов получил толкование Европейского суда по правам человека в судебном решении по делу "Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии" 1983 г. Суд указал, что у государств имеется широкое поле для введения различных ограничений в области действия данного принципа, однако эти ограничения "не должны препятствовать свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти" <1>. Аналогичный вывод был сделан Европейским судом по правам человека в судебном решении по делу "Херст против Соединенного Королевства (N 2)" (жалоба N 74025/01): "Главное - такие ограничения не должны препятствовать свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти, то есть они должны отражать (а не препятствовать) заботу о поддержании целостности и эффективности процедуры выборов, направленной на определение воли народа посредством всеобщего избирательного права" 2005 г. Рассматривая жалобу группы греческих граждан, Европейский суд по правам человека согласился с мнением представителей Правительства Греческой Республики касательно "так называемого особого отношения к некоторым категориям государственных служащих и политических деятелей, которые в силу своего положения располагают большими возможностями влияния на избирателей", а также с тем, что "ограничения введены с учетом реалий политической жизни Греции и имеют целью обеспечить политическую нейтральность государственной службы, независимость членов Парламента, соблюдение принципа разделения властей. И наконец, требуя, чтобы государственные служащие, желающие выдвинуть свои кандидатуры на выборах, оставили свои посты за тридцать три месяца до начала выборов, конституционный законодатель не превысил пределов усмотрения, предоставленных государствам - участникам Конвенции в свете статьи 3 Протокола N 1" (п. 37 судебного решения по делу "Гитонас и другие против Греции" 1997 г.) <2>. Требование политической нейтральности государственной службы является допустимым и необходимым ограничением. Также Европейский суд по правам человека указал, что "под словами "в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти" подразумевается главным образом наряду с уже закрепленной в статье 10 Конвенции свободой выражения своего мнения принцип равенства всех граждан при осуществлении ими права голоса и права выставлять свою кандидатуру на выборах" (п. 54 судебного решения по делу "Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии") <3>. Таким образом, Европейский суд по правам человека, толкуя в своих решениях положения о свободных выборах ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подчеркивает важность свободы выражения гражданами своего мнения при проведении выборов, свободное волеизъявление граждан имеет безусловный приоритет: ничто не должно препятствовать его соответственно свободному формированию и выражению.

--------------------------------

<1> Европейский суд по правам человека: Избранные решения: В 2 т. Т. 1. М., 2000. С. 535.

<2> Европейский суд по правам человека: Избранные решения. Т. 2. С. 459, 457.

<3> Там же. Т. 1. С. 535.

 

Общеевропейская концепция принципа свободных выборов, именуемого также "принципом свободного голосования", включает два аспекта: свободное формирование избирателем своего мнения; свободное выражение мнения избирателя, т.е. свободную процедуру голосования и точную оценку результатов. В первую очередь требование беспристрастности обращено на государство и его органы, "особенно в том, что касается использования средств массовой информации, средств наглядной агитации, права на проведение демонстраций в общественных местах и финансирования партий и кандидатов" <1>. Государство также обязано обеспечивать участие в выборах кандидатов, выдвинутых в соответствии с законом, давать избирателям знакомиться со списками кандидатов и кандидатами и пресекать всякие попытки со стороны физических лиц препятствовать свободному формированию мнений избирателей <2>. Государство обязано пресекать любые нарушения в ходе выборов.

--------------------------------

<1> Международные избирательные стандарты: Сб. документов. С. 638.

<2> Там же. С. 639.

 

В Резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы 1264 (2001) "О кодексе надлежащей практики в избирательных вопросах", принятой 8 ноября 2001 г., говорится, что "регулярное проведение свободных и справедливых выборов путем тайного голосования относится к основным требованиям, выполнение которых необходимо для признания демократического характера политической системы" <1>. Иначе говоря, названный принцип - один из критериев признания государства демократическим.

--------------------------------

<2> Там же. С. 593.

 

Принцип свободных выборов упоминается в 40 решениях Верховного Суда РФ, принятых в 2003 - 2008 гг. В ряде решений суд пытается интерпретировать содержание названного принципа.

В Определении Верховного Суда РФ от 6 декабря 2003 г. (дело N 45-Г03-31) говорится: "Принцип свободных выборов означает обеспечение гражданам и иным участникам избирательного процесса возможности без какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иного противоправного действия сделать свой выбор относительно своего участия или неучастия в выборах в допускаемых законом формах и законными методами".

В Определении от 11 февраля 2008 г. (дело N 45-Г08-1) Верховный Суд РФ признал нарушением принципа свободных выборов регистрацию кандидата при имевшихся нарушениях требований законодательства в подписных листах.

Принцип справедливых выборов за указанный период упоминается в двух решениях Верховного Суда РФ (Определения от 1 сентября 2004 г. (дело N 19-Г04-6), от 3 ноября 2004 г. (дело N 20-Г04-13)). Какого-либо толкования этого принципа упомянутые судебные решения не содержат.

Исследованные решения Европейского суда по правам человека также не содержат толкования принципа справедливых выборов.

Принцип обязательных и периодических выборов исходит из постулата о том, что как объективное конституционное право избирать и быть избранным, так и одноименное субъективное конституционное право имеют ценность только при наличии выборных органов и должностных лиц. Круг таких органов и должностных лиц определяется законодательством и серьезно различается в разных странах. Считается, что при демократическом политическом режиме в круг таких органов и должностных лиц должны входить законодательные органы разных уровней (в условиях федерации - федеральный парламент или одна из его палат, парламенты субъектов федерации), представительные органы местного самоуправления, главы муниципалитетов. Во многих странах избираются непосредственно гражданами главы государств, хотя более распространены другие способы замещения этой должности. В зарубежных странах выборность практикуется при замещении должностей судей низовых судов, муниципальных должностей.

Конституция РФ предусматривает обязательную выборность Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее - депутаты Государственной Думы), а также отдельных органов и должностных лиц местного самоуправления без их конкретизации. Вместе с тем Конституция РФ не препятствует расширению названного круга выборных органов и должностных лиц. Например, конституционное положение о том, что в Совет Федерации Федерального Собрания РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ (ч. 2 ст. 95), думается, не закрывает возможности для избрания членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее - члены Совета Федерации), хотя в литературе более распространена другая позиция. Конституционный Суд РФ в 1996 г. высказывался в отношении того, что по Конституции РФ принцип выборности распространяется и на высших должностных лиц субъектов РФ. Однако в 2005 г. он изменил указанную правовую позицию, признав не противоречащим Конституции РФ отказ от выборов высших должностных лиц субъектов РФ.

Следует сделать вывод о том, что в последние годы отменена выборность многих российских выборных органов и должностных лиц. Думается, что вопрос о круге выборных органов и должностных лиц не может не входить в предмет избирательного права, а отмена выборности того или иного органа, должностного лица должна оцениваться также и с позиции принципа обязательности и периодичности выборов.

В 2000 - 2008 гг. принцип периодичности выборов упоминается в 20 решениях Верховного Суда РФ, в том числе в 11 судебных решениях при цитировании международных документов.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1997 г. N 7-П отмечено: "В целях обеспечения права граждан на участие в свободных периодических выборах федеральный законодатель вправе установить в качестве общего принципа также максимальные сроки полномочий выборных органов субъектов Российской Федерации, что должно предотвращать отступления от реальной периодичности выборов, обеспечивающей смену легислатур в соответствии с волей избирателей в сроки, предусмотренные законом на федеральном и региональном уровнях. Однако определение конкретного срока полномочий, во всяком случае, остается прерогативой законодателя самого субъекта Российской Федерации.

При этом нарушением периодичности выборов является как отказ законодателя субъекта Российской Федерации от соблюдения максимального срока полномочий, установленного федеральными актами, так и несоблюдение законодателем субъекта Российской Федерации при назначении выборов конкретного срока, который определен им же как органом, уполномоченным осуществлять такое регулирование".

Таким образом, позитивное избирательное право не определяет содержания принципа периодичности выборов, а суды сводят его к проведению выборов через определенные периоды, но не безусловно, а при определенных условиях. В Определении от 27 февраля 2008 г. (дело N 46-Г08-2) Верховный Суд РФ отметил, что "принципы обязательности и периодичности, а также судебный порядок назначения срока выборов действуют в отношении тех выборов, проведение которых предусмотрено по окончании срока полномочий органов или депутатов". Таким образом, Верховный Суд РФ фактически стоит на весьма прагматической позиции, в соответствии с которой отмена выборов лишает смысла рассуждения о их обязательности, периодичности, судебном порядке их назначения. Между тем принцип обязательности периодических выборов предполагает, что проведение одних выборов презюмирует проведение через определенные сроки (обычно не превышающие пяти лет) других аналогичных выборов. Если же в период полномочий выборного органа, должностного лица принимается решение об отказе от очередных или иных выборов, то по общему правилу это должно пониматься как отступление от принципа периодических выборов. Иное понимание этого принципа едва ли будет иметь теоретическое, а тем более практическое значение.

Применительно к досрочным выборам, как будет показано далее, судебная практика идет по пути неприменения к ним названного принципа.

Практика судов общей юрисдикции по делам, возникающим из избирательных правоотношений, может быть разделена на два направления. В большинстве судебных решений принципы избирательного права используются главным образом при воспроизведении соответствующих норм избирательного права, в которых они буквально называются. Суды общей юрисдикции обычно не устанавливают причинно-следственные связи между нарушениями избирательного законодательства и принципами выборов, избирательного права, что резко ослабляет значение принципов в регулировании общественных отношений на выборах. В некоторых делах суды устанавливают названную причинно-следственную связь, констатируя степень влияния конкретных нарушений на действие конкретного принципа выборов и избирательного права.

Конституционный Суд РФ и Европейский суд по правам человека значительно чаще используют принципы выборов и избирательного права как должные и реальные регуляторы общественных отношений на выборах. При этом содержание принципов в практике Европейского суда по правам человека не всегда имеет определенные границы, что позволяет интерпретировать их с учетом национального регулирования. Он исходит из того, что в области избирательных прав у государств имеются значительные пределы усмотрения. Свою задачу Европейский суд по правам человека видит в том, чтобы ограничения преследовали правомерную цель, были соразмерны и не влекли за собой утрату реального содержания права.

 

Глава II. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ПРАВА,

ПРАВООТНОШЕНИЯ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ

ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

 

§ 1. Перечень избирательных прав и их гарантий

 

Конституционный Суд РФ защищает объективное избирательное право, а суды общей юрисдикции - субъективные избирательные права граждан, что закрепляется в определенных источниках.

Понятие "источники избирательного права" имеет два значения. Во-первых, это силы, которые создали позитивное избирательное право, т.е. юридически законодательные органы и их социальная база в гражданском обществе. Во-вторых, это юридические формы, в которых содержится избирательное право, т.е. законы и другие нормативные акты.

Избирательное право - подотрасль конституционного права, поэтому его источниками являются все источники конституционного права, содержащие нормы избирательного права: Конституция РФ, международно-правовые акты в области избирательных прав, федеральные и региональные избирательные законы, другие законы, акты органов местного самоуправления и иных органов, должностных лиц, содержащие нормы избирательного права.

В отличие от Конституции СССР, включавшей в себя специальную главу об избирательной системе, действующая Конституция РФ фрагментарно закрепляет отдельные положения избирательного права применительно к выборам Президента РФ и депутатов Государственной Думы, предоставляя законодателю большую свободу при формировании избирательного законодательства. Статья 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, поэтому следует осторожно вести дело к реализации этой нормы через разработку и принятие избирательного кодекса РФ, вследствие чего за субъектами РФ останутся предусмотренные ст. 72 Конституции РФ право и обязанность защиты избирательных прав граждан. Конкретными шагами в этом направлении могли бы быть работы по созданию концепции названного Кодекса, вынесению ее на публичное обсуждение.

Пробельность Конституции РФ и нестабильность избирательного законодательства влекут активную деятельность Конституционного Суда РФ, решения которого распространяют свое действие за пределы конкретных дел, а потому выступают источниками избирательного права.

Спор о том, являются ли источниками конституционного права, в том числе и избирательного, решения Конституционного Суда РФ, обычаи (обыкновения), акты избирательных комиссий, имеет длительную историю. В теории мнения разошлись, но судебная практика в настоящее время признает их источниками избирательного права.

С учетом процесса партизации выборов следовало бы законодательно препятствовать становлению таких обычаев, которые соответствуют букве закона, но искажают его смысл. Например, избирательное законодательство разрешает назначение в избирательную комиссию не более одного представителя от каждой политической партии (п. 4 ст. 22 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Однако в настоящее время формируется обычай, в силу которого члены Всероссийской политической партии "Единая Россия" занимают большинство или значительное число мест во многих избирательных комиссиях, не считаясь, кроме одного в каждой комиссии, представителями этой политической партии. Такая практика соответствует букве избирательного закона, но противоречит его смыслу по ряду причин. Во-первых, потому что без партийного решения, предшествующего изданию правового акта, члены названной партии не рекомендуются в состав комиссий как от самой партии, так и от других субъектов права выдвижения. Поэтому формально член избирательной комиссии может быть рекомендован в состав комиссии не политической партией, а другим субъектом, но фактически он представляет в комиссии интересы партии "Единая Россия". По этой причине статистика принадлежности членов избирательных комиссий к политическим партиям отсутствует. Во-вторых, принадлежность большинства или значительной части членов избирательной комиссии к одной политической партии едва ли способствует самостоятельности комиссии, ее независимости от партийных решений и в конечном счете не укрепляет доверие к выборам со стороны народа. Видимо, обычай может признаваться источником избирательного права только тогда, когда он укрепляет гарантии избирательных прав граждан, а не ослабляет их.

В ходе выборов для их участников возникают не только избирательные правоотношения, но и осуществляются гражданско-правовые, административно-правовые, финансово-правовые и иные отношения, подчиненные интересам выборов. Будучи закрепленным в праве, подчинение интересам выборов превращает регуляторы соответствующих правоотношений также в источники избирательного права. Так, например, Верховный Суд РФ не согласился с выводом Суда Коми-Пермяцкого автономного округа о несоответствии действующему законодательству письма Центрального банка РФ от 16 декабря 1999 г. N 339-Т. Указание о возможности использования сокращений, содержащихся в нем, является обязательным для кредитных организаций, плательщиков-жертвователей, а также для других участников финансовых отношений в период избирательного процесса. При этом действие изложенного в этом письме указания распространяется на избирательные кампании по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также референдумы всех уровней. Содержание указаний не противоречит избирательному законодательству, так как п. 8 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав не запрещает использование сокращений в платежном поручении и не устанавливает исчерпывающий перечень допустимых сокращений <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 13 ноября 2006 г. (дело N 76-Г06-6).

 

Для источников избирательного права главной является проблема иерархии. Общая схема, в соответствии с которой приоритет имеет Конституция РФ или акт, обладающий большей юридической силой, а при конкуренции актов одинаковой силы принятый позднее, имеет методологическое и правовое значение. Во-первых, поскольку Конституция РФ не решает достаточно определенно многие ключевые вопросы избирательного права, а Конституционный Суд РФ при решении споров о конституционности норм избирательного законодательства рассматривает конституционные нормы в системной взаимосвязи, постольку правовые позиции Конституционного Суда РФ выдвигаются в иерархии источников избирательного права выше норм федеральных законов. Однако первое после Конституции РФ место следует отдать международно-правовым актам в области избирательных прав, если они признаны Российской Федерацией как международные договоры. Все другие международно-правовые акты должны рассматриваться как имеющие меньшую юридическую силу, если о таковой вообще можно говорить применительно к актам, которые являются рекомендациями. Во-вторых, избирательное право - сфера совместной компетенции Российской Федерации и субъектов РФ, а федеральное право имеет приоритет над правом субъектов РФ, поэтому последующее федеральное избирательное законодательство может вытеснять и нуллифицировать действующее региональное избирательное законодательство. Иначе говоря, сфера федерального регулирования в этой области постоянно расширяется, а предмет регионального регулирования имеет тенденцию к сокращению. В-третьих, нормотворчество избирательных комиссий допустимо только в той мере, в какой оно прямо вытекает из федерального или не противоречащего ему регионального избирательного закона. Оно, во всяком случае, не может не только отменять или изменять нормы закона, но и изменять существо закона.

Весьма важно определиться в вопросе о том, какие права защищаются. Верховный Суд РФ трактует п. 28 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав как содержащий перечень избирательных прав гражданина. В этот перечень входят: конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления; право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов; право участвовать в предвыборной агитации; право участвовать в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий; право участвовать в других избирательных действиях.

Нетрудно заметить, что первое из названных в этом перечне прав является конституционным, другие же такого статуса не имеют, хотя и порождены конституционным правом. Кроме того, указание на другие избирательные права свидетельствует о том, что для установления перечня избирательных прав следует рассматривать все нормы избирательного законодательства.

Исходя из того, что избирательное законодательство регулирует порядок организации и проведения выборов, многие авторы полагают, что избирательные правоотношения являются преимущественно процессуальными правовыми отношениями, имеющими вторичный, производный от материальных правовых отношений характер <1>. Такая позиция обусловлена пониманием избирательного процесса как стадий выборов. В соответствии с этой позицией одно материальное правоотношение может корреспондировать с большим числом процессуальных избирательных правоотношений. "Например, - пишет С.Д. Князев, - избирательному правоотношению материального характера, связанному с правом гражданина быть избранным в органы государственной власти, с необходимостью должны сопутствовать процессуальные избирательные правоотношения, опосредующие порядок выдвижения кандидатов, условия их регистрации, сроки и правила проведения предвыборной агитации, порядок формирования избирательных фондов, условия расходования содержащихся в них средств и т.п." <2>.

--------------------------------

<1> См.: Князев С.Д. Российское избирательное право. С. 150 - 151.

<2> Там же. С. 151.

 

При таком подходе есть только два материальных права: право избирать и право быть избранным. Они к тому же части одного конституционного права избирать и быть избранным, из которого вырастает позитивное избирательное право. Думается, что перечень материальных избирательных прав ни в коей мере не может быть сведен ни к двум названным, ни к указанным в подп. 28 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Речь должна идти о праве гражданина на включение в списки избирателей, праве входить в составы органов, которые организуют выборы, праве выдвигать кандидата на выборную должность, праве предлагать свою кандидатуру для участия в выборах, праве приобретать специальный статус на выборах, праве получить избирательный бюллетень, праве голосовать, праве отказаться от участия в выборах, праве отказаться от участия в голосовании, праве на открепительное удостоверение, праве на уполномоченных и доверенных лиц, праве кандидата на льготы, привилегии и гарантии со стороны государства, праве на участие в финансировании избирательной кампании кандидата, политической партии, которое, в свою очередь, распадается на право на внесение пожертвований в избирательные фонды кандидатов, политических партий, право на открытие специального избирательного счета, право на уполномоченных по финансовым вопросам, право на получение информации об избирательном фонде, обязанности осуществления финансовой отчетности, праве на судебную защиту избирательных прав, праве на обжалование решений избирательных комиссий и др. Перечисленные права едва ли можно считать процессуальными. Все они носят материальный характер. Даже право на судебную защиту избирательных прав - материальное по своей сути. При этом реализация материальных прав протекает как в установленных правом процессуальных формах, так и вне этих форм. Например, право на судебную защиту избирательных прав - элемент конституционного права гражданина на судебную защиту распадается на ряд материальных прав, каждое из которых осуществляется в определенных законом процессуальных формах.

После отмены законодателем возможности голосовать против всех кандидатов (всех списков кандидатов) возникали судебные споры. Так, А. <1> оспорил результаты выборов депутатов Законодательного Собрания Красноярского края 15 апреля 2007 г. на том основании, что нарушено его право голосовать против всех кандидатов (списков кандидатов). Краевой суд отказал в удовлетворении заявления. Верховный Суд РФ <2>, оставляя решение суда первой инстанции без изменения, сослался на правовую позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в Постановлении от 14 ноября 2005 г. N 10-П и Определении от 19 апреля 2007 г. N 281-О-О. Суть ее в том, что признание возможности голосования на выборах посредством заполнения графы "против всех" относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя. Тем самым Конституционный Суд РФ косвенно признал за законодателем возможность отменять существующие избирательные права.

--------------------------------

<1> Здесь и далее фамилии участников судебных процессов не приводятся в целях защиты их персональных данных.

<2> См. Определение Верховного Суда РФ от 17 октября 2007 г. (дело N 53-Г07-31).

 

Важнейшим элементом избирательного законодательства является, как известно, Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав. При формально-логическом взгляде на наименование Закона можно сделать вывод о том, что он регулирует не избирательные права, а гарантии этих прав. Однако содержание Закона и судебная практика однозначно исходят из того, что предметом его регулирования являются в первую очередь избирательные права. Устанавливаемые Законом гарантии теоретически направлены на обеспечение избирательных прав, но практически многие из них сами сформулированы как избирательные права.

Суды нашли противоречия федеральному законодательству в правовой базе и практике выборности вице-мэра Москвы. Верховный Суд РФ <1> оставил без изменения решение Московского городского суда от 16 января 2003 г., которым признаны противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению со дня вступления в силу решения суда положения Устава г. Москвы, которые предусматривают избрание одновременно с мэром вице-мэра города. Судебные решения основаны на том, что Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав не предусматривают выборности должностных лиц, входящих в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, кроме высшего должностного лица субъекта РФ, а выборность вице-мэра ограничивает право мэра по формированию правительства города, так как вице-мэр входит в состав правительства Москвы.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 28 марта 2003 г. (дело N 5-Г03-24).

 

Принципиальное и для действующего избирательного права значение имеет позиция суда относительно понимания гарантий избирательных прав граждан. Суд полагает, что установление выборности вице-мэра нельзя считать гарантией избирательных прав граждан, так как в силу п. 11 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав к таким гарантиям относятся установленные законодательством условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию этих прав, а включение в состав выборных должностей иной должности, помимо указанных в Федеральном законе, не относится к условиям, правилам и процедурам проведения выборов и референдумов. Однако достаточно логичным был бы взгляд на выборы вице-мэра города как на реализацию соответствующего избирательного права граждан.

Следует заметить, что в обозначенный период времени подобным образом избирались вице-президенты ряда субъектов РФ и до приведенных судебных решений право субъекта РФ на их избрание по так называемой американской модели (одновременно с президентом) никем не оспаривалось. В приведенных решениях суды, не отрицая в соответствии с действовавшим тогда законодательством право Москвы на установление выборности вице-мэра, признали противоречащим федеральному законодательству сам порядок выборов (выборы вице-мэра в связке с мэром).

В Определении от 30 апреля 2008 г. (дело N 42-Г08-5) Верховный Суд РФ сделал вывод о том, что установленные в ст. 10 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав "требования, предъявляемые к порядку назначения выборов, являются по своей сути организационной правовой гарантией для обеспечения принципа обязательности и периодичности выборов, соблюдения сроков их проведения в увязке со сроками истечения полномочий выборного органа". В силу п. 1 ст. 5 названного Федерального закона законодатель субъекта РФ не может изменять эти гарантии.

Перечень избирательных прав и их гарантий окончательно не сформировался, поэтому в судебных решениях можно встретить интересные формулировки и иных избирательных прав.

С избирательными правами корреспондируют обязанности государства и других институтов публичной власти, которые занимаются организацией и проведением выборов. В отличие от многих зарубежных стран в России выборы организуют избирательные комиссии, часть из которых имеют статус государственных органов (ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ и территориальные избирательные комиссии), другие являются муниципальными органами (избирательные комиссии муниципальных образований), статус же третьих (окружных и участковых избирательных комиссий) законодательно не определен, но при этом они наделены властными полномочиями в сфере организации и проведения выборов.

Конституционное право избирать и быть избранным, как и всякое конституционное право, порождает для гражданина возможности, а для государства, его органов и должностных лиц обязанности. И те и другие формулируются в избирательном законодательстве, которое, кроме того, закрепляет обязанности граждан и права государственных органов, других субъектов избирательного права.

Поэтому следует выделять не только избирательные права, но и избирательные обязанности субъектов избирательного права. Общей для всех их является обязанность соблюдения законодательства, прав и законных интересов других участников выборов. Каких-либо других обязанностей у избирателя нет. Кандидаты, политические партии и другие избирательные объединения, избирательные комиссии и их члены, государственные и муниципальные органы, их должностные лица, средства массовой информации обременены избирательными обязанностями, которые являются элементами их правового статуса в избирательном праве.

Субъекты избирательного права наделены разными правами и несут разные обязанности. Наибольший объем прав имеют избиратели и избирательные объединения, что дает им возможность участвовать в самом широком круге избирательных правоотношений. Права избирателя могут формулироваться с различной степенью обобщения и (или) детализации. При высокой степени обобщения можно говорить о следующих правах избирателя: право участвовать в голосовании; право быть избранным; право на получение специального статуса на выборах (уполномоченный, доверенное лицо, наблюдатель, член избирательной комиссии); право на участие в организации и проведении выборов; право на ведение предвыборной агитации и участие в таковой; право на участие в финансировании избирательной кампании кандидата, политической партии; право на участие в контроле за выборами. Каждое из этих прав может быть детализировано на значительное число самостоятельных и примыкающих к ним гарантий, большинство из которых, в свою очередь, могут рассматриваться как избирательные права. Например, реализация права на участие в голосовании предполагает включение гражданина в список избирателей на избирательном участке, получение избирательного бюллетеня, его заполнение или отказ от заполнения, опускание бюллетеня в ящик для голосования или отказ от голосования. Следовательно, имеется право на включение в списки избирателей, право на получение избирательного бюллетеня, право на заполнение этого бюллетеня в условиях, обеспечивающих тайну голосования, право на опускание бюллетеня в ящик для голосования, право на отказ от голосования и др. Каждое из перечисленных прав, в свою очередь, является одной из гарантий права на участие в голосовании.

Вопрос о круге избирательных прав политических партий (избирательных объединений) относится к проблеме горизонтального действия конституционных прав и свобод гражданина. Согласно Конституции РФ конституционное право избирать и быть избранным имеют граждане России, поэтому законодатель прямо не может наделить им политические партии. Однако, выступая в роли посредника между обществом и государством, политические партии все активнее участвуют в осуществлении конституционного права гражданина избирать и быть избранным. Вследствие этого политические партии не только наделяются многими избирательными правами, вытекающими из названного конституционного права, но и опосредуют их осуществление. Например, в условиях существующей пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы беспартийный гражданин не может реализовать свое право быть избранным депутатом Государственной Думы, минуя партийные механизмы формирования списков кандидатов. Таким образом, де-юре право быть избранным принадлежит гражданину, а реализовать его без политической партии он не может. Фактически политические партии также пользуются конституционным правом избирать и быть избранными.

Избирательная правосубъектность политических партий все больше вслед за правосубъектностью избирателей приобретает универсальный характер. Другие субъекты имеют специальную правосубъектность, так как могут быть субъектами правоотношений только на отдельных стадиях выборов либо их полномочия носят специализированный характер. Так, например, организацией и проведением выборов вправе заниматься только избирательные комиссии. Государственные органы и должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям помощь и содействие, поэтому они не вправе участвовать в отношениях по организации и проведению выборов. Практически отношения по организации выборов и отношения по содействию этой организации разделить можно далеко не всегда, но законодательство, во всяком случае, четко определяет роль избирательных комиссий. На практике сильны традиции отстранения избирательных комиссий от реальной деятельности и превращения их в машины для формального голосования заранее решенных по существу вопросов. Обладая государственно-властными полномочиями по организации и проведению выборов, избирательные комиссии лишены тех прав, которые имеют избиратели и избирательные объединения.

 

§ 2. Избирательные правоотношения

 

С правовых позиций демократические выборы представляются совокупностью правовых и фактических отношений, где первые играют определяющую роль. В период выборов обычная жизнь и деятельность людей, общества и государства не останавливаются. Поэтому далеко не все, что происходит в это время, может быть отнесено к избирательным отношениям, а тем более к избирательным правоотношениям. Избирательные правоотношения в количественном выражении видятся как малая толика общественных отношений даже в период выборов. Поэтому возникает проблема вычленения избирательных правоотношений из огромной массы общественных отношений. Решить ее очень сложно, не впадая в одну из двух крайностей при определении предмета правоотношений. Одна крайность сводится к тому, что предмет правоотношений заужается, исходя из того, что выборы не влияют на ход обычной жизни гражданина, общества и государства, так как являются составной частью самой жизни. Поэтому предмет правоотношений сводится к техническим действиям, направленным на оформление кадровых вопросов. Другая крайность - подчинение всех общественных отношений целям достижения определенных результатов на выборах. В этом случае предмет избирательных правоотношений теряет свою определенность и границы, доминируя над всеми другими правоотношениями. Теоретически и практически избирательные правоотношения должны занимать свое место в системе общественных отношений, не выхолащивая значение выборов как главной формы прямого народовластия, но и не превращая их в тормоз для нормальной деятельности и развития. Такое место находится посередине двух названных крайностей. С этих позиций, например, неясно, почему законодатель не определяет особый режим проведения публичных агитационных мероприятий в период избирательной кампании, особенности гражданско-правовых отношений, возникающих при изготовлении избирательных бюллетеней.

Избирательные правоотношения по природе своей относятся к публичным правоотношениям, которые возникают из урегулированных правом общественных отношениях на выборах. Стороны правоотношений, кроме граждан, должны руководствоваться принципом "разрешено то, что предписано законом, правом", а в отношении граждан действует другой принцип "разрешено все, что не запрещено".

Поскольку даже сам человек - существо и частное, и общественное, то регулируемые правом отношения между людьми и, как следствие, между другими субъектами права невозможно абсолютно точно разделить на частноправовые и публично-правовые. Всегда были, есть и будут сферы, в которых происходит взаимопроникновение частноправовых и публично-правовых отношений, а сами сферы действия этих отношений также подвижны в зависимости от особенностей развития общества, государства. В период переходного общества и государства, который наблюдается в современной России, возможны необоснованные крайности, что имеет место и в развитии избирательного права. Велик удельный вес норм избирательного права, являющихся компромиссом между либеральными и социальными (социалистическими, коммунистическими) подходами. Поэтому каждый раз при разработке нового избирательного закона практически заново возникают дискуссии по ключевым понятиям и ценностям избирательного права, возможны неожиданные и необоснованные, а также неконституционные решения (таковой, например, была признана действовавшая на федеральных выборах 1999 г. норма закона, в соответствии с которой выбытие одного из кандидатов первой тройки федерального списка без вынуждающих обстоятельств влекло отмену регистрации всего федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы).

Избирательные правоотношения как разновидность конституционных правоотношений следует разделить на правоотношения общие и конкретные.

Общие избирательные правоотношения либо не имеют субъектов, либо речь идет о взаимоотношениях между народом и государством. Так, идеи свободных демократических выборов, перенесенные в избирательное право, обусловливают необходимость режима подлинных выборов, в рамках которого должны функционировать все субъекты избирательных правоотношений. К общим избирательным правоотношениям следует отнести отношения между народом и государством, возникающие из констатации принадлежности всей полноты государственной власти народу и обязанности государства проводить демократические свободные выборы как высшую форму непосредственного народовластия и для определения представителей, которые от имени народа будут осуществлять эту власть. К общим избирательным правоотношениям можно отнести правоотношения, возникающие при закреплении в Конституции РФ конституционного права избирать и быть избранным, конституционных основ избирательного права. Поскольку народ посредством выборов делегирует значительную часть власти своим представителям, а государство действует через свои органы и должностных лиц, народные представители и государственные органы обязаны обеспечивать и защищать на выборах интересы народа.

Конкретные избирательные правоотношения возникают между сторонами на основе норм избирательного права при наступлении определенных юридических фактов.

Законодатель практически идет по пути регулирования избирательных прав через их гарантии, поэтому избирательные правоотношения можно разделить на собственно избирательные правоотношения и гарантийные избирательные правоотношения. Например, отношения между избирателем и избирательной комиссией при реализации избирателем права на голосование можно назвать собственно избирательными правоотношениями. Отношения между избирателем и избирательной комиссией по поводу включения первого в список для голосования по названной классификации следовало бы отнести к гарантийным избирательным правоотношениям, т.е. гарантии права на голосование. Разумеется, грань между названными видами правоотношений весьма условна и в значительной мере зависит от формулировки закона и судебного усмотрения.

Можно ли считать сторонами избирательных правоотношений избирательные комиссии и их членов, государственные органы, органы местного самоуправления, средства массовой информации, организации, должностных лиц названных органов и организаций? При ответе на этот вопрос, думается, методологическое значение имеет выработанная судами позиция в отношении средств массовой информации. Суть ее в том, что средства массовой информации публикуют агитационные материалы, но не считаются субъектами агитационной деятельности, т.е. не могут заниматься предвыборной агитацией от своего имени. Значит ли это, что они не могут быть стороной избирательных правоотношений? Поскольку избирательное законодательство наделяет средства массовой информации и правами, и обязанностями, они также являются субъектами избирательных правоотношений. Подобным образом можно рассуждать и при решении вопроса об отсутствии или наличии правосубъектности в том или ином правоотношении. Если организация продает кандидату бумагу, оплаченную из избирательного фонда этого кандидата, то она становится стороной не только гражданско-правовых, но и избирательных отношений, а нормы избирательного права при прочих равных условиях имеют приоритет над нормами гражданского права.

Общие избирательные правоотношения возникают с момента опубликования соответствующего решения о назначении выборов и заканчиваются в день сдачи последнего финансового отчета. Таким образом, возникновение и прекращение общих избирательных правоотношений связано с определенными действиями. В промежутке между этими действиями никакие другие действия и события не имеют юридического значения. Исключения из этого правила могут быть связаны с введением военного или чрезвычайного положения, в условиях которых избирательные правоотношения прекращаются.

Конкретные избирательные правоотношения возникают на основании действий, а прекращаются на основании событий и (или) действий. К числу таких действий относятся, например, решение о назначении выборов, судебное решение, представление в избирательную комиссию документов о выдвижении кандидата, решение избирательной комиссии о регистрации кандидата на выборную должность, заявление об открытии специального избирательного счета и многие другие. Среди событий как оснований прекращения избирательных правоотношений следует назвать смерть кандидата, объявление военного или чрезвычайного положения.

В зависимости от степени обязательности с точки зрения избирательного законодательства можно выделить обязательные и факультативные правоотношения. Обязательные правоотношения - те, от участия в которых сторона не может уклониться в силу требований закона. Например, политическая партия, список кандидатов которой зарегистрирован, обязана представлять в избирательную комиссию экземпляр (фотокопию и др.) любого (кроме публикуемых в средствах массовой информации) своего агитационного материала до его распространения, поэтому правоотношения сторон по поводу представления агитационного материала носят обязательный характер. Факультативные правоотношения предполагают либо участие в них по желанию стороны, либо выбор вариантов правоотношений для решения одного и того же вопроса. Если избиратель не согласен с тем, что его не включили в список избирателей, то он может обратиться с заявлением о включении в список либо в суд, либо в избирательную комиссию, т.е. может выбрать один из двух вариантов правоотношений. После получения избирательного бюллетеня в избирательной комиссии избиратель может продолжить правоотношения с нею, а может и завершить, унеся избирательный бюллетень с собой как сувенир, т.е. отношения между избирателем и избирательной комиссией по поводу заполнения бюллетеня и опусканию его в ящик для голосования носят факультативный характер.

Удельный вес как обязательных, так и факультативных правоотношений на выборах имеет далеко не техническое значение. Думается, что чем выше уровень факультативных правоотношений при совершении избирательных действий, тем больше степень свободы участников выборов. И наоборот, превалирование обязательных правоотношений заставляет участников выборов думать не только и порой не столько о существе избирательной борьбы, но и о необходимости вступления в те или иные правоотношения, игнорирование которых может повлечь юридическую ответственность.

Деление правоотношений в зависимости от стадии выборов достаточно распространено и признано, хотя по вопросам количества, содержания и наименования стадий выборов в литературе нет единой позиции. Число стадий выборов колеблется у разных авторов от трех до полутора десятков. Делаются попытки проведения различий между стадиями и этапами выборов.

Классификация правоотношений по стадиям выборов, как и любая другая классификация, должна строиться на определенном основании. Разумеется, один и тот же массив может быть классифицирован по разным основаниям, но вряд ли допустимо выделение разных групп вследствие применения неидентичных оснований. Между тем в юридической литературе обычно не называют оснований выделения тех или иных стадий выборов, чаще всего молчаливо предполагая либо действие фактора сроков, либо одновременное применение разных оснований классификации. Однако в одни и те же сроки нередко могут осуществляться избирательные действия, имеющие разные цели и задачи. Например, формирование многих избирательных комиссий происходит в период предвыборной агитации, но соответствующие действия относятся к двум различным стадиям выборов. Кроме того, количество стадий выборов зависит и от уровня обобщения соответствующих действий, который не должен сильно колебаться. Если, например, считать самостоятельными стадиями выборов назначение выборов и предвыборную агитацию, то вряд ли можно говорить об одинаковом уровне обобщения избирательных действий, так как в одном случае речь идет о принятии государственным органом и опубликовании одного правового акта, а в другом - о множестве фактических и правовых отношений с участием кандидатов, политических партий.

Думается, при вычленении стадий выборов основанием классификации следует считать определенные во времени этапы достижения главных целей и задач выборов. При таком подходе можно выделить три стадии выборов: определение круга участников выборов; предвыборная агитация; голосование, определение его итогов и результатов выборов. Выборы - форма массового участия граждан в осуществлении государственной власти, поэтому необходимо определить круг основных участников правоотношений, среди которых и те, кто приобретает статус избирателя, и те, кто становится кандидатами на замещение выборных должностей, и те, кто будет заниматься организацией и проведением выборов. Суть второй стадии - агитационная борьба между кандидатами и партиями. На третьей (заключительной) стадии происходит голосование, определяются его итоги и результаты выборов.

Избирательные правоотношения можно также классифицировать по видам выборов: федеральные, региональные, муниципальные (местные), каждый из которых, в свою очередь, подразделяется в зависимости от формируемого органа или избираемого должностного лица (Президент РФ, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования), очередности (первые, очередные, досрочные, дополнительные, повторные дополнительные, а также повторное голосование).

Основаниями классификации избирательных правоотношений можно считать и источники избирательных прав: Конституция РФ, международно-правовой акт, правовая позиция Конституционного Суда РФ, федеральный закон, закон субъекта РФ, иные источники.

 

§ 3. Сроки на выборах и в избирательном праве

 

Считается, что конституционное право избирать и быть избранным возникает у гражданина РФ с наступлением 18 лет. Однако вторая часть этого права (право быть избранным) возникает с 18 лет не на всех выборах. В полном объеме оно появляется по достижении 35-летнего возраста. Конституционное право избирать и быть избранным не прекращается после завершения общих и конкретных избирательных правоотношений. В межвыборный период действие названного конституционного права не прекращается, так как порождает общие правоотношения, не относящиеся к числу избирательных. Они обязывают государство, его органы создавать посредством позитивного избирательного права правовые механизмы проведения свободных выборов. Однако реализовать названное право как субъективное право гражданина можно только на выборах и в связи с правоотношениями, возникшими в период выборов. Сроки совершения тех или иных избирательных действий оказывают серьезное влияние на реализацию субъективных избирательных прав. Их следует рассматривать как одну из гарантий этих прав.

Избирательные действия совершаются в сроки, которые установлены избирательными комиссиями в соответствии с избирательным законодательством. Порядок исчисления сроков в избирательном праве отличается от того, что установлен Гражданским процессуальным кодексом РФ (ГПК РФ). Статья 11.1 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, устанавливающая особый порядок исчисления сроков избирательных действий, принята позднее соответствующих положений ГПК РФ, поэтому эти нормы избирательного права должны иметь приоритет над нормами ГПК РФ о процессуальных сроках.

Если ГПК РФ (ст. 107) предусматривает, что течение процессуального срока, исчисляемого днями, начинается на следующий день после даты или наступления события (под событием ГПК РФ понимает не только собственно события, но и любые другие действия, бездействие), которыми определено его начало, то избирательный закон считает первым днем срока день наступления события. Поэтому если в период избирательной кампании гражданину 18 лет исполняется в день голосования, то право голосовать возникает в день рождения, а не на следующий день. Срок избирательных действий, который истекает в нерабочий день, по избирательному праву не продлевается на следующий за ним рабочий день. Например, если открытие специального избирательного счета считать гражданским правоотношением, то приходящийся на нерабочий день последний день открытия счета надо по правилам ч. 2 ст. 108 ГПК РФ переносить на следующий за ним рабочий день. Если же открытие специального избирательного счета считать избирательным правоотношением, то для определения окончания срока такого действия названная норма ГПК РФ не может применяться.

ГПК РФ неизвестно исчисление сроков в часах. В силу ст. 108 ГПК РФ если жалоба, документы или денежные суммы были сданы в организацию почтовой связи до истечения последнего дня срока (т.е. до 24 часов), то срок не считается пропущенным. Избирательное законодательство в ряде случаев оговаривает начало и окончание срока совершения тех или иных действий определенными часами местного времени. Нередко избирательное законодательство исходит из обязанности представления документов непосредственно в избирательные комиссии, минуя организации почтовой и иной связи, поэтому при исчислении сроков законодательство часто не признает момент их отправки через эти организации.

Избирательное законодательство знает не только отсчет исчисления срока со дня наступления события, но и другие правила, которые влияют на продолжительность срока, его начало и окончание.

Исчисление срока совершения избирательного действия, которое может осуществляться не позднее чем за определенное количество дней или за определенное количество дней до наступления события, следует правилу, при котором последним днем срока является день, после которого остается указанное количество дней до наступления, т.е. применяются правила ГПК РФ. Если же срок исчисляется в соответствии с правилом "не позднее чем через определенное количество дней", то первым считается день, следующий после даты наступления события, т.е. по правилам ГПК РФ, а последним днем день, следующий за днем, в котором истекает указанное количество дней, т.е. вопреки правилам, установленным ГПК РФ. Если действие может осуществляться не ранее чем за определенное количество дней до дня наступления события, то первым считается день, после которого остается указанное количество дней, а последним днем последний из указанных дней, т.е. в обоих случаях применяются правила ГПК РФ.

Наличие сроков избирательных действий и особого порядка их исчисления, при котором начало срока может определяться по правилам, аналогичным правилам ГПК РФ, а окончание срока по другим правилам или наоборот, теоретически трудно объяснимо. Практически таким образом легче манипулировать сроками совершения тех или иных избирательных действий в рамках избирательной кампании, увеличивая или сокращая их в зависимости от интересов законодателя и участников выборов. Например, утративший силу Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 декабря 1994 г.) не закреплял сроки принятия и публикации акта о назначении выборов. Это давало возможность затягивать публикацию акта о назначении выборов либо принимать и публиковать его за год-полтора до дня голосования, т.е. манипулировать продолжительностью избирательной кампании. С 1999 г. использовалось два способа ограничения сроков избирательных кампаний: фиксация минимально допустимого срока между принятием решения о назначении выборов и днем истечения срока полномочий выборного органа, должностного лица, установление максимального и минимального срока между днем голосования и днем публикации решения о проведении выборов. Первый способ логичен. Однако в настоящее время он не применяется, так как переход к так называемому единому дню голосования (второе воскресенье марта и, как исключение, второе воскресенье октября) не позволяет соблюдать определенные таким образом сроки назначения выборов.

Действующее избирательное законодательство регулирует продолжительность избирательных кампаний со дня опубликования акта о назначении выборов до дня голосования, устанавливая следующие сроки: 110 - 90 дней - на федеральных выборах; 100 - 90 дней - на региональных выборах; 90 - 80 дней - на местных выборах. При досрочных выборах эти сроки могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.

Юридическое исключение дня окончания срока полномочий из порядка исчисления сроков назначения выборов отнюдь не снимает эту проблему при решении вопроса о назначении выборов. Прежде чем назначать новые выборы, надо определиться с днем окончания полномочий действующего органа, должностного лица. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав (п. 1 ст. 8) таковым определил для всех выборов (кроме федеральных) второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий органа или должностного лица. Однако из этого правила достаточно много исключений, которые фактически парализуют его действие. Во-первых, вторым единым днем голосования считается второе воскресенье октября. Поскольку применение п. 1 ст. 8 влечет во многих случаях увеличение или уменьшение срока полномочий действующих органов и должностных лиц, то во многих случаях можно перенести выборы на октябрь. Во-вторых, ст. 82 указанного Федерального закона позволяет субъекту РФ своим законом однократно не более чем на один год продлевать или сокращать сроки полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах не менее чем в две трети органов местного самоуправления муниципальных образований в данном субъекте РФ.

Срок опубликования решения о назначении выборов в средствах массовой информации - не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Таким образом, на публикацию решения с учетом дня его принятия по правилам избирательного законодательства предоставляется шесть дней, а по правилам ГПК РФ - до восьми дней. Это осложняет деятельность и участников выборов, и судов.

Так, в Определении от 2 марта 2007 г. (дело N 37-Г07-1) Верховный Суд РФ установил, что поскольку решение избирательной комиссии о регистрации списка кандидатов было принято 24 января 2007 г., то последним (десятым) днем для подачи заявления в суд являлось 2 февраля 2007 г. В соответствии с ч. 3 ст. 107 ГПК РФ течение процессуального срока, исчисляемого годами, месяцами или днями, начинается на следующий день после даты или наступления события, которыми определено его начало, т.е. течение срока подачи заявления начиналось с 25 января 2007 г. Однако суд первой инстанции руководствовался положениями ст. 11.1 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, которые определяют порядок исчисления сроков, установленных законодательством РФ о выборах и референдумах, но, по мнению Верховного Суда РФ, не регулируют порядок исчисления процессуальных сроков гражданского судопроизводства, к которым относится и срок обращения в суд. Думается, что такой подход не вполне согласуется с приоритетом норм более позднего федерального закона (в данном случае избирательного) и с приоритетом норм специального закона. В данном случае таковыми следовало бы считать нормы Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, принятого позднее, чем ГПК РФ, и специально регламентирующего вопрос о порядке исчисления сроков, установленных законодательством о выборах.

Избирательное законодательство, учитывая необходимость реальной защиты избирательных прав в случае выявления фактов их нарушения, содержит специальные сроки подачи жалоб и заявлений, специальные сроки их рассмотрения в зависимости от стадии избирательного процесса. Рассматривая вопрос об исключении гражданско-процессуальным законодательством возможности обжалования в кассационном порядке судебных решений по делам о нарушениях избирательных прав граждан, не связанным с оспариванием результатов выборов, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 25 декабря 2001 г. N 17-П указал, что законодатель в целях обеспечения стабильности избирательного процесса, свободного волеизъявления народа на выборах и эффективной судебной защиты избирательных прав граждан может предусмотреть особые сроки как для рассмотрения судами первой инстанции дел о нарушениях избирательных прав, так и для обжалования и пересмотра состоявшихся по этим делам судебных решений.

Законодатель установил запрет к принятию и рассмотрению жалоб на отказ соответствующей избирательной комиссии в регистрации кандидатом в депутаты, поступивших за пределами установленного законом срока вне зависимости от причины пропуска этого срока. Применение этого срока является обязательным для всех органов, т.е. как для судов, так и для избирательных комиссий субъектов РФ <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Саратовского областного суда от 15 марта 2006 г.

 

Верховный Суд РФ отменил Определение Архангельского областного суда от 13 февраля 2006 г., которым было прекращено производство по делу по заявлению избирательного объединения "Архангельское региональное отделение Всероссийской политической партии "Единая Россия" об отмене постановления окружной избирательной комиссии по одномандатному избирательному округу N 3 от 27 января 2006 г. о регистрации Т. кандидатом в депутаты Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва <1>. Прекращая производство по делу, суд сослался на то, что заявление в суд об отмене данного постановления окружной избирательной комиссии было подано 6 февраля 2006 г., т.е. за пределами установленного законом (ст. 11.1 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав) процессуального срока. Отменяя Определение Архангельского областного суда, суд исходил из того, что оснований для прекращения производства по делу не имелось, поскольку процессуальные сроки следовало исчислять в соответствии со ст. ст. 107 и 108 ГПК РФ. Однако по другим делам суд исходил из того, что установленный ч. 2 ст. 260 ГПК РФ и п. 2 ст. 78 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав 10-дневный срок на обжалование решений избирательных комиссий о регистрации, отказе в регистрации является специально установленным сроком для обращения в суд и порядок его исчисления должен производиться по правилам, установленным в п. 1 ст. 11.1 названного Федерального закона <2>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 6 марта 2006 г. (дело N 1-Г06-7).

<2> См. Определения Верховного Суда РФ от 29 ноября 2005 г. (дело N 5-Г05-121), от 29 сентября 2006 г. (дело N 92-Г06-12).

 

Установленный законом срок внесения избирательного залога на соответствующий счет является пресекательным и продлению не подлежит <1>. Избирательный залог не может быть внесен путем его принятия непосредственно окружной избирательной комиссией или помимо избирательного фонда кандидата <2>.

--------------------------------

<1> См. Определения Верховного Суда РФ от 24 марта 2004 г. (дело N 11-Г03-51), от 9 марта 2004 г. (дело N 45-Г04-17).

<2> См. Определение Верховного Суда РФ от 24 марта 2004 г. (дело N 11-Г03-51); решение Ангарского городского суда Иркутской области от 13 сентября 2005 г.

 

Сроки совершения избирательных действий и способы их исчисления в принципе не оказывают прямого влияния на перечень избирательных прав, но они влияют на возможности реализации этих прав.

Использование разных точек отсчета сроков избирательных действий (до (со) дня голосования или после него, до дня начала избирательной кампании или после него, со (до) дня регистрации кандидата, списка кандидатов или после него, со (до) дня публикации решения о результатах выборов и др.) нередко влечет как наложение друг на друга сроков разных избирательных действий, так и сокращение (увеличение) одних сроков при увеличении (сокращении) других. Сама возможность одновременного совершения различных избирательных действий - нормальное явление. Однако важно при этом не ущемлять избирательные права граждан и кандидатов на выборные должности. С помощью сроков осуществления тех или иных избирательных действий можно как способствовать, так и препятствовать реализации избирательных прав. Если, например, для сбора 100 тыс. подписей избирателей установить срок в один день, то ясно, что сделать этого кандидат, политическая партия не смогут, поэтому право выдвижения, обусловленное представлением такого количества подписей избирателей в поддержку кандидата (кандидатов), формально будет существовать, но реализовать его невозможно.

Оптимальной представляется модель, при которой основной точкой отсчета сроков избирательных действий является день голосования, а именно до этого дня и после него. Однако едва ли возможно сделать такой день единственной точкой отсчета. Так, весьма важен день выдвижения, который для конкретного кандидата на выборную должность будет одновременно и первым днем исчисления срока агитационного периода.

Анализ показывает тенденцию к сокращению сроков избирательных кампаний. Думается, что в настоящее время исчерпаны все возможности сокращения сроков избирательных кампаний до дня голосования (на выборах депутатов Государственной Думы в 2007 г. они были минимально допустимыми: с 5 сентября до 1 декабря, т.е. менее трех месяцев). Сокращение сроков избирательных кампаний до дня голосования нередко сопровождается нормированием сроков начала выдвижения кандидатов, списков кандидатов. Так, на упомянутых выборах действовало правило, в соответствии с которым съезд политической партии мог выдвигать федеральный список кандидатов не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 30 дней после официального опубликования решения о назначении выборов (ч. 4 ст. 36 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). В итоге политической партии приходилось при подготовке съезда, на котором предполагалось выдвинуть список кандидатов в депутаты Государственной Думы, решать кроме прочего задачу по определению срока проведения съезда, чтобы он пришелся на тот период времени, когда партия вправе выдвигать список кандидатов, но начало этого периода определяется Президентом РФ, а политической партии неизвестно.

 

§ 4. Конституционно-правовая и иные виды

ответственности за нарушение избирательного

законодательства

 

В советское время проблемы ответственности за нарушение законодательства о выборах до конца 1980-х гг. имели в значительной мере теоретическое значение. Кандидат находился в полной зависимости от инициаторов выдвижения и избирательных комиссий. Юридически инициатор выдвижения кандидата в депутаты (общественная организация, трудовой коллектив, собрание граждан по месту жительства, собрание военнослужащих) мог в любой момент до дня голосования отменить свое решение о выдвижении кандидата в депутаты, что влекло отмену решения избирательной комиссии о регистрации соответствующего кандидата. Комиссия могла отменить регистрацию кандидата и по собственной инициативе. Центральная избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет СССР в силу ч. 2 ст. 58 Закона СССР от 6 июля 1978 г. "О выборах в Верховный Совет СССР" могла отказать в регистрации, признать выборы недействительными, "если в ходе выборов или при подсчете голосов либо определении результатов выборов по округу имелись нарушения", т.е. столь серьезные последствия могли быть за любые нарушения указанного Закона, хотя на практике до применения таких санкций дело обычно не доходило. Практиковалось юридически добровольное снятие кандидатами своих кандидатур посредством подачи соответствующих заявлений в избирательные комиссии.

В последующие годы институт ответственности за избирательные правонарушения развивается, но со значительным отставанием от развития норм, излагающих как позитивные правила поведения на выборах, так и запреты. В итоге многие правила поведения и запреты не обеспечены мерами ответственности за их нарушения. Так, например, достаточно детально урегулированы порядок учета избирателей, составления их списков, порядок подсчета избирательных бюллетеней, порядок выдачи копий протоколов об итогах голосования и о результатах выборов, но ответственность за нарушение этих правил либо не установлена, либо неэффективна в силу невозможности реализации механизма привлечения к ответственности. Такой подход влечет неадекватность правового регулирования потребностям выборов. Возникла проблема обеспечения свободных демократических выборов в условиях действия либерального, недемократического избирательного законодательства. Если социалистическое избирательное законодательство до конца 1980-х гг. не позволяло проводить свободные демократические выборы, то в настоящее время либеральное избирательное законодательство уже с других позиций, но также не способствует выявлению действительного волеизъявления граждан путем свободных демократических выборов. Можно вводить массу правил учета и регистрации избирателей, выдвижения и регистрации кандидатов, ведения предвыборной агитации, финансирования выборов, голосования, подсчета голосов и т.д., но если отсутствуют реальные механизмы ответственности за нарушения этих правил либо эти механизмы являются неэффективными или применяются по-разному к разным политическим партиям и кандидатам, то сами правила поведения и запреты воспринимаются как декоративные, не подлежащие безусловному исполнению. Поэтому проблемы ответственности за избирательные правонарушения и теоретически, и практически относятся к разряду ключевых вопросов избирательного права и выборов.

Основной вид ответственности за избирательные правонарушения - конституционно-правовая ответственность. Между тем в теории продолжаются дискуссии о том, имеется ли такая ответственность вообще. На практике она существует, признана Конституционным Судом РФ и другими судами, но набор мер конституционно-правовой ответственности в избирательном праве неадекватен потребностям свободных выборов. Многие меры конституционно-правовой ответственности вытеснены административно-правовыми санкциями. Разумеется, не следует отказываться и от административно-правовой, и от уголовной ответственности за избирательные правонарушения и преступления. Однако при введении тех или иных мер юридической ответственности целесообразно выходить за рамки конституционно-правовой ответственности в тех случаях, когда их действительное использование неэффективно воздействует на общественные отношения.

Можно назвать следующие основные меры конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения: признание Конституционным Судом РФ избирательного закона или его отдельных положений неконституционными; признание Конституционным Судом РФ неконституционным не вступившего в силу международного договора РФ в области избирательных прав граждан; признание Конституционным Судом РФ издания акта, регулирующего выборы, не входящим в компетенцию соответствующего органа государственной власти; отмена акта избирательной комиссии судом или вышестоящей избирательной комиссией; отказ в заверении списка кандидатов; отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов; аннулирование регистрации кандидата, списка кандидатов; исключение из списка кандидатов; отказ в регистрации уполномоченного кандидата, политической партии; отказ в выдаче разрешения на открытие специального избирательного счета; удаление наблюдателя, члена участковой избирательной комиссии из помещения для голосования; признание выборов недействительными; расформирование (досрочный роспуск) избирательной комиссии.

Развитие конституционного права обусловливает необходимость как расширения мер конституционно-правовой ответственности, так и тщательного регулирования процедур. В настоящее время не исчерпаны многие резервы конституционно-правовой ответственности. Целесообразно теоретически проработать и закрепить в законодательстве значительно больший спектр таких мер. Речь могла бы идти: о лишении или приостановлении избирательного права гражданина; досрочном прекращении полномочий доверенных лиц, наблюдателей за виновное поведение, включая удаление их из помещения для голосования; приостановлении регистрации; лишении права ведения агитации на определенный срок или в определенных изданиях; приостановлении на определенный срок операций на специальном избирательном счете; введении конституционно-правовых штрафов в денежной форме; принудительном списании средств со специального избирательного счета и др.

Фактически многие из этих мер применяются на выборах. Дело в том, что они не признаются действующим правом в качестве мер ответственности, отсутствует и правовое регулирование. Это удобно с точки зрения применения административного и иного неправового воздействия на избирательный процесс, но противоречит общим принципам выборов и избирательного права (свободные выборы, равное избирательное право и др.) и презумпции применения юридической ответственности только за виновное поведение. Например, к основаниям фактического лишения полномочий наблюдателя и удаления его с избирательного участка согласно п. 12 ст. 64 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав относится любое нарушение закона о выборах. Поскольку квалификацию поведения наблюдателя как нарушение избирательного закона осуществляют избирательные комиссии, то на практике это дает им, а фактически председателям комиссий, чрезмерно большие возможности по выдворению безотносительно наличия или отсутствия нарушения неугодных наблюдателей и даже членов избирательных комиссий с правом решающего голоса из помещения, в котором осуществляется голосование.

Необходимыми условиями введения этих и других мер ответственности за избирательные правонарушения должно быть урегулирование в законе оснований и механизма их применения за виновное поведение.

Наиболее жесткими мерами являются отказ в заверении списка кандидатов, отказ в регистрации, аннулирование регистрации, отмена регистрации кандидата, списка кандидатов и признание результатов выборов недействительными, так как их применение влечет в конечном счете лишение или ограничение пассивного избирательного права.

Отказ в заверении списка кандидатов как мера ответственности длительное время применялась де-факто. Она отсутствовала в Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. и в первоначальной редакции Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 19 сентября 1997 г.). Действующий Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав предусматривает отказ в заверении списка кандидатов, но не закрепляет оснований, отсылая к другим законам. Это дает субъектам РФ возможность самостоятельно устанавливать основания отказа в заверении списков кандидатов, делая их нередко более обширными по сравнению с основаниями отказа в регистрации списка кандидатов. Такой подход представляется способом ограничения избирательных прав граждан.

На выборах депутатов Государственной Думы основаниями отказа в регистрации списка кандидатов являются отсутствие каких-либо документов, которых, кроме самого списка, более полутора десятков наименований, а также нарушение порядка выдвижения федерального списка кандидатов. В итоге на практике и то и другое избирательными комиссиями понимается неодинаково в отношении разных партий и нередко создает для них на выборах искусственные препятствия. Партия, не представившая какие-то документы при заверении списка, может исправить это упущение при представлении документов на регистрацию. Что касается нарушений порядка выдвижения списка кандидатов, то практика последних лет, о чем будет рассказано далее в настоящей работе, возводит в этот ранг все большее число обычных организационных дефектов в работе партийных съездов и конференций, что противоречит смыслу свободных выборов. Думается, что в условиях резкого сокращения числа политических партий, которые являются на современном этапе единственными субъектами права выдвижения списков кандидатов, институт отказа в заверении списков кандидатов себя изжил, если оценивать его с точки зрения содержания конституционного права избирать и быть избранным.

Перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов меняется. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. зафиксировал в ст. 20, что мотивом отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов "может служить только невыполнение требований федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации о выборах в Российской Федерации". Такая формула на практике позволяла отказать в регистрации за любое нарушение требований законов и иных нормативных правовых актов о выборах. Поэтому законодательство пошло по пути перечисления тех нарушений, которые позволяют отказать в регистрации. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. в первоначальной редакции содержал формально небольшой перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов (п. 7 ст. 32). Однако этот перечень не был закрытым, так как включал в себя указание на "иные нарушения", поэтому законодатель неоднократно его расширял, предоставляя избирательным комиссиям возможность квалификации нарушений как существенных, т.е. дающих право отказать в регистрации, или несущественных, т.е. позволяющих, несмотря на нарушения, зарегистрировать кандидата, список кандидатов. Так, введение возможности отказа в регистрации в случаях установления существенной недостоверности сведений о доходах и имуществе кандидата без установления критериев "существенности" повлекло за собой поиск на практике этих критериев, многочисленные произвольные трактовки, при которых в одних случаях в регистрации отказывалось при выявлении расхождений по доходам в одну или несколько тысяч рублей, а в других она осуществлялась, так как признавались несущественной недостоверностью расхождения в суммах заявленного кандидатом и установленного комиссией дохода в 100 тыс. рублей и более.

По действующему законодательству отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов возможен по 16 группам оснований, которые перечислены в п. п. 24 и 25 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Некоторые из оснований заслуживают внимания как в теоретическом плане, так и становятся предметом судебных споров.

Ясно, что отсутствие у кандидата пассивного избирательного права, т.е. права быть избранным, влечет отказ в его регистрации. Если активное избирательное право гражданина федеральным законом "привязано" к месту его жительства или месту преимущественного пребывания, то в отношении пассивного избирательного права такая привязка законом, как правило, запрещена. Она возможна в силу прямых требований Конституции РФ и существует в настоящее время только в отношении кандидатов на пост Президента РФ, которые должны постоянно проживать в Российской Федерации не менее 10 лет. Строго говоря, Конституция РФ (ч. 2 ст. 81) определяет это условие не для кандидатов в Президенты РФ, а для Президента РФ, так как в упомянутой норме речь идет о том, кто "может быть избран", а не о том, кто может избираться Президентом РФ. Поэтому юридически наличие 10-летнего ценза оседлости необходимо на момент определения результатов выборов и объявления победителя, а кандидат в Президенты РФ может несколько не дотягивать до этой планки. Однако является ли 10-летний ценз (приближающийся к нему для кандидата) оседлости одним из необходимых условий обладания пассивным избирательным правом на выборах Президента РФ или же он необходим только для Президента РФ? Буквальному толкованию ч. 2 ст. 81 Конституции РФ в большей мере соответствует второе предположение, в соответствии с которым для кандидатов в Президенты РФ не существует ценза оседлости. Однако, с другой стороны, правомерна ли регистрация такого кандидата, который даже в случае поддержки со стороны большинства избирателей не может быть объявлен победителем на выборах? Ответ достаточно очевиден - неправомерна, так как воля избирателей имеет обязательную юридическую силу, а избирательные комиссии (в спорных случаях - суды) лишь констатируют результаты волеизъявления граждан. Поэтому желательна корректировка ч. 2 ст. 81 Конституции РФ в направлении уточнения ценза оседлости для кандидатов в Президенты РФ.

Однако принципиальное значение имеют другие вопросы применительно к пассивному избирательному праву. До 2006 г. господствовала позиция, в соответствии с которой круг лиц, не имеющих пассивного избирательного права согласно ч. 3 ст. 32, ст. ст. 81 и 97 Конституции РФ, не мог быть расширен законодателем. Исключение составляла возможность установления возрастного ценза на уровне, не превышающем 21 год. В частности, считалось, что двойное гражданство у гражданина РФ в силу ст. 62 Конституции РФ не влияет на его правоспособность в избирательном праве. Избирательное законодательство, по сложившемуся в литературе мнению, не препятствует получению пассивного избирательного права на выборах Президента РФ и тем гражданам РФ, которые имеют гражданство другого государства, проживали в России не менее 10 лет, а приобрели гражданство России к моменту начала избирательной кампании. Такое положение в определенной мере было бы терпимо, если бы Россия была парламентским государством, где президенты обладают номинальной властью. Российская Конституция и доктрина наделяют Президента РФ огромными полномочиями. Даже сама возможность участия в президентских выборах в качестве кандидатов, а тем более избрание на должность Президента РФ натурализованных россиян, граждан России, имеющих гражданство иностранного государства, могут представлять угрозу основам конституционного строя страны, обеспечению ее обороны и безопасности. Думается, что ч. 3 ст. 55 Конституции РФ дает конституционные возможности для переосмысления содержания оснований получения пассивного избирательного права на выборах Президента РФ. Требование в части гражданства могло бы трактоваться достаточно узко, как только гражданство по рождению, что является обычной практикой в зарубежных странах.

Отрицалась также конституционность ограничения избирательных прав по признакам наличия неснятой (непогашенной) судимости, а тем более в случаях действия в отношении гражданина административного наказания. Однако с 2006 г. законодательство пошло по пути использования положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ для расширения круга лиц, не имеющих пассивного избирательного права, на всех выборах. В силу п. п. 3.1 и 3.2 ст. 4 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав утратили пассивное избирательное право граждане РФ, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Такие граждане обладают пассивным избирательным правом на выборах в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором РФ. В настоящее время такие международные договоры РФ заключены с несколькими государствами - бывшими республиками СССР.

Кроме того, не имеют права быть избранными граждане РФ:

а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ (далее - УК РФ), и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

в) подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. ст. 20.3 и 20.29 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, либо совершения действий, предусмотренных подп. "ж" п. 7 и подп. "ж" п. 8 ст. 76 названного Федерального закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

Таким образом, лишены пассивного избирательного права, т.е. права быть избранными, следующие категории взрослых граждан: 1) имеющие иностранное гражданство; 2) имеющие неснятую и непогашенную судимость за ряд преступлений; 3) подвергнутые административному наказанию за демонстрацию фашисткой атрибутики или символики, а также производство и распространение экстремистских материалов; 4) нарушившие за последние четыре - пять лет запреты на злоупотребления свободой массовой информации и экстремистской деятельности. Если три первых категории граждан известны до выборов, то последняя может определяться и в ходе избирательной кампании, так как речь идет о действиях за последние несколько лет.

Законодатель отказался в части пассивного избирательного права от буквального понимания ч. 3 ст. 32 Конституции РФ как содержащей в совокупности с положениями ст. ст. 81 и 97 Конституции РФ закрытый перечень граждан, не обладающих конституционным правом быть избранными. Однако в отношении активного избирательного права сохраняется понимание нормы ч. 3 ст. 32 Конституции РФ как содержащей исчерпывающий перечень граждан, не имеющих права голосовать.

Думается, что лишение пассивного избирательного права лиц, нарушивших некоторые запреты при проведении предвыборной агитации за несколько (до пяти) лет до дня голосования, является ограничением, которое не соответствует смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Лишение или ограничение пассивного избирательного права за определенные действия - мера конституционно-правовой ответственности, применять которую в отношении гражданина может только суд. Однако констатация такого нарушения судом не предполагает ни установления вины нарушителя, ни вынесения наказания. В связи с этим ответ на вопрос о том, влечет ли лишение пассивного избирательного права у гражданина А. констатация судом допущенных им нарушений п. 1 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, должна давать избирательная комиссия. Однако закон не дает избирательной комиссии такого права. Лишение во внесудебном порядке пассивного избирательного права на срок до пяти лет, т.е. серьезное ограничение конституционного права избирать и быть избранным лиц, которые не совершили ни преступления, ни административного правонарушения, вряд ли можно считать соразмерным наказанием содеянному. Кроме того, закон допускает двойную конституционно-правовую ответственность за одно и то же деяние, так как за указанное правонарушение гражданин уже мог быть впервые привлечен к ответственности в ходе прошедшей избирательной кампании.

Пункт 27 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав констатирует, что перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов является исчерпывающим. Позитив этого положения в том, что субъекты РФ не могут ни расширять, ни уменьшать, ни каким-либо иным образом изменять этот перечень. Однако такой подход не распространяется на федерального законодателя, который периодически расширяет круг оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. Кроме того, де-юре и на практике многие из перечисленных в законе оснований отказа в регистрации не только неоднозначны, но и почти каждое включает в себя большое количество самостоятельных оснований. Так, например, основанием отказа в регистрации кандидата в силу подп. "к" п. 24 ст. 38 указанного Федерального закона является установленный решением суда факт несоблюдения кандидатом в течение агитационного периода ограничений, предусмотренных п. 1 или 1.1 ст. 56 указанного Федерального закона. Названные пункты ст. 56 запрещают в предвыборной агитации проявления экстремизма, возбуждение различных видов розни и неполноценности граждан, нарушение права интеллектуальной собственности, отсылая к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. "О противодействии экстремистской деятельности" и к законодательству об интеллектуальной собственности. В свою очередь, экстремистская деятельность (экстремизм) в соответствии с указанным Федеральным законом включает в себя действия, подпадающие под 13 родовых признаков. Среди них, в частности: насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность; пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения; воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединенное с насилием либо угрозой его применения; совершение преступлений по мотивам, указанным в п. "е" ч. 1 ст. 63 УК РФ; пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения; публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения; финансирование указанных деяний либо иное содействие в их организации, подготовке и осуществлении, в том числе путем предоставления учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг.

Использование отсылочных норм разрушает закрытый перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. При этом, как будет показано далее, в ходе избирательных кампаний меняется практика применения запретов и ограничений, нередко им дается иное толкование по сравнению с прежней практикой применения.

Думается, настала пора подвергнуть серьезной инвентаризации и сокращению перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. Так, например, действующее избирательное законодательство расширило круг доходов и имущества, сведения о которых кандидаты должны представлять в избирательные комиссии, хотя речь не идет обо всем имуществе. Однако представление недостоверных сведений не влечет юридической ответственности ни до дня голосования, ни после выборов. Избирательные комиссии обязаны информировать избирателей о фактах представления недостоверных сведений о доходах и имуществе кандидатов, не давая оценки этим фактам. Поэтому с точки зрения избирательного законодательства проблема существенной или несущественной недостоверности сведений о доходах и имуществе кандидатов устранена. В литературе предлагается сделать следующий шаг: отменить представление сведений о доходах и имуществе как условие регистрации кандидатов. Такого условия нет во многих странах и, вероятно, при сложившейся стабильной избирательной системе отпадет необходимость в этом и в нашей стране. Однако в западных странах доходы лиц, становящихся кандидатами в депутаты парламентов или президенты, широко известны, обсуждаются общественностью как в рамках избирательных кампаний, так и за пределами таковых, но в соответствии с требованиями не избирательного законодательства, а законодательства о государственной службе, антикоррупционного законодательства. Поэтому с возможным исключением из избирательного законодательства требования о представлении сведений о доходах и имуществе кандидатов должно корреспондировать закрепление в других законах положения о прозрачности сведений о доходах и имуществе лиц, занимающих выборные должности.

Действующее российское право, к сожалению, не идет дальше требования о представлении деклараций о доходах и имуществе определенными должностными лицами, в том числе и некоторыми из тех, кто занимает выборные должности. Не вдаваясь в споры по вопросу о том, распространяется или нет это требование на депутатов, следует подчеркнуть отсутствие каких-либо правовых механизмов предания этих сведений гласности. Определенный уровень гласности таких сведений ныне обеспечивает только избирательное право и только в отношении кандидатов на выборные должности. Отказ в регистрации может последовать не за недостоверность сведений о доходах и имуществе кандидата, а за нарушение формы представления и неполноту данных. Так, известен отказ в регистрации кандидату, который в сведениях о доходах и имуществе указал площадь гаража не в квадратных метрах, а в габаритах (длина и ширина). Неполнота сведений восполняется проверяющими избирательными комиссиями, которые обнародуют недостающую информацию. Целесообразно исключить такие основания отказа в регистрации, как неполнота сведений и нарушение формы их представления.

Отказ в регистрации по таким основаниям, как членство в другой политической партии или отсутствие заверенной копии трудовой книжки, отсутствие сведений о кандидате, которые известны государственным органам, нарушения правил предвыборной агитации, не влекущие уголовного преследования, и многим другим, также следовало бы исключить из законодательства и практики выборов, исходя из приоритета конституционного права избирать и быть избранным по отношению к чистоте и правильности оформления документов, сохранению партийного единства, созданию комфортных условий для деятельности государственных органов и должностных лиц.

Институт аннулирования регистрации кандидатов, списков кандидатов является реакцией законодателя на признание Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ права избирательных комиссий отменять регистрацию кандидатов, списков кандидатов <1>. Аннулирование регистрации осуществляется избирательными комиссиями. Избирательные комиссии могут аннулировать решение о регистрации кандидатов, списков кандидатов в ряде случаев (в частности, при наличии заявления кандидата о снятии своей кандидатуры либо решения политической партии об отзыве кандидата, списка кандидатов, утраты кандидатом пассивного избирательного права, исключения из списка кандидатов более 25 и 50% его зарегистрированного состава (соответственно на федеральных и иных выборах)).

--------------------------------

<1> См. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. N 10-П.

 

По своим юридическим последствиям аннулирование регистрации равнозначно отмене регистрации, поэтому можно говорить о создании юридической конструкции, позволяющей расширить полномочия избирательных комиссий. Основания аннулирования регистрации связаны как с волеизъявлением со стороны кандидата или кандидатов (заявление о снятии своей кандидатуры), так и с противоправными действиями со стороны кандидата (например, регистрация одного и того же гражданина в двух избирательных округах, в двух списках на одних и тех же выборах свидетельствует о нарушении им соответствующего запрета). В первом случае аннулирование регистрации не является мерой ответственности, а во втором является. Фактически под видом аннулирования регистрации происходит ее отмена, что вызывает нередко споры. Думается, что институт аннулирования регистрации кандидатов, списков кандидатов избирательными комиссиями имеет право на существование в весьма ограниченных рамках и только при условии отсутствия каких бы то ни было возражений со стороны кандидата, политической партии. При наличии любых возражений от кандидата, политической партии следует вести речь об отмене регистрации посредством судебной процедуры.

До 2002 г. избирательные комиссии имели право отменять регистрацию кандидата, списка кандидатов. Однако Конституционный Суд РФ признал это положение избирательного законодательства не соответствующим Конституции РФ. В настоящее время таким правом наделен только суд общей юрисдикции.

Основания отмены регистрации кандидата, списка кандидатов (п. п. 7 и 8 ст. 76 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав) в основном воспроизводят основания отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. При этом внимательный взгляд может найти и отличия, которые обусловлены логикой хода избирательной кампании (по этой причине, например, возможна отмена регистрации за нарушение запретов при агитации на телевидении, которые по времени возможны только за пределами периода регистрации) либо порождающей большие проблемы на практике небрежностью юридической техники (так, при отказе в регистрации достаточно использования в определенном размере средств, минуя избирательный фонд, а при отмене регистрации необходимо еще и доказать использование таких денежных средств "в целях достижения определенного результата на выборах").

Поскольку в целом основания отмены регистрации сходны с основаниями отказа в регистрации, то вывод относительно избыточности оснований отмены регистрации в полной мере относится и к основаниям отмены регистрации кандидата, списка кандидатов.

Однако главной, видимо, является проблема установления виновности привлекаемого к ответственности. Избирательное законодательство не ориентирует суды на установление вины за содеянное, а судебная практика, как будет показано далее, чаще всего идет по пути установления формального состава нарушения.

Признание результатов выборов недействительными (отмена решения комиссии о признании выборов действительными) - мера ответственности, применение которой влечет необходимость проведения новых выборов или повторного голосования.

Законодатель формулирует открытый перечень признания результатов выборов недействительными, в который входят любые нарушения избирательного законодательства (п. 9 ст. 70 и п. 1 ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Однако именно формулировки указанных норм позволяют сделать вывод о презумпции действительности состоявшихся выборов. Согласно нормам этих положений результаты выборов признаются недействительными, если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Речь идет только о нарушениях, допущенных в день голосования и при определении итогов голосования и результатов выборов. Законодатель исходит из того, что выборы как массовое явление не могут быть идеальными, без каких бы то ни было нарушений. Однако при определении действительности выборов избирательные комиссии учитывают только нарушения в день голосования и при определении итогов голосования, результатов выборов, оценивая степень их влияния на определение достоверности результатов. Поскольку разные по партийному и профессиональному составу избирательные комиссии будут по-разному, нередко диаметрально противоположно оценивать влияние одних и тех же нарушений на определение достоверности волеизъявления избирателей, то трудно говорить о наличии объективных критериев признания результатов выборов недействительными. Попытку смягчить этот вывод содержит подп. "б" п. 9 ст. 70 указанного Федерального закона. Он предусматривает некие количественные критерии, т.е. признание выборов недействительными, если они признаны недействительными на таком количестве избирательных участков, на котором в списках значится не менее чем одна четвертая часть всех избирателей округа, территории. Однако оснований признания итогов голосования на избирательном участке, кроме наличия нарушений, которые не позволяют с достоверностью определить волеизъявление избирателей, закон не содержит. Иначе говоря, число участков, где итоги голосования признаются недействительными, решающим образом зависит от субъективных оценок членами участковых избирательных комиссий характера имеющихся нарушений.

Отмена решения избирательной комиссии о результатах выборов возможна только в судебном порядке по предусмотренным избирательным законом основаниям. Круг этих оснований достаточно широк. В п. 2 ст. 77 указанного Федерального закона перечислены четыре основания, а последующий п. 3 продолжает этот перечень, делая его открытым, так как предусматривает отмену решения о результатах выборов (или об итогах голосования) судом в случае "других нарушений избирательного законодательства, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей". Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 июня 2002 г. N 10-П указал, что отмена итогов голосования, результатов выборов связана с обнаружением таких существенных нарушений избирательного процесса, вследствие которых не были обеспечены надлежащие условия для подлинно свободного волеизъявления избирателей и которые тем самым привели к неадекватному отражению воли избирателей в итогах голосования.

Следует обратить внимание на серьезные различия оснований, по которым избирательная комиссия может признать результаты выборов недействительными, а суд отменить решение комиссии о признании выборов действительными. В первом случае речь идет о наличии нарушений, которые не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, а во втором - о наличии нарушений, которые не позволяют выявить действительную волю избирателей. Поскольку избирательная комиссия может оценивать в данном случае только те нарушения, которые произошли в день голосования и после него, можно утверждать, что законодатель и судебная практика не ориентируют избирательные комиссии на оценку влияния нарушений на выявление действительной воли избирателей. Такой подход облегчает работу избирательным комиссиям, но заведомо направляет ее в русло формально-арифметического определения итогов голосования и результатов выборов. Кроме того, поскольку в суде предметом обжалования является решение избирательной комиссии и (или) соответствующий протокол с цифрами, то суд может их отменить только в том случае, если доказаны как нарушения достоверности определения итогов голосования, результатов выборов, так и невозможность выявить действительную волю избирателей. Такая логика представляется нормальной с позиции презумпции действительности выборов. Она, однако, порождает весьма парадоксальные ситуации, при которых нарушение достоверности определения результатов выборов само по себе не свидетельствует о невозможности выявить действительную волю избирателей, т.е. не влечет отмену результатов выборов.

Конституционный Суд РФ признал неконституционной ориентацию судов при рассмотрении дел об отмене результатов выборов только на достоверность их определения. Однако в отношении избирательных комиссий подобного сделано не было. Целесообразно устранить принципиальное различие в признании оснований выборов недействительными со стороны избирательных комиссий и судов, ориентируясь на критерии выявления действительного волеизъявления избирателей.

С точки зрения субъекта ответственности суды не проводят различий между выдвинутым и зарегистрированным кандидатом. Так, при рассмотрении в суде правомерности предупреждения выдвинутого, но не зарегистрированного кандидатом на должность губернатора Красноярского края О. в связи с началом ведения предвыборной агитации до регистрации Верховный Суд РФ заявил, что к незарегистрированным кандидатам применяются те же самые меры воздействия, что и к зарегистрированным кандидатам, вплоть до отказа в регистрации <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 17 сентября 2002 г. (дело N 53-Г02-22).

 

Судебная практика увязывает правонарушения и применение мер конституционно-правовой ответственности со временем фактического осуществления правоотношений: до дня голосования и после принятия решения об итогах голосования, о результатах выборов. В первом случае суды оценивают доказательства факта правонарушения, вины кандидата, зарегистрированного кандидата, партии и представляющих их интересы лиц. Во втором случае кроме указанных факторов оцениваются также доказательства влияния правонарушения на волеизъявление избирателей.

В УК РФ имеются четыре статьи, предусматривающие уголовную ответственность за преступления на выборах: ст. 141 (воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий), ст. 141.1 (нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума), ст. 142 (фальсификация избирательных документов, документов референдума), ст. 142.1 (фальсификация итогов голосования). Статистика свидетельствует о немногочисленности уголовных дел, которые заканчиваются чаще всего прекращением производства или вынесением условного наказания. Так, по данным судебной статистики за 2007 г., по ст. 141 УК РФ зарегистрировано 36 преступлений, по которым осуждено 18 человек, по ст. 141.1 - одно преступление, к уголовной ответственности никто не привлечен, по ст. 142 - 20 преступлений, по которым осуждено 17 человек, по ст. 142.1 - 18 преступлений, по которым осуждено 5 человек <1>.

--------------------------------

<1> См.: Волков В.П., Дамаскин О.В., Шапиев С.М. Некоторые проблемы и пути их решения для обеспечения законности избирательного процесса в Российской Федерации. М., 2009. С. 114.

 

Применение мер уголовной ответственности носит весьма ограниченный характер в силу очень высокого уровня латентности преступлений и прекращения производства по делу на стадии следствия. Ментальность и самих граждан, и работников правоохранительных органов, и судей такова, что общественная опасность этих преступлений недооценивается.

Так, приговором Малгобекского городского суда Республики Ингушетия от 24 мая 2001 г. установлено, что глава администрации села Ачалуки Х. в день голосования приехал на избирательный участок N 82, затем на избирательный участок N 81 и, имея умысел на воспрепятствование работе участковых избирательных комиссий, предварительно договорившись с неустановленными лицами, используя свое служебное положение, потребовал от председателей этих комиссий не открывать участки и сдать избирательные бюллетени. Председатели избирательных комиссий выполнили эти указания. Аналогичные случаи имели место на участках N 72, 73. В целом по Малгобекскому району выборы не состоялись <1>. Следует добавить, что ссылка на неустановленных лиц в селе, где все жители знают друг друга, звучит неправдоподобно, при этом реального наказания руководитель так и не понес.

--------------------------------

<1> См.: Шапиев С.М. Уголовная ответственность за нарушение законодательства о выборах // Журнал о выборах. 2006. N 3.

 

Тахтамукайский районный суд Республики Адыгея Постановлением от 23 июня 2006 г. освободил от уголовной ответственности Х., обвиняемого в совершении преступлений, предусмотренных ч. 3 ст. 141 УК РФ, в связи с деятельным раскаянием и прекратил производство по делу. Как установил суд, Х., используя свое служебное положение (будучи руководителем районной администрации), требовал от председателей нескольких участковых комиссий сфальсифицировать протокол об итогах голосования на избирательном участке в пользу одного из кандидатов в Президенты РФ. Мотивом совершения вмешательства в осуществление избирательной комиссией ее полномочий по вопросам подсчета голосов избирателей явилась личная симпатия к кандидату. Х. осознает, что нарушил закон, однако, по мнению суда, "его вмешательство не повлияло на результат выборов, так как его взгляды разделило большинство населения района и проголосовало за него. В действиях Х. содержится формально состав преступления, поскольку вмешательство в осуществление избирательной комиссией ее полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на ее решения, а именно требования должностного лица по вопросам подсчета голосов избирателей не было результативным и не причинен вред обществу" <1>. В действительности же фальсификация протоколов была пресечена более чем через год после дня голосования, поэтому трудно согласиться с выводом суда о нерезультативности требований Х., а вред обществу состоит в том, что подобные действия подрывают доверие к выборам и власти в целом.

--------------------------------

<1> Постановление Тахтамукайского районного суда Республики Ингушетия от 23 июня 2006 г.

 

В связи с фальсификацией итогов голосования на выборах Президента РФ в участковой избирательной комиссии N 1125 с. Ключи Лысогорского района Саратовской области 11 января 2009 г. было возбуждено уголовное дело в отношении председателя и секретаря названной комиссии, которое 9 апреля 2009 г. прекращено из-за отсутствия доказательств вины подозреваемых. В процессе предварительного расследования по уголовному делу председатель участковой избирательной комиссии Р. и секретарь комиссии П. 2 марта в 22 часа, находясь в здании администрации Лысогорского района, внесли в бланк протокола об итогах голосования сведения, не соответствующие действительным итогам голосования. Они записали кандидату Б. 0 голосов вместо 4, кандидату Ж. - 16 голосов вместо 37, кандидату М. - 268 голосов вместо 243, заполнив имевшийся у них чистый бланк протокола, который был заранее подписан членами участковой избирательной комиссии. В новом протоколе был указан N 1 и проставлены дата и время - 2 марта 2008 г., 20 часов 45 минут. В постановлении о прекращении уголовного дела и уголовного преследования зафиксировано, что новый протокол заполнялся после беседы с главой района Н., специалистом администрации которого является председатель участковой избирательной комиссии Р. Первоначальный протокол не был найден, так как Р. заявила, что она его порвала, расстроившись после разговора с главой района, а неверные цифры продиктовала П. с листа предварительных данных. От первоначального сообщения на допросе в прокуратуре, что новый протокол изготовлен по требованию главы района, Р. отказалась.

Добросовестное описание фабулы дела в постановлении следователя с достаточной очевидностью свидетельствует о воздействии на итоги голосования так называемого административного ресурса. Глава района, в отношении которого даже не возбуждалось уголовного дела, активно вмешался в избирательный процесс. По избирательному законодательству первый экземпляр протокола об итогах голосования на участке после его подписания доставляется в территориальную избирательную комиссию, заносится в ГАС "Выборы", после чего хранится в документах территориальной избирательной комиссии, к которым де-юре глава района не имеет доступа. Несложно предположить, что произошло бы, если председатель участковой избирательной комиссии - работник администрации района не принесла бы протокол главе района. В итоге остается ощущение имитации преследования "стрелочников", а политическая компонента выборов столь высокого уровня препятствует реальной борьбе с нарушениями. Подобный вывод в полной мере применим и к "омской истории". По итогам выборов Президента РФ в области было возбуждено уголовное дело по фактам завышения явки избирателей и числа голосов, поданных за одного из кандидатов, на 88446 <1>. Дело прекращено из-за отсутствия первичной избирательной документации, т.е. первых экземпляров протоколов участковых и территориальных избирательных комиссий, которые 20 марта 2008 г. были якобы ошибочно уничтожены в ОАО "Омсккровля".

--------------------------------

<1> См.: Бюллетени изрезали в лапшу // Новая газета. 2008. 22 мая.

 

Весьма острой является проблема отграничения уголовно-правовой ответственности от других видов юридической ответственности, прежде всего административной. Например, за подкуп избирателей предусмотрена конституционно-правовая ответственность (подп. "о" п. 24 ст. 38, подп. "б" п. 2 ст. 77 и другие нормы Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав), административная ответственность (ст. 5.16 КоАП РФ) и уголовная ответственность (п. "а" ч. 2 ст. 141 УК РФ). Поскольку по общим правилам за одно и то же деяние не может быть повторная ответственность, то применение конституционно-правовой или административной ответственности исключает уголовную ответственность. С другой стороны, привлечению к уголовной ответственности за подкуп избирателей на практике препятствует отсутствие фактов привлечения к конституционно-правовой или административной ответственности, в том числе и по причине бездействия избирательных комиссий и органов, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях.

В литературе предлагаются разные критерии разграничения административной и уголовной ответственности. Так, С.М. Шапиев пишет о том, что административно-правовые нарушения не обладают признаком общественной опасности, а считаются социально вредными, при административном правонарушении может иметь место не только умысел, но и неосторожность, а в качестве субъектов ответственности могут выступать и юридические лица <1>. Но первый признак применительно ко многим избирательным правонарушениям, за которые предусмотрена административная ответственность, едва ли применим. Например, подкуп избирателей всегда имеет общественную опасность, даже если происходит по неосторожности. Вопрос, видимо, в разнице степени общественной опасности.

--------------------------------

<1> См.: Шапиев С.М. Уголовная ответственность за нарушение законодательства о выборах // Журнал о выборах. 2006. N 3.

 

В КоАП РФ 32 статьи посвящены ответственности за правонарушения, посягающие на избирательные права и право на референдум граждан РФ. В п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" сказано, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по этим делам. С 1 июля 2002 г. этот порядок определяет КоАП РФ.

Дело считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении, либо вынесения соответствующего постановления прокурором, либо принятия решения о проведении административного расследования. Протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения, а при необходимости дополнительного выяснения обстоятельств дела либо данных о правонарушителе - не позднее двух суток с момента выявления правонарушения. При проведении административного расследования протокол составляется по окончании расследования.

Протокол, постановление прокурора об административном правонарушении направляются судье в течение суток с момента составления протокола, вынесения постановления.

По ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах составляет один год со дня совершения административного правонарушения.

На практике многие нормы КоАП РФ по делам, возникающим из избирательных правоотношений, неэффективны, так как их применение предполагает составление протоколов об административном правонарушении. Члены избирательных комиссий и должностные лица органов внутренних дел далеко не всегда в состоянии составить такой протокол. Причины этого в низкой квалификации, занятости выполнением других обязанностей, нежелании вмешиваться в политический процесс, так как сама по себе констатация в протоколе факта правонарушения свидетельствует об определенной позиции. Целесообразно возбуждение административных дел об избирательных правонарушениях передать в исключительное ведение органов прокуратуры.

 

Глава III. ПОДВЕДОМСТВЕННОСТЬ, ПОДСУДНОСТЬ

И ОСОБЕННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ СУДОПРОИЗВОДСТВА

ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ

ПРАВООТНОШЕНИЙ

 

§ 1. Подведомственность и особенности

общих правил судопроизводства в Конституционном Суде

Российской Федерации

 

Решения Конституционного Суда РФ касались принципа равного избирательного права, принципа всеобщего избирательного права, в том числе избирательных прав военнослужащих, списков избирателей (в частности, вынужденных переселенцев), принципа периодичности выборов, цензов в избирательном праве (возрастного, оседлости, языкового), института отзыва депутата, оценки конституционности смешанной избирательной системы на выборах в федеральный парламент, пятипроцентного "заградительного пункта" для допуска списка кандидатов к распределению депутатских мандатов, конституционности положений избирательных законов о возможности голосования и финансирования агитации "против всех кандидатов (списков кандидатов)", конституционности положения об отмене регистрации федерального списка кандидатов при выбытии из него одного из лиц, занимающих первые три места в общефедеральной части списка, содержания понятия "агитация", конституционности отмены выборов глав субъектов РФ, полномочий судов общей юрисдикции при рассмотрении споров о результатах выборов, права кандидата на отказ от участия в выборах, правомерности избирательных фондов кандидатов и партий, обращения решения судов к немедленному исполнению и др.

Конституционному Суду РФ подведомственны дела в пределах его компетенции. В его компетенцию входит осуществление контроля за соответствием Конституции РФ федеральных избирательных законов, конституций, уставов субъектов РФ, нормы которых содержат положения избирательного права, а также избирательных законов субъектов РФ в части норм, относящихся к ведению федерального парламента и совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Конституционный Суд РФ также правомочен давать толкование положений Конституции РФ, рассматривать и разрешать споры о компетенции между органами государственной власти по вопросам избирательного права и проверять конституционность законов по жалобам граждан и по запросам судов.

Общие правила конституционного судопроизводства сводятся к следующему. Для рассмотрения дела необходим повод, каковым является обращение в суд, имеющее формы запроса, жалобы или ходатайства.

Круг субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ зависит от предмета обращения. Так, по вопросам соответствия Конституции РФ законов и иных актов государственных органов с запросами могут обращаться Президент РФ, палаты Федерального Собрания РФ, одна пятая часть членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Граждане РФ могут обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобами на нарушение их конституционных прав и свобод. Конституционный контроль распространяется на вступившие в силу акты, т.е. является последующим. Международные договоры подлежат так называемому предварительному контролю, т.е. до их вступления в юридическую силу. Практике Конституционного Суда РФ неизвестен предварительный конституционный контроль в области избирательных прав граждан.

Обычно конституционный контроль не связан с наличием правоотношений в части действия проверяемого акта, т.е. носит абстрактный характер. Однако по жалобам граждан и запросам судов проверяется конституционность федеральных законов только в контексте судебного рассмотрения конкретных споров и преступлений.

В обращении излагается его основание, т.е. обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемая норма Конституции РФ.

Основных стадий конституционного судопроизводства четыре: 1) внесение обращения в Конституционный Суд РФ и его предварительное рассмотрение; 2) назначение заседания и подготовка дела к слушанию в судебном заседании; 3) судебное разбирательство (слушание дела в судебном заседании); 4) принятие итогового решения.

На большинство обращений ответы даются судьями единолично или работниками аппарата Конституционного Суда РФ, а сами обращения по различным причинам не рассматриваются в порядке конституционного судопроизводства.

При принятии дела к производству в Конституционном Суде РФ важное значение имеет ответ на вопрос о допустимости обращения. Критерии допустимости, например, по запросам граждан связаны с тем, что речь должна идти только о законе (а не о каком-либо другом правовом акте), который нарушает конституционные права и свободы граждан. Если Суд приходит к выводу, что обращение недопустимо, то он отказывает в рассмотрении обращения. Так, например, Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению запроса Верховного суда Республики Саха (Якутия) о проверке конституционности части второй ст. 67 Конституции Республики Саха (Якутия) <1>. Согласно этой норме никто не может быть избран на должность Президента Республики более двух раз. Конституционный Суд РФ констатировал, что запрос поступил, когда в ходе уже начавшейся в Республике Саха (Якутия) кампании по выборам Президента Республики состоялась регистрация кандидатов на эту должность. Данное обстоятельство имеет существенное значение для решения вопроса о допустимости обращения. В этих условиях, каким бы ни было суждение Конституционного Суда РФ, "возбуждение конституционного судопроизводства накануне голосования может неоправданно осложнить избирательный процесс, отрицательно сказаться на волеизъявлении избирателей и в конечном счете повлиять на результаты выборов. Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации... фактически превратился бы в участника избирательной кампании, что противоречит его предназначению и принципам деятельности". Подобный вывод Конституционный Суд РФ впервые сделал в Определении от 20 ноября 1995 г. N 77-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы и запроса Верховного Суда РФ о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

--------------------------------

<1> См. Определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2001 г. N 216-О.

 

Дела рассматриваются обычно в порядке очередности, которая устанавливается по времени поступления обращений в суд. Конституционный Суд РФ, однако, может и отступить от этого правила.

Имеются особенности рассмотрения Конституционным Судом РФ отдельных категорий дел.

Основные особенности конституционного судопроизводства по сравнению с другими видами судопроизводства следующие.

Предметом судебного рассмотрения является охрана Конституции РФ. В связи с этим Конституционный Суд РФ рассматривает спор о конституционном праве или о компетенции, установленной или вытекающей из Конституции РФ, либо толкование Конституции РФ, либо осуществляет проверку соблюдения порядка выдвижения обвинения Президенту РФ.

Материальные и процессуальные нормы содержатся в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" с последующими изменениями, а сам суд, приняв в 1995 г. Регламент Конституционного Суда РФ, участвует в установлении правил судопроизводства.

Критерии допустимости (недопустимости) обращения в Конституционный Суд РФ позволяют суду по его усмотрению не рассматривать и те дела, которые входят в сферу его компетенции. Применительно к избирательным правоотношениям недопустимыми, например, считаются обращения, которые имеют высокую степень политической остроты, в частности поступили в период начавшейся избирательной кампании.

Обязательный для других судов принцип законности трансформируется в принцип конституционной законности.

Все дела рассматриваются коллегиально судьями Конституционного Суда РФ либо на заседании каждой из двух палат, либо на пленарном заседании суда.

В силу приоритета публично-правовых интересов начавшееся производство обычно не может быть прекращено заявителем.

Решения Конституционного Суда РФ (постановления и определения) в соответствии со сложившейся практикой и позицией самого суда выходят за пределы конкретного дела, превращаются, по сути дела, в обязательную норму. В связи с этим возникает проблема применения решения Конституционного Суда РФ в аналогичных делах.

Решения Конституционного Суда РФ окончательны и не могут быть обжалованы ни в другие государственные органы Российской Федерации, ни в международные суды.

 

§ 2. Подведомственность и подсудность в судах

общей юрисдикции по делам, возникающим

из избирательных правоотношений

 

Дела по заявлениям о защите избирательных прав рассматривают суды общей юрисдикции. Предложение о передаче этой категории дел в ведение конституционных (уставных) судов теоретически, возможно, основано на каких-то аргументах <1>, но практически неактуально, прежде всего по причине отсутствия таковых судов в подавляющем большинстве субъектов РФ. Отдельные попытки действующих конституционных (уставных) судов рассматривать дела, возникающие из избирательных правоотношений, порождают проблемы подведомственности и не находят поддержки федерального законодателя.

--------------------------------

<1> См.: Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2000. С. 13.

 

Арбитражные суды не вправе участвовать в подобной деятельности, хотя иногда и пытаются это делать. Так, Арбитражный суд Самарской области рассматривал 6 декабря 2001 г. дело по иску телерадиокомпании "Самара" к избирательной комиссии Самарской области о признании недействительным ее решения, установившего перечень средств массовой информации, которые обязаны предоставлять кандидатам в депутаты Самарской Губернской Думы бесплатно эфирное время и печатные площади. Включение истца в указанный перечень было признано незаконным, а решение областной избирательной комиссии в этой части недействительным. Более того, определением судьи этого Арбитражного суда от 31 октября 2001 г. в порядке обеспечения иска запрещено областной избирательной комиссии проводить жеребьевку бесплатного эфирного времени названной телерадиокомпании, а кандидатам в депутаты запрещено проводить предвыборную агитацию в теле- и радиоэфире компании "Самара" на бесплатной основе. В данном случае налицо нарушение подведомственности, так как спор не носил экономического характера.

При проведении выборов, как уже отмечалось, возникают не только избирательные правоотношения, но и другие, в том числе экономические. Правосудие в сфере экономической деятельности в соответствии со ст. 1 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) осуществляется арбитражными судами. Поэтому арбитражные суды рассматривают экономические споры, в частности, между избирательными комиссиями и политическими партиями, между избирательными комиссиями и изготовителями продукции для выборов, между избирательными комиссиями разного уровня по поводу распределения бюджетных средств и др. Так, например, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу избирательной комиссии Магаданской области на решение от 24 мая 2005 г., Постановление от 1 августа 2005 г. по делу N А37-217/05-12 Арбитражного суда Магаданской области по иску общества с ограниченной ответственностью "Транспортная компания" к избирательной комиссии Магаданской области о взыскании 799351 рублей 10 копеек долга за выполненные и не оплаченные авиационные работы во время избирательной кампании. Общество с ограниченной ответственностью "Транспортная компания" обратилось в Арбитражный суд Магаданской области с иском к избирательной комиссии Магаданской области о взыскании указанной суммы. Решением суда от 24 мая 2005 г., оставленным без изменения Постановлением суда апелляционной инстанции от 1 августа 2005 г., исковые требования удовлетворены в полном объеме. Обе судебные инстанции исходили из того, что авиационные работы производились на договорной основе, т.е. на основании заявок, подписанных председателями территориальных избирательных комиссий, которые, по мнению суда, являются структурными подразделениями избирательной комиссии Магаданской области. Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа с позициями нижестоящих судов не согласился. Суд, удовлетворяя исковые требования, исходил из положений ст. ст. 309 и 310 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) о недопустимости одностороннего исполнения обязательства и правильно определил, что возникшие между сторонами правоотношения регулируются гл. XVI "Авиационные работы" Воздушного кодекса РФ (далее - ВзК РФ). Суд установил, что правоотношения между истцом и ответчиком возникли на основании заявок на полеты для проведения досрочного голосования в труднодоступных местностях Магаданской области в связи с выборами Президента РФ в период с 5 по 15 марта 2004 г., подписанных председателями территориальных избирательных комиссий. Однако суд не исследовал, между какими сторонами, подписавшими заявки на полеты, возникли правоотношения и какие необходимые в силу ст. 115 ВзК РФ существенные условия для данного вида договора согласованы в названных заявках: объемы работ, сроки и условия их выполнения, а также тарифы на выполнение авиационных работ. В связи с этим обоснованны доводы жалобы о том, что суд не указал в судебных актах, какие объемы услуг по какой стоимости выполнены истцом и какие объемы услуг остались не оплаченными ответчиком, не указаны они и в акте сверки, который суд принял в качестве бесспорного доказательства о наличии долга <1>.

--------------------------------

<1> См. Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 6 декабря 2005 г. N Ф03-А37/05-1/3880.

 

Подведомственность судам избирательных споров с 1993 г. существенно расширилась. Например, результаты парламентских выборов 1993 г. по действовавшему тогда законодательству нельзя было обжаловать в суд. Ныне значительная часть действий или бездействие избирательной комиссии, ее должностных лиц на любой стадии избирательной кампании и за пределами таковой могут быть предметом судебного рассмотрения по делам, возникающим из избирательных правоотношений. В то же время следует обратить внимание на то, что вопросы отмены даты выборов, перенесения сроков выборов к подведомственности судов не отнесены <1>. Поэтому суды отказывают в принятии таких заявлений. Так, суд констатировал, что действующее законодательство не наделяет суд общей юрисдикции правом отменить назначенные в установленном порядке выборы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Кроме того, по мнению суда, само по себе назначение и проведение указанных выборов избирательных прав заявителя не нарушает <2>. Иначе говоря, суд отказал в принятии к производству заявления о нарушении избирательных прав как по мотиву неподведомственности, так и по причине отсутствия нарушенного права заявителя. Однако остается серьезное сомнение в праве суда решать вопрос об отсутствии нарушенного права без рассмотрения дела.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 7 декабря 2005 г. (дело N 5-Г05-138).

<2> См. Определение Верховного Суда РФ от 22 марта 2006 г. (дело N 5-Г06-15).

 

Верховный Суд РФ констатировал в Определении от 24 января 2006 г. (дело N 83-В05-27), что суд был полномочен признать оспариваемое решение избирательной комиссии незаконным, но признание выборов состоявшимися или несостоявшимися относится к компетенции соответствующей избирательной комиссии.

Общее правило определения подсудности дел состоит в том, что согласно ст. 24 ГПК РФ все подведомственные судам общей юрисдикции дела подсудны районным судам, если ГПК РФ не установлено иное. При этом ГПК РФ признает также иное установление подсудности и другими федеральными законами. В силу п. 2 ст. 75 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав решения и действия (бездействие) участковых и территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий по выборам в представительные органы местного самоуправления обжалуются в районные суды. В силу п. 1 ст. 31 и п. 2 ст. 75 названного Федерального закона районные суды рассматривают дела о расформировании указанных избирательных комиссий.

Мировые судьи в силу ст. 23 ГПК РФ и ст. 23.1 КоАП РФ рассматривают дела об административных правонарушениях, посягающих на избирательные права граждан.

Суд общей юрисдикции субъекта РФ рассматривает согласно ст. 26 ГПК РФ следующие гражданские дела:

об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Применительно к избирательным правоотношениям речь идет прежде всего об оспаривании норм избирательных законов субъектов РФ, актов о назначении выборов, законов и иных актов, утверждающих схемы избирательных округов;

о приостановлении деятельности или ликвидации регионального отделения либо иного структурного подразделения политической партии, межрегиональных и региональных общественных объединений;

о приостановлении или прекращении деятельности средств массовой информации, распространяемых преимущественно на территории одного субъекта РФ;

об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий;

о расформировании избирательных комиссий субъектов РФ окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" с последующими изменениями к подсудности этих судов отнесено рассмотрение споров о назначении даты выборов при применении указанного Федерального закона.

Верховный Суд РФ в силу ст. 27 ГПК РФ в качестве суда первой инстанции рассматривает дела:

об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, других федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций;

о приостановлении деятельности или ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных движений;

об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) ЦИК РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий;

о расформировании ЦИК РФ.

Следует отметить, что избирательное законодательство не знает понятия "уклонение от принятия решений", что практически лишает возможности проведения различий между бездействием избирательной комиссии и уклонением ею от принятия решения.

Согласно ранее действовавшим редакциям ч. 1 ст. 259 ГПК РФ и п. 10 ст. 75 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав ЦИК РФ имела право обратиться в Верховный Суд РФ "в случае, если указанные в жалобе (жалобах) нарушения (речь идет о нарушениях избирательных прав граждан. - Е.К.) касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение". Верховный Суд РФ был обязан рассмотреть обращение в качестве суда первой инстанции. На практике эта норма ни разу не применялась. Тем не менее Верховный Суд РФ оспорил ее конституционность. Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2004 г. N 4-П признано, что решение вопроса о наличии или отсутствии оснований для изменения обычных правил подсудности отнесено приведенной нормой к исключительной компетенции ЦИК РФ. При этом ЦИК РФ решение принимается во внесудебной процедуре и без учета позиции сторон публично-правового спора, других лиц, участвующих в деле. Конституционный Суд РФ также обратил внимание на то, что основания для изменения подсудности сформулированы неопределенно. Неясны критерии определения значительного числа граждан и приобретения нарушением особого общественного значения. Более того, Конституционный Суд РФ указал в своем Постановлении, что "дела о защите избирательных прав, как правило, затрагивают интересы большого числа избирателей и имеют широкий общественно-политический резонанс". Рассматриваемой нормой ЦИК РФ наделена полномочием принимать обязательные для суда решения по вопросу, относящемуся к сфере правосудия. Конституционный Суд РФ признал рассматриваемое положение ГПК РФ и избирательного закона не соответствующим ч. 1 ст. 19, ч. ч. 1 и 2 ст. 46, ч. 1 ст. 47, ст. 118, ч. 1 ст. 120 и ч. 3 ст. 123 Конституции РФ. Законодатель исключил неконституционное положение из ГПК РФ и Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.

ГПК РФ и действующим избирательным законодательством из подсудности Верховного Суда РФ и судов субъектов РФ исключены дела об оспаривании решений и действий (бездействия) должностных лиц соответственно ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов РФ. Эти дела рассматривают районные суды.

При определении подсудности возникают проблемы, главные из которых следующие.

Нарушение норм материального права и, как следствие, применение не того закона. Определением Верховного Суда РФ от 18 октября 2001 г. (дело N 29-Г01-5) отменено Определение судьи Пензенского областного суда от 21 августа 2001 г., которым отказано в принятии жалобы К. на нарушение избирательных прав. Заявительница указывала на то, что после ухода в отставку главы муниципального образования "город Нижний Ломов" прямые выборы нового главы не были назначены. Был изменен устав города и проведены выборы нового главы из состава городского представительного органа. Областной суд отказал в принятии заявления, так как заявительница, по существу, считает неправомерным указанные решения представительного органа муниципального образования. Решение таких споров относится, по мнению областного суда, к компетенции районных судов. Верховный Суд РФ констатировал, что выводы областного суда сделаны в нарушение норм материального и процессуального права. Неназначение выборов после ухода главы муниципального образования в отставку является нарушением как Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", так и областного закона о выборах главы местного самоуправления. В соответствии с п. 7 ст. 3 названного Федерального закона дела данной категории рассматривают в качестве судов первой инстанции областные и равные им суды.

Верховный Суд РФ Определением от 24 мая 2006 г. (дело N 37-Г06-1) отменил Определение суда первой инстанции, возвратившего заявление, так как судом не было учтено, что, заявляя требования о назначении даты проведения выборов в органы местного самоуправления, заявитель тем самым просил защитить принадлежащие ему избирательные права. Р. обратился в Орловский областной суд с жалобой на бездействие территориальной избирательной комиссии муниципального образования "Урицкий район Орловской области", указав, что представительный орган и территориальная избирательная комиссия данного муниципального образования не назначили дату выборов в органы местного самоуправления муниципального образования в соответствии с Законом Орловской области от 30 ноября 2005 г. "О выборах депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления Орловской области", тем самым нарушив конституционные права граждан избирать и быть избранными. Судьей Орловского областного суда 17 февраля 2006 г. вынесено Определение, которым заявление было возвращено заявителю. Возвращая заявление, судья исходил из того, что дело неподсудно Орловскому областному суду. При этом суд сослался на положения ч. 1 ст. 26 ГПК РФ, установившие перечень дел, подсудных областному суду в качестве суда первой инстанции. Между тем в силу ч. 2 ст. 26 ГПК РФ федеральными законами к подсудности верховного суда республики, краевого, областного суда, суда городов федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа могут быть отнесены и другие дела. Такие нормы содержатся в ст. 3 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", согласно которым верховные суды республик, краевые суды, областные суды, суды городов Москвы и Санкт-Петербурга, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают в первой инстанции дела об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и перечень случаев, по которым требуется вынесение решения суда названного уровня. С учетом этого вывод о том, что заявление Р. не содержит требований, отнесенных к подсудности Орловского областного суда, нельзя признать правильным. Заявляя требования о назначении даты проведения выборов в органы местного самоуправления, Р. тем самым просит защитить принадлежащие ему избирательные права. При этом заявитель сослался на Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", однако это обстоятельство при вынесении определения о возвращении заявления учтено не было.

Определением Верховного Суда РФ от 25 января 2006 г. (дело N 39-Г05-7) оставлено без изменения Определение Курского областного суда о возврате заявления Б. на основании п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ в связи с его неподсудностью Курскому областному суду, в котором им оспаривался ответ председателя избирательной комиссии Курской области по результатам рассмотрения жалобы заявителя на решение нижестоящей избирательной комиссии. Аналогичная правовая позиция содержится и в Определении Верховного Суда РФ от 19 октября 2005 г. (дело N 4-Г05-32). Отменяя решение областного суда по указанному делу, Верховный Суд РФ указал, что судом рассмотрено заявление гражданина о бездействии избирательной комиссии субъекта РФ по рассмотрению его жалобы. В то же время действия (бездействие) избирательных комиссий в силу п. 4 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ неподсудны областному суду и подлежат обжалованию в районный суд.

Трактовка существа дела без его рассмотрения. Верховный Суд РФ отменил Определением от 26 февраля 2001 г. (дело N 78-Г01-7) Определение судьи Санкт-Петербургского городского суда от 13 декабря 2000 г., которым М. отказано в принятии к производству городского суда жалобы о назначении судом даты повторных выборов депутатов муниципального образования N 76 по многомандатному избирательному округу N 229. В обосновании отказа судьей сделана ссылка на то обстоятельство, что на момент обращения заявителя в суд 5 декабря 2000 г. нет оснований утверждать об истечении установленных Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав сроков, в течение которых право назначить повторные выборы предоставлено муниципальной избирательной комиссии. Верховный Суд РФ указал, что судьей высказано мнение по вопросам, касающимся существа разрешения данного дела. Интересно, что в данном случае Верховный Суд РФ отнес к существу дела вопрос о сроках, в течение которых муниципальная избирательная комиссия вправе самостоятельно назначить повторные выборы.

Обжалование актов разных избирательных комиссий или акта избирательной комиссии, на которую возложены полномочия иной избирательной комиссии. Верховный Суд РФ Определением от 13 октября 2003 г. (дело N 43-Г03-11) отменил Определение судьи Верховного суда Удмуртской Республики от 7 июля 2003 г., которым возвращена жалоба С. на решение окружной избирательной комиссии по выборам депутата Государственного Совета Удмуртской Республики. Возвращая жалобу, суд исходил из того, что оспаривается решение не окружной, а территориальной избирательной комиссии, поэтому дело не должно рассматриваться Верховным судом Республики в качестве суда первой инстанции. Признавая вывод республиканского суда необоснованным, Верховный Суд РФ указал, что результаты выборов по данному округу определены окружной избирательной комиссией, а в материалах дела отсутствуют данные о возложении на территориальную избирательную комиссию полномочий окружной избирательной комиссии.

Пермский областной суд Определением от 8 ноября 2006 г. возвратил в связи с неподсудностью Пермскому областному суду заявление кандидата в депутаты Ж. о признании незаконным и отмене решения временной избирательной комиссии по выборам депутатов Законодательного Собрания Пермского края первого созыва, которым было оставлено без изменения решение окружной избирательной комиссии об отказе ему в регистрации кандидатом в депутаты. При этом суд исходил из того, что согласно п. 4 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ областной и равные ему суды в качестве судов первой инстанции не рассматривают дела об оспаривании решений избирательных комиссий субъектов РФ, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий. Между тем суд не учел, что в данном случае временной избирательной комиссией оставлено в силе не решение территориальной (либо иной нижестоящей избирательной комиссии), а решение окружной избирательной комиссии по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и заявителем обжаловалось фактически решение окружной избирательной комиссии, оспаривание которого так же, как и решения избирательной комиссии субъекта РФ, прямо предусмотрено п. 4 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ в областном суде.

Определениями Верховного Суда РФ от 7 июля 2003 г. (дело N 49-Г03-53) и от 21 июля 2003 г. (дело N 49-Г03-55) отменены Определения Верховного суда Республики Башкортостан о возврате заявителям жалоб на результаты выборов в двух избирательных округах по выборам депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан в связи с их неподсудностью данному суду. Верховный Суд РФ, отменяя Определения, руководствовался следующими основаниями. Хотя полномочия окружных избирательных комиссий и были возложены на территориальные избирательные комиссии, заявления граждан подлежали рассмотрению не в районных судах, а в Верховном суде Республики Башкортостан, потому что в каждом деле обжаловалось два акта: решение территориальной избирательной комиссии о результатах выборов и постановление Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан о признании выборов в Республике Башкортостан состоявшимися. Без последнего решения выборы по оспариваемым округам не были бы признаны действительными и состоявшимися, поэтому у суда не было оснований считать, что требования заявителя не касаются функций Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан.

Верховный Суд РФ Определением от 22 сентября 2006 г. (дело N 92-Г06-10) отменил Определение Верховного суда Республики Тыва от 7 сентября 2006 г. о возвращении заявления об отмене регистрации кандидата в депутаты Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва по тем основаниям, что оно не подлежит рассмотрению в данном суде. Статьей 23 Закона Республики Тыва от 9 июля 2003 г. "О выборах депутатов Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва" предусмотрено, что полномочия окружной избирательной комиссии при проведении выборов депутатов Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва по решению избирательной комиссии Республики Тыва возлагаются на территориальную избирательную комиссию. Верховный Суд РФ указал, что, возвращая заявление по основаниям неподсудности, судья не проверил полномочия избирательной комиссии, решение которой оспаривается, и не выяснил, имеется ли решение избирательной комиссии Республики Тыва о возложении полномочий окружной избирательной комиссии на территориальную избирательную комиссию. При наличии соответствующего решения избирательной комиссии Республики Тыва о возложении полномочий окружной избирательной комиссии на территориальную избирательную комиссию, учитывая, что выборы проводились в законодательный орган государственной власти субъекта РФ, заявление об оспаривании решения территориальной избирательной комиссии о регистрации кандидата в депутаты этого законодательного органа подлежало рассмотрению в Верховном суде Республики.

Влияние результата рассмотрения жалобы избирательной комиссией на подсудность дела. Верховный Суд РФ 2 апреля 2001 г. в качестве суда первой инстанции (дело N ГКПИ01-775) и 17 мая 2001 г. в качестве кассационной инстанции (дело N КАС01-150) признал обоснованным отказ в рассмотрении по первой инстанции и передачу на рассмотрение в районный суд по месту нахождения ЦИК РФ жалобы С. на постановление ЦИК РФ. То обстоятельство, что по жалобе С. ЦИК РФ принято решение об отмене постановления избирательной комиссии субъекта РФ (нижестоящей избирательной комиссии), само по себе не давало оснований для оспаривания его в Верховном Суде РФ, поскольку закон не связывает вопрос о подсудности с результатом рассмотрения жалобы, а лишь исключает возможность оспаривания в Верховном Суде РФ решений ЦИК РФ независимо от их содержания и того, кем они обжалуются, принятых по жалобам на решения нижестоящих избирательных комиссий.

Такая позиция Верховного Суда РФ резко уменьшала круг подсудных ему дел и фактически серьезно ограничивала право на судебную защиту избирательных прав. Поэтому последующие изменения законодательства (п. 2 ст. 75 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав) и ГПК РФ (ст. 27) отнесли к подсудности Верховного Суда РФ гражданские дела об обжаловании решений ЦИК РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий. Иначе говоря, если ЦИК РФ оставляет в силе решение нижестоящей избирательной комиссии, то заявление об обжаловании решения ЦИК РФ подсудно районному суду, а в случае отмены - решение ЦИК РФ подсудно Верховному Суду РФ, т.е. законодатель занял иную позицию - вопрос о подсудности таких споров находится в зависимости от результата рассмотрения жалобы в ЦИК РФ.

Отказ в принятии заявления вследствие неправильной квалификации характера оспариваемого акта. Судья Верховного суда Республики Дагестан решил, что поскольку постановление о регистрации в качестве кандидата в депутаты Народного Собрания Республики Дагестан носит индивидуальный характер, то заявление прокурора о его признании противоречащим законодательству неподсудно данному суду и вынес определение об оставлении заявления прокурора без рассмотрения. Верховный Суд РФ Определением от 4 июня 2001 г. (дело N 20-Г01-9) отменил определение судьи. В соответствии с п. 3 ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель вправе обратиться в суд с требованием о признании недействительным противоречащего закону правового акта. Оспариваемое постановление избирательной комиссии Республики Дагестан является правовым актом, поэтому прокурор вправе был обратиться в суд с заявлением подобного рода.

Определением судьи Сахалинского областного суда от 12 сентября 2002 г. К. отказано в принятии заявления о признании незаконным постановления Сахалинской областной Думы о назначении даты выборов депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с неподсудностью данному суду, потому что акт носит ненормативный характер и рассмотрение таких споров относится к подсудности районных судов. Верховный Суд РФ Определением от 19 ноября 2002 г. (дело N 64-Г02-19) отменил указанное определение областного судьи, так как положения оспариваемого акта обязательны для неопределенного круга лиц, действуют со дня издания до дня проведения выборов, поэтому он относится к числу нормативных правовых актов.

Неправомерность требования о необходимости досудебного урегулирования спора. Верховный суд Карачаево-Черкесской Республики 13 декабря 2005 г. возвратил заявление об определении порядка назначения выборов главы муниципального образования, указав на несоблюдение прокурором установленного федеральным законом для данной категории споров досудебного порядка урегулирования спора. Верховный Суд РФ указал, что досудебный порядок разрешения настоящего спора ст. 75 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, устанавливающей возможность обжалования действий (бездействия) органов местного самоуправления, нарушающих избирательные права граждан, перед обращением в суд не предусмотрен. Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. Верховный Суд РФ отменил определение судьи Верховного суда Карачаево-Черкесской Республики и направил материалы в тот же суд на новое рассмотрение со стадии принятия заявления прокурора к производству суда.

Принятие к производству (отказ в принятии) заявлений после истечения сроков обжалования действий (бездействия, уклонения от принятия решения). Верховный Суд РФ Определением от 25 февраля 2004 г. (дело N 9-Г03-35) отменил Определение судьи Нижегородского областного суда об отказе в принятии заявления Ш. о пересмотре решения суда от 10 ноября 2003 г. по вновь открывшимся обстоятельствам. Судья 3 декабря 2003 г. отказал в принятии заявления, указав на то, что имеется вступившее в законную силу решение суда по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям (п. 2 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ). Верховный Суд РФ не признал данный вывод судьи правильным, указав, что у судьи не было законных оснований для отказа в принятии заявления по вновь открывшимся обстоятельствам, но в принятии заявления должно быть отказано по иным основаниям. Часть 2 ст. 260 ГПК РФ устанавливает пресекательные сроки рассмотрения поданных в период избирательной кампании заявлений в суд. Поэтому заявление Ш. о пересмотре решения областного суда по делу об отмене постановления окружной избирательной комиссии, которым ему отказано в регистрации кандидатом в депутаты Государственной Думы "по вновь открывшимся обстоятельствам за пределами дня голосования (7 декабря 2003 года), а также десяти дней со дня его подачи в порядке гражданского судопроизводства рассмотрено быть не может". В этом Определении акцентировано внимание на сроки рассмотрения дела судом, на которые заявитель прямо повлиять не может, а он просил пересмотреть судебное решение (до дня голосования) по вновь открывшимся обстоятельствам, поэтому логичен промежуточный вывод Верховного Суда РФ о том, что заявление подлежало рассмотрению по правилам гл. 42 ГПК РФ. Однако окончательный вывод Верховного Суда РФ сводится к тому, что в принятии заявления должно быть отказано по иным основаниям, т.е. в связи с истечением сроков.

Поскольку заявление об отмене регистрации кандидата может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования (ст. 260 ГПК РФ), то Верховный Суд РФ в Определении от 25 февраля 2004 г. (дело N 9-Г03-35) полагал, что за пределами этого срока заявление вообще не может быть разрешено в порядке гражданского судопроизводства, т.е. речь идет о так называемых пресекательных сроках. К таким, по мнению Верховного Суда РФ, относится и срок принятия решения об отмене регистрации: производство по делу по заявлению об отмене регистрации кандидата в депутаты прекращено правомерно, поскольку решение суда по заявленному требованию должно быть принято не позднее чем за пять дней до дня голосования, по истечении этого срока дело не подлежит судебному рассмотрению <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 29 декабря 2004 г. (дело N 1-Г04-31); решение Нижнеилимского районного суда Иркутской области от 9 октября 2005 г.

 

Однако Конституционный Суд РФ не согласился с такой позицией судов общей юрисдикции. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 26 декабря 2005 г. N 14-П указано, что в соответствии с абз. 1 ч. 2 ст. 260 ГПК РФ (в редакции Федерального закона от 14 ноября 2002 г.) заявление о защите избирательных прав граждан РФ, поданное в суд в ходе избирательной кампании, должно быть рассмотрено в течение пяти дней со дня его подачи, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно; в случае, если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, решение относительно заявления принимается не позднее чем через 10 дней со дня подачи заявления.

Вместе с тем, по мнению Конституционного Суда РФ, сокращенные сроки рассмотрения дел по избирательным спорам не исключают судебную защиту избирательных прав за рамками избирательной кампании. Правоприменительной практикой, в том числе практикой Верховного Суда РФ, сокращенные сроки разрешения избирательных дел судами первой инстанции, установленные ст. 260 ГПК РФ, трактуются как пресекательные, что препятствует судам, включая суды кассационной и надзорной инстанций, разрешать по существу дела о защите избирательных прав по истечении этих сроков и влечет необходимость прекращения производства по делу. Тем самым лица, обратившиеся в суд с заявлением о защите избирательных прав в ходе избирательной кампании, дела которых по тем или иным причинам не были рассмотрены в предусмотренные законом сокращенные сроки, лишаются возможности защиты и восстановления нарушенных прав.

 

§ 3. Особенности гражданского судопроизводства по делам,

возникающим из избирательных правоотношений

 

Совокупный круг лиц, которые вправе обратиться в суд за защитой нарушенных избирательных прав, весьма широк. Заявление (избирательное законодательство чаще использует термин "жалоба") в суд согласно ст. 259 ГПК РФ, п. 10 ст. 75 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав может быть подано избирателями, кандидатами, их доверенными лицами, избирательными объединениями, их доверенными лицами, политическими партиями, их региональными отделениями, иными общественными объединениями, наблюдателями, прокурором, а также избирательными комиссиями.

Вместе с тем действующее российское законодательство дифференцировало как круг лиц, которые вправе обращаться в суд в зависимости от предмета жалобы, так и сроки обращения с учетом предмета жалобы и стадии избирательной кампании.

Лишение избирательных комиссий права отменять регистрацию кандидатов было сопряжено также с резким ограничением круга лиц, которые могут обращаться в суд по поводу отмены регистрации кандидата. Такого права были лишены избиратели, общественные объединения, доверенные лица зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений и наблюдатели. Ныне с заявлениями в суд об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов могут обращаться только политические партии и другие избирательные объединения, зарегистрировавшие список кандидатов по тому же избирательному округу, кандидаты, которые зарегистрированы по тому же избирательному округу, зарегистрировавшие кандидата, список кандидатов избирательные комиссии, а также, если основанием отмены регистрации являются злоупотребления свободой информации и (или) экстремизм, прокурор.

Предусмотрев только судебный порядок отмены регистрации кандидатов, списков кандидатов, федеральный закон ввел в отношении этих процедур большие ограничения, которые не были известны ранее. Так, заявление об отмене регистрации может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования. Решение суда может быть принято не позднее чем за пять дней до дня голосования. Опасения, связанные с тем, что последняя неделя перед днем голосования может превратиться в зону с отложенной ответственностью, на практике подтверждаются редко. Дело в том, что, если нарушения произошли не в день голосования, то, как уже указывалось, по этой причине избирательные комиссии не могут признать выборы недействительными. Теоретически возможна последующая отмена судом результатов выборов за указанные нарушения, но практически, как показывает судебная практика, это маловероятно даже при наличии серьезных нарушений, так как требуется доказать не только факты нарушений, но и (что самое главное) невозможность по этой причине выявить действительную волю избирателей. В итоге последняя неделя перед днем голосования дает кандидатам, политическим партиям значительно большую свободу действий без риска быть исключенными из избирательной гонки.

Для избирательной комиссии основания обращения в суд сформулированы таким образом, что не требуется доказательств нарушения ее прав. Комиссии согласно ч. 2 ст. 259 ГПК РФ вправе обратиться в суд в связи с нарушением избирательного законодательства органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностными лицами, кандидатом, избирательным объединением, политической партией, ее региональным отделением, иным общественным объединением, избирательной комиссией, членом избирательной комиссии. В отличие от жалоб избирателей для принятия заявления к производству не имеет значения, считает или нет соответствующая избирательная комиссия нарушенными ее права, нарушены в действительности или нет ее права. Поскольку право избирательной комиссии на обращение в суд осуществляет председатель комиссии или уполномоченное им лицо, в условиях партизации выборов очень велика вероятность использования этого права политической партией, к которой принадлежит председатель избирательной комиссии, для борьбы с конкурентами, т.е. иными политическими партиями.

Избиратели, другие указанные субъекты, за исключением избирательных комиссий и прокуроров, не вправе обращаться в суд за защитой нарушенных избирательных прав других избирателей, других субъектов избирательного процесса. Это правило на практике наполняется очень широким содержанием и используется судами для ухода от рассмотрения большого числа заявлений, так как сам факт правонарушения не имеет юридического значения для принятия дела к рассмотрению, а заявителю во многих случаях достаточно сложно доказать нарушение именно его избирательных прав. Думается, права политических партий и других избирательных объединений на обращение в суд по избирательным спорам следовало бы уравнять с правами избирательных комиссий, т.е. не требовать доказательств нарушения прав именно партии-заявителя.

С заявлениями в суд об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов могут обращаться только другие кандидаты, избирательные объединения по одному и тому же избирательному округу, избирательные комиссии. Избиратели не вправе обращаться в суд с заявлениями об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов, даже если их избирательные права таковой регистрацией нарушены. Введение такого правила ограждает суд от множества заявлений, но при этом ограничивает возможности судебной защиты избирательных прав граждан.

Прокуроры получили право обращения в суд об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) по мотивам злоупотребления свободой информации и экстремизма.

Отмена регистрации судом кассационной инстанции возможна не позднее чем за два дня до дня голосования.

Избирателю, как отмечено в Определении Верховного Суда РФ от 11 февраля 2004 г. (дело N 89-Г03-9), законом не предоставлено право обращения в суд за защитой прав других лиц. В соответствии с Определением Верховного Суда РФ от 11 февраля 2004 г. (дело N 89-Г03-10) по смыслу ст. 259 (в совокупности со ст. 3) ГПК РФ избиратель вправе обратиться в суд за защитой только своих избирательных прав.

В принятии заявления о защите избирательных прав отказано правомерно, поскольку заявитель не может выступать в качестве представителя избирателей, права которых нарушены, так как его полномочия не выражены в доверенности, оформленной в соответствии с законодательством.

Ф. обратилась в суд с заявлением о защите избирательных прав, о признании выборов в депутаты Законодательного Собрания Иркутской области от 10 октября 2004 г., выборов главы Ангарского района, назначенных на 9 октября 2005 г., недействительными по факту нарушения прав избирателей, признании превышением служебных полномочий отказов председателей соответствующих избирательных комиссий зарегистрировать кандидата по подписным листам, оформленным заявителем. Определением судьи Иркутского областного суда от 6 октября 2005 г. в принятии заявления отказано. Верховный Суд РФ Определением от 18 января 2006 г. (дело N 66-Г05-16) оставил решение областного суда без изменения, указав, что довод Ф. о том, что она в этом случае выступает именно как доверенное лицо мегетских избирателей перед кандидатом, перед избирательными комиссиями, не имеет юридической силы, поскольку также не основан на законе. В соответствии со ст. 43 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав статусом доверенного лица могут обладать только граждане, представляющие интересы кандидата и избирательного объединения, но не избирателей. В силу ст. 259 ГПК РФ и ст. 75 названного Федерального закона избиратели вправе обращаться в суд с заявлением по поводу не любых нарушений избирательного законодательства, а лишь за защитой своих нарушенных избирательных прав.

Верховный Суд РФ Определением от 20 декабря 2006 г. (дело N 48-Г06-22) оставил решение Челябинского областного суда от 23 августа 2006 г. без изменения и подтвердил правильность того, что Челябинский областной суд отверг довод Челябинского регионального отделения КПРФ о нарушении избирательных прав избирателей Чебаркульского одномандатного округа, так как политическая партия не наделена полномочиями обращения в суд в защиту прав и интересов неопределенного круга граждан - избирателей округа.

П. обратился в Сахалинский областной суд с заявлением о признании не соответствующими законодательству РФ и законодательству Сахалинской области постановлений избирательной комиссии Сахалинской области от 9 декабря 2005 г. "О назначении дополнительных выборов депутата Сахалинской областной Думы четвертого созыва по двухмандатному избирательному округу N 1", "О назначении дополнительных выборов депутата Сахалинской областной Думы четвертого созыва по двухмандатному избирательному округу N 2", "О назначении дополнительных выборов депутата Сахалинской областной Думы четвертого созыва по двухмандатному избирательному округу N 7" и возложении обязанности на избирательную комиссию Сахалинской области отменить указанные постановления. Решением Сахалинского областного суда от 12 января 2006 г. производство по делу по заявлению П. было прекращено. Верховный Суд РФ, основываясь на материалах дела, не нашел оснований для отмены решения областного суда. В Определении от 22 марта 2005 г. (дело N 64-Г06-4) указано, что, прекращая производство по делу, Сахалинский областной суд правильно исходил из того, что П. является депутатом Сахалинской областной Думы и проживает на территории избирательного округа N 2, в связи с чем оспариваемыми постановлениями, которыми назначены дополнительные выборы, не нарушаются его избирательные права.

Достаточно спорна практика непризнания наличия у кандидата, включенного в список кандидатов, права обращения в суд с заявлением об отмене регистрации списка кандидатов другой политической партии. Так, Е., являясь кандидатом в депутаты Государственной Думы Астраханской области по списку избирательного объединения "Астраханское региональное отделение политической партии "Демократическая партия России", обратился в суд с заявлением об отмене регистрации списка кандидатов в депутаты Государственной Думы Астраханской области, выдвинутого избирательным объединением "Астраханское региональное отделение политической партии "Республиканская партия России". Астраханский областной суд Определением от 27 сентября 2006 г. производство по делу прекратил. Верховный Суд РФ Определением от 6 октября 2006 г. (дело N 25-Г06-12) оставил без изменения Определение Астраханского областного суда, подтвердив вывод Астраханского областного суда, что федеральное законодательство не предоставляет право кандидату, включенному в список, выдвинутый политической партией, обращаться в суд с заявлением об отмене регистрации списка кандидатов другой политической партии.

Верховный Суд РФ рассмотрел в судебном заседании частную жалобу П. на Определение Оренбургского областного суда от 3 марта 2006 г., которым ему отказано в принятии заявления об отмене регистрации областного списка кандидатов от избирательного объединения "Оренбургское региональное отделение Всероссийской политической партии "Единая Россия". По материалам дела установлено, что П. зарегистрирован кандидатом в депутаты Законодательного Собрания Оренбургской области четвертого созыва по одномандатному избирательному округу N 2 как выдвинутый от избирательного объединения "Оренбургское региональное отделение политической партии "Либерально-демократическая партия России". В составе других списков кандидатов, в том числе областных списков кандидатов, он не зарегистрирован в качестве кандидата в депутаты. Поскольку заявитель П. и областной список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением "Оренбургское региональное отделение Всероссийской политической партии "Единая Россия", об отмене регистрации которого просит заявитель, зарегистрированы по разным избирательным округам, суд правильно указал в Определении, что решение избирательной комиссии Оренбургской области о регистрации областного списка кандидатов от избирательного объединения "Оренбургское региональное отделение Всероссийской политической партии "Единая Россия" не затрагивает права, свободы или законные интересы заявителя П. Кроме того, из содержания заявления П. видно, что он обратился в суд с заявлением об отмене регистрации областного списка кандидатов в депутаты не как кандидат в депутаты, а как избиратель. Однако согласно ч. 3 ст. 259 ГПК РФ избиратели не относятся к лицам, которые вправе обращаться в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов). Следовательно, суд правильно отказал в принятии заявления на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, в соответствии с которым судья отказывает в принятии заявления в случае, если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы и законные интересы заявителя.

Следует заметить, что, не отрицая факта наличия у П. статуса зарегистрированного кандидата, суд квалифицировал его действия как заявление избирателя, лишив тем самым П. как кандидата права на судебную защиту. Между тем применение смешанной избирательной системы влечет совпадение территорий каждого из одномандатных избирательных округов с частью единого избирательного округа. В случае незаконной регистрации партийного списка избирательные права кандидата-одномандатника, безусловно, нарушаются. Однако отказ в принятии заявления лишает его возможности судебной защиты.

Определением Верховного Суда РФ от 22 марта 2006 г. (дело N 5-Г06-12) оставлено без изменения Определение Московского городского суда от 1 декабря 2005 г., которым избирателям Б., Г. и Г. на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ отказано в принятии заявления о признании недействительным и отмене решения избирательной комиссии о регистрации списка кандидатов регионального отделения политической партии "Единая Россия". Отказывая в принятии заявления, суд указал, что право заявить требование об отмене регистрации списка регионального отделения политической партии принадлежит только иным избирательным объединениям, зарегистрированным по городскому избирательному округу, другие лица, в том числе и избиратели округа, не вправе обращаться в суд с таким требованием.

Кандидат, зарегистрированный по одномандатному избирательному округу, не вправе обращаться в суд с заявлением об отмене регистрации списка кандидатов, зарегистрированного по единому избирательному округу. Кандидат в депутаты Новосибирского областного Совета депутатов Х. обратился в Новосибирский областной суд с заявлением об отмене регистрации списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением "Новосибирское областное отделение Коммунистической партии Российской Федерации (КПРФ)", ссылаясь на допущенные избирательным объединением в ходе избирательной кампании нарушения избирательного законодательства. Определением суда от 2 декабря 2005 г. производство по делу было прекращено. Верховный Суд РФ согласился с позицией Новосибирского областного суда, указав, что суд сделал правильный вывод о том, что Х. как кандидат, зарегистрированный по одномандатному избирательному округу, не вправе обращаться в суд с заявлением об отмене регистрации списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением КПРФ по единому избирательному округу. Доводы частной жалобы заявителя о том, что территория одномандатного избирательного округа N 28, по которому он зарегистрирован, входит в территорию единого избирательного округа, правового значения не имеет, поскольку обращение в суд кандидата, зарегистрированного по одномандатному избирательному округу, с заявлением об отмене регистрации списка кандидатов, зарегистрированного по другому, единому избирательному округу, законом не предусмотрено.

Определением Новосибирского областного суда от 2 декабря 2005 г., оставленным без изменения Определением Верховного Суда РФ от 15 февраля 2006 г. (дело N 67-Г05-16), на основании абз. 2 ст. 220 ГПК РФ прекращено производство по делу по заявлению кандидата в депутаты Новосибирского областного Совета депутатов Х. об отмене регистрации списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением "Новосибирское областное отделение КПРФ". При этом суд исходил из того, что кандидат, зарегистрированный по одномандатному избирательному округу, не вправе в силу требований, содержащихся в ч. 3 ст. 259 ГПК РФ, обращаться в суд с заявлением об отмене регистрации списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением КПРФ по единому избирательному округу. Довод частной жалобы Х. о том, что территория одномандатного избирательного округа N 28, по которому он зарегистрирован, входит в территорию единого избирательного округа, правового значения не имеет, поскольку обращение в суд кандидата, зарегистрированного по одномандатному избирательному округу, с заявлением об отмене регистрации списка кандидатов, зарегистрированного по другому, единому избирательному округу, законом не предусмотрено.

П. обратился в Оренбургский областной суд с заявлением о том, что 10 января 2006 г. зарегистрирован областной список кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Оренбургской области от избирательного объединения политической партии "Единая Россия". В данный список входит и Ч. Считая, что кандидат в депутаты Ч. проводит предвыборную агитацию с использованием преимуществ своего служебного положения, а также массового подкупа избирателей, П. просил на основании п. п. 1, 3, 4 ч. 5 ст. 83 Закона Оренбургской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" отменить регистрацию Ч. в качестве кандидата в депутаты от избирательного объединения политической партии "Единая Россия". Определением Оренбургского областного суда от 3 марта 2006 г. в принятии заявления отказано. Верховный Суд РФ Определением от 17 марта 2006 г. (дело N 47-Г06-13) оставил решение областного суда без изменения, указав: поскольку заявитель П. и кандидат в депутаты Ч., регистрацию которого просит отменить заявитель, зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Оренбургской области четвертого созыва по разным избирательным округам, суд правильно указал в Определении, что решение избирательной комиссии Оренбургской области о регистрации областного списка кандидатов, в который входит Ч., не затрагивает права, свободы или законные интересы заявителя П. Кроме того, из содержания заявления П. следует, что он обратился в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата в депутаты Законодательного Собрания области не как кандидат в депутаты, а как избиратель. Согласно ч. 3 ст. 259 ГПК РФ избиратели не относятся к лицам, которые вправе обращаться в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов).

Законодатель и суды не признают за общественными организациями, которые не являются избирательными объединениями, права на судебную защиту в избирательных правоотношениях. Так, Верховный Суд РФ Определением от 17 декабря 2004 г. (дело N 82-Г04-17) отменил решение Курганского областного суда от 4 декабря 2004 г. об отмене п. 3 решения избирательной комиссии Курганской области от 1 декабря 2004 г. "О результатах выборов губернатора Курганской области 28 ноября 2004 года и назначении повторного голосования", определяющего дату повторного голосования по выборам губернатора Курганской области по заявлению Курганского областного общественного движения "За честные выборы" в интересах участников избирательного процесса. В соответствии с ч. 1 ст. 4 ГПК РФ суд возбуждает гражданское дело по заявлению лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов. Следовательно, заявитель, выступая от своего имени, вправе обратиться в суд в порядке гражданского судопроизводства лишь за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав. Согласно ч. 1 ст. 46 ГПК РФ в случаях, предусмотренных законом, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. В силу ч. 1 ст. 246 ГПК РФ указанные положения применимы к делам, возникающим из публичных правоотношений. Верховный Суд РФ из материалов дела установил, что право обращаться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц данному общественному движению не предоставлено ни федеральным законом, ни уставом движения. Не являлся заявитель также и участником избирательного процесса. Ссылки Курганского областного суда на ст. 259 ГПК РФ и п. 10 ст. 75 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав являлись необоснованными, поскольку в силу этих норм правом на обжалование решений и действий, нарушающих избирательные права граждан, обладают в том числе иные общественные объединения. Однако субъекты, перечисленные в этих нормах, в том числе общественные объединения, не вправе обращаться в суд с заявлением по поводу любых нарушений избирательного законодательства, а только за защитой своих нарушенных прав или в случае, если право обращаться за защитой избирательных прав неопределенного круга лиц предусмотрено федеральным законом (ст. ст. 45 и 46 ГПК РФ).

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Л. в интересах неопределенного круга лиц в порядке ст. 46 ГПК РФ обратился в Брянский областной суд с заявлением о признании незаконным постановления окружной избирательной комиссии Брянского одномандатного избирательного округа N 66 по выборам депутатов Государственной Думы. В обоснование своих требований он указал на то, что названным постановлением без законных на то оснований избирательной комиссией оставлено без удовлетворения заявление Х. об аннулировании его регистрации в качестве кандидата в депутаты Государственной Думы по данному округу. Отказывая в принятии заявления на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, суд пришел к обоснованному выводу о том, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации правом на обращение в суд в интересах неопределенного круга лиц ст. 46 ГПК РФ законом не наделен. Не предоставляет такой возможности ему и положение ст. 29 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" с последующими изменениями. Ссылки в частной жалобе на положения ст. 21 указанного Федерального конституционного закона, предоставляющей Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации право по собственной инициативе принять меры по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан, как указано в Определении Верховного Суда РФ от 20 декабря 2006 г. (дело N 83-Г06-24), не опровергают выводов суда об отсутствии у него права обращаться в суд с заявлением в защиту прав неопределенного круга лиц. Кроме того, Верховный Суд РФ исходил из того, что оспариваемое постановление окружной избирательной комиссии принято по результатам рассмотрения заявления Х. и касается вопросов его участия в выборах депутатов Государственной Думы, т.е. оно непосредственно затрагивает избирательные права самого Х., а данные о том, что названным постановлением разрешены вопросы о правах каких-либо иных лиц, в том числе неопределенного их круга, постановление не содержит. Заявление Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, адресованное суду, не содержит и указаний на то, в чем именно заключается нарушение прав неопределенного круга лиц, допущенное окружной избирательной комиссией при вынесении постановления.

Статус заявителя в интересах политической партии должен быть документально подтвержден. Так, Е. обратился в Хабаровский краевой суд с заявлением о признании незаконным постановления избирательной комиссии Хабаровского края от 3 ноября 2005 г. "Об отказе в регистрации общекраевого списка кандидатов в депутаты Законодательной Думы Хабаровского края четвертого созыва, выдвинутого региональным отделением политической партии "Российская партия пенсионеров" в Хабаровском крае". Определением Хабаровского краевого суда от 8 ноября 2005 г. в принятии заявления отказано. В частной жалобе Е. поставлен вопрос об отмене определения суда в связи с нарушением норм процессуального права. Верховный Суд РФ, основываясь на материалах дела, определил, что представленная заявителем копия решения исполнительного комитета политической партии "Российская партия пенсионеров" от 23 сентября 2005 г. о назначении Е. временно исполняющим обязанности руководителя регионального отделения политической партии "Российская партия пенсионеров" в Хабаровском крае не заверена органом, принявшим названное решение. В связи с этим данный документ, как правильно указал суд, не подлежит принятию в качестве доказательства того, что Е. обратился с заявлением об оспаривании постановления избирательной комиссии края от лица регионального отделения политической партии "Российская партия пенсионеров" в Хабаровском крае. Поскольку оспариваемый акт не затрагивает права Е. и в суд не были представлены надлежащие документы, удостоверяющие право Е. выступать в защиту интересов отделения партии в целом, вывод суда об отказе в принятии заявления по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ является правильным <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Хабаровского краевого суда от 8 ноября 2005 г., Определение Верховного Суда РФ от 5 декабря 2005 г. (дело N 58-Г05-35).

 

Заявление в суд может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении избирательного законодательства либо избирательных прав (ч. 1 ст. 260 ГПК РФ).

Однако из общего правила имеются исключения. По ряду достаточно принципиальных вопросов срок подачи заявления в суд сокращен до 10 дней с момента принятия решения избирательной комиссией. Речь идет о заявлениях, касающихся решения избирательной комиссии о регистрации кандидата, списка кандидатов и об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов (ч. 2 ст. 260 ГПК РФ). ГПК РФ не устанавливает сокращенного срока обжалования решений избирательных комиссий об аннулировании регистрации кандидата, списка кандидатов.

Десятидневный срок подачи не распространяется на заявления об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов. Однако установлен предельный срок подачи таких заявлений - не позднее чем за восемь дней до дня голосования. Тем самым прекращена существовавшая ранее практика обращения в суд с заявлениями об отмене регистрации кандидата, включая субботу накануне дня голосования.

Установлен годичный срок судебного обжалования нарушений избирательных прав в период избирательной кампании. Срок этот исчисляется со дня опубликования результатов выборов. Поскольку избирательная кампания не заканчивается опубликованием результатов выборов, а продолжается до момента сдачи финансового отчета, логичнее было бы началом исчисления указанного срока считать день окончания избирательной кампании.

Думается, что в силу скоротечности избирательных кампаний дифференциация сроков обращения в суд в зависимости от предмета жалобы теоретически оправдана и практически целесообразна. При наличии трехлетнего срока исковой давности судебного обжалования по гражданским делам для рассматриваемой категории дел установлен срок исковой давности менее года после окончания избирательной кампании (например, на федеральных выборах после опубликования результатов выборов избирательная кампания продолжается еще не менее двух месяцев). В итоге ослабляются гарантии судебной защиты избирательных прав граждан.

Еще большие возражения вызывает "отключение" рядовых избирателей от возможности обращаться с заявлениями в суд об отмене регистрации кандидатов, списков кандидатов. Трудно согласиться с позицией суда о том, что если незаконно отказано в аннулировании регистрации кандидата, то права избирателей не нарушены. В данном случае нарушение прав избирателей состоит в том, что им навязан круг кандидатов, из которого можно делать выбор. Если бы аннулирование регистрации одного из кандидатов по его заявлению состоялось, то это привело бы к отсутствию состязательности в избирательном округе и повлекло необходимость отложения голосования для выдвижения другой кандидатуры (других кандидатур). Однако, отказывая в принятии заявления, суд тем самым уклоняется от оценки правомерности действий избирательной комиссии. Такие меры, разумеется, освобождают суды от части обращений. Но при этом ослабляются гарантии избирательных прав граждан, которым отводится роль пассивных наблюдателей за процессом формирования кандидатского корпуса, что не способствует активному участию избирателей в выборах.

Проведение выборов в соответствии с законом субъекта РФ, нормы которого после выборов признаны Конституционным Судом РФ противоречащими Конституции РФ, само по себе не является основанием для пересмотра судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам. Так, группе кандидатов было отказано в регистрации на основе противоречащих федеральному законодательству положений избирательного закона субъекта РФ. Однако в судебном порядке их права были восстановлены и они приняли участие в выборах, а итоги выборов пытались оспорить в судебном порядке по вновь открывшимся обстоятельствам в связи с признанием ряда норм закона субъекта РФ противоречащими Конституции РФ. Верховный Суд РФ в Определении от 17 декабря 2001 г. (дело N 26-Г01-24) согласился с решением суда первой инстанции, сделавшим вывод об отсутствии вновь открывшихся обстоятельств, так как решение суда не основано на актах, признанных Конституционным Судом РФ неконституционными и не подлежащими применению.

В силу ст. 246 ГПК РФ дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 24 - 26 ГПК РФ и другими федеральными законами. Согласно ст. 14 ГПК РФ дела в судах первой инстанции рассматриваются судьями единолично, если федеральным законом не предусмотрено их рассмотрение коллегиальным составом. Верховный Суд РФ Определением от 12 сентября 2003 г. (дело N 74-Г03-22) отменил решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 4 июня 2003 г., который отказал в удовлетворении заявления об отмене решения окружной избирательной комиссии о результатах выборов народного депутата Республики Саха (Якутия) по избирательному округу N 63. Суд первой инстанции рассмотрел дело в составе трех судей Верховного суда Республики Саха (Якутия). Верховный Суд РФ квалифицировал состав суда как незаконный и в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 364 ГПК РФ отменил решение суда первой инстанции.

После подачи заявления в силу ГПК РФ суд обязан осуществить одно из следующих процессуальных действий:

а) принять заявление к производству;

б) отказать в принятии заявления (в том числе и на стадии его рассмотрения);

в) возвратить заявление;

г) оставить заявление без движения (без рассмотрения).

Согласно ст. 247 ГПК РФ в заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием).

Большая часть требований к форме и содержанию искового заявления (ст. 131 ГПК РФ) распространяется и на заявления о нарушении избирательных прав. Среди особенностей следует указать на отсутствие цены иска, а также отсутствие подтверждений попыток досудебного урегулирования спора, так как такой порядок не является обязательным, хотя и не исключается представление документов, направляемых ответчику в порядке досудебного урегулирования вопроса.

До ноября 2004 г. в силу ст. 89 ГПК РФ по делам о защите избирательных прав граждане были освобождены от уплаты государственной пошлины. В настоящее время в соответствии со ст. 333.36 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ) граждане (за исключением лиц, имеющих льготы при обращении в суд) по делам данной категории от уплаты государственной пошлины не освобождаются. Не освобождаются от уплаты государственной пошлины и другие лица, которые в соответствии со ст. 259 ГПК РФ вправе обратиться в суд с заявлением в связи с нарушением избирательного законодательства (кроме прокурора и избирательных комиссий в перечисленных в ст. 333.36 НК РФ случаях). В связи с этим суды правильно оставляли заявления без движения по мотиву неуплаты государственной пошлины.

Производство по делу может быть прекращено в ходе судебного разбирательства. Так, М. обратилась в Санкт-Петербургский суд с заявлением об отмене решения Санкт-Петербургской избирательной комиссии от 26 января 2007 г. N 77-2, которым было отказано в регистрации списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга четвертого созыва, выдвинутого Санкт-Петербургским региональным отделением политической партии "Партия Национального Возрождения "Народная Воля". Определением Санкт-Петербургского городского суда от 9 февраля 2007 г. производство по делу было прекращено. Рассмотрев материалы дела, Верховный Суд РФ в Определении от 26 февраля 2007 г. (дело N 78-Г07-7) установил, что судья городского суда правильно исходила из того, что дело не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку в заявлении оспаривается акт, не затрагивающий права, свободы и интересы заявителя. Поскольку решение Санкт-Петербургской избирательной комиссии принято в отношении Санкт-Петербургского регионального отделения политической партии "Партия Национального Возрождения "Народная Воля", то и заявление должно быть подано Санкт-Петербургским региональным отделением этой партии, а не М. как лидером партийного списка, что прямо вытекает из действующего законодательства. При этом доводы М. о том, что судья должна была рассматривать ее заявление как лидера партийного списка кандидатов, которому партия делегировала право представлять избирательное объединение в данной избирательной кампании, признаны судом несостоятельными. Суд сослался на устав партии, согласно которому постоянно действующим руководящим органом регионального отделения партии является политсовет, а региональное отделение во взаимоотношениях с государственными органами представляет председатель регионального отделения. Суд также отклонил ссылку заявителя на право выступать в судах от имени регионального отделения партии, так как из текста предоставляющей это право выписки из протокола не усматривается специально оговоренных полномочий на подписание искового заявления и представление его в суд.

Решением Верховного суда Республики Алтай от 6 марта 2006 г. избирательному объединению "Российская экологическая партия "Зеленые" было отказано в удовлетворении заявления об отмене регистрации списка кандидатов в депутаты Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, выдвинутого избирательным объединением "Партия "Родина". Рассматривая дело в кассационном порядке, Верховный Суд РФ Определением от 17 марта 2006 г. (дело N 52-Г06-2) отменил решение и производство по делу прекратил, поскольку решение об отмене регистрации списка кандидатов могло быть принято судом не позднее чем за пять дней до дня голосования (выборы в Республике Алтай состоялись 12 марта 2006 г., а Верховный Суд РФ рассматривал кассационную жалобу 17 марта 2006 г., т.е. после дня голосования).

Решением Верховного суда Республики Алтай от 16 февраля 2006 г. избирательному объединению "Российская экологическая партия "Зеленые" отказано в удовлетворении заявления о признании незаконным и отмене постановления избирательной комиссии Республики Алтай от 2 февраля 2006 г. "О регистрации списка кандидатов в депутаты Республики Алтай четвертого созыва, выдвинутого избирательным объединением "Партия "Родина". Верховный Суд РФ Определением от 10 марта 2006 г. (дело N 52-Г06-1) отменил данное решение суда как незаконное, а производство по делу прекратил, поскольку решение по заявлению об отмене регистрации списка кандидатов в силу ч. 9 ст. 260 ГПК РФ принимается судом не позднее чем за пять дней до дня голосования (при принятии указанного решения судом кассационной инстанции до дня голосования, которое было назначено на 12 марта 2006 г., оставался один день).

29 сентября 2006 г. окружная избирательная комиссия по Центральному одномандатному избирательному округу N 16 по выборам депутатов Государственного Совета Чувашской Республики четвертого созыва обратилась в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственного Совета Республики С. Определением от 4 октября 2006 г. (дело N 31-Г06-9) Верховный суд Чувашской Республики прекратил производство по делу, руководствуясь ч. 9 ст. 260 ГПК РФ и п. 5 ст. 78 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, исходя из того, что исключаются вынесение решения по заявлению об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), а соответственно, и рассмотрение дела по существу менее чем за пять дней до дня голосования (дата выборов была назначена на 8 октября 2006 г.).

Определением Верховного суда Республики Дагестан от 4 июня 2003 г. на основании ст. 215 ГПК РФ приостановлено производство по жалобе А. на решение участковой избирательной комиссии N 1 с. Авадан Докузпаринского района от 31 марта 2003 г. и решение окружной избирательной комиссии округа N 24, которым К. признан избранным депутатом Народного Собрания Республики Дагестан. Суд пришел к выводу о невозможности рассмотрения дела до разрешения уголовного дела по факту подмены на избирательном участке N 1 ящика для голосования. Прокуратура района представила в суд справку о том, что факт подмены ящика для голосования на избирательном участке установлен материалами уголовного дела, в рамках которого ведется работа по установлению лиц, совершивших данное преступление. Верховный Суд РФ Определением от 4 сентября 2003 г. (дело N 20-Г03-28) отменил Определение республиканского суда, так как без проверки судом указанных сведений, без обсуждения вопроса о достаточности установленных по уголовному делу обстоятельств подмены ящика для голосования с бюллетенями избирателей вывод суда о невозможности рассмотрения требований заявителя обоснованным признать нельзя.

Согласно ч. 4 ст. 260.1 ГПК РФ решение суда первой инстанции об отмене регистрации кандидата не может быть обращено к немедленному исполнению. Тем не менее решением суда Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 9 апреля 2007 г. удовлетворено заявление Ц. об отмене регистрации М. кандидатом в депутаты Законодательного Собрания Красноярского края первого созыва по Таймырскому двухмандатному избирательному округу N 23, а Определением от 9 апреля 2007 г. данное решение обращено к немедленному исполнению. Указанное решение суда оставлено без изменения Определением Верховного Суда РФ от 14 апреля 2007 г. (дело N 54-Г07-4). Учитывая это, Верховный Суд РФ оставил без изменения и определение этого же суда, которым решение суда было обращено к немедленному исполнению, указав, что его "обращение к немедленному исполнению в таком случае не может рассматриваться в качестве обстоятельства, нарушающего чьи-либо права и охраняемые законом интересы". Было обращено внимание суда округа на то, что "нарушение прямого указания закона на запрет применения указанных обеспечительных мер является недопустимым". Интересно обратить внимание на приспособление позиции Верховного Суда РФ к сложившейся после дня голосования реальной ситуации. Если бы Верховный Суд РФ отменил незаконное определение об обращении решения к немедленному исполнению, то пришлось бы признавать и незаконность исключения кандидата М. из избирательного бюллетеня. Верховный Суд РФ фактически признал возможность нарушения закона при определенных условиях. В данном случае Верховный Суд РФ считает таким условием то, что обращение решения суда к немедленному исполнению не нарушает чьи-либо права и законные интересы, что достаточно спорно, так как избиратели были лишены возможности проголосовать за одного из кандидатов.

Учитывая сокращенные сроки рассмотрения дел данной категории, суд обязан организовать свою работу таким образом (в том числе в выходные дни), чтобы дела были рассмотрены в срок, а лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания. Выполняя эти требования закона, суд по одному из дел об отмене регистрации списка кандидатов, выдвинутого региональным отделением политической партии, по адресу, указанному региональным отделением, направил телеграммы, передал повестки через отдел внутренних дел, уведомил также телеграммой руководителя регионального отделения партии о времени и месте судебного заседания. Кроме того, представителям регионального отделения, участвующим в рассмотрении другого дела в этом же суде, также были вручены повестки. После того, как явившиеся в суд представители регионального отделения политической партии отказались от участия в рассмотрении дела ввиду отсутствия доверенностей, суд заключил, что региональное отделение надлежащим образом извещено о месте и времени судебного заседания, и принял решение рассмотреть дело в отсутствие представителей этого регионального отделения <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 2 декабря 2005 г. (дело N 5-Г05-134).

 

По вопросам установления судом вины нарушителя за содеянное теоретически едва ли можно выделить какие-то особенности для рассматриваемой категории дел по сравнению с другими делами, возникающими из публичных правоотношений. Вина правонарушителя на практике обычно презюмируется при установлении факта нарушения избирательного законодательства. Например, в решении судебной коллегии по гражданским делам Курского областного суда по заявлению об отмене регистрации заявлений С. и М. об отмене регистрации кандидата на должность губернатора области Р. делается такой вывод: "Судебная коллегия приходит к выводу о том, что по делу не доказан факт отсутствия вины Р. в представлении недостоверных сведений, что кандидат не принял все возможные и зависящие от него меры для надлежащего исполнения обязанности по представлению достоверных сведений..." Иначе говоря, кандидат должен был доказывать свою невиновность в правонарушении. Такой подход позволяет судам в своих решениях во многих случаях вообще обходить молчанием вопросы установления вины.

Вместе с тем имеются судебные решения, в которых суд, установив вину за правонарушение избирательной комиссии, восстанавливает нарушенные избирательные права и их гарантии.

В итоге судебная практика при применении мер ответственности колеблется между формальным установлением правонарушения и привлечением к ответственности без выяснения вины нарушителя и учетом фактора виновности (невиновности) нарушителя.

В силу ч. 3 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении дел, возникающих из избирательных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. Это дает суду право выдвигать при рассмотрении дела и собственные аргументы. Однако на практике суды чаще всего занимают достаточно пассивные позиции и не пользуются предоставленными возможностями. Так, К., которому было отказано в регистрации, обжаловал в суд действия окружной избирательной комиссии избирательного округа N 5 по выборам депутатов Смоленской областной Думы, попросив восстановить его нарушенные права. Смоленский областной суд решением от 8 ноября 2007 г. признал действия окружной избирательной комиссии по несвоевременному вручению К. итогового протокола проверки подписных листов незаконными, а требования К. в части отмены решения об отказе в регистрации отклонил. Верховный Суд РФ Определением от 7 декабря 2007 г. (дело N 36-Г07-9) решение областного суда отменил по мотивам неподсудности, так как К. оспаривал не решения, а действия избирательной комиссии по осуществлению проверки достоверности подписей избирателей. Думается, что, принимая такое решение, суд кассационной инстанции не только не воспользовался возможностями, которые дает ему ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, что не вызывает возражений, но и искусственно заузил предмет спора, не учел, что К. просил обязать комиссию восстановить его права, т.е. отменить решение окружной избирательной комиссии. Подобный формализм ведет к неестественному дроблению предмета спора на мелкие куски, порождает дополнительные проблемы подсудности и в конечном счете резко снижает эффективность судебной защиты избирательных прав граждан.

 

Глава IV. ДЕЛА, ВОЗНИКАЮЩИЕ ИЗ ПРАВООТНОШЕНИЙ ПРИ

ФОРМИРОВАНИИ И РАСФОРМИРОВАНИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ,

ОБЕСПЕЧЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ ЧЛЕНОВ КОМИССИЙ

 

§ 1. Концепция правового регулирования статуса

избирательных комиссий и их членов

 

Организацию и проведение выборов всех уровней в России осуществляют избирательные комиссии, которые де-юре самостоятельны и не относятся ни к одной из трех ветвей власти. В отличие от России в большинстве зарубежных стран вопросы организации и проведения выборов находятся в ведении министерств внутренних дел и муниципалитетов. Поскольку в России большая часть избирательных комиссий работает на общественных началах, а в зарубежных странах проведением выборов занимаются чиновники, то теоретически российская модель представляется демократичнее. Так, например, в избирательные комиссии на федеральных выборах входит более 800 тыс. членов с правом решающего голоса и более 400 тыс. членов с правом совещательного голоса и наблюдателей, т.е. можно говорить об активном участии самих граждан в организации и проведении выборов. Такая практика имеет давние традиции. Однако юридическая независимость избирательных комиссий на практике в советское время подавлялась руководящей ролью партийных организаций, деятельностью советских органов и их должностных лиц. В настоящее время проблема самостоятельности избирательных комиссий - одна из ключевых. Резко возросло влияние на их деятельность со стороны политической партии "Единая Россия", руководителей органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, которые нередко подменяют деятельность избирательных комиссий.

В Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии: ЦИК РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии (в 2009 г. внесен в Государственную Думу законопроект, предусматривающий упразднение этих комиссий); территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии; участковые избирательные комиссии. Их перечень закреплен в п. 1 ст. 20 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.

Установлены как общие условия формирования избирательных комиссий, так и особенности формирования для отдельных видов комиссий. К общим условиям формирования избирательных комиссий отнесены, в частности, следующие: предоставление не менее половины мест в комиссии лицам, которые выдвинуты политическими партиями, наличие в комиссии государственных и муниципальных служащих в количестве, не превышающем одной трети ее состава. Одну и ту же политическую партию в избирательной комиссии может представлять только один член комиссии с правом решающего голоса (п. 4 ст. 22 указанного Федерального закона). Законодательство не считает входящего в комиссию члена политической партии представителем этой партии. Как уже отмечалось, прямое представительство от политической партии "Единая Россия" в избирательных комиссиях одним членом фактически дополняется представительством многих других членов комиссии, являющихся членами этой партии, но рекомендованных в состав комиссии иными субъектами выдвижения. Как правило, члены этой партии занимают должности председателя, заместителя председателя и секретаря избирательной комиссии. Целесообразно на практике наполнить положение п. 4 ст. 22 указанного Федерального закона соответствующим его смыслу содержанием, считая любого члена политической партии, входящего в состав избирательной комиссии, представителем этой партии. Кроме того, назрела необходимость квотирования партийной принадлежности руководителей избирательной комиссии (председателя, заместителя председателя и секретаря), установив запрет на принадлежность более одного из них к одной и той же политической партии.

В формировании избирательной комиссии могут принимать участие разные государственные органы. Так, члены ЦИК РФ назначаются палатами Федерального Собрания РФ (Совет Федерации - пять членов, Государственная Дума - пять членов) и Президентом РФ (пять членов). Избирательные комиссии субъектов РФ формируются на паритетной основе законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Иные избирательные комиссии формируются выборными органами местного самоуправления или вышестоящими избирательными комиссиями. Наметившаяся тенденция к наполнению избирательных комиссий грамотными юристами прервана в 2006 г. в связи с изменением положений законов, предусматривавших квалификацию в области права для членов ЦИК РФ и председателей избирательных комиссий субъектов РФ. Вследствие этого в деятельности избирательных комиссий ослабли правовые подходы и наметился крен в сторону политической целесообразности.

Избирательные комиссии делятся по разным основаниям. По времени функционирования избирательные комиссии делятся: на постоянные (действуют не только в период выборов, но и в другое время, имея срок полномочий четыре-пять лет) и временные (действуют только в период конкретных выборов). Имеется тенденция к увеличению числа постоянных избирательных комиссий, к которым относится большинство из названных. Временными являются участковые и большинство окружных избирательных комиссий. Они создаются в период каждой избирательной кампании заново и после исполнения своих функций прекращают полномочия. По функциям на выборах различают комиссии, организующие конкретные выборы, и иные. По месту в системе избирательные комиссии делятся на вышестоящие и нижестоящие.

Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав (ст. ст. 21, 23 - 27) дифференцирует статус различных избирательных комиссий. ЦИК РФ имеет статус федерального государственного органа, избирательные комиссии субъектов РФ и территориальные избирательные комиссии являются государственными органами субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований - муниципальными органами, но не входящими в структуру органов местного самоуправления. Что касается правового статуса окружных и участковых избирательных комиссий, то федеральное и региональное законодательство не относят их ни к государственным, ни к муниципальным органам, наделяя в то же время властными полномочиями в сфере организации и проведения выборов.

Согласно п. 1 ст. 28 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав деятельность избирательных комиссий осуществляется коллегиально. Принцип коллегиальности предполагает рассмотрение и решение вопросов компетенции комиссии на ее заседаниях. Однако практика последних лет идет по пути ограничения круга вопросов, которые рассматриваются и решаются на заседаниях избирательных комиссий коллегиально. При отборе вопросов, выносимых на заседания избирательных комиссий, наблюдается стремление к их минимизации. Нормы действующего законодательства (в частности, п. п. 9, 13 ст. 28 указанного Федерального закона) интерпретируются следующим образом: они закрепляют минимум вопросов, который обязательно надо рассматривать и решать коллегиально, а по всем другим вопросам, относящимся к компетенции избирательной комиссии, возможны иные формы их решения, в том числе единолично председателем, членами, рабочими группами комиссии. Такие подходы, как будет показано далее, находят поддержку и в судебной практике. Однако подобное понимание коллегиальности не только "вымывает" ее смысл, но и противоречит самой форме. Если многие вопросы компетенции избирательной комиссии решаются ее председателем, отдельными членами, рабочими органами, то коллегиальность как форма вытесняется единоличным распорядительством, а компетенция комиссии может реализовываться ее юридически вспомогательными образованиями. В итоге коллегиальность как основной принцип организации и деятельности избирательных комиссий отодвигается на второй план, вследствие чего они превращаются в элементы системы партийно-исполнительной власти. Назрела необходимость законодательно установить презумпцию коллегиального рассмотрения и решения любого вопроса, входящего в компетенцию избирательной комиссии, если иное не предусмотрено законом. Пункт 13 ст. 28 указанного Федерального закона должен трактоваться не как содержащий перечень вопросов, которые должны рассматриваться на заседаниях избирательных комиссий, а как устанавливающий порядок принятия решений по перечисленным в нем вопросам.

Члены избирательных комиссий с решающим голосом и члены избирательных комиссий с совещательным голосом обладают равными правами, кроме предусмотренных в законе исключений в отношении последних. При этом надо иметь в виду, что все члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса и 99% членов избирательных комиссий с правом решающего голоса работают в комиссиях на непостоянной основе (на общественных началах). Члены избирательных комиссий с правом решающего голоса могут получать за свою работу дополнительное вознаграждение, размеры которого устанавливаются избирательными комиссиями. Думается, что механизм дополнительной оплаты труда в участковых избирательных комиссиях должен регулироваться не ЦИК РФ и избирательными комиссиями субъектов РФ, а законами, так как в настоящее время трудно говорить о достойной и справедливой оплате этого труда, прежде всего в участковых избирательных комиссиях.

Статьей 31 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав предусмотрены три основания, по которым избирательная комиссия может быть расформирована судом. Поскольку третье основание является частью второго, то можно говорить о двух основаниях:

а) нарушения избирательной комиссией избирательных прав граждан, которые повлекли за собой признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории и (или) результатов выборов;

б) неисполнение избирательной комиссией решения суда или вышестоящей избирательной комиссии (в том числе и невыполнение избирательной комиссией обязанности по назначению выборов, повлекшее за собой назначение выборов временной избирательной комиссией, так как в этом случае избирательная комиссия также не выполняет решение суда, обязывающего ее назначить выборы).

Расформирование избирательной комиссии - мера конституционно-правовой ответственности. Ее применение влечет прекращение полномочий всех членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. В течение пяти лет они не могут входить с правом решающего голоса в состав другой избирательной комиссии. Это правило не распространяется на лиц, в отношении которых судом было установлено отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения (подп. "м" п. 1 ст. 29 указанного Федерального закона).

ЦИК РФ, а затем и другие избирательные комиссии изменили порядок рассмотрения жалоб и заявлений участников избирательного процесса. Применявшийся ранее механизм их коллегиального рассмотрения не действует. Появилась практика одобрения на заседании ЦИК РФ протоколов заседаний рабочей группы по информационным спорам. Рабочая группа является вспомогательным временным органом ЦИК РФ, но при этом ЦИК РФ одобряет протокол ее заседания, тем самым уклоняясь от принятия решения, которое можно было бы обжаловать в судебном порядке. Необходимо установить правило, в соответствии с которым жалобы на решения нижестоящих избирательных комиссий, жалобы и заявления политических партий должны рассматриваться коллегиально только на заседаниях избирательной комиссии с оповещением заявителя.

 

§ 2. Дела, возникающие из правоотношений

при формировании избирательных комиссий

 

Судебная практика исходит из недопустимости вмешательства государственных органов в право политической партии, другого общественного объединения самостоятельно определять выдвигаемую кандидатуру в состав избирательной комиссии.

Отказ органа государственной власти субъекта РФ назначить выдвинутую общественным объединением кандидатуру в состав избирательной комиссии может быть признан правомерным только в том случае, если он мотивирован ссылками на конкретные нормы федерального законодательства, предусматривающие ограничение избирательных прав <1>. В конкретных делах приведенная позиция, не меняясь по существу, имеет модификации. Так, Верховный суд Республики Ингушетия 17 июня 2003 г. возложил на Народное Собрание Республики Ингушетия обязанность назначить А. членом республиканской избирательной комиссии от избирательного блока "Единство", признав отклонение его кандидатуры незаконным. Верховный Суд РФ Определением от 22 сентября 2003 г. (дело N 26-Г03-5) отменил это решение по следующим мотивам. Заявитель А. не представил суду доказательств нарушения его прав и законных интересов. Представляется, что этот аргумент в данной ситуации не очень корректен. А. отчетливо выразил свой законный интерес быть членом избирательной комиссии, но республиканский парламент отклонил его кандидатуру, после чего А. обратился в суд. Другой аргумент Верховного Суда РФ сводится к тому, что суд не привлек к рассмотрению дела избирательный блок, который выдвинул А., и не выяснил у блока мнение об отклонении кандидатуры А. и по-прежнему ли блок поддерживает эту кандидатуру, которая предложена была "уполномоченному органу государственной власти Республики Ингушетия", т.е. республиканскому парламенту. Думается, что, требуя от суда выяснить мнение фактического инициатора принятия решения парламента, Верховный Суд РФ тем самым, по сути дела, поставил под сомнение действительность решения о выдвижении кандидатуры и предложил блоку подтвердить кандидатуру еще раз, что неправомерно.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2000. N 1. С. 7.

 

В спорах по поводу перевода так называемой политической квоты в конкретное число членов избирательной комиссии принципиальна позиция, нашедшая выражение в Определении Верховного Суда РФ от 27 января 2003 г. (дело N 80-Г03-1). Она сводится к тому, что при формировании областной избирательной комиссии как законодательный, так и исполнительный органы государственной власти Ульяновской области обязаны назначить каждый в отдельности не менее одной трети состава половины комиссии из числа представителей политических партий, имеющих фракции в парламенте. Следовательно, при 14 членах избирательной комиссии каждый из органов государственной власти должен назначать в рамках указанной квоты не менее трех человек. В Ульяновской области из 14 членов областной избирательной комиссии шесть человек в рамках политической квоты назначены законодательным органом и ни одного главой администрации области. Верховный Суд РФ не согласился с позицией Ульяновского областного суда, что поскольку шесть человек составляют более трети состава комиссии, то законодательство в этой части не нарушено. Следует заметить, что действующим избирательным законодательством политическая квота установлена на уровне не менее 50% от каждой из половин состава избирательной комиссии субъекта РФ.

Московская городская избирательная комиссия обратилась в Верховный Суд РФ с заявлением об отмене Постановления ЦИК РФ от 19 сентября 2006 г. о жалобе С., председателя регионального отделения в г. Москве Российской объединенной демократической партии "Яблоко", на решение Московской городской избирательной комиссии от 7 сентября 2006 г. В соответствии с п. 5 ст. 27 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав соответствующая вышестоящая избирательная комиссия назначает не менее одной второй от общего числа членов участковой избирательной комиссии на основе предложений политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе; политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ; избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования. По итогам выборов депутатов Московской городской Думы, состоявшихся 4 декабря 2005 г., список кандидатов в депутаты, выдвинутый региональным отделением партии "Яблоко", допущен к распределению депутатских мандатов (решение Московской городской избирательной комиссии от 7 декабря 2005 г.). Однако Московская городская избирательная комиссия не назначила представителей этой партии в участковые избирательные комиссии. При таких обстоятельствах ЦИК РФ правомерно отменила решение нижестоящей избирательной комиссии, которое нарушало права регионального отделения политической партии на представительство в участковой избирательной комиссии, предусмотренные подп. "б" п. 5 ст. 27 указанного Федерального закона. Учитывая, что содержащиеся в решении Московской городской избирательной комиссии пункты разъяснений взаимосвязаны между собой, ЦИК РФ пришла к обоснованному выводу, что ограничения участников избирательного процесса, наделенных в силу закона преимущественным правом при назначении их представителей в участковые избирательные комиссии, влекут необходимость отмены обжалуемого решения в целом <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Верховного Суда РФ от 2 октября 2006 г. (дело N ГКПИ06-1324).

 

Кандидаты, допущенные к распределению депутатских мандатов в Московскую городскую Думу на выборах 2005 г., выдвигались региональным отделением политической партии "Яблоко" в г. Москве. Правового значения для приобретения самой партией "Яблоко" приоритетного права для включения кандидатур в составы участковых избирательных комиссий это обстоятельство не имеет, поскольку в данном случае рассматриваемые действия регионального отделения партии означают действия самой партии <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 17 октября 2006 г. (дело N КАС06-411).

 

При досрочном прекращении полномочий члена избирательной комиссии, назначенного в рамках политической квоты, неправомерно заполнение вакансии представителем другой политической партии при наличии предложения от партии, представитель которой был членом избирательной комиссии.

После образования состав избирательной комиссии может претерпевать изменения. В связи с этим возникают споры относительно действия тех или иных норм закона, регулирующих состав комиссии. Так, в Элистинской территориальной избирательной комиссии после ее сформирования один член комиссии, работающий на непостоянной основе, получил должность в системе государственной службы, вследствие чего число государственных и муниципальных служащих в комиссии составило пять человек из девяти членов комиссии, т.е. было превышено допускаемое законом число. Прокурор Республики Калмыкия обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействие избирательной комиссии Республики Калмыкия по приведению состава Элистинской территориальной избирательной комиссии в соответствие с требованиями п. 5 ст. 22 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Представители городской и республиканской избирательных комиссий заявление прокурора не признали, заявив об отсутствии оснований для изменения состава комиссии, которая была сформирована в соответствии с требованиями закона. Верховный суд Республики 8 ноября 2007 г. заявление прокурора удовлетворил и обязал республиканскую избирательную комиссию привести состав городской комиссии в соответствие с законом, уменьшив количество государственных и муниципальных служащих до четырех человек. Верховный Суд РФ в Определении от 26 ноября 2007 г. (дело N 42-Г07-6) отказал в удовлетворении кассационной жалобы на решение Верховного суда Республики Калмыкия. Верховный Суд РФ признал доводы представителей избирательных комиссий несостоятельными, заявив что "количество государственных и муниципальных служащих не должно составлять более одной второй от общего числа членов избирательной комиссии на протяжении всего периода избирательной кампании. В противном случае утрачивается смысл установленного ограничения численности государственных и муниципальных служащих в составе избирательной комиссии".

Верховный Суд РФ Определением от 14 июля 2003 г. (дело N 41-Г03-34) отклонил кассационную жалобу на два постановления избирательной комиссии Ростовской области, назначившей председателями окружных избирательных комиссий лиц, которые ранее, находясь в составе муниципальной избирательной комиссии, приняли решение об отмене регистрации кандидата, впоследствии признанного судом незаконным. Доводы жалобы о том, что названные заявителем лица допустили нарушения избирательных прав граждан в ходе ранее проводившихся выборов и потому не могли быть в составе окружных избирательных комиссий, Верховный Суд РФ признал несостоятельными, так как при назначении указанных лиц нарушений требований избирательного законодательства допущено не было. Думается, следовало бы указать на то, что законодательство не предъявляет каких-либо дополнительных требований к кандидатам на пост председателя окружной избирательной комиссии и любой член комиссии может быть назначен ее председателем, а заявитель не оспаривал правомерность членства указанных лиц в комиссиях. В то же время, видимо, законодательство должно запрещать включение в состав избирательной комиссии членов, входивших в предыдущий состав комиссии, которые несколько раз голосовали за отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, если в дальнейшем решение комиссии об отказе в регистрации отменено судом.

Суды признали незаконным решение избирательной комиссии Тульской области от 19 марта 2003 г. о возложении полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию в связи с тем, что из девяти членов избирательной комиссии муниципального образования было пять членов, а на день рассмотрения спора в областном суде 15 апреля 2003 г. из состава этой комиссии выбыли все девять членов. Тульский областной суд, а затем Верховный Суд РФ <1> пришли к выводу о том, что досрочное прекращение полномочий членов избирательной комиссии по их заявлениям не означает прекращения полномочий избирательной комиссии как органа. Образовавшиеся в комиссии три вакансии обязан был заполнить представительный орган местного самоуправления в месячный срок, а поскольку он этого не сделал, то это право перешло к избирательной комиссии области, которая бездействовала. Поскольку на день разрешения спора все девять членов избирательной комиссии муниципального образования выбыли из ее состава, постольку взамен выбывших членов обязан был назначить Совет народных депутатов муниципального образования в месячный срок. По данному делу суды также отклонили доводы заявителя о том, что избирательная комиссия субъекта РФ не является вышестоящей по отношению к избирательной комиссии муниципального образования, так как действующим законодательством предусмотрены полномочия избирательной комиссии субъекта РФ по отношению к другим комиссиям, например в части замещения выбывших членов избирательной комиссии муниципального образования.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 10 июля 2003 г. (дело N 38-Г03-4).

 

Постановлением избирательной комиссии Республики Дагестан от 6 февраля 2003 г. досрочно прекращены полномочия председателя территориальной избирательной комиссии Ш. Верховный суд Республики Дагестан в удовлетворении заявления Ш. отказал, полагая, что Ш. не могла исполнять обязанности председателя территориальной избирательной комиссии, так как работала заместителем главы районной администрации, глава администрации выдвинул свою кандидатуру на должность депутата районного собрания. Таким образом, Ш. находилась в непосредственном подчинении у одного из кандидатов. Верховный Суд РФ Определением от 31 июля 2003 г. (дело N 20-Г03-26) отменил решение суда, направив дело на новое рассмотрение в районный суд, которому оно подсудно. Верховный Суд РФ указал, что в материалах дела не содержится данных о том, находится ли округ, где баллотируется глава администрации, под юрисдикцией территориальной избирательной комиссии, председателем которой является Ш. Кроме того, Ш. не была освобождена от обязанностей члена избирательной комиссии.

Прокурор Республики Калмыкия обратился в суд с заявлением о признании положения о включении, в частности, должностей председателя, заместителя председателя и секретаря избирательной комиссии Республики Калмыкия в перечень государственных должностей категории "А", утвержденный Указом Президента Республики Калмыкия, недействующим и не подлежащим применению. Верховный суд Республики Калмыкия в удовлетворении заявления отказал. Верховный Суд РФ Определением от 15 мая 2003 г. (дело N 42-Г03-2) отменил решение Верховного суда Республики Калмыкия и признал недействующим Указ Президента Республики Калмыкия, так как согласно действовавшему в то время Федеральному закону от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы в Российской Федерации" подобного рода должности должны устанавливаться конституциями (уставами) субъектов РФ, а Степное уложение (Конституция) Республики Калмыкия об этих должностях не упоминает.

В настоящее время указанная категория должностей упразднена. Однако п. 15 ст. 29 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав предусмотрено, что член избирательной комиссии субъекта РФ, работающий на постоянной (штатной) основе, замещает государственную должность субъекта РФ. Перечень таких должностей устанавливается законом субъекта РФ.

Верховным Судом РФ в Определении от 15 февраля 2006 г. (дело N 50-Г06-1) было правильно отмечено, что действующим федеральным и областным законодательством о выборах предусматриваются два различных варианта избирательной процедуры: формирование избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований или возложение полномочий избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии.

Для целей обеспечения подготовки и проведения первых выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований в Омской области законодательным (представительным) органом был выбран второй из перечисленных вариантов. Судом было обращено внимание и на то, что состав территориальной избирательной комиссии при возложении на нее полномочий избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований не менялся, формирование комиссии не проходило, поэтому рассмотрение предложений различных участников избирательного процесса, в том числе общественных объединений, о составе таких комиссий не могло иметь места. В связи с этим судом обоснованно признан подлежащим отклонению довод заявителя о нарушении положений п. п. 2, 8 ст. 22 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, согласно которым избирательные комиссии должны формироваться, в том числе, на основе предложений общественных объединений. Согласно ст. 12 Закона Омской области от 15 января 2002 г. "Об избирательной комиссии Омской области" с последующими изменениями избирательная комиссия при подготовке и проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума в целях обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан РФ в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав, иными федеральными законами, Уставом (Основным законом) Омской области, областными законами, уставами муниципальных образований, кроме прочего, координирует деятельность избирательных комиссий, комиссий референдума муниципальных образований. С учетом перечисленных полномочий судом обоснованно указано, что избирательная комиссия Омской области вправе была в порядке обеспечения на территории области реализации мероприятий, связанных с подготовкой и проведением первых выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, утвердить перечень территориальных избирательных комиссий, на которые были возложены полномочия избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований, координировать деятельность таких избирательных комиссий, указав в том числе на то, что полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования Нововаршавского и Болшегривского городских поселений и избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований сельских поселений: Бобринское, Ермаковское, Зареченское, Изумруднинское, Новороссийское, Победовское, Русановское, Славянское, Черлакское, возложены на территориальную избирательную комиссию Нововаршавского района. При этом определенное правовое значение имело и то обстоятельство, что избирательной комиссией Омской области в части возложения полномочий избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии самостоятельное правовое регулирование не осуществлялось. Последний вывод достаточно сомнителен, так как акт о возложении полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию является нормативным и, следовательно, регулирующим общественные отношения.

Согласно п. 4 ст. 24 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав полномочия избирательной комиссии муниципального образования по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта РФ, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию. Верховный Суд РФ в Определении от 20 июня 2007 г. (дело N 71-Г07-10) подтвердил вывод Калининградского областного суда, что из содержания данной нормы "не следует, что право избирательной комиссии субъекта Российской Федерации по возложению полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию ограничено лишь случаями, когда избирательная комиссия муниципального образования не создана". Такая позиция судов формально соответствует закону, но противоречит самостоятельности местного самоуправления и практически влечет отстранение избирательных комиссий муниципальных образований от организации и проведения муниципальных выборов и, следовательно, вообще лишает смысла их существование.

К. обратился в Московский областной суд с заявлением о признании незаконным бездействия избирательной комиссии по рассмотрению его жалобы и непринятию ею мер к пресечению нарушений избирательного законодательства избирательной комиссией одного из муниципальных образований области. Верховный Суд РФ, отменяя решение областного суда по мотивам неподсудности, в Определении от 19 октября 2005 г. (дело N 4-Г05-32) указал, что судом рассмотрено заявление гражданина о бездействии избирательной комиссии субъекта РФ по рассмотрению его жалобы. В силу п. 4 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции только жалобы на решения (уклонение от принятия решений) избирательных комиссий субъектов РФ. Бездействие избирательной комиссии Московской области обжалуется в районный суд. В связи с этим возникает вопрос о разграничении бездействия и уклонения от принятия решения. Жалуясь на бездействие областной избирательной комиссии, заявитель, разумеется, имел в виду уклонение ее от принятия решения. Однако в этом случае он должен был бы доказывать факт уклонения от принятия решения.

Согласно Определению от 6 июля 2005 г. (дело N 47-Г05-12) Верховный Суд РФ правильно указал на неправомерность отождествления понятий органа местного самоуправления и избирательной комиссии муниципального образования и обоснованно в связи с этим признал ссылку на подп. 49 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав ошибочной. В соответствии с указанным подпунктом органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, названным Федеральным законом, иными федеральными законами, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Это понятие органов местного самоуправления действительно не содержит отсылки на то, что они образуются в соответствии с законом субъекта РФ. В связи с этим прокурор указывал на то, что законодательное регулирование субъектом РФ порядка образования и деятельности избирательных комиссий муниципальных образований не допускается. Суд с такими доводами обоснованно не согласился. Кроме того, данное в указанной норме определение понятия "органа местного самоуправления", как правильно указал суд, не ограничивает полномочия органов государственной власти субъектов РФ по законодательному регулированию вопросов местных выборов.

В соответствии с Определением Верховного Суда РФ от 21 января 2003 г. (дело N 58-Г03-1) в удовлетворении заявления об обжаловании бездействия избирательной комиссии Хабаровского края и о компенсации морального вреда отказано правомерно, поскольку неосведомленность заявителя о публично объявленных выборах вызвана субъективными причинами, а не бездействием избирательной комиссии края и нижестоящих избирательных комиссий. Суд правильно оценил как необоснованные ссылки заявителя на то, что она не знала, что как переселенка из Кыргызстана может принимать участие в выборах. С марта 2001 г. Р. является гражданкой РФ и обладает всеми правами гражданина РФ, в том числе конституционным правом избирать и быть избранным. Не может быть признан убедительным и довод заявителя о том, что она в силу занятости проблемами дома и семьи не знала о проведении выборов в Законодательную Думу Хабаровского края. Неосведомленность заявителя о публично объявленных выборах вызвана субъективными причинами, а не бездействием избирательной комиссии Хабаровского края и нижестоящих избирательных комиссий.

Согласно Определению Верховного Суда РФ от 18 февраля 2002 г. (дело N 44-Г02-5) признано недействующим и не подлежащим применению положение Закона Пермской области от 12 февраля 1999 г. "О Пермской областной избирательной комиссии" о том, что членом областной избирательной комиссии с правом решающего голоса может быть назначен гражданин, постоянно и (или) преимущественно проживающий на территории области, так как Федеральный закон не предусмотрел каких-либо ограничений, связанных с местом проживания члена избирательной комиссии, а сама комиссия является государственным органом, для работников которых также не могут устанавливаться ограничения, связанные с местом проживания.

 

§ 3. Дела, возникающие из правоотношений

при оспаривании прав и обязанностей

члена избирательной комиссии

 

Право члена избирательной комиссии на особое мнение и корреспондирующая ему обязанность комиссии рассмотреть это мнение, отразить его в протоколе и приложить к протоколу заседания комиссии не зависят от уровня избирательной комиссии. Верховный Суд РФ не согласился с позицией Тульского областного суда, что правом высказывания особого мнения наделены члены нижестоящих избирательных комиссий по отношению к вышестоящим соответственно уровню выборов, поэтому, например, на выборах губернатора области члены избирательной комиссии Тульской области не имеют права на особое мнение <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2002. N 4. С. 57.

 

В соответствии с Определением Верховного Суда РФ от 14 февраля 2002 г. (дело N 86-Г02-1) М. правомерно отказано в ознакомлении с избирательными бюллетенями, поданными за кандидата в депутаты, победившего на выборах, потому что ко времени обращения в избирательную комиссию его полномочия как члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса истекли.

В связи с нарушением права Г., члена избирательной комиссии субъекта РФ, на получение копий актов комиссии и приложений к ним решением Волгоградского областного суда от 5 марта 2002 г. действия председателя облизбиркома по непредставлению копий документов признаны незаконными. С избирательной комиссии Волгоградской области взыскана в пользу заявителя денежная компенсация в размере 500 рублей. Определением Верховного Суда РФ от 3 июня 2002 г. (дело N 16-Г02-8) решение суда оставлено без изменения.

Верховный Суд РФ в Определении от 19 ноября 2004 г. (дело N 16-Г04-30) указал, что при принятии избирательной комиссией решения о регистрации кандидата в случае равного числа голосов членов комиссии с правом решающего голоса, поданных "за" и "против", при открытом голосовании голос председателя комиссии является решающим.

Оренбургский областной суд 9 февраля 2006 г. отказал в удовлетворении заявления об отмене постановления избирательной комиссии Оренбургской области от 27 января 2006 г. "Об отказе в регистрации областного списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Оренбургской области четвертого созыва, выдвинутого избирательным объединением политической партии "Родина" по областному избирательному округу". Как отмечено в Определении Верховного Суда РФ от 2 марта 2006 г. (дело N 47-Г06-1), суд установил, что согласно протоколу избирательной комиссии по вопросу о регистрации выдвинутого региональным отделением политической партии "Родина" в Оренбургской области списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Оренбургской области члены комиссии голосовали дважды. Суд правильно не признал повторное голосование по одному вопросу нарушением действующего законодательства, являющимся основанием для отмены принятого решения, поскольку прямого запрета на это нет. Повторное голосование проводилось без участия представителей регионального отделения политической партии "Родина", что действительно является нарушением их прав, предусмотренных п. 1 ст. 30 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Вместе с тем, как правильно указал суд, данное обстоятельство не является основанием для отмены принятого решения, так как решение избирательной комиссии может быть отменено только в случаях, предусмотренных законом. Такого основания для отмены решения избирательной комиссии закон не содержит.

Суды признают право члена избирательной комиссии на ответ заявителю, минуя коллегиальный орган. Первоначально это право было признано за членами ЦИК РФ. Так, П. обжаловал бездействие Председателя ЦИК РФ, к которому он обратился с предложением, однако ответ получил за подписью члена ЦИК РФ. Верховный Суд РФ в Определении от 29 мая 2001 г. (дело N ГКПИ2001-894) не нашел оснований для удовлетворения жалобы П., так как направление ответа заявителю за подписью члена ЦИК РФ предусмотрено регламентом ЦИК РФ. В Определении от 13 июля 2000 г. (дело N КАС00-250) Верховный Суд РФ, проанализировав Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. и регламент ЦИК РФ, объявил правомерным вывод суда первой инстанции о том, что "принятие решений по существу жалобы является правом, а не обязанностью комиссии". Далее поясняется, что ЦИК РФ не обязана рассматривать жалобы и давать ответы на них исключительно в форме решений. Достаточно спорен вывод суда о том, что рассмотрение жалоб по существу является правом, а не обязанностью избирательной комиссии. Поскольку избирательная комиссия является государственным органом или наделяется государственно-властными полномочиями в сфере выборов, ее права являются одновременно и обязанностями. Кроме того, федеральный закон прямо закрепляет как обязанность комиссии рассмотреть жалобу, так и предписывает варианты поведения.

Выше уже отмечалась появившаяся на практике без изменения законодательства тенденция к минимизации вопросов, выносимых на коллегиальное рассмотрение и решение избирательной комиссии. Поэтому большинство жалоб и обращений граждан, государственных органов, политических партий, кандидатов, депутатов и других должностных лиц в избирательные комиссии на заседаниях комиссий не рассматриваются. Ответы на них даются председателями или по их поручению другими членами избирательных комиссий.

Судебная практика по делам о защите трудовых прав членов избирательных комиссий претерпела изменения под влиянием правовой позиции Конституционного Суда РФ. В Определении от 16 января 2007 г. N 160-О-П суд не согласился с приданием абсолютного характера предусмотренного избирательным законодательством запрета на увольнение работника - члена избирательной комиссии по инициативе работодателя. Конституционный Суд РФ констатировал, что "судебная практика исходит из того, что для признания увольнения работника незаконным достаточно лишь подтвердить его членство в избирательной комиссии с правом решающего либо совещательного голоса, не давая оценки совершенного им правонарушения". Конституционный Суд РФ квалифицировал такую практику, как освобождение работников от ответственности в виде увольнения с работы. Конституционный Суд РФ считает, что п. 19 ст. 29 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав "не исключает возможность увольнения по инициативе работодателя лица, исполняющего полномочия члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, по такому предусмотренному законом основанию расторжения трудового договора, как грубое нарушение трудовых обязанностей, в случае если увольнение не является результатом преследования лица за исполнение возложенных на него публично-значимых функций". В итоге судебная практика сложилась так, что работник - член избирательной комиссии для отмены решения об увольнении по инициативе администрации должен доказать в суде факты преследования его на самом деле за работу в избирательной комиссии. Это резко ослабило гарантии трудовых прав членов избирательных комиссий и осложнило формирование избирательных комиссий. Думается, исходя из соотношения рассматриваемых ценностей следовало бы все-таки скорректировать и позицию Конституционного Суда РФ, и судебную практику, придав запрету увольнения членов избирательных комиссий по инициативе работодателя абсолютный характер, по крайней мере на период избирательных кампаний.

Судебная практика идет по пути весьма ограничительного толкования предусмотренного п. 23 ст. 29 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав права члена избирательной комиссии на обжалование решений и действий (бездействия) избирательной комиссии.

Член избирательной комиссии Новгородской области И. оспорил в суде законность положения регламента избирательной комиссии области, которое разрешает проводить закрытые заседания. Решением Новгородского областного суда от 25 июля 2006 г. заявление И. было удовлетворено. Однако Верховный Суд РФ Определением от 18 октября 2006 г. (дело N 84-Г06-6) решение областного суда отменил и производство по делу прекратил. Верховный Суд РФ полагает, что указанное право члена избирательной комиссии является одной из гарантий его прав, поэтому "при решении вопроса о том, имеются ли основания для принятия заявления, судья должен проверить, затрагивают ли обжалуемые действия избирательной комиссии непосредственно права заявителя". Верховный Суд РФ сделал и два других достаточно спорных вывода. Во-первых, он полагает, что у И. не было оснований утверждать, что принятый в установленном порядке регламент нарушает его права и законные интересы других лиц. Думается, что подобная логика лишает права на судебную защиту при любом содержании оспариваемого акта. Трудно согласиться, что проведение закрытых заседаний избирательной комиссии не нарушает ничьи законные интересы. Во-вторых, по мнению Верховного Суда РФ, "в заявлении И. оспариваются акты, которые не относятся к актам, регулирующим выборы, следовательно, не могут нарушить избирательные права граждан". Верховный Суд РФ заявил, что у суда не было оснований для принятия заявления к производству. Следует заметить, что избирательные комиссии и регламент их деятельности сами по себе должны выступать определенными гарантиями избирательных прав граждан. С помощью избирательной комиссии и регламента ее деятельности можно и нарушать избирательные права граждан.

В итоге Верховный Суд РФ распространил на члена избирательной комиссии конструкцию определения подсудности дел по признаку нарушения избирательных прав конкретного избирателя-заявителя. Между тем п. 23 ст. 29 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав не содержит никаких условий права на судебное обжалование решений, действий (бездействия) избирательной комиссии, т.е. такое право носит абсолютный характер и распространяется на любые решения, любые действия (любое бездействие) избирательной комиссии. Суд общей юрисдикции, по сути дела, изменил закон, сформулировав условия, при которых у члена комиссии возникает право на судебное обжалование. Такая позиция противоречит существу зафиксированного в законе права и превращает его в фикцию.

При определении пределов полномочий избирательных комиссий следует учитывать Определение Верховного Суда РФ от 4 декабря 2001 г. (дело N 51-Г01-27). Верховный Суд РФ оставил без изменения решение Алтайского краевого суда, который признал недействующими ряд положений Кодекса Алтайского края "О выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лицах". При этом Верховный Суд РФ заявил, что в Федеральном законе не определены непосредственно случаи существенного нарушения порядка сбора подписей, создания избирательного фонда и расходования его средств. Однако по смыслу закона "существенность нарушений в каждом случае определяется избирательной комиссией либо судом с учетом конкретных обстоятельств спора (в одной ситуации они могут быть расценены как существенные, а при других обстоятельствах эти же нарушения - как несущественные)". Следует учитывать, что хотя такое толкование относится к утратившему силу федеральному закону, но имеет значение применительно к некоторым нормам действующего федерального закона.

Центральная избирательная комиссия Республики Северная Осетия - Алания превысила свои полномочия, приняв 14 мая 2003 г. решение о повторном подсчете голосов за пределами установленных сроков. Верховный Суд РФ в Определении от 27 октября 2003 г. (дело N 22-Г03-9) отметил следующее. В силу п. 9 ст. 69 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав такое решение возможно не позднее чем за один день до истечения установленных законом сроков определения результатов выборов. Поскольку результаты выборов в Парламент Республики Северная Осетия - Алания в силу республиканского закона должны быть определены не позднее чем через три дня со дня голосования, которое состоялось 11 мая, то решение о повторном подсчете голосов можно было при наличии на то оснований принимать не позднее 13 мая.

Центральная избирательная комиссия Республики Адыгея превысила свои полномочия, поручив правоохранительным органам произвести "проверку сведений о лицах, производивших сбор подписей". В Определении Верховного Суда РФ от 28 февраля 2002 г. (дело N 24-Г02-1) указано, что Центральная избирательная комиссия Республики Адыгея направила министру внутренних дел Республики сведения о лицах, собиравших подписи избирателей, и просила произвести проверку: где и когда собирались ими подписи; сколько и в поддержку какого кандидата собраны ими подписи; заключался ли кандидатом с лицом, собиравшим подписи, договор о сборе подписей; каким образом и в каком размере произведена оплата за собранные подписи. Верховный Суд РФ исходя из положений действовавшего тогда федерального закона посчитал, что "избирательная комиссия вправе обратиться с представлением о проверке тех данных, которые относятся непосредственно к кандидатам и предоставляются или указываются ими. Сведения о лицах, собиравших подписи избирателей, и о порядке сбора подписей не относятся к таким данным, поэтому комиссия не обладает правом поручать проведение правоохранительными органами проверки этих сведений". Следует заметить, что действующее законодательство ввело обязанность представления в комиссию списка сборщиков подписей, поэтому избирательная комиссия вправе поручать проверку достоверности представленных сведений о сборщиках подписей. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав содержит отсылочную норму (п. 3 ст. 38), позволяющую федеральным и региональным законами регулировать процедуру проверки соблюдения порядка сбора подписей. Однако ни федеральный, ни региональный законодатели этого не делают, предоставляя соответствующим избирательным комиссиям право проверять соблюдение порядка сбора подписей. В итоге у избирательных комиссий имеются большие возможности в этом вопросе.

В Республике Ингушетия 2 июля 2000 г. многие члены участковых избирательных комиссий сложили свои полномочия в день голосования и не явились на дополнительные выборы депутата Государственной Думы, сорвав голосование. Избирательная комиссия Республики Ингушетия постановила считать невозможным проведение выборов в связи с тем, что в день голосования не открылись избирательные участки и участковые избирательные комиссии не приступили к работе. Это постановление было оспорено в судах как принятое с превышением полномочий комиссии. Верховный суд Республики Ингушетия, а впоследствии Верховный Суд РФ в Определении от 19 февраля 2001 г. (дело N 26-В01пр-2) не усмотрели в решении избирательной комиссии отмены выборов, указав, что комиссией не отменялись выборы, а лишь констатировался факт невозможности их проведения и это доводилось до сведения избирателей. Целесообразно заметить, что фактически срыв голосования произошел по инициативе тогдашнего руководителя Республики, а действия членов низовых избирательных комиссий были отнюдь не добровольными. Однако никаких мер юридической ответственности ни в отношении официальных организаторов выборов, ни в отношении организатора их фактической отмены не последовало.

Избирательная комиссия субъекта РФ не может выступать истцом в спорах, касающихся финансовых интересов казны субъекта РФ. Как разъяснено судом, такими правами обладает главное финансовое управление либо прокуратура субъекта РФ <1>.

--------------------------------

<1> См., например, Определение Иркутского районного суда от 20 сентября 2005 г.

 

§ 4. Дела, возникающие из правоотношений

при расформировании избирательных комиссий

 

Решением Балаковского городского суда Саратовской области от 26 января 2001 г. расформирована территориальная избирательная комиссия Балаковского муниципального образования. Следует заметить, что по действующему Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав избирательная комиссия может называться либо территориальной, либо избирательной комиссией муниципального образования. Суд установил, что решением Балаковского городского суда от 9 января 2001 г. отменено решение этой территориальной избирательной комиссии от 24 ноября 2000 г. о регистрации С. кандидатом на должность главы Балаковского муниципального образования. Однако члены территориальной избирательной комиссии проявили умышленное бездействие и не выполнили предписанные законом обязанности дать указание участковым избирательным комиссиям о вычеркивании в избирательных бюллетенях данных о кандидате С., а также не приняли решение о включении в избирательный бюллетень следующего по числу полученных в первом туре выборов кандидата. В результате при повторном голосовании на выборах главы Балаковского муниципального образования 14 января 2001 г. одновременно использовались избирательные бюллетени, содержащие сведения о надлежащих кандидатах и ранее изготовленные бюллетени с кандидатом С. Не обеспеченные надлежащими бюллетенями избиратели были лишены возможности реализовать свою волю. Избирательная комиссия области приняла решение о признании результатов повторного голосования недействительными и обратилась в суд с заявлением о расформировании территориальной избирательной комиссии Балаковского муниципального образования.

Решением Астраханского областного суда от 8 июля 2003 г. расформирована окружная избирательная комиссия Харбалинского избирательного округа N 4 по выборам депутатов Астраханского областного Представительного Собрания. Верховный Суд РФ Определением от 28 июля 2003 г. (дело N 25-Г03-7) оставил решение областного суда без изменения.

Судом установлено, что при проведении выборов окружной избирательной комиссией допущены отклонения от закона, которые не только нарушили избирательные права граждан, но и повлекли признание (имеются судебные решения областного суда и Верховного Суда РФ) состоявшихся по этому округу выборов недействительными. Имело место незаконное лишение одного из кандидатов возможности участвовать в выборах, что привело к искажению характера выборов как свободных не только для этого кандидата, но и для избирателей, "свобода волеизъявления которых была ограничена самим фактом лишения права голосовать за любого из законно выдвинутых кандидатов".

Широкий общественный резонанс имело решение Красноярского краевого суда от 27 января 2003 г. о расформировании Красноярской краевой избирательной комиссии. Краевая избирательная комиссия 29 сентября 2002 г. признала результаты состоявшихся 22 сентября 2002 г. выборов губернатора края недействительными. При этом протокол о результатах выборов составлен не был. Решением Красноярского краевого суда от 1 октября 2002 г. указанное решение комиссии отменено. Суд пришел к выводу, что сводная таблица и протокол о результатах выборов на заседании избирательной комиссии 29 сентября не обсуждались, результаты выборов фактически не определялись. В основу решения избирательной комиссии положены выводы, базирующиеся на предположениях и непроверенных данных. Избирательная комиссия должна исходить из презумпции действительности выборов, пока не будут с достоверностью установлены нарушения, которые могут служить основанием для признания результатов выборов недействительными. Суд обязал комиссию определить результаты выборов, обратив решение к немедленному исполнению.

После судебного решения протокол о результатах выборов был составлен 2 октября 2002 г., а решением крайизбиркома от 3 октября 2002 г. выборы повторно признаны недействительными. ЦИК РФ 4 октября 2002 г. отменил решение комиссии от 3 октября 2002 г., признал выборы состоявшимися и действительными. ЦИК РФ обратился в краевой суд с заявлением о расформировании краевой избирательной комиссии.

Представляет интерес позиция суда при решении проблем обратной силы закона и механизма исполнения решения суда. Поскольку избирательная кампания по выборам губернатора Красноярского края началась до вступления в силу Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, а ст. 25 применявшегося на выборах Федерального закона от 19 сентября 1997 г. не предусматривала возможность расформирования избирательной комиссии за неисполнение ею решения суда (следует заметить, что в Определении Верховного Суда РФ от 4 апреля 2003 г. (дело N 53-Г03-8) некорректно записано, что "положения ст. 31 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции от 12 июня 2002 г.)... воспроизведены в ст. 25 Федерального закона (в редакции от 19 сентября 1997 г.)"), распустить комиссию можно было, только применив положение о неисполнении ею решения суда, которое содержится в ст. 31 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Названный Федеральный закон не применялся на этих региональных выборах, так как они были назначены до его вступления в силу. Однако суд обосновал применение в данном случае ст. 31 указанного Федерального закона следующим образом. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 19 июня 2002 г. N 11-П исполнение решения суда является неотъемлемой частью доступа к правосудию. Согласно ч. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом. Такая ответственность на момент принятия краевой избирательной комиссией повторного решения о признании результатов выборов недействительными предусмотрена ст. 31 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. При этом, по мнению суда, вопрос о расформировании избирательной комиссии вследствие неисполнения решения суда не относится к правоотношениям по поводу проведения тех или иных выборов, тех или иных избирательных процедур. Этот вопрос относится к правоотношениям по формированию системы избирательных комиссий, правоотношениям по поводу исполнения избирательными комиссиями решений суда. В итоге обоснованно применение положения закона, действие которого не распространялось на правоотношения в ходе рассматриваемых выборов.

Ссылку представителей краевой избирательной комиссии на то, что исполнительный лист не выдавался, исполнительное производство не возбуждалось, суд счел необоснованной, так как эти обстоятельства никоим образом не влияют на силу судебного решения, повторное решение о признании выборов недействительными принималось именно в связи с решением суда, обращенным к немедленному исполнению, более того, вопреки этому решению.

ЦИК РФ обратилась в суд о расформировании избирательной комиссии муниципального образования "город Климовск Московской области" вследствие того, что эта избирательная комиссия не выполнила требования ЦИК РФ, содержащиеся в Постановлении от 2 сентября 2005 г. Решением Климовского городского суда от 10 февраля 2006 г. в удовлетворении заявления ЦИК РФ было отказано. Московский областной суд в Определении от 28 февраля 2006 г. (дело N 33-2481) с выводами Климовского городского суда не согласился. Материалы дела свидетельствуют о нарушении избирательной комиссией избирательных прав граждан, что являлось основанием для удовлетворения требований ЦИК РФ о расформировании избирательной комиссии муниципального образования "Город Климовск Московской области", допустившей данные нарушения, несмотря на наличие указаний ЦИК РФ. Давая оценку вынесенному ЦИК РФ постановлению как несоответствующему положениям п. п. 6 и 7 ст. 75 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, суд не учел, что данное постановление в установленном законом порядке судом, к компетенции которого отнесено рассмотрение заявлений об оспаривании решений и действий ЦИК РФ, незаконным не признано, а поэтому подлежало исполнению избирательной комиссией муниципального образования "Город Климовск Московской области".

 

Глава V. ДЕЛА, ВОЗНИКАЮЩИЕ ИЗ ПРАВООТНОШЕНИЙ ПРИ НАЗНАЧЕНИИ

ВЫБОРОВ И ОПРЕДЕЛЕНИИ КРУГА ИЗБИРАТЕЛЕЙ

 

§ 1. Концепция правовой регламентации назначения

выборов, определения круга избирателей

и избирательных округов

 

Федеральное законодательство закрепляет обязательность выборов и их периодичность, т.е. проведение в установленные сроки (своевременность).

Законодатель различает следующие виды выборов: федеральные, региональные, местные (муниципальные), каждые из которых классифицируются в зависимости от формируемого органа, избираемого должностного лица; первые, очередные, досрочные, дополнительные, повторные дополнительные, а также повторное голосование. На практике применяется понятие "совмещенные выборы", т.е. одновременное проведение различных выборов с совпадающим днем голосования. Кроме того, каждые конкретные выборы имеют индивидуальное наименование.

В силу ст. 10 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав выборы назначает уполномоченный на то государственный орган или должностное лицо. Например, выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ, а выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации. Если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначают выборы в срок, то законодательство предусматривает действие страховочных механизмов, в которые включены избирательные комиссии и суды. Право и обязанность назначения выборов в этом случае в силу п. 8 ст. 10 указанного Федерального закона переходит к соответствующим избирательным комиссиям. При уклонении избирательной комиссии от выполнения указанной обязанности у избирателей, политических партий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, прокурора возникает право на обращение в суд. Суд не вправе назначить выборы (хотя судебная практика знает примеры назначения выборов судом), но он определяет срок, не позднее которого правомочный орган, должностное лицо или избирательная комиссия должны назначить выборы.

Законодательство не закрепляет каких-либо особых требований к актам о назначении выборов. Судебная практика относит эти акты к числу нормативных. Практически сложился обычай, в силу которого в акте о назначении выборов определяется один день, который избирательное законодательство считает днем голосования. Поэтому не только в обыденной жизни, но и в правовых актах нередко выборы отождествляются с днем голосования. Однако избирательное законодательство такого отождествления не допускает.

Акт о назначении выборов подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Со дня опубликования акта о назначении выборов начинается избирательная кампания.

Днем голосования на любых выборах может быть только воскресенье. Практике выборов, правда, известно голосование (второй тур выборов Президента РФ в 1996 г.) в иной день недели, который был объявлен нерабочим днем. По общему правилу для региональных и местных выборов этим днем является второе воскресенье марта года, в котором истекают сроки полномочий выборных органов и должностных лиц. Это правило, как уже отмечалось выше, имеет много исключений (в частности, предусмотрено второе воскресенье октября как день голосования на указанных выборах), не распространяется на федеральные выборы, досрочные выборы. Запрещено назначать день голосования в определенные дни (в дни государственных праздников и непосредственно примыкающие к ним дни).

В Российской Федерации принята обязательная регистрация (учет) избирателей, т.е. всех граждан РФ, обладающих активным избирательным правом (п. 1 ст. 16 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав), независимо от намерений последних относительно реализации этого права. Иначе говоря, для превращения объективного избирательного права в активное избирательное право гражданина необходимы определенные действия только государственных органов и избирательных комиссий. Основанием для регистрации (учета) гражданина является факт нахождения места его жительства на соответствующей территории. В качестве дополнительного основания учитывается факт места пребывания гражданина на соответствующей территории. Эти факты должны быть подтверждены документально.

Учет избирателей ведется два раза в год (прежде всего главами администраций муниципальных образований) в порядке, установленном ЦИК РФ. Глава местной администрации может получать или получает из разных источников несистематизированные данные о находящихся на соответствующей территории гражданах, а акт регистрации (учета) сводится к введению избирательной комиссией данных в регистр избирателей в составе ГАС "Выборы". Регистр избирателей имеет региональные компоненты. Поэтому и теоретически, и практически возможны расхождения сведений.

На основе данных регистра избирателей территориальные избирательные комиссии (муниципальные избирательные комиссии) составляют в период каждой избирательной кампании списки избирателей по избирательным участкам, а участковые избирательные комиссии уточняют эти списки. В последние годы списки избирателей на федеральных выборах на большей части участков печатаются в одном экземпляре с использованием ГАС "Выборы", а второй экземпляр существует в электронном виде. Судебная практика, как будет показано далее, идет по пути отрицания за гражданином права на исключение из списков избирателей.

Гражданин включается в список избирателей только на одном избирательном участке (п. 10 ст. 17 указанного Федерального закона). Однако участковая избирательная комиссия не обладает информацией о включении или невключении гражданина в список избирателей на другом участке, а законодательство дает избирательным комиссиям возможность включать в списки избирателей граждан по их заявлениям (п. п. 17, 18 ст. 17 и другие нормы указанного Федерального закона). В итоге некоторые категории граждан (студенты, военнослужащие, командированные, лица, занятые на производствах с непрерывным циклом работы, лица, не имеющие регистрации по месту жительства или пребывания, и др.) могут на одних и тех же выборах включаться в списки избирателей на разных участках, что влечет двойной счет.

Не позднее субботы накануне дня голосования первый экземпляр списка избирателей должен быть подписан председателем и секретарем участковой избирательной комиссии, заверен ее печатью. Однако законодательством не предусмотрено ответственности за нарушение этих правил. Работа со списком избирателей ведется и в день голосования до момента начала подсчета голосов (п. 18 ст. 17 указанного Федерального закона).

Согласно п. 15 ст. 17 указанного Федерального закона участковая избирательная комиссия за 20 дней до дня голосования представляет список избирателей для ознакомления избирателей и его дополнительного уточнения. Положение об ознакомлении со списком избирателей на практике трактуется весьма ограничительно со ссылкой на охрану персональных данных как право избирателя на ознакомление только с записью о самом себе. В силу Федерального закона от 27 июля 2006 г. "О персональных данных" фамилия, имя, отчество и другая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации лицу, относится к персональным данным и может распространяться только с согласия лица. Однако закон может предусматривать и предусматривает, включая названный, исключения из этого правила. Думается, что избирательный Закон, обязывая избирательную комиссию представить для ознакомления избирателей именно список избирателей, дает один из примеров таких исключений. Вопрос в содержании действий по ознакомлению. Идет ли речь только о визуальном ознакомлении со списком или же избиратель может делать выписки из списка? Видимо, законодатель должен решить эти вопросы исходя из интересов гласности выборов и обеспечения контроля за чистотой списков избирателей, прекратив практику ограничения доступа к спискам избирателей до дня голосования.

В день голосования избиратель (член избирательной комиссии) вносит в список избирателей паспортные данные. Поэтому проблема доступа к спискам избирателей после дня голосования становится еще сложнее. Если следовать законодательству о персональных данных, то доступ к таким спискам возможен главным образом только в рамках уголовного судопроизводства. Однако закрытие информации о списках избирателей после дня голосования способствует разного рода манипуляциям с ними, доказать которые политическая партия, кандидат не могут, не имея доступа к спискам. Получается замкнутый круг. Видимо, он мог бы быть разорван предоставлением политическим партиям права на ознакомление со списком избирателей (без доступа к паспортным данным) и после дня голосования.

Из правоотношений по регистрации (учету) избирателей судебных споров до настоящего времени нет по ряду причин. Избиратель не знает, зарегистрирован он или нет. Теоретически и по закону такую информацию можно получить о себе по соответствующему обращению, но смысла в этом практически нет, так как голосование происходит по спискам избирателей. Статус регистров избирателей, которые ведут избирательные комиссии, не определен и можно говорить об отсутствии установленных законом правоустанавливающих документов, так как кроме списков избирателей юридически нет правоустанавливающих документов, согласно которым гражданин регистрируется как избиратель. Гражданин не имеет никакой информации о том, учтен он как избиратель или нет. Факт неправомерного неучета гражданина как избирателя не свидетельствует о нарушении его избирательных прав, поэтому исключает и возможность судебной защиты его избирательных прав. В то же время данные учета (регистрации) избирателей имеют юридическое значение при определении численности избирателей и создании избирательных округов, избирательных участков.

На федеральных выборах разница между числом избирателей в регистре и числом внесенных в списки к моменту окончания голосования может составлять 1,5 - 2 млн. человек как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Теоретически и практически число избирателей по регистру и по спискам избирателей к моменту окончания голосования никогда не будет совпадать. Поэтому не исключены споры по делам об учете (регистрации) избирателей. При этом возникнет ситуация, когда будут обжаловаться действия (бездействие) органов регистрации и учета граждан, которые регистрируют не избирателей по нормам избирательного права, а граждан, и на соответствующие действия (бездействие) данных органов и лиц не распространяются нормы избирательного права. Поэтому речь не может идти об избирательных правоотношениях. Суды нередко на этом основании отказывают в принятии заявлений граждан о невключении в списки избирателей или прекращают производство по делу о нарушении избирательных прав, заявляя, что речь может идти о нарушении других прав и, соответственно, об ином порядке их судебной защиты.

Списки избирателей, проживающих за пределами Российской Федерации, в настоящее время составляются в день голосования. В них вносятся только пришедшие на избирательный участок. Такой подход резко сокращает возможности манипулирования списками избирателей. Думается, что отмена минимального порога явки избирателей для признания выборов состоявшимися лишают юридического смысла процедуры составления списков и сами списки избирателей до дня голосования. Широкое распространение пропорциональной избирательной системы делают во многих случаях ненужными периодический учет и регистрацию избирателей, так как территория не делится в зависимости от численности избирателей на отдельные избирательные округа. Потребность в таком учете наблюдается при разбивке территории на региональные группы избирателей в условиях пропорциональной избирательной системы и при делении территории на отдельные избирательные округа в условиях мажоритарной избирательной системы. Однако и в этих случаях можно не составлять списки избирателей до дня голосования (дня досрочного голосования), формируя их в день голосования из числа пришедших на избирательные участки. Данные учета (регистрации) избирателей имеют значение также при формировании избирательных участков. Однако количество избирательных участков, как показывает практика, в целом по стране достаточно стабильно (90 - 95 тыс.) и в интересах граждан, стабильности избирательного процесса можно было бы создавать их не на каждых выборах заново, а один раз на весь избирательный цикл (четыре-пять лет) исходя из данных о количестве избирателей, проголосовавших на выборах предыдущего цикла. Разумеется, из этого правила можно было бы делать предусмотренные законодательством исключения для участков на судах, в труднодоступных и отдаленных местностях и др.

Федеральное избирательное законодательство закрепляет территориальный принцип организации и проведения выборов по избирательным округам. При этом в округах принимается во внимание не население, а избиратели. Избирательный округ определяется законодательством (подп. 30 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав) как определенная территория, от которой непосредственно гражданами избирается депутат (депутаты) или выборное должностное лицо (выборные должностные лица). При разделении территории на части создаются одномандатные (избирается один депутат) и (или) многомандатные (избирается от двух до пяти депутатов) избирательные округа.

Думается, корректнее было бы считать избирательным округом не территорию, а избирателей, зарегистрированных на этой территории. Тем не менее несомненно, что только в совокупности и избиратели, и территория составляют избирательный округ. Если территория, на которой проводятся выборы в один и тот же орган, не делится на части, то согласно избирательному законодательству такая территория образует единый избирательный округ. Равенство избирательных округов по числу избирателей на одних и тех же выборах - важнейшая компонента принципа равного избирательного права. Схему избирательных округов определяет избирательная комиссия, организующая выборы, и утверждает представительный орган не позднее чем за 20 дней до истечения срока назначения выборов.

Правда, практически такого равенства с точностью до одного избирателя никогда не бывает. Федеральное законодательство закрепляет положение о примерном равенстве одномандатных избирательных округов. Допускается отклонение от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более чем на 30%. Однако из этого правила имеется достаточно много исключений. Так, при выборах депутатов Государственной Думы отклонение от средней нормы представительства предусматривалось только в пределах одного субъекта РФ; принцип федерализма имеет приоритет над принципом равного избирательного права. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. N 26-П "равное избирательное право может быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов Федерации с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента".

Согласно Федеральному закону от 7 февраля 2003 г. "О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации" границы допустимого отклонения определяет сам субъект РФ без учета федеральных ограничений. Правда, этот республиканский закон необычен с точки зрения его действия во времени и пространстве. Он имел только обратную силу (регулировал правоотношения по региональным выборам, назначенным до его принятия) и действовал только применительно к конкретным парламентским выборам 2003 г. в Республике Дагестан. Закон Республики Дагестан от 30 января 2003 г. "О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан" установил отклонение от средней нормы представительства избирателей на выборах депутатов Народного Собрания в пределах 70%, что нарушало федеральное законодательство. Однако принятый позднее указанный Федеральный закон допустил отклонения от средней нормы до 70%. В связи с этим требования о допустимом отклонении от средней нормы представительства избирателей не были нарушены. Поэтому Верховный суд Республики Дагестан, а затем Верховный Суд РФ в Определении от 10 апреля 2003 г. (дело N 20-Г03-17) оставили без удовлетворения заявление и кассационную жалобу территориальной избирательной комиссии г. Хасавюрта об отмене Постановления Народного Собрания Республики Дагестан от 11 декабря 2002 г. об утверждении схемы избирательных округов по выборам депутатов в указанный орган по причине неравенства избирательных округов.

 

§ 2. Дела, возникающие из правоотношений

при оспаривании назначения выборов

 

Предметом обжалования в суде является акт о назначении выборов либо бездействие (уклонение от принятия решения) правомочного назначить выборы органа, должностного лица. Поскольку любые выборы - это политическое явление, всегда есть силы, заинтересованные в их проведении как в определенное время, так и в другое время либо в отказе от их проведения. В свою очередь, бездействие в условиях нестабильности законодательства и практики может быть обусловлено разными причинами, в том числе неопределенностью в вопросе о сроках окончания полномочий выборного органа, должностного лица, отсутствием закрепления выборной должности в правовых актах, отсутствием кворума для принятия решения коллегиальным органом, отсутствием финансирования предстоящей избирательной кампании и др. Наибольшее число споров касается назначения муниципальных выборов.

До вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Верховный Суд РФ исходил из того, что в случаях, когда устав муниципального образования не предусматривает создание двухзвенной системы органов местного самоуправления и появления внутрирайонных муниципальных образований, выборы в органы местного самоуправления населенных пунктов, которые не приобрели статус муниципальных образований в соответствии с уставом района, в судебном порядке назначены быть не могут <1>. Однако в настоящее время законодательство предусматривает двухзвенную систему местного самоуправления в районах.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2000. N 1. С. 18.

 

Должность главы местного самоуправления в качестве обязательной не предусматривалась утратившим силу Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но могла вводиться уставом муниципального образования. Поэтому назначение на один день выборов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований было возможно только в том случае, если должность главы муниципального образования к моменту назначения выборов в представительный орган была предусмотрена уставом конкретного муниципального образования <1>. Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрел эту должность для всех муниципальных образований, поэтому выборы глав муниципалитетов, равно как и выборы местных депутатов во вновь образованных муниципальных образованиях, проходили в условиях отсутствия уставов. Поэтому не следует считать препятствием для назначения выборов на должность главы местного самоуправления отсутствие такой должности в уставе муниципального образования. Более того, Верховный Суд РФ Определением от 24 мая 2006 г. (дело N 30-Г06-3) отменил решение Верховного суда Карачаево-Черкесской Республики от 7 марта 2006 г. в связи с тем, что, ограничившись возложением на муниципальное образование "Город Черкесск" обязанности по приведению устава от 19 января 2006 г. в соответствие с требованиями регионального и федерального законодательства, Верховный суд Карачаево-Черкесской Республики тем самым не только превысил свои полномочия, но и фактически не выполнил возложенной на него задачи по обеспечению должной защиты нарушенных прав избирателей - жителей г. Черкесска. Возможность и правовую необходимость защиты указанных избирательных прав граждан суд поставил в зависимость от того, принят или нет устав муниципального образования "Город Черкесск". Таким образом, суд уклонился от принятия надлежащего решения. В соответствии с п. 9 ст. 3 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" под этим понимается решение суда, содержащее указание на то, что явилось основанием для назначения даты выборов, избирательная комиссия, которая должна ее назначить, и срок, в течение которого должна быть назначена дата выборов. Данное решение также должно содержать ссылку на нормативный правовой акт, на основании которого будут проводиться выборы. В случае принятия решения в обеспечение конституционных прав граждан РФ избирать должностное лицо местного самоуправления и быть избранным должностным лицом местного самоуправления в решении суда должны быть указаны наименование выборной должности местного самоуправления и срок полномочий лица, замещающего эту должность, определяемый в соответствии с законом. Кроме этого, суд в решении должен указать орган местного самоуправления или главу муниципального образования либо в соответствии с уставом иное должностное лицо местного самоуправления, на которых возлагается исполнение решения суда в части обеспечения проведения выборов в соответствии с нормативным правовым актом, определенным судом.

--------------------------------

<1> Там же. С. 21 - 22.

 

При решении вопроса о назначении даты выборов судебная практика исходит из того, что федеральным законодательством (в частности, Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав) представительным органам, выборным должностным лицам местного самоуправления запрещено продлевать или сокращать срок своих текущих полномочий. Норма об изменении срока полномочий вступает в силу после сформирования нового органа, избрания должностного лица <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2000. N 1. С. 20 - 21.

 

Суды отказали в удовлетворении заявления С. и других граждан о назначении очередных выборов Президента Республики Калмыкия в 2000 г. Заявители полагали, что срок полномочий избранного 15 октября 1995 г. Президента Республики Калмыкия истекает в октябре 2000 г., так как принятым после выборов федеральным законом установлен для высшего должностного лица субъекта РФ срок полномочий не более пяти лет. В Определении Верховного Суда РФ от 9 апреля 2001 г. (дело N 42-Г01-3) указано на незаконность подобного аргумента, так как в соответствии с федеральным законом не допускается изменение срока полномочий действующих органов государственной власти.

Л., житель поселка Атка Хасынского района Магаданской области, обратился в суд с заявлением о нарушении конституционных прав избирать и быть избранным в органы местного самоуправления муниципального образования "Аткинский поссовет" и назначении новой даты выборов главы данного муниципального образования. Решением суда от 26 ноября 2003 г. в удовлетворении требований заявителю отказано. Верховный Суд РФ в Определении от 11 февраля 2004 г. (дело N 93-Г03-21) с решением областного суда не согласился. Согласно п. 19 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав избирательная кампания - это деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении (проведении) выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. Из указанной нормы буквально следует, что периодом избирательной кампании является период между днем официального опубликования решения о назначении даты выборов и днем представления избирательной комиссией итогового финансового отчета. Судом бесспорно установлено, что устав муниципального образования "Аткинский поссовет", касающийся порядка проведения выборов его главы, был принят в период после принятия судом решения о назначении даты выборов и вступил в силу до их проведения. Следовательно, его положения в силу указанных выше требований Федерального закона могли быть применены лишь к тем выборам, которые могли быть назначены после их вступления в силу. При таких обстоятельствах у суда не было оснований считать, что решение суда о назначении даты выборов главы муниципального образования его населением не является препятствием к избранию главы в порядке, предусмотренном уставом этого муниципального образования, вступившим в силу после назначения даты выборов, что устав муниципального образования "Аткинский поссовет" не был принят в период избирательной кампании. Доводы суда о том, что после назначения судом даты выборов избирательная кампания не проводилась, правового значения не имеют.

Правило о неизменности срока полномочий имеет много исключений. Например, совмещение дня голосования на разных выборах может приводить к изменению сроков полномочий. Так, в Волгоградской области оспаривались акты Волгоградской областной Думы о совмещении дня голосования на выборах депутатов областной Думы (избраны в декабре 1998 г. со сроком полномочий четыре года) с днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы в декабре 2003 г. Жалобы отклонены, так как в соответствии с действовавшими на момент принятия решений положениями Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав в целях совмещения с днем голосования на федеральных выборах можно однократно продлевать или сокращать на один год срок полномочий региональных и местных органов и должностных лиц не более чем на один год. Анализируя Определение Верховного Суда РФ от 21 марта 2002 г. (дело N 16-Г02-3), нельзя не заметить, что суд не обратил внимание на то, что механизм совмещения выборов был задействован до юридического определения даты выборов депутатов Государственной Думы (это было сделано Указом Президента РФ в сентябре 2003 г.), а также на то, что суд определил дату федеральных выборов - 21 декабря 2003 г., но они были назначены и фактически состоялись 7 декабря 2003 г. Иную позицию Верховный Суд РФ занял в Определении от 23 июня 2003 г. (дело N 39-Г03-13), которым отменил решение Курского областного суда от 24 апреля 2003 г. Совмещение даты выборов главы города Курска и депутатов Курского городского Собрания с датой предстоящих выборов депутатов Государственной Думы неправомерно, так как федерального нормативного правового акта о назначении даты выборов депутатов Государственной Думы не принято, в связи с чем решение носит условный характер, основано не на доказательствах, а на предположении о времени проведения указанных выборов. Целесообразность такого решения не аргументирована. Кроме того, финансирование выборов производится из различных источников, право суда применять ст. 82 указанного Федерального закона не основано на нормах материального права.

На практике встречаются и такие ситуации, когда вследствие неназначения даты выборов или назначения выборов в более поздние сроки полномочия органа продлеваются фактически. Например, 21 декабря 1997 г. были проведены прямые выборы депутатов Совета поселка Энергетик Владимирской области. Срок их полномочий на момент избрания составлял четыре года, т.е. истек в декабре 2001 г. Однако очередные выборы были назначены на 17 марта 2002 г., а суды отказали в удовлетворении жалоб Г. на это решение. Верховный Суд РФ в Определении от 14 февраля 2002 г. (дело N 86-Г02-2) указал на отсутствие нарушений избирательных прав граждан, так как областным законом предусмотрено проведение выборов органов местного самоуправления каждые четыре года в третье воскресенье марта, начиная с марта 2002 г. Кроме того, суд, следуя законодательству, исходит из того, что сроки полномочий депутатов выборных органов и глав местного самоуправления не прекращаются автоматически по истечении четырех лет со дня предыдущих выборов, а продолжаются до начала работы выборного органа нового созыва. Поэтому оснований для установления иной даты выборов не имеется.

Так как срок полномочий представительного органа местного самоуправления на момент его избрания был установлен в два года, суд признал его действия по продлению срока полномочий депутатов незаконными и назначил выборы своим решением обоснованно, но дата выборов должна быть перенесена с целью совмещения их с выборами Президента РФ, поскольку это целесообразно с экономической и организационной точек зрения и предусмотрено законодательством <1>. Таким образом, Верховный Суд РФ не только признал право суда на назначение даты выборов, но и сам перенес определенную судом дату выборов.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 24 января 2000 г. (дело N 56-Г00-1).

 

При вступлении в силу обвинительного приговора суда полномочия главы муниципального образования прекращаются и должны быть проведены досрочные выборы не позднее чем через шесть месяцев со дня досрочного прекращения полномочий независимо от вида и меры наказания и факта отсутствия судимости. Приговором Алтайского районного суда глава муниципального образования "Очурский сельсовет Республики Хакасия" З. признан виновным в совершении преступлений, приговорен к лишению свободы, но освобожден от назначенного наказания в связи с истечением сроков давности уголовного преследования, т.е. у него отсутствует судимость. З. добровольно свои полномочия не прекратил. Совет депутатов муниципального образования и территориальная избирательная комиссия не назначили досрочные выборы, ссылаясь на отсутствие у З. судимости. Верховный суд Республики Хакасия 29 ноября 2007 г. обязал Совет депутатов муниципального образования назначить дату досрочных выборов. Верховный Суд РФ Определением от 6 февраля 2008 г. (дело N 55-Г07-14) решение Верховного суда Республики Хакасия оставил без изменения.

Несколько судебных решений состоялось в 1999 - 2002 гг. по спорам о назначении выборов глав муниципальных образований в Республике Северная Осетия - Алания <1>. Главы муниципальных образований назначались в то время указами Президента Республики Северная Осетия - Алания. Ряд указов признаны судами, в том числе и Конституционным Судом РФ, недействительными. Были внесены изменения в республиканское законодательство о местном самоуправлении, где установлено, что главы Владикавказа и районов Республики избираются представительными органами местного самоуправления из своего состава по предложению Президента Республики. В ноябре 2000 г. такое избрание состоялось. Конституционный Суд РФ в Определении от 15 мая 2001 г. N 98-О признал указанное положение республиканского закона "попыткой преодолеть силу решений Конституционного Суда Российской Федерации путем повторного принятия неконституционного акта". Тем не менее Конституционный Суд РФ особо отметил, что указанное Определение не предрешает вопрос о пересмотре результатов уже состоявшихся выборов и назначении новых выборов глав муниципалитетов. Верховный Суд РФ вслед за Верховным судом Республики Северная Осетия - Алания выборы глав районов признал законными, так как неконституционное положение республиканского закона в части предложения кандидатуры только Президентом Республики не применялось. Суд установил, что кандидатуры глав муниципалитетов предлагались самими депутатами представительных органов, письменных доказательств внесения Президентом Республики предложений об избрании конкретных глав муниципальных образований не представлено.

--------------------------------

<1> См. Определения Верховного Суда РФ от 19 апреля 2001 г. (дело N 22-Г01-2), от 14 февраля 2002 г. (дело N 22-Г02-2).

 

Видимо, слово "выборы" должно быть заключено в кавычки потому, что хотя оно и употребляется в актах уважаемых судов, но на самом деле речь идет об избрании должностных лиц, минуя процедуру выборов. Подобная путаница терминологии не представляется безобидной. Суды нередко пытаются вложить недопустимо широкое содержание в понятия "выборы", "право на участие в выборах", даже принимая в целом законные решения. Так, Определением от 31 января 2002 г. (дело N 29-Г02-1) Верховный Суд РФ оставил без изменения решение Пензенского областного суда от 7 декабря 2001 г., которым К. отказано в удовлетворении жалобы о нарушении избирательных прав и просьбы о назначении даты выборов главы города Нижний Ломов Пензенской области. Глава указанного города через пять месяцев после избрания на прямых выборах 31 мая 2001 г. добровольно освободил свой пост. При этом 29 мая были зарегистрированы, а 31 мая (в день отставки) опубликованы изменения и дополнения, внесенные в устав города, предусмотревшие на случай досрочного прекращения полномочий главы города избрание нового главы города депутатами городского собрания из своего состава. Суд, отказывая в удовлетворении заявления, кроме ссылки на федеральное законодательство, которое прямо предусматривает возможность избрания главы местного самоуправления представительным органом из своего состава, привел еще и достаточно спорный аргумент. Суд указал, что "право заявительницы при этом на участие в избрании главы города не нарушено, так как право граждан на участие в выборах главы муниципального образования предусмотрено законом как в форме непосредственного участия в выборах, так и в форме участия в выборах депутатов представительного органа, из числа которых выбирается глава города". Думается, что в данном случае корректнее было бы не формулировать новое право (на участие в избрании главы города), а исходить из того, что право на местное самоуправление не предполагает обязательные прямые выборы главы города.

Верховный Суд РФ оставил без удовлетворения кассационную жалобу А. на решение Верховного суда Республики Дагестан, подтвердившего правомерность постановления республиканского парламента о назначении выборов глав администраций районов и городов, которое касалось как прямых выборов, так и избрания представительными органами. В Определении Верховного Суда РФ от 21 мая 2001 г. (дело N 20-Г01-6) указано: "Отсутствие указания об избрании главы администрации представительным органом местного самоуправления из своего состава при наличии указания об этом в федеральном законе не может служить основанием для признания постановления недействительным". Думается, что такой подход противоречит сути акта о назначении выборов как формы прямого волеизъявления граждан, фактически отождествляя выборы с другим способом замещения должности. Российское избирательное право, как уже отмечалось, в настоящее время не знает непрямых выборов.

Судом Коми-Пермяцкого автономного округа 17 октября 2001 г. неправильно определена дата выборов главы администрации поселка Майкор в составе муниципального образования Юсвинского района после того, как уставом района была предусмотрена в качестве альтернативного назначению возможность проведения выборов с учетом мнения населения. Верховный Суд РФ в Определении от 3 декабря 2001 г. (дело N 76-Г01-3) указал, что выборы могли быть назначены при наличии мнения не менее 50% населения о необходимости их назначения. Законом округа установлена процедура проведения опроса населения, которая не была соблюдена. В кассационную инстанцию представлен материал по итогам опроса населения поселка Майкор в октябре 2001 г., согласно которому 719 жителей высказались за назначение главы администрации поселка главой района (52,18%), а возразили против такого порядка 659 человек (47,82%). Решение суда первой инстанции отменено Верховным Судом РФ. Тем не менее требование об установлении в качестве предварительного условия для назначения прямых выборов позитивного мнения абсолютного большинства жителей вызывает сомнение в его правомерности, так как федеральный закон не предусматривает таких условий.

Региональные законы, фактически продлевающие сроки полномочий выборных органов и должностных лиц, по разному оцениваются судами на соответствие или несоответствие федеральному законодательству.

Законом Республики Коми от 11 декабря 2007 г. продлен срок полномочий представительных органов вновь образованных муниципальных образований с двух лет и двух месяцев до трех лет. Верховный суд Республики в решении от 14 марта 2008 г. и Верховный Суд РФ в Определении от 4 июня 2008 г. (дело N 3-Г08-12) признали нормы этого Закона противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления судебного решения в законную силу. Следует заметить, что при соблюдении первоначального срока полномочий очередные муниципальные выборы должны были быть проведены во второе воскресенье марта 2008 г. В связи с принятием спорного акта они не были назначены. Решение о признании Закона недействительным вступило в силу 4 июня 2008 г. В итоге проблема переноса выборов на осень 2008 г. фактически была решена, т.е. определенные незаконные интересы все-таки нашли свое удовлетворение посредством нарушения прав граждан. Иначе говоря, противоречащий федеральному законодательству региональный Закон хотя и признан недействующим, но фактически его принятие и последующее обжалование позволили продлить срок полномочий органов.

М.П., М., К., Р. и К.М. обратились в Калининградский областной суд с заявлениями об оспаривании положений Закона Калининградской области от 2 августа 2005 г. "О дне голосования на выборах Калининградской областной Думы и отдельных органов местного самоуправления Калининградской области (представительных органов и глав муниципальных образований) и продлении сроков их полномочий". Этим Законом определен день голосования в названные органы - второе воскресенье марта, т.е. 12 марта 2006 г. При этом срок полномочий органов истекает 5 ноября 2005 г. Суды отказали в удовлетворении заявления, сославшись на нормы федерального законодательства (п. 5 ст. 81.1 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав), которые позволяют продлевать сроки полномочий депутатов. Ссылка заявителей на противоречие обжалуемой нормы регионального Закона нормам федерального и регионального законодательства, в том числе устава области, которые устанавливают предельный срок полномочий депутатов Калининградской областной Думы одного созыва в пять лет, признана Определением Верховного Суда РФ от 7 декабря 2005 г. (дело N 71-Г05-15) несостоятельной, так как "оспариваемым Законом Калининградской области определена дата проведения очередных выборов, а указанные нормы федерального законодательства устанавливают предельный срок полномочий депутатов областной Думы". Суд уклонился от обоснования законности очевидного превышения сроков полномочий, хотя в данном случае, видимо, можно было бы объяснить ситуацию ссылкой на применение принятых позднее действующих норм законодательства.

Решением Самарского областного суда от 7 декабря 2001 г. отменено решение окружной избирательной комиссии по Чапаевскому округу N 20 в части указания на то, чтобы выборы не проводить в связи с тем, что ко дню голосования в избирательном округе осталось менее двух кандидатов. После такого решения суда окружная избирательная комиссия сначала определила дату выборов (3 марта 2002 г.), а затем, отменив собственное решение, постановила 10 декабря 2001 г. день голосования определить позднее. Это решение комиссии также было отменено Самарским областным судом 26 декабря 2001 г. Окружная избирательная комиссия решением от 29 декабря 2001 г. отменила остававшееся действующим решение о назначении голосования на 3 марта и назначила голосование на 19 марта 2002 г. Решением Самарского областного суда от 18 января 2002 г. это решение комиссии было отменено. Суд исходил из того, что при наличии ко дню голосования менее двух кандидатов законодательство предусматривает отложение выборов на срок не более шести месяцев, но без повторных переносов определенного один раз дня голосования.

Решением Верховного суда Республики Адыгея от 30 сентября 2004 г. и дополнительным решением от 6 октября 2004 г. на 19 декабря 2004 г. назначены выборы депутатов в представительный орган местного самоуправления муниципального образования "Яблоновский поселковый округ". Кабинет министров Республики Адыгея просил отсрочить исполнение указанных решений суда до 31 октября 2005 г. в связи с проводимой реформой местного самоуправления, наделением муниципального образования "Яблоновский поселковый округ" статусом городского поселения, а также в связи с отсутствием денежных средств в бюджете Республики Адыгея для проведения выборов в указанную судом дату. Заявитель К. в судебном заседании возражал против удовлетворения заявления представителя Кабинета министров Республики Адыгея об отсрочке исполнения решения Верховного суда Республики Адыгея от 30 сентября и 6 октября 2004 г. о назначении выборов в муниципальном образовании "Яблоновский поселковый округ" на 19 декабря 2004 г. При этом пояснил, что деньги на проведение выборов в республиканском бюджете изыскать возможно. В Законе Республики Адыгея "О бюджете Республики Адыгея на 2004 год" деньги на проведение выборов в Республике предусмотрены. Определением Верховного суда Республики Адыгея от 4 ноября 2004 г. Кабинету министров Республики Адыгея предоставлена отсрочка исполнения решений суда до 22 мая 2005 г. В частной жалобе К., поданной в Верховный Суд РФ, поставлен вопрос об отмене определения суда по мотиву его незаконности. Верховный Суд РФ Определением от 15 декабря 2004 г. (дело N 24-Г04-10) отменил Определение Верховного суда Республики Адыгея от 4 ноября 2004 г., указав, что предоставление отсрочки исполнения решения свидетельствует о переносе дня голосования, что вступает в противоречие с п. 2 ст. 10 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Кроме того, в порядке ст. 203 ГПК РФ не допускается изменение решения по существу. В данном случае, когда судом назначена конкретная дата выборов, предоставление отсрочки исполнения решения означает фактически изменение решения суда. Удовлетворяя заявление Кабинета министров Республики Адыгея о предоставлении отсрочки исполнения решения суда, Верховный суд Республики Адыгея, по существу, назначил новую дату выборов, что допустимо только при принятии нового решения. Следует обратить внимание на то, что и в этом деле дата голосования назначена судом.

М., проживающий на территории муниципального округа N 15 Санкт-Петербурга, обратился в суд с заявлением о назначении даты выборов депутатов муниципального Совета данного муниципального округа, ссылаясь на отсутствие в округе депутатского корпуса, способного исполнять свои полномочия. Решением Санкт-Петербургского городского суда от 20 февраля 2006 г. заявление М. о назначении даты выборов депутатов муниципального Совета было оставлено без удовлетворения. Верховный Суд РФ Определением от 14 июня 2006 г. (дело N 78-Г06-18) оставил решение Санкт-Петербургского городского суда без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения. Судом было правильно обращено внимание на то, что выборы депутатов состоялись, представительный орган власти муниципального образования сформирован и до настоящего времени не распущен. Следовательно, права заявителя в этом вопросе не нарушены, оснований для назначения даты выборов в указанный муниципальный округ не имеется. Доводы заявителя о том, что депутаты не осуществляют свою деятельность, находясь в разногласиях, суд обоснованно расценил как не относящиеся к предмету заявленного спора.

Борьба различных сил нередко порождает необходимость решения вопроса о том, какие выборы проводить - дополнительные или досрочные. В первом случае речь идет о доукомплектовании представительного органа недостающими депутатами, а во втором - о новых выборах всего состава. Так, в результате выборов 9 октября 2005 г. избран Совет депутатов муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение" Ленинградской области в составе 12 депутатов. В июне 2006 г. шесть депутатов сложили свои полномочия. По заявлению прокурора решением Ленинградского областного суда от 6 сентября 2006 г. Совет депутатов муниципального образования признан неправомочным, его полномочия прекращены. Определением Верховного Суда РФ от 13 декабря 2006 г. (дело N 33-Г06-18) решение областного суда в части прекращения полномочий Совета отменено. Однако областной суд, а затем Верховный Суд РФ Определением от 25 апреля 2007 г. (дело N 33-Г07-6) отказали в удовлетворении заявления о проведении дополнительных выборов, полагая, что в данном случае досрочное прекращение полномочий депутатов повлекло за собой неправомочность состава представительного органа, поэтому должны проводиться досрочные выборы. Думается, что подобная судебная позиция способствует развитию обусловленных политическими причинами технологий разрушения легитимных представительных органов посредством сложения полномочий меньшинством депутатов. Вследствие этого орган теряет способность принимать решения, бездействует. Видимо, в таких случаях должны проводиться дополнительные выборы, назначаемые соответствующей избирательной комиссией.

Практике известны разные подходы к решению вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа при сложении полномочий части депутатов, превышающей одну треть всего состава. Так, известны случаи сложения депутатами полномочий после дня голосования, но до подведения общих результатов выборов в представительный орган. Например, 2 марта 2008 г. на выборах депутатов муниципального образования "Рамоновский район Воронежской области" избраны все 25 депутатов. Девять избранных депутатов до принятия решения избирательной комиссии об общих результатах выборов обратились в избирательную комиссию, которая назначила по этим округам повторные выборы, с заявлениями об отказе от депутатских мандатов. В итоге представительный орган района оказался неправомочным, так как 16 депутатов составили менее двух третей его состава. До дня голосования на повторных выборах Воронежский областной суд по заявлению трех избирателей 15 мая 2008 г. признал состав представительного органа неправомочным. Верховный Суд РФ Определением от 23 июля 2008 г. (дело N 14-Г08-12) оставил решение областного суда в силе. Поэтому вместо повторных выборов были назначены и проведены 12 октября 2008 г. выборы всех 25 депутатов. Вследствие чего полномочия 16 ранее избранных депутатов фактически были прекращены.

Вступившим в законную силу решением Калининградского областного суда от 17 апреля 2007 г. признан неправомочным состав депутатов Совета депутатов муниципального образования "Гвардейский район", но в удовлетворении требований о прекращении полномочий Совета отказано. В дальнейшем были назначены и проведены дополнительные выборы по шести одномандатным избирательным округам, вследствие которых сформирован правомочный состав представительного органа. Верховный Суд РФ в Определении от 23 июля 2008 г. (дело N 71-Г08-18) констатировал: "Поскольку полномочия Совета депутатов муниципального образования "Гвардейский район" прекращены не были, избирательная комиссия обоснованно назначила проведение дополнительных выборов в Совет депутатов, которые и были признаны состоявшимися". Верховный Суд РФ оставил без удовлетворения кассационную жалобу на решение областного суда. Следует обратить внимание на то, что в данном деле признание неправомочности состава представительного органа не повлекло за собой досрочного прекращения полномочий его депутатов, как это предписывают ч. ч. 16 и 17 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и, следовательно, назначения досрочных выборов. Однако в другом деле, где Определением Верховного Суда РФ от 25 апреля 2007 г. (дело N 33-Г07-6) решение суда первой инстанции также оставлено в силе только в части неправомочности состава представительного органа (досрочно сложили полномочия 6 из 12 депутатов представительного органа), но было отменено в части прекращения полномочий названного органа, проведение досрочных выборов было признано правомерным.

Глава Пушкинского муниципального района Московской области досрочно сложил свои полномочия. Т. и Н. обратились в суд с заявлением об определении срока назначения выборов. Решением Московского областного суда от 29 июля 2008 г. в удовлетворении заявления было отказано. Верховный Суд РФ Определением от 15 октября 2008 г. (дело N 4-Г08-37) оставил кассационную жалобу на решение областного суда без удовлетворения. Аргументы суда сводились к следующим. В силу п. 4 ст. 10 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав в случае досрочного прекращения полномочий органов досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня прекращения полномочий. Поскольку глава муниципального образования сложил с себя полномочия 11 марта 2008 г., выборы должны быть проведены не позднее 7 сентября 2008 г. Однако 22 июля 2008 г. вступила в силу новая редакция устава района, в соответствии с которой глава района избирается Советом депутатов из своего состава. Верховный Суд РФ полагает, что изменения устава не влекут изменения структуры органов местного самоуправления и их полномочий.

Верховный Суд РФ, рассмотрев дело по заявлению А. о признании недействующим с момента принятия п. 1 ст. 9 в части слова "внеочередных" Закона Владимирской области от 13 февраля 2003 г. "Избирательный кодекс Владимирской области", по кассационной жалобе А., Лакинского городского Совета народных депутатов Владимирской области на решение Владимирского областного суда от 5 июля 2005 г., которым в удовлетворении заявления отказано, пришел к выводу, что в удовлетворении данного заявления было отказано правомерно, поскольку вопрос о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования и порядке назначения и проведения выборов, сроках полномочий в случае досрочного прекращения полномочий ранее избранного должностного лица федеральным законом не урегулирован и субъект РФ вправе принять собственные правовые акты по этому вопросу. Отсутствие какого-либо понятия в федеральном законе само по себе не свидетельствует о противоречии правовой нормы данному федеральному закону. Понятие внеочередных выборов дано в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Согласно этому Федеральному закону (п. п. 4, 5 ст. 9, п. 11 ст. 19) внеочередные выборы проводятся в случае досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 28 сентября 2005 г. (дело N 86-Г05-23).

 

Дело по заявлению о назначении даты выборов губернатора Самарской области направлено на новое рассмотрение, поскольку в случае назначения выборов судом их организует и проводит временная избирательная комиссия, которая формируется ЦИК РФ в течение семи дней со дня вступления решения суда в законную силу, а вопрос о привлечении к участию в деле ЦИК РФ судом не обсуждался. В связи с назначением даты выборов губернатора Самарской области на 19 сентября 2004 г. и в результате обращения решения суда к немедленному исполнению, необходимости подачи документов исключительно в избирательную комиссию, организующую выборы, установленные сроки выдвижения кандидатов фактически были сокращены, что влечет, в частности, сокращение сроков на сбор подписей избирателей в поддержку кандидатов на должность губернатора области и предвыборную агитацию. Мотивы назначения даты выборов губернатора области именно на 19 сентября 2004 г. в решении суда не указаны. Из Определения Верховного Суда РФ от 27 сентября 2004 г. (дело N 46-В04-23) о приведении решения суда к немедленному исполнению следует, что оно приведено к немедленному исполнению именно с назначением даты выборов через 80 дней, т.е. в связи с короткими сроками избирательной кампании. Тем самым сам суд констатировал, что без приведения решения к немедленному исполнению невозможно провести выборы в им же назначенные сроки.

 

§ 3. Дела, возникающие из правоотношений при определении

избирательных округов и региональных групп

кандидатов в депутаты

 

Верховный суд Республики Тыва решением от 29 ноября 2002 г. признал недействующим и не порождающим правовых последствий Постановление республиканского парламента от 31 октября, которым внесены изменения и дополнения в утвержденную ранее этим парламентом схему образования избирательных округов в части одного из округов по выборам в законодательный орган Республики. Изменение схемы округа произведено перед повторными выборами, назначенными на 1 декабря 2002 г. Верховный Суд РФ согласился с решением республиканского суда, сделав вывод о том, что не могут быть основанием к отмене решения суда доводы кассационной жалобы, где обращается внимание на отсутствие в законодательстве сроков, указывающих на время внесения изменений в схемы уже образованных избирательных участков, а указанные в решении суда правовые акты относятся к срокам утверждения схем избирательных участков. Суды не согласились с доводом о том, что отсутствие в законодательстве сроков, указывающих на время внесения изменений, дает право делать это за пределами допустимых сроков утверждения схемы образования избирательных округов. В Определении Верховного Суда РФ от 21 января 2003 г. (дело N 92-Г03-1) изменение схемы образования избирательных округов квалифицировано как изменение порядка подготовки и проведения выборов в ходе уже начатых выборов, что влечет нарушение принципа равного избирательного права. Соответствующие изменения и дополнения могут применяться в силу п. 3 ст. 11 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав к выборам, которые назначены после вступления в силу нормативных актов.

Постановление Центральной избирательной комиссии Республики Татарстан от 20 сентября 1999 г. об образовании избирательных округов по выборам в Государственный Совет Республики в части образования административно-территориальных округов было предметом обжалования в судах общей юрисдикции. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 22 января 2002 г. N 2-П не усмотрел противоречия Конституции РФ в том, что Конституцией Республики Татарстан и республиканским избирательным законом (они явились правовой основой для издания указанного Постановления) предусмотрено проведение выборов в один и тот же государственный орган по различным с точки зрения их образования избирательным округам, если при этом обеспечиваются равные условия реализации гражданами избирательных прав и справедливое народное представительство. Поскольку применительно к административно-территориальным округам эти условия не соблюдаются, ряд норм Конституции Республики Татарстан и республиканского закона о выборах в парламент были признаны неконституционными.

Верховный Суд РФ в Определении от 9 февраля 2001 г. (дело N 11-Г01-6) не согласился также с доводом о том, что указанное Постановление не является нормативным актом, а его действие окончилось после проведения выборов. Нормативный характер оспариваемого акта, по мнению суда, в том, что при определении перечня избирательных округов "определены права и обязанности как для избирателей данных округов, так и для кандидатов в депутаты при проведении выборов указанного уровня, а также для дальнейших взаимоотношений народного депутата с избирателями". Верховный Суд РФ также не согласился с выводом суда первой инстанции о том, что при образовании административно-территориальных округов не должно учитываться примерное равенство избирателей (например, в административно-территориальном избирательном округе N 1 было 813 396 избирателей, а в Елабужском районном избирательном округе N 38 - 7623 избирателя), так как тем самым нарушается принцип равного избирательного права и не учитывается равенство прав депутатов, независимо от особенностей их деятельности.

Верховный Суд РФ отменил решение Верховного суда Республики Татарстан от 5 декабря 2000 г., указанное Постановление Центральной избирательной комиссии Республики Татарстан в части образования 63 избирательных округов признано недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания. Однако неправомочность избрания почти половины депутатов республиканского парламента не повлекла за собой восстановление избирательных прав граждан путем досрочных выборов. Потребовалось более двух лет для того, чтобы суд отфиксировал неправомочность самого законодательного органа. Определением Верховного Суда РФ от 21 января 2004 г. (дело N 11-Г03-44) установлено, что Государственный Совет Республики Татарстан не правомочен проводить заседания, принимать законы и постановления. Интересно, что и в этих условиях Верховный Суд РФ оставил без изменения определение судьи Верховного суда Республики Татарстан об отказе в принятии заявления Ш. и других граждан о признании неправомочным состава депутатов республиканского парламента и назначении досрочных выборов. Такой вывод основан на том, что Законом Республики Татарстан от 22 сентября 2003 г. "О совмещении выборов депутатов Государственного Совета Республики Татарстан с выборами Президента Российской Федерации" срок полномочий существующего Государственного Совета "сокращен до 14 марта 2004 года в целях совмещения дня голосования на выборах в Госсовет Республики с днем голосования на выборах Президента РФ". При таких обстоятельствах, по мнению Верховного Суда РФ, в принятии заявления правомерно отказано, так как законом определены правоотношения, касающиеся срока полномочий депутатов и даты выборов, поэтому права и законные интересы заявителей не нарушаются.

Законом Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. в соответствии с областным законом о выборах депутатов Законодательного Собрания области утверждена схема избирательных округов, предусматривающая избрание 47 депутатов следующим образом: 24 одномандатных округа, 6 - двухмандатных, 1 - трехмандатный, 2 - четырехмандатных округа.

Конституционный Суд РФ 23 марта 2000 г. при проверке конституционности ряда норм избирательного закона Оренбургской области пришел к выводу о том, что само по себе положение о проведении выборов по мажоритарной избирательной системе одновременно в одно- и многомандатных избирательных округах может не противоречить Конституции РФ, но лишь в случае, если обеспечены равные условия для реализации гражданами избирательных прав и, следовательно, справедливое народное представительство. Однако избирательный закон области установил неравное число голосов у избирателей и в нем отсутствуют нормативно закрепленные критерии отнесения территорий к одно- или многомандатному округу.

А. обратился в Верховный суд Республики Тыва с заявлением о признании незаконным и отмене Постановления Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва от 24 мая 2006 г. N 1860-ЗП-1 "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва" в части избирательного округа N 6. Заявитель, ссылаясь на данные Федеральной миграционной службы, указывал на превышение численности избирателей в Первомайском избирательном округе N 6 более чем на 10% от средней нормы представительства. Решением Верховного суда Республики Тыва от 6 октября 2006 г. в удовлетворении заявления А. было отказано. Верховный Суд РФ Определением от 29 ноября 2006 г. (дело N 92-Г06-18) оставил данное решение без изменения, подтвердив, что Верховным судом Республики Тыва правильно не были приняты во внимание сведения, представленные отделом Федеральной миграционной службы по Республике Тыва, так как несоответствие данных о численности избирателей, установленных избирательной комиссией Республики Тыва с использованием сведений регистра избирателей ГАС "Выборы" при формировании избирательных округов, действительному количеству избирателей не может служить основанием для отмены обжалуемого заявителем решения ввиду однозначного указания федерального законодательства, предписывающего при утверждении схем избирательных округов руководствоваться лишь сведениями, представленными ГАС "Выборы". Верховный Суд РФ ориентировался на положения п. 2 ст. 18 и п. 10 ст. 16 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, согласно которым установление численности зарегистрированных на территории муниципального образования, субъекта РФ, в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации избирателей осуществляется по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года с использованием ГАС "Выборы".

В Определении Верховного Суда РФ от 26 июля 2002 г. (дело N 67-Г02-31) указано, что отсутствие в Законе Новосибирской области "О схеме образования избирательных округов по выборам депутатов Новосибирского областного Совета депутатов" графического изображения избирательных округов не может являться основанием для признания этого Закона противоречащим федеральному законодательству и недействующим. По смыслу ст. 10 Конституции РФ органы законодательной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга, т.е. суд не может обязать законодательный орган субъекта РФ, в данном случае Новосибирский областной Совет депутатов, принять, изменить или дополнить какой-либо закон, это является компетенцией законодательного органа. Суд лишь вправе в силу ч. 4 ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" проверить по жалобе заинтересованных лиц соответствие закона субъекта РФ федеральному законодательству.

В Определении Верховного Суда РФ от 19 мая 2005 г. (дело N 93-Г05-9) отмечено, что в удовлетворении заявления о признании незаконными Постановлений Магаданской областной Думы от 29 декабря 2004 г. "О схеме образования одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Магаданской областной Думы четвертого созыва", от 8 апреля 2005 г. "О внесении изменений в приложение N 1 к Постановлению Магаданской областной Думы от 29 декабря 2004 г. "О схеме образования одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Магаданской областной Думы четвертого созыва" отказано правомерно, поскольку оспоренные положения не противоречат федеральному законодательству. Судом установлено, что одномандатные избирательные округа образованы на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории муниципальных образований Ольский район, Омсукчанский район, Северо-Эвенский район, Среднеканский район, Сусуманский район, Тенькинский район, Хасынский район, Ягоднинский район Магаданской области, по состоянию на 1 июля 2004 г., а также данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории муниципального образования "Город Магадан", по состоянию на 1 декабря 2004 г., уточненных в связи с состоявшимися 10 октября 2004 г. выборами мэра города Магадана. Избирательные округа N 8, 9, 10, 11 и 12 образованы с допустимым федеральным законом отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 20%, поскольку включают в себя территории одного или нескольких муниципальных образований и часть территории другого муниципального образования. Действующим избирательным законодательством не предусмотрена возможность представительства каждого муниципального образования, в том числе муниципального образования "Ольский район", в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ. В силу подп. "б" п. 4 ст. 18 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав территории компактного проживания коренных малочисленных народов определяются законом субъекта РФ. Закон Магаданской области о территориях компактного проживания коренных малочисленных народов не принят. При образовании одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Магаданской областной Думы четвертого созыва соблюдено также требование подп. "в" п. 4 ст. 18 указанного Федерального закона, в силу которого избирательный округ должен составлять единую территорию, не допускается образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий. Избирательные округа N 8, 9, 10, 11, 12 образованы из территорий, граничащих между собой, что подтверждается описанием границ указанных избирательных округов (приложение N 1) и графическим изображением (приложение N 2) схемы одномандатных избирательных округов. Изменений в схему образования избирательных округов Постановлением областной Думы от 8 апреля 2005 г. не внесено. Названным Постановлением лишь уточнялась описательная часть границ избирательных округов без фактического их изменения.

Д. обратился в суд с жалобой на действия муниципальной избирательной комиссии, указав, что при проведении выборов главы муниципального образования "Козельский район" в число избирателей были незаконно включены жители самостоятельных муниципальных образований "Город Козельск" и "Город Сосенский". Решением Козельского районного суда от 16 декабря 1996 г. выборы главы названного муниципального образования признаны недействительными, на муниципальную избирательную комиссию возложена обязанность назначить повторные выборы.

Калужский областной суд решение городского суда отменил и отказал Д. в удовлетворении заявленных требований. Верховный Суд РФ в Определении от 15 декабря 1997 г. (дело N 85-В97пр-28) не согласился с позицией Калужского областного суда, установив, что в административных границах Козельского района создано три самостоятельных муниципальных образования. Муниципальные образования "Город Козельск" и "Город Сосенский" находятся вне границ муниципального образования "Козельский район". При выборах в местные органы самоуправления не допускается создание избирательных округов, выходящих за границы муниципального образования (п. 5 ст. 19 Устава Калужской области). В связи с включением жителей других муниципальных образований увеличилась численность избирателей, влияющая на систему проведения выборов, а выборы главы муниципального образования и подведение итогов голосования были проведены за пределами муниципального образования "Козельский район".

При пропорциональных избирательных системах существуют только единые избирательные округа и до недавнего времени проблем с внутренним делением не существовало. Однако в настоящее время законодатель пошел по так называемому пути регионализации при применении пропорциональной избирательной системы. Так, в соответствии с ч. 9 ст. 36 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту РФ, группе субъектов РФ, части территории субъекта РФ. Названных региональных групп должно быть не менее 80, но может быть и значительно больше. Требования в части принципа равного избирательного права не распространяются на регионализацию списка кандидатов, но закон закрепляет определенные правила формирования таких групп. При этом на федеральном уровне общих для всех выборов правил не установлено. Поэтому субъекты РФ самостоятельны в установлении числа региональных групп, правил их формирования, ответственности за нарушение этих правил. В отличие от федерального регулирования на выборах депутатов Государственной Думы, дающего политической партии определенные возможности для формирования региональных групп и определения их числа, в ряде субъектов РФ (Республика Башкортостан, Республика Дагестан, город Санкт-Петербург, Вологодская область) законодательно установили точное число региональных групп для всех политических партий. Поскольку предельное число кандидатов в списке также нормируется законом и незначительно превышает число депутатских мандатов, региональные группы практически могут включать в себя одного-двух кандидатов, а выбытие одной из групп (практически такое возможно при выбытии из списка одного или двух кандидатов) влечет отказ в регистрации или отмену регистрации всего списка кандидатов.

Конституционный Суд РФ рассматривал вопрос о конституционности норм Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и Закона Вологодской области от 9 июня 2003 г. "О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" с последующими изменениями. Они предусматривают отказ в регистрации списка кандидатов в депутаты при выбытии всех кандидатов из одной и более региональных групп. При этом установленное областным законом число региональных групп - 17, в каждой из них должно быть не менее трех кандидатов, а общее число кандидатов в списке не может превышать 60 человек. Постановлением избирательной комиссии Вологодской области от 2 февраля 2007 г. было отказано в регистрации выдвинутого политической партией "Союз правых сил" списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания области на том основании, что из-за выбытия кандидатов число региональных групп оказалось меньше, чем требует закон. Вологодский областной суд, а затем Верховный Суд РФ в Определении от 7 марта 2007 г. (дело N 2-Г08-11) отказали в удовлетворении заявления об отмене постановления избирательной комиссии области как незаконного. Конституционный Суд РФ констатировал, что областной закон буквально воспроизводит норму Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав (подп. "л" п. 25 ст. 38), в соответствии с которой основанием отказа в регистрации списка кандидатов является "выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп кандидатов в списке кандидатов оказалось меньше установленного законом". В Постановлении от 11 марта 2008 г. N 4-П Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав не устанавливает требований, касающихся формирования списков кандидатов в депутаты законодательных органов субъектов РФ, не определяет ни число региональных групп кандидатов, на которое должен быть разбит список, ни число кандидатов в списке и группе, ни число региональных групп, выбытие из которых кандидатов влечет правовые последствия. Конституционный Суд РФ признал за субъектами РФ право регулировать эти вопросы, а нормы федерального закона и областного закона признал не противоречащими Конституции РФ. В названном Постановлении Конституционного Суда РФ есть ссылка на Постановление этого суда от 25 апреля 2000 г. N 7-П, которым признана не соответствующей Конституции РФ норма действовавшего тогда Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", предусматривающая отмену регистрации списка кандидатов при выбытии из него одного из первых трех кандидатов. Однако без обоснования причин суд не применил эту правовую позицию к ситуации с регулированием региональных групп. Между тем признанная неконституционной норма предусматривала отмену регистрации списка при выбытии одного из первых трех кандидатов только при отсутствии вынуждающих обстоятельств. Рассмотренный областной закон не придает правового значения основаниям выбытия кандидата из списка и прекращения существования региональной группы. В итоге субъекты РФ придумывают схемы регионализации списков, которые фактически направлены на стирание у избирателей различий между пропорциональной и мажоритарной избирательными системами. Так, например, Кодексом Республики Башкортостан о выборах установлено деление списка кандидатов на 60 региональных групп, но они должны соответствовать территориям каждого из 60 одномандатных избирательных округов (выборы 120 депутатов республиканского законодательного органа проходили по смешанной избирательной системе). Верховный суд Республики Башкортостан, а затем Верховный Суд РФ в Определении от 19 марта 2008 г. (дело N 49-Г08-10) признали необоснованным заявление о том, что республиканское законодательство предусматривает выдвижение 60 списков кандидатов. Интересно, что республиканское регулирование интерпретировано Верховным Судом РФ как "гарантии избирательных прав граждан РФ, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом". Республиканский закон предусматривает возможность выдвижения по списку политической партии до 186 кандидатов в депутаты (т.е. по несколько человек в каждой региональной группе). Однако поскольку Конституционный Суд РФ признал право регионального законодателя устанавливать число кандидатов в группе, то может быть и один кандидат, выбытие которого из списка влечет уменьшение числа региональных групп и, соответственно, отказ в регистрации или ее отмену.

Калининградское региональное отделение политической партии "Народная партия Российской Федерации" обратилось в суд с заявлением о признании незаконными и об отмене решений избирательной комиссии Калининградской области от 17 февраля 2006 г., которыми из наименования региональных групп общерегионального списка кандидатов в депутаты Калининградской областной Думы, выдвинутого избирательным объединением Калининградского регионального отделения "Народная партия Российской Федерации", исключено слово "Р.", ссылаясь на то, что определение наименования региональных групп относится к исключительной компетенции избирательного объединения и не может быть изменено избирательной комиссией. Решением Калининградского областного суда от 22 февраля 2006 г. в удовлетворении заявления отказано. Верховный Суд РФ в Определении от 9 марта 2006 г. (дело N 71-Г06-10) с выводами Калининградского областного суда согласился. Согласно п. 8 ст. 40 Закона Калининградской области "О выборах депутатов Калининградской областной Думы" избирательное объединение, определяя порядок размещения кандидатов в депутаты в общерегиональном списке кандидатов, разбивает его на региональные группы, соответствующие избирательным округам, сформированным для выборов в областную Думу. При этом указывает в списке, какому избирательному округу соответствует каждая из региональных групп кандидатов, название каждой из региональных групп, состоящее не более чем из пяти слов. Кандидат может упоминаться в общерегиональном списке кандидатов только один раз. Так как Р. является кандидатом в депутаты Калининградской областной Думы и включен в региональную группу, соответствующую избирательному округу N 3, упоминание его фамилии в названии остальных региональных групп, как правильно указал суд, противоречит указанному положению Закона. Ссылка на то, что вышеприведенная норма означает только то, что кандидат в депутаты может быть включен в одну региональную группу, правильно отвергнута судом как основанная на неправильном толковании норм права. Пунктом 8 ст. 40 областного Закона запрещено не только включение кандидата в депутаты в несколько региональных групп, но и упоминание кандидата в списке более одного раза. В утвержденном же избирательным объединением списке кандидат в депутаты Р. упоминается 15 раз, что, как правильно указал суд, недопустимо. Действительно, результаты голосования по другим избирательным округам, по которым Р. не включен в региональные группы кандидатов в депутаты, согласно ст. ст. 82, 84 указанного Закона Калининградской области не могут повлиять на положение кандидата в депутаты Р. в избирательном округе N 3, поскольку распределение депутатских мандатов будет происходить среди региональных групп набравшего достаточное количество голосов избирателей объединения. Однако суд правильно исходил из того, что упоминание Р. во всех региональных группах общерегионального списка кандидатов в депутаты, выдвинутого "Народной партией Российской Федерации", может ввести в заблуждение избирателей, которые могут проголосовать за Р., считая, что он выдвинут кандидатом в депутаты по всем избирательным округам, в то время как голоса избирателей будут учитываться при распределении депутатских мандатов иным лицам, что затруднит определение действительного волеизъявления избирателей. Именно для предотвращения подобных ситуаций, как обоснованно указал суд, законодателем введен запрет на упоминание каждого из кандидатов в депутаты в общерегиональном списке более одного раза. Кроме того, суд правильно исходил из того, что упоминание Р. в названии всех региональных групп общерегионального списка кандидатов в депутаты, выдвинутого "Народной партией Российской Федерации", является агитационным приемом.

 

§ 4. Дела, возникающие из правоотношений

при учете и регистрации избирателей,

составлении списков избирателей

 

Конституционный Суд РФ Постановлением от 24 ноября 1995 г. N 14-П признал не соответствующим Конституции РФ положение Закона Республики Северная Осетия - Алания от 22 декабря 1994 г. "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания", препятствующее внесению в списки избирателей граждан РФ, преимущественно проживающих на территории Республики: по республиканскому закону в список избирателей включаются только лица, обладающие избирательным правом и имеющие постоянное место жительства на территории избирательного участка. Постановление Центральной избирательной комиссии Республики от 2 февраля 1995 г., в соответствии с которым граждане, не проживающие на территории Республики и находящиеся за ее пределами, не включаются в списки избирателей, признано не подлежащим исполнению как искажающее смысл названного Закона.

Интересны судебные решения, в которых перечисляются избиратели, исключаемые из списка избирателей после дня голосования. Так, двумя решениями Белгородского областного суда от 20 октября 2001 г. после дня голосования на выборах депутатов Белгородской областной Думы по одномандатным избирательным округам N 3 и 6 исключены из списков избирателей соответственно 509 и 675 ошибочно по разным причинам внесенных в них граждан (постоянно или преимущественно не проживающие в общежитиях, выбывшие в другое место жительства, умершие, не имеющие активного избирательного права и др.). В решениях суда даны поименные списки. В итоге явка избирателей по этим округам поднялась до 25%, требуемых действовавшим в тот период законом, и выборы признаны состоявшимися. Довод о том, что законом запрещено вносить изменения в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов избирателей, суд интерпретировал как запрет для участковых избирательных комиссий, но не для суда.

Следует обратить внимание на то, что исключение из списков избирателей лиц, которые зарегистрированы в общежитиях, но там по данным муниципального унитарного предприятия не проживают, достаточно сомнительно.

Кировский районный суд Перми решением от 8 мая 2007 г. исключил из списков избирателей на разных избирательных участках 899 граждан, которые не имели регистрации по месту жительства на территории 11 избирательных участков избирательного округа N 2 по выборам депутата Законодательного Собрания Пермского края. Суд обязал территориальную избирательную комиссию составить новый протокол об итогах голосования без учета перечисленных 899 граждан, не являющихся избирателями на территории названного избирательного округа.

Однако имеются и судебные решения, основанные на другой позиции. Своим решением суд внес изменение в списки избирателей после проведенного голосования. При этом, как отметил Верховный Суд РФ в Определении от 24 января 2006 г. (дело N 83-В05-27), "суд не учел требование пункта 18 статьи 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", запрещающего вносить какие-либо изменения в списки избирателей, участников референдума".

В условиях минимального порога явки избирателей такие решения нередко влекли за собой принципиальные изменения в квалификации результатов выборов. В настоящее время они представляют интерес с точки зрения соответствия списков избирателей требованиям законодательства.

Судебная практика при разрешении споров о включении или невключении в списки избирателей идет по пути приоритета места регистрации над местом фактического проживания гражданина <1>.

--------------------------------

<1> См., например, Определение Верховного Суда РФ от 7 декабря 2003 г. (дело N 5-Г03-143).

 

Обычно суды связывают включение в список избирателей с наличием факта регистрации гражданина на соответствующей территории. Так, решением Басманного районного суда Москвы от 13 сентября 2001 г. Ф. отказано в удовлетворении жалобы на невключение в список избирателей. Суд установил, что Ф. является переселенкой, ранее проживала в Грозном Чеченской Республики, в г. Москве фактически проживает в вагончике церковного храма. Тем не менее суд заявил, что факт постоянного или преимущественного проживания в Москве должен быть установлен органами регистрационного учета, а Ф. не имеет регистрации в Москве.

М. имеет регистрацию по месту жительства в Домодедово Московской области, хотя преимущественно проживает в Гаджиево Мурманской области, где ему было отказано во включении в списки избирателей на выборах со ссылкой на Положение о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденного постановлением ЦИК РФ. М. оспорил в суде абз. 3 п. 1.6 этого Положения, где указано, что местом жительства признается жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, по адресу которого гражданин РФ зарегистрирован по месту жительства органами регистрационного учета, о чем имеется отметка в паспорте гражданина РФ. По мнению заявителя, оспариваемое положение нарушает его конституционное право избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право на свободу передвижения и выбор места жительства. Верховный Суд РФ в Определении от 27 февраля 2007 г. (дело N ГКПИ06-1527) пришел к выводу, что наличие у гражданина регистрации по месту пребывания или по месту жительства как необходимое условие включения этого гражданина в список избирателей для голосования на выборах установлено не названным Положением, а законом (п. 4 ст. 17 и другие нормы Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Указанные нормы дословно воспроизведены в оспариваемом акте.

Следует заметить, что в соответствии с абз. 2 ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" следует, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. N 4-П регистрация является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.

Интересную позицию занял Верховный Суд РФ в Определении от 22 апреля 2004 г. (дело N 14-Г04-8) при рассмотрении кассационной жалобы на решение Воронежского областного суда от 25 февраля 2004 г. Е. был снят с регистрационного учета в Воронеже на основании решения районного суда 30 июля 2003 г. Он письменно обратился 3 декабря в избирательную комиссию области с просьбой оказать ему и его жене помощь в принятии участия в голосовании на выборах 7 декабря. 9 декабря, т.е. после дня голосования, по почте он получил ответ с рекомендацией обратиться в паспортно-визовое подразделение Советского района Воронежа для временной регистрации, а затем в участковую избирательную комиссию для включения в список избирателей. Паспортно-визовая служба отказала в регистрации в связи с отсутствием согласия собственника жилья. Е. не принял участия в выборах и обратился в районный суд, который передал дело по подсудности для рассмотрения в областной суд. Решением Воронежского областного суда от 25 февраля 2004 г. в удовлетворении заявленных Е. требований о признании незаконными действий избирательной комиссии области отказано. Суд указал, что в период обращения Е. в областную избирательную комиссию полномочия по уточнению списка избирателей возложены на участковые избирательные комиссии.

Однако Верховный Суд РФ судебные решения отменил, а дело производством прекратил. Он указал, что суд первой инстанции не учел, что заявленные Е. требования "сводятся по существу к несогласию с позицией избирательной комиссии относительно отсутствия у последней обязанности по решению проблем заявителя с регистрацией". Поэтому, по мнению Верховного Суда РФ, предметом судебного разбирательства явилось оспаривание заявителем действий избирательной комиссии, не связанных с нарушением избирательных прав, а рассмотрение требований Е. имело место с нарушением правил подсудности, т.е. дело рассмотрено не тем судом, которому оно подсудно.

В рассмотренном деле факт пребывания Е. в Воронеже никем не оспаривался, но Верховный Суд РФ исходил из правоустанавливающего значения регистрации, а не фактического места пребывания. В итоге гражданин был лишен избирательных прав.

В Определении Верховного Суда РФ от 3 октября 2007 г. (дело N 46-Г07-26) признано: "Основанием для включения в списки избирателей гражданина РФ на конкретном избирательном участке кроме факта нахождения его места жительства на этом избирательном участке является факт временного пребывания на территории избирательного участка либо наличие у гражданина открепительного удостоверения, то есть гражданин может быть включен в список избирателей при наличии одного из двух указанных условий активного избирательного права граждан". Но суды отказываются фиксировать факт пребывания при отсутствии регистрации. При подобном дроблении правоотношений факт временного пребывания гражданина на избирательном участке может быть предметом только отдельного судебного рассмотрения, которое будет осуществляться в ином процессуальном порядке, поэтому едва ли возможно до дня голосования.

Граждане, место жительства которых по данным регистрационного учета не расположено на территории соответствующего избирательного округа, в том числе граждане, зарегистрированные на территории избирательного округа по месту пребывания и имеющие регистрацию по месту жительства за пределами избирательного округа, не обладают активным избирательным правом на участие в муниципальных выборах в том избирательном округе, где они не имеют регистрации по месту жительства, а зарегистрированы по месту пребывания. Свое право на участие в федеральных и региональных выборах ими может быть реализовано путем получения открепительного удостоверения на месте их регистрации по месту жительства <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Мирнинского городского суда Архангельской области от 15 февраля 2006 г.

 

Суды отказывают в удовлетворении заявлений граждан, которые требуют исключения их из списков избирателей в связи с нежеланием участвовать в выборах. Так, Г., получив в ЦИК РФ отказ в удовлетворении заявления об исключении из списков избирателей, потому что не желает участвовать в выборах Президента РФ, обжаловал бездействие ЦИК РФ в районный суд. Районный суд, а затем Московский городской (Определение от 24 февраля 2008 г.) отказали Г. в удовлетворении жалобы, так как исключение из списка избирателей по мотивам, изложенным заявителем, действующим избирательным законодательством не предусмотрено.

Целесообразно подчеркнуть, что действующая процедура составления списков избирателей вообще не предполагает невключение или исключение избирателя из списка по его желанию. Каждый избиратель независимо от его желания включается в один из списков избирателей. В условиях существования минимального порога явки избирателей это правило можно было бы оправдать тем, что оно препятствует искусственному занижению числа избирателей. Однако отмена названного порога меняет ситуацию. Из конституционного права избирать для избирателя не вытекает обязанность быть включенным в списки избирателей. Такая обязанность возлагается на организаторов выборов. Гражданин не может отказаться от конституционного права, но он может отказаться от реализации этого права. Следовательно, у избирателя имеется как право на включение в списки избирателей на конкретных выборах, так и право быть невключенным в список.

 

Глава VI. ДЕЛА, ВОЗНИКАЮЩИЕ ИЗ ПРАВООТНОШЕНИЙ

ПРИ ВЫДВИЖЕНИИ И РЕГИСТРАЦИИ, ОТМЕНЕ

РЕГИСТРАЦИИ КАНДИДАТОВ, СПИСКОВ КАНДИДАТОВ

 

§ 1. Концепция правовой регламентации выдвижения

и регистрации кандидатов, списков кандидатов

 

Названная стадия избирательной кампании может делиться на две самостоятельные части: выдвижение кандидатов, списков кандидатов и их регистрация. Такое деление необязательно, но характерно для федеральных и многих региональных выборов.

Известны два способа выдвижения: самовыдвижение и выдвижение политической партией, основные положения процедур которых урегулированы избирательным законодательством. Самовыдвижение производится путем уведомления об этом избирательной комиссии, в которой предполагается регистрация кандидата. В п. п. 1 и 2 ст. 33 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав в декабре 2006 г. внесены изменения, в результате уведомлением считается поступившее в комиссию заявление в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. В заявлении указываются многие сведения о кандидате. Вместе с заявлением кандидат представляет копии паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, копии документов, подтверждающих указанные в заявлении сведения об образовании, основном месте работы или службы, о занимаемой должности (роде занятий), а также о том, что кандидат является депутатом.

Процедура самовыдвижения вопреки ее названию может предусматривать инициативу не только одного человека, но и более широкого круга лиц (например, на выборах Президента РФ для самовыдвижения необходимо не только согласие выдвигаемого лица, но и поддержка этой акции группой избирателей в количестве не менее чем 500 человек). Если самовыдвижение в чистом виде носит уведомительный характер, то при самовыдвижении с помощью инициативной группы и при выдвижении политической партией требуется регистрация этой инициативы. Суть ее в том, что избирательная комиссия регистрирует инициативную группу избирателей (отказывает в регистрации) или заверяет представленный политической партией список кандидатов (отказывает в заверении списка). Общая тенденция развития законодательства такова, что выдвижение кандидатов, списков кандидатов постепенно теряет первоначальное чисто уведомительное значение и превращается в квазирегистрацию.

Требования к выдвижению кандидатов, списков кандидатов, закрепленные в указанном Федеральном законе, в настоящее время достаточно обширны. Речь идет о заявлениях кандидатов о согласии баллотироваться, сведениях о доходах и имуществе кандидатов в определенных законом объемах. Предусмотрено тайное голосование на съездах политических партий, зафиксированы требования к оформлению решения съезда (конференции) политической партии, необходимость разбивки федерального списка кандидатов полностью или частично на региональные группы по усмотрению самой партии, но не менее семи групп, максимальное число кандидатов в списке (270) и его общефедеральной части (это число последовательно уменьшалось, сначала было 18 человек, а в настоящее время дошло до трех человек) и некоторые другие. Федеральное законодательство (п. 1 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав) дает субъектам РФ право расширять по сравнению с очерченным федеральным законом круг представляемых для регистрации документов.

Необходимо вести дело к устранению излишних препятствий на этапе выдвижения, придав этой процедуре целиком уведомительный характер в пределах определенных сроков, либо вообще исключить, как это практикуется на ряде местных выборов. В декабре 2006 г. субъектам РФ было предоставлено право исключать этап самовыдвижения на местных выборах, где средняя норма представительства на одного депутата не превышает 10 тыс. избирателей. В этом случае документы на регистрацию кандидата подаются, минуя этап самовыдвижения. Однако при этом происходит сбор подписей небольшого числа избирателей, например, участвующих в собрании в поддержку кандидата (так, в Тверской области на таких собраниях должно быть в зависимости от уровня муниципалитета не менее 10 или 30 избирателей).

Поскольку в силу закона и в соответствии со сложившейся практикой выдача заверенной копии списка кандидатов не препятствует принятию избирательной комиссией решения об отказе в регистрации списка <1>, заверение списка кандидатов не лишает избирательную комиссию при решении вопроса о регистрации списка выдвигать претензии и к тем документам, которые явились основанием для заверения списка.

--------------------------------

<1> См. решение Курского областного суда от 25 января 2006 г. (дело N 3-1/06).

 

Регистрация кандидатов, списков кандидатов производится избирательной комиссией в определенные сроки при наличии пакета документов, свидетельствующих о самом кандидате и наличии определенного уровня его поддержки со стороны избирателей или партии. Уровень поддержки определяется либо подписными листами с подписями избирателей в поддержку выдвижения (до 2% от числа избирателей с тенденцией в сторону понижения этой цифры), либо решением партии, которая по итогам предыдущих выборов получила право регистрировать кандидатов без сбора подписей в их поддержку. Такое основание регистрации как избирательный залог исключено из избирательного законодательства на всех выборах в 2009 г., а практически последний раз применялось на выборах главы муниципального образования Сочи в апреле 2009 г.

Представленные на регистрацию документы проверяются избирательной комиссией, которая имеет возможность привлекать к этой работе государственные органы, экспертов. Мнения специалистов и других государственных органов де-юре обычно не имеют обязательной силы для избирательных комиссий, которые должны принимать решения самостоятельно. Так, например, суды считают, что сведения по результатам проверки паспортных данных избирателей сотрудником паспортно-визовой службы могут служить основанием для признания недостоверными содержащихся в подписных листах сведений об избирателях, сборщике подписей <1>. Однако на практике избирательные комиссии, как правило, не в состоянии оценивать заключения специалистов по подписным листам, поэтому решение вопроса о результатах проверки подписей во многих случаях зависит от состава и объективности привлекаемых к их проверке специалистов.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 1 ноября 2006 г. (дело N 25-Г06-20).

 

При выявлении неполноты сведений о кандидатах или несоблюдения требований закона к оформлению документов соответствующая избирательная комиссия согласно п. 1.1 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав не позднее чем за три дня до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, списка кандидатов, извещает об этом кандидата, избирательное объединение. Не позднее чем за один день до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, списка кандидатов, кандидат вправе вносить уточнения и дополнения в документы, содержащие сведения о нем, а избирательное объединение - в документы (за исключением подписных листов с подписями избирателей). Кандидат, избирательное объединение вправе заменить представленный документ только в случае, если он оформлен с нарушением требований закона. Эти прогрессивные положения избирательного закона, укрепившие гарантии избирательных прав кандидатов и политических партий, к сожалению, далеко не всегда соблюдаются избирательными комиссиями, порождая незаконные отказы в регистрации.

Избирательные комиссии регистрируют кандидатов, списки кандидатов либо при наличии на то оснований отказывают в регистрации. Как уже отмечалось, регистрация кандидата, списков кандидатов обусловлена представлением большого числа документов.

Так, согласно ч. 3 ст. 44 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" существует 14 оснований отказа в регистрации федерального списка кандидатов, многие из которых носят оценочный характер. Речь, например, идет о наличии на день, предшествующий дню заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации федерального списка кандидатов, среди документов, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, документов, оформленных с нарушением требований указанного Федерального закона, либо об отсутствии на этот же день в представленных документах каких-либо сведений, предусмотренных указанным Федеральным законом. И то и другое основание, как показывает практика, дает большие возможности для усмотрения со стороны регистрирующего органа и его должностных лиц.

Следует резко сократить перечень представляемых для регистрации документов, существенно уменьшить число подписей, необходимых для регистрации кандидатов, списков кандидатов. Отказ в регистрации списка кандидатов, выдвинутого политической партией, должен рассматриваться как мера, обусловленная многочисленными нарушениями избирательного законодательства, и только при невозможности устранения этих нарушений вплоть до дня решения вопроса о регистрации на заседании избирательной комиссии.

Отмена вышестоящей избирательной комиссией решения избирательной комиссии о регистрации кандидата означает отмену его регистрации, так как в силу п. 18 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав регистрация кандидата оформляется решением о регистрации кандидата. Оценивая постановление избирательной комиссии Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 22 августа 2006 г., которым отменено решение территориальной избирательной комиссии Ханты-Мансийска о регистрации кандидата П. на должность главы города, суды пришли к выводу о незаконности указанного постановления. Верховный Суд РФ в Определении от 19 сентября 2006 г. (дело N 69-Г06-19) констатировал: "Отмена решения о регистрации кандидата также является мерой конституционно-правовой ответственности и является санкцией за совершенное им правонарушение (несоблюдение норм избирательного законодательства)".

Законодательство как меняет основания отмены регистрации кандидата, списка кандидатов, в целом постоянно расширяя их перечень (хотя можно привести примеры и отказа от не оправдавших себя оснований отмены регистрации), так и вводит новые процедуры, которые фактически означают отмену регистрации. Так, в соответствии с избирательным законодательством с 2002 г. правом отмены решения о регистрации кандидата, списка кандидатов располагают только суды общей юрисдикции. Однако в законодательство был введен институт аннулирования самой избирательной комиссией собственного решения о регистрации кандидата, списка кандидатов.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 г. N 7-П признано не соответствующим Конституции РФ положение Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в части, предусматривающей отмену регистрации федерального списка кандидатов (отказ в регистрации) при выбытии из этого списка без вынуждающих обстоятельств одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части списка. Это правило на выборах 1999 г. было применено к объединению "Кедр" после выбытия из общефедеральной части списка второго по очередности кандидата, вследствие чего ЦИК РФ была отменена регистрация федерального списка этого объединения. Конституционный Суд РФ руководствовался следующими аргументами при оценке указанного положения. Оно нарушает принцип равного избирательного права, необоснованно ограничивает активное избирательное право граждан и пассивное избирательное право других кандидатов. Подобное ограничение не оправдывается ни одной из целей, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, лишает необоснованно избирательное объединение права участвовать в выборах, ограничивает свободу мнений, так как человек искусственно "привязывается" к объединению и затрудняется выход из него, а также закрепляет несоразмерность ответственности и деяния и ответственность для других кандидатов без нарушений с их стороны.

Регистрация может быть отменена по вновь открывшимся обстоятельствам, которые являются основанием для отказа в регистрации. Однако в законе нет перечня оснований, подпадающих под вновь открывшиеся обстоятельства, поэтому он создается судебной практикой. Во избежание широкой трактовки "вновь открывшихся обстоятельств" вплоть до отнесения к ним обнаружившихся после регистрации случаев отсутствия отдельных документов, видимо, по аналогии закона следует использовать некоторые нормы ст. 392 "Основания для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам решений, определений суда, постановлений президиума суда надзорной инстанции, вступивших в законную силу" ГПК РФ. В статье перечислены пять оснований, но в полной мере к рассматриваемым ситуациям относится только первое из них - "существенные для дела обстоятельства, которые не были и не могли быть известны заявителю".

Применительно к избирательным спорам под заявителем следует понимать политическую партию или кандидата, которые подали документы для регистрации. Теоретически и практически важна квалификация обстоятельства, о котором партия, кандидат не знали, как существенного для дела. Так, отсутствие у кандидата пассивного избирательного права, безусловно, является существенным обстоятельством. Обычно кандидат об этом знает или должен знать, так как речь идет об отсутствии гражданства РФ, либо недостижении 21 года, либо о нахождении в местах лишения свободы по приговору суда, либо о признании судом недееспособным, либо о наличии вступившего в силу решения суда о лишении права занимать государственные должности и других обстоятельствах. Однако расширение круга лиц, которые не имеют пассивного избирательного права, открывает новые грани проблемы. Теоретически и практически возможны ситуации, при которых кандидат не знал об этих обстоятельствах. Тем более реальны такие ситуации для партии в отношении кандидатов из федерального списка. Так, на выборах депутатов Государственной Думы в 2007 г. были случаи наличия у зарегистрированных кандидатов гражданства иностранного государства или отсутствия российского гражданства, которые повлекли отмену их регистрации.

Следующее вновь открывшееся обстоятельство по закону может быть порождено отсутствием среди представленных документов тех, которые необходимы для регистрации. Ответ на вопрос о их наличии или отсутствии документа должен даваться при регистрации. При приеме документов на регистрацию избирательная комиссия обязана не только зафиксировать факт приемки документов, но и при одинаковом отношении ко всем кандидатам, партиям дать совет относительно полноты пакета документов. На практике в ходе проверки происходит замена одних документов другими, представляются дополнительные документы. Это касается прежде всего различных справок о доходах и имуществе. При этом одним кандидатам, партиям такую замену документов, такое представление дополнительных документов разрешают, другим нет. Если избирательная комиссия зарегистрировала кандидата, список кандидатов, то должна действовать презумпция наличия всех необходимых для регистрации документов. И если в дальнейшем обнаруживается отсутствие какого-либо документа, то ответственность должна нести избирательная комиссия, а не зарегистрированный кандидат, партия. Однако в законе предусматривается возможность отмены регистрации из-за отсутствия каких-либо документов, т.е. предполагается заранее незаконное поведение избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата, список кандидатов. Причем кандидат, партия привлекаются к ответственности, а избирательная комиссия нет. Такое регулирование стимулирует недобросовестное поведение избирательной комиссии, при котором на этапе регистрации закрываются глаза на отсутствие документов, а затем используется судебный механизм отмены регистрации. Следовательно, необходимо предусматривать ответственность председателя комиссии вплоть до выведения его из состава комиссии после вынесения подобного судебного решения в отношении зарегистрированного кандидата, а тем более списка кандидатов.

ГПК РФ относит к числу рассматриваемых оснований также фальсификацию доказательств, которая повлекла за собой принятие судом незаконного или необоснованного решения. Подобная фальсификация должна быть установлена вступившим в законную силу приговором суда. Такая конструкция вновь открывшегося обстоятельства, как правило, не может применяться при отмене регистрации кандидата, федерального списка кандидатов. На установление судом фальсификации документов (доказательств) обычно требуется время, которое не укладывается в рамки избирательной кампании. Однако избирательное законодательство позволяет отказывать в регистрации кандидата, списка кандидатов по мотивам недостоверности ряда сведений. Проверка достоверности данных и сведений, представленных кандидатами, политическими партиями, - обязанность избирательных комиссий и соответствующих государственных органов. Проверка должна быть проведена в течение 10 дней с момента поступления документов. Если же недостоверность этих сведений будет установлена после регистрации кандидата, списка кандидатов, то такое обстоятельство суд может посчитать вновь открывшимся и отменить регистрацию, если эти обстоятельства существенны для дела и до регистрации не могли быть известны кандидату, политической партии.

Более широкая трактовка содержания обнаружившейся после регистрации недостоверности сведений может привести к тому, что избирательные комиссии и соответствующие органы будут манипулировать сроками проверки, регистрировать кандидатов, не имея данных проверки, что увеличит число заявлений об отмене регистрации.

 

§ 2. Дела, возникающие из правоотношений

при выдвижении кандидатов, списков кандидатов

 

В Красноярском крае в 2002 г. на выборах губернатора края возникли споры по поводу сроков представления документов на выдвижение кандидатур. Краевым законом срок этот был установлен в 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов. Такое решение опубликовано 21 мая 2002 г., а гражданин Г. уведомил комиссию о выдвижении 20 июня 2002 г. Если 21 мая считать первым днем, то 20 июня приходится на 31 день, т.е. находится за пределами сроков выдвижения. Суд отклонил жалобу о пропуске сроков. Верховный Суд РФ Определением от 15 октября 2002 г. (дело N 53-Г02-31) оставил решение без изменений. Началом течения срока следует считать не 21 мая, а 22 мая, так как газета с публикацией акта о назначении выборов распространялась в течение всего дня (21 мая), а не в 00 часов 21 мая. Поскольку избирательное законодательство в тот период не содержало порядок исчисления процессуальных сроков, суд руководствовался нормами ГК РФ и ГПК РФ. Так, ст. 191 ГК РФ предусматривает, что течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало. Однако в последующем, как указывалось, избирательное законодательство установило собственный порядок исчисления сроков избирательных действий, который не всегда совпадает с нормами ГПК РФ. Если описанная ситуация произошла бы в настоящее время, то первым днем срока считалось бы 21 мая, а последним - 19 июня, т.е. следовало бы сделать вывод о том, что кандидат пропустил установленный региональным законом срок уведомления о выдвижении.

Судебная практика в соответствии с ГПК РФ выработала позицию, при которой если в законе не установлено, что прием документов на выдвижение и регистрацию осуществляется до 18 часов последнего дня срока, то документы должны приниматься до окончания суток, т.е. до 24 часов. Так, в Свердловской области на выборах областного парламента в 2003 г. избирательная комиссия отказала в приеме документов после 18 часов последнего дня приема документов. ЦИК РФ отменил это решение как незаконное. В настоящее время федеральный закон ограничил прием документов 18 часами последнего дня.

Иногда избирательные комиссии уклоняются от приема документов, представляемых в сроки, мотивируя это некомплектностью документов, их неправильным оформлением. Судебная практика исходит из обязанности избирательной комиссии принимать все те документы, которые представляются субъектами права на выдвижение кандидатов, списков кандидатов, не вдаваясь при приеме в анализ существа и формы этих документов.

В дальнейшем при принятии решения избирательная комиссия обязана оценить полноту и качество представленных документов. Непринятие документов избирательной комиссией означает ее бездействие. Если срок приема документов пропущен из-за бездействия комиссии, то суды обязывают принять документы и за пределами установленного законом срока. Например, в Республике Татарстан суд обязал окружную избирательную комиссию принять документы, уведомляющие о выдвижении кандидатом в депутаты Государственной Думы в ноябре 2003 г., т.е. после истечения сроков не только выдвижения, но и регистрации кандидатов. При этом расписка избирательной комиссии о приеме документов указывает лишь на получение количества листов, представленных копий документов, но не является свидетельством их соответствия требованиям закона <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 17 ноября 2006 г. (дело N 44-Г06-24).

 

После победы в декабре 2003 г. кандидата Т. на выборах депутатов Государственной Думы в одномандатном округе Верховный Суд РФ в Определении от 12 февраля 2004 г. (дело N 32-Г03-26) пришел к выводу о том, что Саратовский областной суд сделал неправильный вывод относительно правомерности принятия окружной избирательной комиссией документов на регистрацию не от самого кандидата Т., а от его доверенного лица: "Однако, имея в виду, что выборная кампания закончена, доверенное лицо действовало по поручению Т., Судебная коллегия не считает возможным считать регистрацию неправомерной". В данном Определении Верховный Суд РФ исходил из приоритета итогов голосования и результатов выборов над нарушением порядка регистрации кандидата в депутаты.

В связи с распространением на гражданина запрета на избрание на третий срок подряд, думается, должен следовать отказ в его регистрации кандидатом на выборную должность, так как пассивное избирательное право человека на данных выборах приостановлено. Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. N 12-П признало соответствующим Конституции РФ положение п. 5 ст. 18 и ст. 30.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", установившее возможность занятия одним и тем же лицом должности главы исполнительной власти субъекта РФ не более двух сроков подряд. Правило это с точки зрения избирательного права относится к разряду тех, которые очерчивают критерии неизбираемости гражданина, обладающего избирательными правами. Речь фактически идет о приостановлении пассивного избирательного права на конкретных выборах с вытекающими из этого последствиями (в частности, запрет для регистрации). Конституционный Суд РФ не признал за субъектами РФ право на самостоятельное установление или неустановление подобного рода ограничений для должностных лиц субъекта РФ. Такое ограничение, по мнению Конституционного Суда РФ, необходимо. Принципы конституционного строя Российской Федерации распространяются и на организацию государственной власти в субъектах РФ, которая должна функционировать на тех же принципах формирования и функционирования, включая выборность и сменяемость, что и федеральная государственная власть. При решении вопроса в части числа сроков полномочий в силу единства системы государственной власти в стране ориентирующей является норма применительно к числу сроков полномочий Президента РФ. Введение максимального числа сроков пребывания в должности одного и того же лица обеспечивает баланс таких конституционных ценностей, как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, народовластие и участие граждан в управлении делами государства, их избирательные права как одной из основ конституционного строя России. Оно не нарушает ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, так как в целях его защиты права можно ограничивать. В то же время Конституционный Суд РФ определил, что начало отсчета срока полномочий для высшего должностного лица различно для разных субъектов РФ в пределах двух вариантов. В тех субъектах РФ, где не было установлено ограничений, первый срок пребывания в должности исчислялся при избрании после вступления указанного Федерального закона в силу, т.е. после 19 октября 1999 г. В субъектах РФ, где ограничение было установлено до введения его этим Федеральным законом, правила исчисления сроков полномочий устанавливались по решению самого субъекта РФ таким образом, что счет сроков полномочий либо продолжался, либо начинался заново для избранных после 19 октября 1999 г. В итоге после 19 октября 1999 г. некоторые главы субъектов РФ избирались на третий и даже четвертый сроки полномочий, не нарушая при этом требований закона.

Весьма спорное решение принято Верховным судом Чувашской Республики 30 октября 2001 г. В связи с отсутствием в то время возможности кассационного обжалования решение не рассматривалось Верховным Судом РФ как кассационной инстанцией. Рассмотрев жалобу на постановление Центральной избирательной комиссии Чувашской Республики о регистрации группы граждан в поддержку выдвижения действующего Президента Чувашской Республики Ф. кандидатом на должность Президента на следующий срок, Верховный суд Республики отказал в удовлетворении жалобы. Основной мотив жалобы сводился к тому, что Ф. не имеет права быть избранным на третий срок подряд, поэтому регистрация инициативной группы граждан в его поддержку неправомерна. Суд заявил, что избирательное законодательство не содержит никаких других требований, кроме представления определенных документов, для регистрации инициативной группы. Суд не счел возможным обсуждать право Ф. избираться на должность Президента Чувашской Республики, а в избирательном законодательстве того периода действительно не было указания на отсутствие пассивного избирательного права у лица, который до выдвижения занимал должность два срока подряд.

Определением от 25 ноября 2003 г. (дело N 36-Г03-10) Верховный Суд РФ оставил без удовлетворения кассационную жалобу на решение Смоленского областного суда от 5 ноября 2003 г., которым признано незаконным действие окружной избирательной комиссии (речь фактически идет об обжаловании бездействия комиссии) по непринятию решения по вопросу о регистрации кандидата в депутаты Г., который представил в комиссию документы о самовыдвижении, но не подавал документы для регистрации его кандидатом в депутаты. Вследствие этого окружная избирательная комиссия не рассматривала вопрос о регистрации или об отказе в регистрации Г. кандидатом в депутаты. Суд указал, что Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не регулирует порядок действий окружной избирательной комиссии в случае непредставления кандидатом документов для регистрации. Однако п. 18 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав закрепляет положение о том, что соответствующая избирательная комиссия обязана в срок не более чем 10 дней проверить соответствие порядка выдвижения кандидата требованиям закона и принять решение о регистрации кандидата или об отказе в регистрации. Поэтому окружная избирательная комиссия должна была принять решение на этот счет, а ее бездействие неправомерно.

Если следовать логике Верховного Суда РФ, то избирательная комиссия должна не позднее 10 дней со дня представления документов на выдвижение рассматривать вопрос о регистрации, независимо от представления или непредставления документов на регистрацию. Вполне возможно, что к этому времени сроки представления документов на регистрацию еще не истекли, поэтому решение комиссии будет нарушать права кандидата, который лишается возможности представления документов на регистрацию без повторного выдвижения. Поэтому следовало бы обусловить обязанность избирательной комиссии принять в названной ситуации решение о регистрации (фактически решение об отказе в таковой) только после истечения сроков представления документов на регистрацию. В противном случае можно на второй день после представления документов о выдвижении кандидата отказывать ему в регистрации. Практика избирательных комиссий и судов идет по пути отсчета 10-дневного срока для принятий решения о регистрации не со дня представления документов на выдвижение, а со дня представления документов на регистрацию.

Положение Конституции Республики Северная Осетия - Алания о том, что Президентом Республики может быть гражданин, владеющий осетинским и русским языками, признано Определением Верховного Суда РФ от 18 июня 2001 г. (дело N 22-Г01-4) недействующим и не подлежащим применению. Суд выступил против языкового ценза, определив, что право Республики на установление государственного языка не свидетельствует о необходимости определения специальных требований к знанию этого языка как условия приобретения пассивного избирательного права.

В Республике Татарстан вплоть до отмены института выборов главы Республики сохранялось неконституционное требование о том, что кандидат в Президенты Республики должен владеть татарским языком. Эта норма не применялась при выдвижении кандидатов в Президенты Республики на выборах в 2003 г., поэтому не было и споров, что, однако, не свидетельствовало о конституционности нормы.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 января 2002 г. N 2-П признаны не соответствующими Конституции РФ положения Конституции Республики Татарстан и республиканского закона о выборах в Государственный Совет, согласно которым пассивное избирательное право предоставляется только тем, кто постоянно проживает или работает на территории избирательного округа. Конституционный Суд РФ констатировал, что рассматриваемые положения неправомерно ограничивают права граждан вопреки пределам, установленным ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, неправомерно ограничивают гарантии всеобщего и равного избирательного права, но такого ограничения нет в федеральном законодательстве.

Суды должны критически оценивать превентивную активность избирательной комиссии по проверке порядка выдвижения списка кандидатов в депутаты до представления такового списка в избирательную комиссию. Так, судом первой инстанции при принятии решения было оставлено без внимания то обстоятельство, что избирательная комиссия области обратилась с запросом о проверке законности проведения региональным отделением политической партии "Российская партия Жизни" конференции (5 августа 2006 г.) и выдвижении списка кандидатов в депутаты еще до поступления к ней этого списка (7 августа 2006 г.). Верховный Суд РФ в Определении от 12 сентября 2006 г. (дело N 45-Г06-13) пришел к выводу о том, что при отсутствии жалоб членов партии и каких-либо обращений по поводу нарушений чьих-либо избирательных прав поспешность направления запроса свидетельствует об определенной предвзятости в действиях избирательной комиссии. Таким образом, по существу, избирательной комиссией области сделаны выводы, касающиеся вопросов внутрипартийной деятельности регионального отделения политической партии в части правомерности и обоснованности создания структурных подразделений (местных отделений), выдвижения ими делегатов на конференцию, принятия советом регионального отделения решения о ее проведении.

Судебная практика последних лет идет по пути признания правомерной проверки представленных в избирательные комиссии документов на этапе выдвижения списка кандидатов. Так, Верховный Суд РФ в Определении от 29 ноября 2005 г. (дело N 67-Г05-10) указал, что федеральное законодательство предусматривает процедуру заверения списка кандидатов и основания отказа в заверении этого списка. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав (п. 14 ст. 35) предусматривает, что список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, представляется в избирательную комиссию с документами, указанными в п. п. 2 и 3 ст. 33 этого Федерального закона. Избирательная комиссия в трехдневный срок заверяет список кандидатов, если федеральным законом не установлен иной срок (например, на выборах депутатов Государственной Думы установлен семидневный срок для заверения федерального списка кандидатов). В ст. 33 Федерального закона содержится указание о том, какие сведения о кандидатах должны быть представлены в избирательную комиссию. Заверение списка кандидатов избирательной комиссией без проверки представленных документов теряло бы всякий смысл данного избирательного действия.

В Определениях Верховного Суда РФ от 12 апреля 2007 г. (дело N 53-Г07-18) и от 30 марта 2007 г. (дело N 90-Г07-4) указано, что процедура выдвижения кандидатов в депутаты регулируется не только федеральными законами, но и уставами политических партий, а проверка соблюдения требований к выдвижению кандидата предполагает проверку избирательной комиссией соблюдения партией не только требований федерального законодательства, но и устава партии, касающегося порядка выдвижения кандидатов.

Верховный Суд РФ согласился с выводом Челябинского областного суда о том, что, поскольку нарушение порядка выдвижения кандидатов, предусмотренного уставом партии, является основанием для отказа в заверении списка кандидатов, избирательная комиссия вправе проверить не только наличие документов, подтверждающих согласие Центрального Совета, но и порядок получения такого согласия. Действия избирательной комиссии по проверке порядка выдвижения кандидатов обоснованно не были признаны вмешательством во внутрипартийную деятельность партии <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Челябинского областного суда от 22 ноября 2005 г., Определение Верховного Суда РФ от 12 декабря 2005 г. (дело N 48-Г05-22).

 

Верховный Суд РФ в Определении от 17 марта 2006 г. (дело N 24-Г06-5) указал, что конференция представляет собой собрание делегатов местных отделений партии, а не всех членов партии. Это вытекает из смысла Федерального закона от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" и устава партии "Российская объединенная промышленная партия".

Верховный Суд РФ рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению М. об отмене решения окружной избирательной комиссии по одномандатному избирательному округу N 2 от 31 января 2006 г. об отказе ей в регистрации кандидатом в депутаты Законодательного Собрания Оренбургской области четвертого созыва по кассационной жалобе М. на решение Оренбургского областного суда от 19 февраля 2006 г. Суд не согласился с доводом кассационной жалобы о том, что исследование судом обстоятельств проведения общих собраний местных отделений является незаконным. Результаты общих собраний местных отделений партии влияют на правомочность конференции по выдвижению кандидатов в депутаты, поэтому избирательная комиссия вправе проверить эти обстоятельства. С учетом изложенного Верховный Суд РФ в Определении от 7 марта 2006 г. (дело N 47-Г06-7) указал, что является несостоятельным довод кассационной жалобы о том, что, давая оценку протоколам общих собраний местных отделений политической партии "Родина", суд тем самым оценил обстоятельства, не имеющие значения для дела. Процедура избрания делегатов на конференцию регионального отделения политической партии должна быть отражена в протоколе общего собрания. Протокол общего собрания регионального отделения политической партии является единственным документом, отражающим ход собрания и существо принятых решений <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Оренбургского областного суда от 9 февраля 2006 г. (дело N 3-21/06).

 

ЦИК РФ 29 сентября 1995 г. отказала избирательному объединению "Партия народного капитала" в заверении федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы и списка кандидатов по одномандатным избирательным округам. Основанием отказа явился приказ председателя партии от 24 июля 1995 г., по которому граждане, вступившие в данную партию, получали материальные преимущества при выплатах по акциям и билетам акционерного общества как акционеры. Верховный Суд РФ 11 октября 1995 г. (дело N ГКПИ95-148) отказал избирательному объединению в удовлетворении жалобы, подтвердив законность и обоснованность отказа в заверении списков кандидатов.

Избирательное объединение "Белгородское региональное отделение политической партии "ЛДПР" обратилось в суд с заявлением об отмене постановления избирательной комиссии Белгородской области от 7 сентября 2005 г. "Об итогах представления избирательными объединениями и избирательным блоком документов для регистрации списков кандидатов в депутаты Белгородской областной Думы четвертого созыва, выдвинутых по общеобластному избирательному округу" в части указания на непредставление указанным избирательным объединением документов на регистрацию общеобластного списка кандидатов до 18 часов 5 сентября 2005 г.; об отмене постановления избирательной комиссии от 13 сентября 2005 г. об отказе в регистрации общеобластного списка кандидатов, выдвинутого Белгородским региональным отделением этой партии, об обязании избирательной комиссии принять своевременно поданные документы и зарегистрировать общеобластной список кандидатов в депутаты Белгородской областной Думы, выдвинутый этим избирательным объединением. Согласно материалам дела 2 сентября 2005 г. избирательным объединением в избирательную комиссию области были представлены документы об отзыве заверенного ранее списка кандидатов. Однако соответствующее решение избирательной комиссией об удовлетворении заявления об отзыве списка кандидатов было принято только 5 сентября 2005 г. в 12 часов последнего дня представления документов, необходимых для регистрации списка кандидатов. В то же время до принятия решения об отзыве списка кандидатов избирательная комиссия 3 сентября 2005 г. принимает от избирательного объединения документы о выдвижении нового списка кандидатов. Затем до 5 сентября 2005 г. избирательное объединение представляет, а избирательная комиссия принимает иные документы, необходимые для регистрации списка кандидатов, тогда как согласно ч. 2 ст. 44 Избирательного кодекса Белгородской области указанные документы должны быть представлены в комплекте. Решение избирательной комиссии о заверении вновь представленного списка кандидатов принимается только 5 сентября 2005 г. в 15 часов 40 минут.

Верховный Суд РФ в Определении от 13 октября 2005 г. (дело N 57-Г05-13) не согласился с выводом суда первой инстанции о том, что избирательной комиссией принимались необходимые меры, которые обеспечивали бы реализацию и защиту избирательных прав граждан. Верховный Суд РФ отметил, что при указанных обстоятельствах отсутствие среди документов, необходимых для регистрации списка кандидатов, первого финансового отчета и сведений об изменениях в данных о кандидатах не могло явиться основанием для отказа в регистрации избирательного объединения. Более того, анализ действующего избирательного законодательства, в том числе и Избирательного кодекса Белгородской области (ст. 44), позволяет, по мнению Верховного Суда РФ, сделать вывод о том, что в избирательную комиссию для регистрации списка кандидатов избирательного объединения представляются лишь сведения об изменениях в данных о каждом кандидате в общеобластном списке кандидатов, а не об отсутствии таких изменений. Из материалов дела не следует и судом не установлено, что до 5 сентября 2005 г. имели место какие-либо изменения в списке кандидатов избирательного объединения "Белгородское региональное отделение политической партии "ЛДПР".

Следует подчеркнуть, что теоретически комиссия могла бы заверить список кандидатов в день его представления, т.е. 3 сентября, и выдать разрешение на открытие специального избирательного счета. Однако, заверив список кандидатов 5 сентября (в последний день представления документов на регистрацию) в 15 часов 40 минут, областная избирательная комиссия не нарушила закон, поэтому упрек в ее адрес со стороны суда юридически едва ли обоснован. Кроме того, согласно Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав и Избирательному кодексу Белгородской области одним из оснований для отказа в регистрации списка кандидатов является отсутствие среди документов, представленных для регистрации списка кандидатов, документов, необходимых в соответствии с названными Федеральным законом и областным Кодексом для регистрации списка кандидатов. В соответствии с п. 1 ст. 44 Избирательного кодекса Белгородской области для регистрации списка кандидатов необходимо представить в том числе и первый финансовый отчет избирательного объединения, поэтому буквальный смысл судебного решения противоречит норме закона. По всей вероятности, суд фактически исходил из того, что непредставление части документов произошло по вине областной избирательной комиссии. Однако в решении Верховного Суда РФ по данному делу об этом прямо не сказано.

Верховный Суд РФ в Определении от 6 октября 2006 г. (дело N 56-Г06-37) согласился с позицией Приморского краевого суда, согласно которой довод заявителя о том, что протокол конференции избирательного объединения, содержащий решение о выдвижении списка кандидатов, должен быть подписан координатором избирательного объединения, а протокол конференции, не отвечающий этому требованию, следует расценивать как непредставление протокола конференции, был признан судом несостоятельным.

Избирательное объединение "Магаданское региональное отделение политической партии "Российская партия пенсионеров" обратилось в Магаданский областной суд с заявлением о признании незаконными и об отмене постановлений избирательной комиссии Магаданской области от 11 апреля 2005 г. о заверении областного списка кандидатов в депутаты Магаданской областной Думы четвертого созыва, выдвинутого указанным избирательным объединением, в части заверения в данном списке кандидатов в депутаты К., Р.Б., Э.Б. и от 18 апреля 2005 г. об аннулировании регистрации списка кандидатов в депутаты Магаданской областной Думы четвертого созыва, выдвинутого указанным избирательным объединением. Заявление мотивировано тем, что избирательная комиссия постановлением от 11 апреля 2005 г. незаконно заверила выдвинутый этим избирательным объединением областной список кандидатов в составе 12 человек, поскольку кандидаты К., Р.Б., Э.Б. соответственно 30, 31 марта и 6 апреля 2005 г. представили в избирательную комиссию заявления о снятии своих кандидатур и подлежали исключению из этого списка в течение суток на основании п. 15 ст. 35 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, п. 10 ст. 39, п. 2 ст. 50 Закона Магаданской области от 17 февраля 2005 г. "О выборах депутатов Магаданской областной Думы". Однако в нарушение законодательства о выборах К., Р.Б., Э.Б. исключены из областного списка кандидатов постановлением избирательной комиссии от 11 апреля 2005 г. после заверения данного списка кандидатов в прежнем составе. Постановлением от 15 апреля 2005 г. избирательная комиссия зарегистрировала областной список в составе девяти человек. После этого 18 апреля избирательная комиссия области исключила из списка кандидата Е.К. по его заявлению и аннулировала регистрацию списка в связи с выбытием из него более 25% кандидатов (действующее законодательство подняло эту цифру до 50%. - Е.К.). Решением Магаданского областного суда от 25 апреля 2005 г. в удовлетворении заявления отказано. Верховный Суд РФ Определением от 13 мая 2005 г. (дело N 93-Г05-8) отменил решение Магаданского областного суда от 25 апреля 2005 г. и определил принять новое решение об удовлетворении заявления о признании незаконными и об отмене постановлений избирательной комиссии в части заверения в областном списке кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательным объединением, и об аннулировании регистрации списка кандидатов в депутаты. Суд исходил из того, что "после представления списка кандидатов в избирательную комиссию его состав в отдельных случаях может быть изменен и до заверения списка избирательной комиссией". Суду не было представлено доказательств того, что избирательная комиссия поставила в известность избирательное объединение о поступивших в ее адрес заявлениях от кандидатов о снятии своих кандидатур.

В Определении от 27 февраля 2007 г. (дело N 46-Г07-8) Верховный Суд РФ указал, что отсутствие в приложенной к заявлению о согласии баллотироваться копии первой и последней страниц паспорта нельзя рассматривать как нарушение избирательного законодательства. Указанные страницы не содержат значимых для целей регистрации сведений, граф для заполнения и являются одинаковыми для всех паспортов граждан РФ. Также Верховный Суд РФ отметил, что специального требования о том, что в заявлении о согласии баллотироваться должно быть указано, какое учебное заведение окончил кандидат в депутаты, в законодательстве не содержится. Представление в числе поданных документов копий дипломов о высшем образовании подтверждает его наличие.

При выявлении неполноты сведений о кандидатах или несоблюдения требований закона к оформлению документов, комиссия извещает об этом кандидата и последний вправе вносить уточнения и дополнения в документы (за исключением подписных листов), представленные в избирательную комиссию для уведомления о выдвижении кандидата в целях приведения данных документов в соответствие с требованиями закона, в том числе к их оформлению. В Самарский областной суд обратился гражданин Т., которому было отказано в регистрации кандидатом в депутаты на том основании, как указано в решении окружной избирательной комиссии, что им не представлены или представлены с несоблюдением требований действующего законодательства: копия платежного документа с отметкой филиала Сберегательного банка РФ о перечислении избирательного залога на специальный счет избирательной комиссии области; сведения об источниках поступления средств избирательного залога на специальный избирательный счет кандидата по установленной форме; сведения, представление которых предусмотрено п. 3 ст. 23 Закона Самарской области "О выборах депутатов Самарской Губернской Думы", что в соответствии с п. 24 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, п. 9.1 ст. 28, ст. 47 названного областного Закона является нарушением избирательного законодательства и основанием для отказа в регистрации в качестве кандидата в депутаты. При вынесении решения областной суд исходил из того, что Т. уведомлялся окружной избирательной комиссией о недостатках в представленных им документах, но уточняющих сведений, являвшихся необходимыми, не внес, что являлось нарушением избирательного законодательства и соответственно лишало комиссию возможности положительного для заявителя решения вопроса о его регистрации и дальнейшей работы с документами. Известив Т. о недостатках и неполноте оформления его документов, окружная избирательная комиссия в полной мере выполнила возложенную на нее п. 11 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав обязанность. Верховный Суд РФ с позицией Самарского областного суда не согласился и Определением от 22 февраля 2007 г. (дело N 46-Г07-7) отменил его решение, указав, что в уведомлении окружной избирательной комиссии не указывалось, по каким документам требовались уточнения и дополнения, и до этого они документально не оформлялись, не отмечалось претензий относительно места работы, ее характера и должности, платежных документов. Иными словами, комиссия обязана была указать в уведомлении о неполноте представленных кандидатом сведений конкретные нарушения в оформлении документов.

Неуказание в списке кандидатов сведений о их судимости и наличии у них иностранного гражданства в случае отсутствия таковых не может считаться ненадлежащим оформлением списка кандидатов и основанием для отказа в выдаче избирательному объединению заверенной копии списка <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 6 октября 2006 г. (дело N 92-Г06-15).

 

Верховный Суд РФ в Определении от 6 октября 2006 г. (дело N 92-Г06-15) согласился с позицией Верховного суда Республики Тыва, выраженной в его решении от 18 сентября 2006 г., указав: то обстоятельство, что решения о выдвижении кандидатов по одномандатным округам и о назначении уполномоченных представителей избирательного объединения были представлены Тувинским региональным отделением Всероссийской политической партии "Единая Россия" в избирательную комиссию в виде отдельных документов, ненадлежащим оформлением таких решений признано быть не может.

К.А., зарегистрированный кандидат в депутаты Законодательного Собрания Кировской области по Кировскому одномандатному избирательному округу N 27, обратился в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата в депутаты по этому же округу К.В. В обоснование заявленного требования он ссылался на то, что регистрация К.В. по списку кандидатов в депутаты, выдвинутого региональным отделением политической партии "Российская партия Жизни", избирательной комиссией произведена на основании документов, которые были им представлены за пределами срока подачи документов, установленного областным избирательным законом (после 25 января 2006 г.). Несоблюдение требований закона привело к необоснованному продлению срока подачи документов и поставило К.В. в неравное положение с другими кандидатами в депутаты по указанному избирательному округу. Решением Кировского областного суда от 22 февраля 2006 г. заявление К.А. было удовлетворено и регистрация кандидата в депутаты К.В. отменена.

Верховный Суд РФ в Определении от 9 марта 2006 г. (дело N 10-Г06-12) с решением Кировского областного суда не согласился и отменил его, указав, что областной суд оставил без внимания такие обстоятельства, как отказ избирательной комиссии области в заверении списка кандидатов, выдвинутого Кировским региональным отделением политической партии "Российская партия Жизни", и, соответственно, отказ в принятии документов по этим основаниям у К.В. для регистрации его от регионального отделения по одномандатному избирательному округу, а также обстоятельства отмены постановлением ЦИК РФ решения избирательной комиссии области и заверение областного списка кандидатов в депутаты от указанного регионального отделения. Суд первой инстанции не учел, что К.В. определился с выбором порядка выдвижения от регионального отделения, представил в срок необходимые документы для регистрации и вынужден был подать заявление в порядке самовыдвижения только после отказа в принятии документов о выдвижении от регионального отделения и до принятия ЦИК РФ 25 января 2006 г. соответствующего постановления. Суд не дал оценки и таким обстоятельствам, как заверение постановлением ЦИК РФ областного списка кандидатов в депутаты, а также списка кандидатов по одномандатным избирательным округам, представленных региональным отделением, возложение на избирательную комиссию области обязанности по обеспечению Кировского регионального отделения политической партии "Российская партия Жизни" необходимыми и равными с другими участниками избирательного процесса условиями для реализации пассивного избирательного права, а также обязательное выполнение нижестоящими избирательными комиссиями решений вышестоящих избирательных комиссий (п. 10 ст. 20 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и п. 6 ст. 12 Закона Кировской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Кировской области").

Кандидатуры лиц, не являющихся членами той либо иной политической партии, обратившихся с предложением о включении их в соответствующий список кандидатов и поддержанных не менее чем 10 членами политической партии, состоящими в данном региональном отделении, подлежат обязательному рассмотрению на конференции или общем собрании регионального отделения партии наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в соответствующий список кандидатов. Верховный Суд РФ в Определении от 22 февраля 2007 г. (дело N 4-Г07-9) правильно пришел к выводу, что заявление гражданина, не являющегося членом партии, а также заявления поддержавших его членов партии должны быть доведены до сведения и рассмотрены на конференции регионального отделения партии, которая является его высшим руководящим органом (п. 2 ст. 24 Федерального закона "О политических партиях"), и лишь затем подлежат рассмотрению вопросы о возможности включения его в единый список кандидатов в депутаты. В противном случае процедура выдвижения и утверждения списка кандидатов является незавершенной, что противоречит нормам действующего законодательства. Думается, приведенная судебная трактовка не учитывает другие варианты рассмотрения вопроса на конференции, так как федеральный закон не конкретизирует процедуру включения в список кандидатов лиц, не являющихся членами данной партии.

Отказывая кандидату С., избирательная комиссия указала, что уведомление о выдвижении кандидата не соответствует закону: заявитель уведомил комиссию о самовыдвижении на должность мэра муниципального образования, хотя наименование выборной должности - глава муниципального образования. Братский городской суд Иркутской области в решении от 16 сентября 2005 г. с таким доводом не согласился. Форма письменного уведомления и порядок его устанавливаются законом. Правовой статус главы муниципального образования определен в Конституции РФ, законах субъекта РФ. Кроме того, в ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено положение о том, что органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования. В соответствии с п. 34 устава муниципального образования "Город Братск" мэр города является главой муниципального образования и избирается на муниципальных выборах. Таким образом, указанная С. в уведомлении и других представленных для регистрации документах должность - мэр муниципального образования - не противоречит федеральному законодательству, законодательству субъекта РФ, уставу муниципального образования "Город Братск".

Уставом политической партии было предусмотрено, что ее региональное отделение наделяется всеми полномочиями партии, необходимыми для проведения избирательной кампании, при условии получения предварительного письменного согласия Центрального совета по выдвигаемым кандидатурам, списку кандидатов на должности и в органы государственной власти субъектов РФ. В уставе этой партии также говорилось, что Центральный совет является высшим политическим руководящим органом партии в период между съездами партии, возглавляет его председатель партии, который осуществляет общее руководство деятельностью партии, а также подписывает документы Центрального совета. Верховный Суд РФ, рассматривая дело об отмене регистрации областного списка кандидатов в депутаты законодательного органа субъекта РФ, в Определении от 3 декабря 2005 г. (дело N 87-Г05-16) установил, что в нарушение требований устава партии решение Центрального совета партии по выдвигаемым кандидатурам было подписано не председателем политической партии. Более того, ни председатель политической партии, ни возглавляемый им Центральный совет решения о согласовании списка кандидатов от регионального отделения партии не принимали и полномочий на подписание решения совета никому не передавали. Несоблюдение требований к выдвижению списка кандидатов, предусмотренных Законом о политических партиях, явилось основанием для отказа в регистрации.

 

§ 3. Дела, возникающие из правоотношений

при регистрации и отмене регистрации кандидатов,

списков кандидатов

 

В Постановлении от 11 июня 2002 г. N 10-П Конституционный Суд РФ признал не противоречащим Конституции РФ положение Федерального закона от 19 сентября 1997 г., предусматривающего возможность отмены регистрации кандидата, в том числе перед повторным голосованием. При этом суд посчитал неконституционными те положения названного Федерального закона, которые запрещают кандидату снять свою кандидатуру по вынуждающим обстоятельствам менее чем за три дня до голосования, включая и повторное голосование, а также запрещают снять свою кандидатуру кандидату, включенному избирательной комиссией менее чем за три дня до голосования без его согласия в число кандидатур для повторного голосования вместо выбывшего кандидата, и допускают запрещение законом субъекта РФ повторного голосования по одной кандидатуре.

Конституционный Суд РФ исходит из того, что быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления - право, а не обязанность кандидата, поэтому кандидат имеет право снять свою кандидатуру. Законодатель вправе предусмотреть определенный срок для снятия зарегистрированным кандидатом своей кандидатуры, чтобы предотвратить злоупотребления свободой выборов и исключить их срыв. Вместе с тем такой запрет не может быть безусловным и препятствовать снятию кандидатуры менее чем за три дня до голосования при вынуждающих обстоятельствах (тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья и др.). Положение указанного Федерального закона, допускающее возможность установления законом субъекта РФ запрета проведения повторного голосования по одной кандидатуре, нарушает единство регулирования прав и свобод граждан, приводит к неравенству избирательных прав в зависимости от места жительства граждан и их юридическому неравенству.

Законодательство и судебная практика отрицают право избирательных комиссий регулировать порядок сбора подписей избирателей. Так, решением Верховного суда Республики Калмыкия признаны недействующими и не подлежащими применению ряд положений Инструкции о порядке сбора подписей в поддержку кандидатов на должность Президента Республики Калмыкия, приема и проверки подписных листов, утвержденной избирательной комиссией Республики Калмыкия 10 августа 2002 г. Речь идет о положениях, предусматривающих, что подписи избирателей ставятся в подписных листах, являющихся бланками строгой отчетности, листы изготавливаются по распоряжению избирательной комиссии типографским способом, на офсетной бумаге с защитными знаками и брошюруются в 14 пронумерованных книг по 56 листов в каждой, что выдача книг инициаторам выдвижения кандидата производится одновременно с выдачей избирательной комиссией письменного подтверждения факта получения документов о выдвижении. Суд посчитал эти положения новыми нормами и правилами, дополнительными процедурами, неправомерно ограничивающими реализацию избирательных прав гражданами, а их установление не относится к компетенции республиканской избирательной комиссии.

Определением Верховного Суда РФ от 22 марта 2002 г. (дело N 92-Г02-3) признан необоснованным отказ суда в удовлетворении заявления прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению положения избирательного закона Республики Тыва, предоставляющего право сбора подписей избирателей только гражданам РФ, которые постоянно или преимущественно проживают на территории Республики. Федеральный закон предоставляет право сбора подписей совершеннолетнему дееспособному гражданину РФ и не содержит других ограничений.

Споры о регистрации и (или) отказе в регистрации кандидатов, списков кандидатов имеют своим предметом прежде всего: достоверность и действительность подписей в поддержку кандидата, списка кандидатов и порядок их проверки; порядок выдвижения кандидата, списка кандидатов; отсутствие необходимых для регистрации документов и (или) сведений в них, недостоверность представленных в комиссию сведений; регистрацию кандидатов-двойников; использование преимуществ должностного или служебного положения.

Принимаемое избирательной комиссией решение о признании подписи недействительной должно иметь такое объективное подтверждение, которое позволяло бы провести их судебную проверку. Из этого следует, что, если таким объективным подтверждением не является заключение специалиста, решение избирательной комиссии должно содержать признаки и критерии, по которым недействительные подписи признаются таковыми. Данных о том, по каким признакам и критериям избирательная комиссия самостоятельно, не прибегая к помощи эксперта, определила, что в ряде подписей избирателей даты их внесения в подписной лист учинены не собственноручно избирателями, решение этой комиссии не содержит <1>. Следует заметить, что, требуя указание в постановлении признаков и критериев оценки подписей, суд предъявил к избирательной комиссии более жесткие требования, чем требования к заключению специалиста.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 2 декабря 2005 г. (дело N 7-Г05-18).

 

Верховный Суд РФ в Определении от 7 марта 2007 г. (дело N 19-Г07-7) указал, что решение суда подлежит отмене, так как его выводы сделаны без учета того обстоятельства, что, обязав окружную избирательную комиссию зарегистрировать заявителя кандидатом в депутаты, суд не проверил, было ли им представлено надлежащее количество достоверных подписей, необходимое для регистрации его кандидатом в депутаты, тем самым поставив в неравное положение других кандидатов, представивших документы для регистрации в соответствии с требованием закона.

Недостоверными считаются все без исключения подписи, выполненные от имени одного лица другим лицом. Довод кассационной жалобы о том, что при выявлении нескольких подписей, выполненных от имени одного лица другим лицом, одна из этих подписей должна быть учтена, основан на неверном толковании закона <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 2 марта 2007 г. (дело N 19-Г07-3).

 

Для признания подписей недостоверными или недействительными избирательной комиссии необходимо располагать бесспорными, полными и конкретными данными о характере и количестве имеющихся расхождений действительных данных избирателя с указанными в подписных листах <1>. В соответствии с п. 10 ст. 24 Закона Санкт-Петербурга от 15 июня 2005 г. "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" по окончании проверки подписных листов составляется итоговый протокол, в котором указываются количество заявленных подписей, количество представленных подписей и количество проверенных подписей избирателей, а также количество подписей, признанных недостоверными и (или) недействительными, с указанием оснований (причин) признания их таковыми. Копия указанного протокола передается уполномоченному представителю избирательного объединения не позднее чем за двое суток до заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации этого списка кандидатов. В случае если проведенная проверка подписных листов повлечет за собой последствия, предусмотренные подп. "г" п. 4 ст. 26 указанного Закона, уполномоченный представитель избирательного объединения вправе получить в Санкт-Петербургской городской избирательной комиссии одновременно с копией итогового протокола заверенные копии ведомостей проверки подписных листов, в которых указываются основания (причины) признания подписей избирателей недостоверными и (или) недействительными с указанием номеров папки, подписного листа и строки в подписном листе, в которых содержится каждая из таких подписей, а также копии официальных документов, на основании которых соответствующие подписи были признаны недостоверными и (или) недействительными. Итоговый протокол прилагается к решению Санкт-Петербургской городской избирательной комиссии о регистрации списка кандидатов либо об отказе в регистрации списка кандидатов. Повторная проверка подписных листов, внесение изменений в итоговый протокол Санкт-Петербургской городской избирательной комиссией после принятия ею указанного решения не допускаются. Право выводов и оценки результатов проверки предоставлено непосредственно избирательной комиссии. Санкт-Петербургский городской суд установил, что ни одно из заключений не содержит ссылки на компетенцию специалиста и на то, что они подготовлены в соответствии с их компетенцией, установленной действующим законодательством. Представленные заключения экспертов не дают возможности проверить обоснованность и достоверность сделанных выводов из-за отсутствия в них сведений исследовательской части. Следует отметить, что указание на отсутствие сведений исследовательской части свидетельствует о стремлении суда оценить заключения с точки зрения их формы, что не вполне согласуется с приведенной выше судебной практикой.

--------------------------------

<1> См. решение Санкт-Петербургского городского суда от 19 февраля 2007 г. (дело N 3-74/07).

 

При отсутствии даты внесения подписи лицом, осуществляющим сбор подписей, все подписи избирателей в подписном листе признаются недействительными на основании положений подп. 44 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, в соответствии с которым подпись, полученная с нарушением порядка сбора подписей избирателей, участников референдума и (или) оформления подписного листа, является недействительной <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 6 апреля 2005 г. (дело N 1-Г05-15).

 

При оценке полноты предусмотренных законом данных, которые должны содержаться в подписных листах, суды не всегда придерживаются единообразных позиций, прежде всего относительно понимания адреса места жительства.

В одних случаях суды придерживаются абсолютно формальной позиции, в соответствии с которой отсутствие в подписном листе точного наименования субъекта РФ, любого из предусмотренных законом сведений об адресе места жительства избирателя, сборщика подписей влечет недействительность соответствующей подписи или всех подписей в данном листе. Так, Определением Верховного Суда РФ от 1 декабря 2003 г. (дело N 55-Г03-16) признаны правильными выводы и избирательной комиссии, и Верховного суда Республики Хакасии о том, что подписи в подписных листах являются недействительными "в связи с отсутствием в адресе места жительства у избирателей и сборщиков подписей наименования субъекта Российской Федерации - Республика Хакасия либо наименования района". Суд не согласился с доводом заявителя о том, что отсутствие этих данных не препятствует установлению места жительства избирателей и сборщиков, так как в Республике только один избирательный округ по выборам депутатов Государственной Думы, где и проводился сбор подписей, а избирательная комиссия не обязана проверять достоверность таких подписей путем обращения к другим государственным органам. В Определении Верховного Суда РФ от 28 ноября 2003 г. (дело N 16-Г03-15) приведенная позиция сформулирована однозначно жестко: "Довод заявительницы о том, что отсутствие наименования субъекта Российской Федерации в адресе места жительства (избирателей. - Е.К.) является допустимым сокращением, является необоснованным, поскольку отсутствие вообще каких-либо данных, предусмотренных законом, не может считаться сокращением".

В Определении от 17 ноября 2006 г. (дело N 44-Г06-23) Верховный Суд РФ исходит из определения понятия "адрес места жительства", приведенного в подп. 5 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав: адрес места жительства - адрес (наименование субъекта РФ, района, города, иного населенного пункта, улицы, номера дома и квартиры), по которому гражданин РФ зарегистрирован по месту жительства в органах регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. В соответствии с п. 6 гл. 7 Положения о выборах в Законодательное Собрание Пермского края первого созыва, утвержденного Указом Президента РФ от 19 апреля 2006 г., избиратель в подписном листе указывает адрес места жительства, указанный в паспорте или ином документе, заменяющем паспорт гражданина. Судом были получены образцы оттисков штампов органа регистрации граждан, проживающих в Кунгуре Пермского края, из которых следует, что все они содержат указание на субъект РФ. Указание в адресе избирателя, проживающего в Кунгуре Пермского края, наименования субъекта РФ являлось обязательным в силу Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Поэтому подписи без указания в адресе места жительства избирателя наименования субъекта РФ в соответствии с подп. 44 ст. 2 указанного Федерального закона являлись недействительными.

Верховный Суд РФ, рассмотрев дело по заявлению Нижегородского регионального отделения политической партии "Аграрная партия России" об отмене постановления избирательной комиссии Нижегородской области от 2 февраля 2006 г. "Об отказе в регистрации областного списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Нижегородской области, выдвинутого избирательным объединением "Нижегородское областное отделение Аграрной партии России" по кассационной жалобе Нижегородского регионального отделения политической партии "Аграрная партия России" на решение Нижегородского областного суда от 22 февраля 2006 г., которым в удовлетворении заявления Нижегородского регионального отделения политической партии "Аграрная партия России" об отмене постановления избирательной комиссии Нижегородской области от 2 февраля 2006 г. было отказано, в Определении от 10 марта 2006 г. (дело N 9-Г06-6) не признал правильными доводы жалобы о том, что такие недостатки подписных листов, как указание вместо полной даты рождения лица, осуществлявшего сбор подписей, лишь года его рождения, а также отсутствие указания на субъект РФ в адресе его места жительства являются допустимыми сокращениями, поскольку действующее избирательное законодательство предусматривает четкие требования к форме подписных листов и к порядку их заверения, нарушение которых влечет недействительность содержащихся в таких листах подписей.

Аналогичная позиция Верховного Суда РФ в отношении необходимости указания в подписном листе адреса места жительства выражена в Определении от 9 марта 2006 г. (дело N 10-Г06-11): "Судебная коллегия не может согласиться с доводами кассационной жалобы о том, что отсутствие наименования субъекта Российской Федерации в данных о лице, осуществившем сбор подписей, и первых трех кандидатах в списке является допустимым сокращением, поскольку действующим избирательным законодательством установлены четкие требования как к форме подписных листов, так и к содержанию отдельных записей в них, несоблюдение таких требований означает нарушение закона и влечет за собой недействительность соответствующих подписей". Это также подтверждается в решении Верховного суда Чувашской Республики от 5 сентября 2006 г. и Определении Верховного Суда РФ от 19 сентября 2006 г. (дело N 31-Г06-14): "...неуказание в подписном листе в графе "адрес места жительства избирателей" наименования субъекта Российской Федерации - Чувашская Республика - является нарушением закона".

Как отметил Верховный Суд РФ в Определении от 12 апреля 2007 г. (дело N 53-Г07-12), "неуказание либо внесение недостоверных сведений в код органа, выдавшего паспорт, является основанием для признания подписей недействительными ввиду несоответствия действительности сведений". Трудно согласиться с выводом о несоответствии действительности сведений в случае неуказания кода органа, выдавшего паспорт.

В результате проверки подписных листов кандидата подписи избирателей были признаны недействительными из-за того, что не был указан полный адрес места жительства избирателей, отсутствовали указания на субъект РФ (Омская область) и на населенный пункт (Омск). В Определении от 18 марта 2005 г. (дело N 50-Г05-7) Верховный Суд РФ отметил, что доводы о том, что отсутствие наименований субъекта РФ и города являются допустимым сокращением, не приняты во внимание, поскольку в данном случае имеет место не сокращение данных, а их отсутствие. Саратовский областной суд в кассационной инстанции (кассационное Определение от 7 октября 2008 г. (дело N 33-3590)) согласился с позицией районного суда, который квалифицировал как недействительную подпись избирателя, у которого в подписном листе год рождения исправлен с 1283 на 1983, отказав заявителю считать этот недостаток опиской.

Другой подход состоит в том, что суды оценивают влияние отсутствия каких-либо сведений о месте сбора подписей (наименование субъекта РФ, города, района и т.д.) и о месте жительства избирателя, сборщика подписей на возможность проверки достоверности этих сведений. Если, по мнению суда, отсутствие каких-либо сведений не препятствует установлению достоверности представленных данных о месте сбора подписей, об избирателе, о сборщике подписей, то такие подписи не следует признавать недействительными. Согласно Определению Верховного Суда РФ от 28 ноября 2003 г. (дело N 25-Г03-9) неполное указание в ряде подписных листов в графе "Адрес места жительства", неуказание субъекта РФ либо района не является основанием для признания подписей недействительными, так как указанный в подписном листе адрес соответствует данным, указанным в паспорте, что позволяет проверить достоверность проживания избирателя, поставившего подпись в подписном листе, и не противоречит требованиям федерального закона.

В Определении от 25 декабря 2003 г. (дело N 80-Г03-7) Верховный Суд РФ согласился с тем, что подписи и подписные листы, в которых в сведениях о сборщике подписей в графе адреса места жительства не указан Ульяновск, не могут быть признаны недействительными, определив, что отсутствие наименования города следует рассматривать как сокращение, не препятствующее однозначному восприятию данных об указанных лицах.

Верховный Суд РФ в Определении от 29 августа 2003 г. (дело N 45-Г03-10) квалифицировал также как допустимое по закону сокращение отсутствие в подписных листах кандидата в губернаторы Свердловской области Р. указания субъекта РФ - Свердловская область, так как подписи могли собираться на всей территории области.

В Определении от 25 сентября 2006 г. (дело N 84-Г06-7) Верховный Суд РФ, приняв во внимание, что Великий Новгород является административным центром субъекта РФ - Новгородской области, другого города с таким названием в Российской Федерации не имеется, в подписных листах напечатано, что сбор подписей проводится в поддержку кандидата в депутаты Новгородской областной Думы, указано также, что избиратели и лица, осуществлявшие сбор подписей, проживают в Великом Новгороде, согласился с позицией Новгородского областного суда, согласно которой отсутствие в подписных листах наименования субъекта РФ "Новгородская область" в адресе места жительства избирателей и сборщиков подписей не препятствует однозначному восприятию указанных сведений и исключает иное толкование данных об адресе места жительства названных лиц.

Верховный Суд РФ отметил в Определении от 9 марта 2007 г. (дело N 19-Г07-8), что "поскольку... наименование города совпадает с наименованием субъекта Российской Федерации (Ставрополь является административным центром Ставропольского края), суд сделал правильный вывод о том, что отсутствие в подписных листах наименования субъекта Российской Федерации в адресе места жительства кандидата не препятствует однозначному восприятию указанных сведений, исключая их иное толкование, а потому не является основанием для признания оспариваемого постановления избирательной комиссии о регистрации кандидата незаконным".

В подписных листах, представленных кандидатом в избирательную комиссию, отсутствовал текст: "Выборы депутатов Народного Хурала Республики Бурятия" - и не была указана дата проведения выборов. В то же время в верхней части лицевой стороны подписного листа имелся текст: "Мы, нижеподписавшиеся, поддерживаем выдвижение кандидатом в депутаты Народного Хурала Республики Бурятия от избирательного объединения по одномандатному избирательному округу N 14 Б." - с указанием анкетных данных о кандидате в депутаты. Верховный Суд РФ в Определении от 16 ноября 2007 г. (дело N 73-Г07-12) подтвердил правильность вывода Верховного суда Республики Бурятия, "что из имеющегося фактического текста подписных листов неоспоримо следует, что сбор подписей осуществляется в связи с выборами в Народный Хурал Республики Бурятия, что и отражает суть сбора подписей. Такая запись не вводит в заблуждение ни избирателей, ни избирательную комиссию относительно органа государственной власти, кандидатом в который выдвигается Б.".

Верховный Суд РФ в Определении от 10 марта 2006 г. (дело N 52-Г06-1) согласился с позицией Верховного суда Республики Алтай, в соответствии с которой отсутствие наименования района проживания избирателя следует рассматривать как сокращение, не препятствующее однозначному восприятию сведений о месте жительства избирателей, а исправление одной буквы в данных об избирателе не влечет за собой недействительность подписи избирателя.

Верховный Суд РФ в Определении от 23 декабря 2005 г. (дело N 48-Г05-25) не признал существенным нарушением избирательного законодательства отсутствие в подписных листах наименования субъекта РФ в адресе лица, проводившего сбор подписей избирателей, исходя из того, что выборы проводились в законодательный орган субъекта РФ, местом жительства лица, проводившего сбор подписей, указан областной центр (Челябинск). Указанные сведения исключают иное толкование адреса места жительства сборщика подписей. Заслуживает также внимания определение формы подписного листа, данное Верховным Судом РФ в Определении от 29 августа 2003 г. (дело N 45-Г03-10): "Понятие "форма подписного листа" включает в себя как внешний вид подписного листа, так и то, что в нем должно быть указано самим избирателем или по его просьбе сборщиком подписей (фамилию, имя, отчество; год рождения, серию и номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина и т.п.)". С этих позиций перестановка местами отдельных сведений, указание числа в дате не перед названием месяца, а рядом с ним не могут считаться нарушением формы подписного листа. В этом Определении указано, что нельзя признать влекущим недействительность подписей то, что в подписном листе типографским способом указаны месяц и год внесения подписи сборщика подписей и кандидата. Вместе с тем положение Избирательного кодекса Свердловской области о том, что в подписных листах собственноручно ставится лицами, собиравшими подписи, и кандидатом число, месяц и год, квалифицировано судом не как дополнительная гарантия избирательных прав, а как ограничение избирательных прав граждан, которое не подлежит применению. Федеральное законодательство исчерпывающим образом определило круг сведений, которые вносятся собственноручно заполняющими лист.

Верховный Суд РФ в Определении от 29 ноября 2003 г. (дело N 18-Г03-27) не согласился с доводом о том, что недействительными следует считать все подписи, содержащиеся в подписных листах, где графа "подпись и дата ее внесения" разделена вертикальной линией на подграфы, в которых подпись избирателя и дата ее внесения указывались раздельно. Судом признано, что внесенный графический элемент не нарушает форму подписного листа, не увеличивает и не уменьшает объем информации, не порождает двоякого толкования, не создает препятствий для проверки достоверности подписей и не ставит других кандидатов в неравные с заявителем условия.

Определением от 26 ноября 2003 г. (дело N 67-Г03-21) Верховного Суда РФ признано неправильным толкование судом первой инстанции нормы п. 3 ст. 42, подп. 11 п. 10 ст. 46 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в соответствии с которым отсутствие в подписном листе текста примечания (указание на судимость, наличие гражданства иностранного государства и др.) влечет признание всех подписей недействительными. Верховный Суд РФ исходит из того, что отсутствие текста примечания в подписном листе по смыслу закона не является нарушением формы подписного листа. В отличие от остальной части подписного листа сведения, содержащиеся в примечании N 1, являются дополнительными и вносятся в подписной лист в том случае, если они в действительности имеют место быть.

Нечеткость написания даты рождения сборщика подписей и номера его дома не свидетельствует о невозможности прочтения данных сведений. В другом подписном листе, оформленном им же, данные сведения написаны более четким почерком. По этим же основаниям суд не признал недействительным один подписной лист, удостоверенный Л., в котором имеется нечеткое написание номера его квартиры <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 6 октября 2006 г. (дело N 56-Г06-41).

 

Нарушение хронологического порядка расположения подписей в подписном листе не влияет на их достоверность. Так, в судебном заседании Астраханский областной суд в результате проверки доводов заявителя о необоснованности признания подписей недостоверными и недействительными исключил из этого числа семь подписей, которые, как было указано избирательной комиссией, были расположены в подписном листе с нарушением хронологии получения сборщиком подписей избирателей <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Астраханского областного суда от 19 сентября 2006 г.; Определение Верховного Суда РФ от 6 октября 2006 г. (дело N 25-Г06-18).

 

К. обратилась в суд с заявлением об отмене решения от 3 февраля 2006 г. N 4/3 окружной избирательной комиссии по одномандатному избирательному округу N 9 об отказе ей в регистрации в качестве кандидата в депутаты Законодательного Собрания Оренбургской области четвертого созыва. Решением Оренбургского областного суда от 18 февраля 2006 г. в удовлетворении заявления было отказано. Верховный Суд РФ в Определении от 27 марта 2006 г. (дело N 47-Г06-16) подтвердил правильность решения Оренбургского областного суда, указав: не является основанием для отмены решения избирательной комиссии также то обстоятельство, что копию протокола и решения об отказе в регистрации К. вручили в один день - 3 февраля 2006 г., так как такого основания для отмены решения избирательной комиссии закон не содержит. Кроме того, суд обоснованно исходил из того, что К. была извещена о времени и месте проверки подписных листов, приглашалась на заседание избирательной комиссии и обязана была сама явиться в избирательную комиссию и своевременно получить необходимые документы. Доводы о том, что избирательной комиссией незаконно использовалась ГАС "Выборы", также правильно признаны необоснованными, так как использование этой системы базы данных предусмотрено законом, а член рабочей группы Т., допрошенный в судебном заседании в качестве свидетеля, имеет соответствующий допуск к системе и соответствующее специальное образование. Доводы о том, что в протоколе рабочей группы отсутствует время начала и окончания проверки подписных листов К. и что протокол и ведомость не заверены печатью избирательной комиссии, правильно признаны необоснованными, поскольку согласно п. 21 ст. 37 Закона Оренбургской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" такой порядок оформления протокола и ведомости не установлен.

Утверждение заявителя о том, что извещение о проведении проверки подписей является надлежащим только в том случае, если оно имело место в письменном виде, не основано на законе. Форма извещения законом не установлена <1>. Такой подход законодателя и судов позволяет избирательным комиссиям ограничиваться устным извещением о времени и месте проведения проверки имеющихся у них подписей, зачастую не уточняя время ее проведения в отношении подписей в поддержку конкретных кандидатов, партийных списков.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 7 марта 2007 г. (дело N 33-Г07-5).

 

Верховный Суд РФ согласился с позицией Приморского краевого суда, по которой не является основанием для отмены решения избирательной комиссии тот факт, что в ведомостях по проверке достоверности подписей избирателей не указан номер строки подписи, признанной недействительной, так как такого основания для отмены решения избирательной комиссии закон не содержит <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Приморского краевого суда от 15 сентября 2006 г.; Определение Верховного Суда РФ от 29 сентября 2006 г. (дело N 56-Г06-32).

 

Закон действительно такого основания не содержит и, видимо, оно было бы избыточным, так как основанием отказа в регистрации является отсутствие необходимого количества действительных подписей вследствие признания части из них недействительными. Однако отсутствие номера строки лишает кандидата информации, о каких конкретно подписях идет речь, и, следовательно, лишает и суд возможности проверить правильность выводов избирательной комиссии.

Факты проведения выборочной проверки подписей избирателей и выявления более 20% недействительных подписей от числа проверенных объективно установлены, а потому отсутствие в протоколе данных о количестве проверенных подписей с учетом того, что процедура проверки соблюдена, не может влиять на законность принятого решения <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 5 марта 2007 г. (дело N 3-Г07-8).

 

При проверке подписных листов экспертиза в том виде, как ее понимает законодательство в области судебно-экспертной деятельности, не проводится, поэтому соответствующие заключения специалистов, в том числе и называемые экспертными, могут быть в разных формах.

Верховный Суд РФ в Определении от 5 марта 2007 г. (дело N 64-Г07-7) указал: "Поскольку порядок проведения почерковедческой экспертизы подписных листов и содержание заключения эксперта избирательным законодательством не урегулированы, справка эксперта в подтвержденном в судебном заседании объеме подписей избирателей, признается судом доказательством, подтверждающим недействительность... подписей избирателей".

При проведении экспертизы подписей и подписных листов не применяется Федеральный закон от 31 мая 2001 г. "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации". Как отмечено в Определении Верховного Суда РФ от 1 декабря 2003 г. (дело N 9-Г03-32), Законом не предусмотрено составление заключения эксперта по каждой подписи избирателя индивидуально, а также конкретный порядок изложения такого заключения.

Верховный Суд РФ в Определениях от 22 февраля 2007 г. (дело N 2-Г07-3) и от 10 марта 2007 г. (дело N 3-Г07-9) указал, что избирательное законодательство не содержит требований о необходимости проведения в ходе проверки подписных листов каких-либо судебных экспертиз. Федеральный закон "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" в преамбуле определяет правовую основу, принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве, а к избирательному процессу неприменим. Требований о необходимости проведения в ходе проверки подписных листов каких-либо экспертиз избирательное законодательство не содержит. Для проведения проверки соблюдения порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях и подписей избирателей, содержащихся в подписных листах, окружная избирательная комиссия создала рабочую группу из числа членов избирательной комиссии и привлекла к проверке эксперта. Именно заключение последнего послужило основанием для признания избирательной комиссией подписей избирателей недействительными, что полностью соответствует приведенным выше требованиям закона. То, что данное заключение названо справкой эксперта, правового значения не имеет, поскольку на характер содержащихся в нем сведений о недействительности ряда подписей избирателей не влияет <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 3 марта 2006 г. (дело N 1-Г06-6).

 

Верховный Суд РФ в Определениях от 20 ноября 2007 г. (дело N 73-Г07-16) и от 1 марта 2007 г. (дело N 91-Г07-4) указал, что заключения экспертов, изложенные в ведомости проверки подписных листов, могут служить основанием для признания недостоверными содержащихся в подписных листах сведений об избирателях и их подписей.

Какие-либо нормативы проверки подписных листов законом не установлены. В Определении Верховного Суда РФ от 27 февраля 2007 г. (дело N 20-Г07-4) отмечено, что доводы регионального отделения политической партии о том, что исследование подписей специалистами проводилось не в криминалистической лаборатории, а в помещении избирательной комиссии, не свидетельствуют о нарушении каких-либо правовых норм. Приведенная судебная практика оценки порядка проверки подписных листов и оформления ее результатов свидетельствует о наличии пробелов в избирательном законодательстве, что создает большие возможности для усмотрения со стороны избирательных комиссий, нередко лишает кандидатов и политические партии доступа к доказательствам в споре.

По общему правилу законодательство разрешает начало сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов после уведомления избирательной комиссии о выдвижении в одномандатном избирательном округе либо после регистрации списка кандидатов, инициативной группы в поддержку кандидата. Выдвижение политической партией кандидатов по округам может происходить и в составе списка. Список заверяется не окружной избирательной комиссией, а вышестоящей избирательной комиссией. В этом случае представление в окружную избирательную комиссию заверенной копии списка о выдвижении кандидата по округу является не обязанностью, а правом кандидата. Такой вывод сделал Верховный Суд РФ, рассмотрев 4 декабря 2003 г. (дело N 42-Г03-7) кассационную жалобу С. на решение Верховного суда Республики Калмыкия. Окружная избирательная комиссия по Восточному многомандатному округу N 1 отказала С. в регистрации кандидатом в депутаты Народного Хурала Республики Калмыкия на том основании, что часть подписей (более 25%) недостоверна, потому что собрана в день представления в комиссию уведомления о выдвижении, а сбор подписей по закону должен быть начат со дня, следующего за днем получения комиссией уведомления о выдвижении. Верховный Суд РФ определил, что такой вывод не основан на республиканском законе. Кандидат выдвинут в составе списка региональным отделением партии СПС. Список заверен избирательной комиссией Республики Калмыкия, которая обязана была направить его копии в окружные избирательные комиссии. Из Определения Верховного Суда РФ вытекает, что сбор подписей мог быть начат на следующий день после заверения списка избирательной комиссией субъекта РФ, хотя в данном случае кандидат был выдвинут партией, имевшей в тот период право требовать его регистрации без сбора подписей и внесения избирательного залога, поэтому Верховный Суд РФ не только отменил решение республиканского суда, но и обязал зарегистрировать С.

В регистрации списка кандидатов должно быть отказано в случае несоблюдения положений устава политической партии о порядке принятия решения по вопросу выдвижения кандидатов, списка кандидатов, а также в случае, если за принятие решения о выдвижении подано менее чем большинство голосов присутствующих на конференции делегатов или участников общего собрания регионального отделения на основании подп. "а" п. 25 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и п. п. 1, 4 и 6 ст. 25 Федерального закона "О политических партиях" <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Курского областного суда от 25 января 2006 г. (дело N 3-1/06).

 

М., являясь зарегистрированным кандидатом в депутаты Курской областной Думы четвертого созыва по этому же одномандатному избирательному округу N 22, обратился в суд с заявлением об отмене решения окружной избирательной комиссии от 14 января 2006 г. N 3/17, ссылаясь на то, что при выдвижении кандидатуры Г. были нарушены нормы избирательного законодательства, регламентирующие выдвижение кандидатов в депутаты, в связи с чем регистрация Г. в качестве кандидата окружной комиссией была произведена незаконно. Решением Курского областного суда от 27 января 2006 г. заявление удовлетворено. Верховный Суд РФ Определением от 13 февраля 2006 г. (дело N 39-Г06-4) оставил решение Курского областного суда в силе и установил, что уставом политической партии "Партия Национального Возрождения "Народная Воля" (подп. 8 п. 6 ст. 28) предусмотрено, что региональное отделение партии вправе после получения согласия президиума Центрального политического совета выдвигать кандидатов в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. 28 ноября 2002 г. был избран политический совет Курского регионального отделения партии, который с течением времени прекратил свою деятельность. Решением президиума Центрального политического совета партии "Партия Национального Возрождения "Народная Воля" от 18 января 2005 г. в связи с прекращением деятельности членов политсовета и ревизионной комиссии регионального отделения члены политсовета регионального отделения были исключены из партии. Президиум Центрального политического совета партии принял на себя осуществление функций политсовета регионального отделения до проведения отчетно-выборной конференции отделения. В соответствии с положениями п. 2 ст. 26 устава партии местное отделение создается по решению политического совета регионального отделения в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Вместе с тем судом установлено и видно из материалов дела, что местные отделения политическим советом Курского регионального отделения партии, избранного 28 ноября 2002 г., созданы не были, а в последующем политсовет регионального отделения свою работу прекратил, что и подтверждается решением президиума Центрального политического совета партии "Партия Национального Возрождения "Народная Воля" от 18 января 2005 г., а также показаниями допрошенных судом свидетелей и внутрипартийными документами, исследованными в судебном заседании. Кроме того, как правильно указал суд в решении, из анализа внутрипартийных документов следует, что при проведении собраний членов партии регионального отделения на местах лишь слушали сообщения отдельных членов партии о создании местных отделений, однако ни один из протоколов таких собраний не содержит решения о создании местных отделений.

При таких обстоятельствах является правильным вывод суда о том, что решения президиума Центрального политического совета партии, принявшего на себя осуществление полномочий регионального отделения партии на период до проведения отчетно-выборной конференции отделения, в том числе решения от 8 февраля 2005 г., от 5 мая 2005 г., от 5 июня 2005 г., от 12 августа 2005 г., от 10 октября 2005 г. о согласии для вновь принятых членов партии Курского регионального отделения на создание местных отделений, и решения о созыве конференции регионального отделения партии "Народная Воля" 24 декабря 2005 г., ее повестке дня, включая вопрос об участии в выборах в Курскую областную Думу (решения от 14 декабря 2005 г. N 5-1/117-НВ и N 5-2/117-НВ), исходя из содержания данных решений и компетенции президиума нельзя расценивать как решения, влекущие правовые последствия. Соглашаясь с выводом суда в этой части, Верховный Суд РФ исходит из того, что создание местных отделений членами партии вне ее руководящих органов уставом не предусмотрено. Президиумом Центрального политического совета с января по декабрь 2005 г. действительно был принят ряд решений о согласии на создание местных отделений вновь принятыми членами партии. Однако решения о создании таких отделений компетентными органами партии не принимались. Следовательно, поскольку местные отделения не были созданы в установленном уставом порядке, у президиума Центрального политического совета не было оснований для принятия решения о проведении 24 декабря 2005 г. вместо собрания регионального отделения его конференции. Так как в результате проведения партийного форума в виде конференции были нарушены права других, кроме делегатов, членов регионального отделения партии на участие в решении вопросов выдвижения списка кандидатов в областную Думу, суд сделал правильный вывод о нарушении региональным отделением установленного уставом партии порядка выдвижения кандидата, списка кандидатов и незаконности решения окружной избирательной комиссии (п. 1 ст. 28 устава партии). Согласно подп. 6 п. 5 ст. 29, подп. 5 п. 2 ст. 30 устава партии определение нормы представительства делегатов местных отделений на конференцию входит в компетенцию политического совета регионального отделения. Председатель регионального отделения вправе осуществлять лишь такие полномочия, которые не входят в компетенцию политсовета регионального отделения. В данном случае, как обоснованно указал суд, решением президиума Центрального политического совета партии от 14 декабря 2005 г. о созыве конференции регионального отделения партии "Народная Воля" 24 декабря 2005 г. норма представительства делегатов местных отделений не определена, а установить ее поручено председателю регионального отделения партии Ф., что противоречит указанным выше положениям устава партии, который не предусматривает возможности делегирования коллегиальным органом партии своих полномочий единоличному органу в лице председателя политического совета. Следовательно, суд обоснованно исходил из того, что норма представительства, по которой избирались делегаты на конференцию 24 декабря 2005 г., не может быть признана соответствующей положениям устава партии и свидетельствовать в этой части о правомочности и легитимности проведенной региональным отделением отчетно-выборной конференции. Суд фактически дает правовую оценку документов политической партии и проверяет решения политической партии на соответствие ее уставу.

Определением Верховного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. (дело N 33-Г03-23) отменено решение Ленинградского областного суда от 29 ноября 2003 г., которым отказано в отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы С. Кандидат, выдвинутый по округу Концептуальной партией "Единение", был ошибочно, на основании сведений о заверении списка кандидатов зарегистрирован окружной избирательной комиссией без представления подписей, внесения избирательного залога и отсутствия регистрации федерального списка кандидатов этой партии со стороны ЦИК РФ. Окружная избирательная комиссия отменила это решение, но областной суд отменил ее решение как принятое с превышением полномочий. Окружная избирательная комиссия обратилась в суд с заявлением об отмене регистрации С. Ленинградский областной суд не усмотрел оснований для отмены решения о регистрации данного кандидата, так как федеральный список кандидатов партии к тому времени был зарегистрирован ЦИК РФ. Верховный Суд РФ не согласился с доводом мотивировочной части решения областного суда о том, что законодательство не возлагает на кандидата обязанности по представлению в окружную избирательную комиссию федерального списка кандидатов, выдвинутых партией и зарегистрированных ЦИК РФ. Такая позиция областного суда противоречит смыслу действовавшей при возникновении правоотношений нормы п. 1 ст. 45 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", согласно которому одним из необходимых условий регистрации кандидатов, выдвинутых политической партией, является наличие факта регистрации федерального списка кандидатов от этой партии. Интересно заметить, что Верховный Суд РФ не согласился с выводом суда о том, что ненадлежащее исполнение окружной избирательной комиссией возложенных на нее обязанностей по проверке представленных документов не может впоследствии при обнаружении ошибки расцениваться как вновь открывшееся обстоятельство.

Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав не предусматривает возможности рассмотрения вопроса законности регистрации или отказа в регистрации конкретного кандидата избирательной комиссией субъекта РФ по ее собственной инициативе. В противном случае это положение давало бы возможность избирательной комиссии субъекта РФ действовать в интересах того или иного кандидата, что поставило бы кандидатов в неравное положение в избирательном процессе. В силу этого законодатель предусмотрел одинаковые условия для всех кандидатов и единый порядок обжалования решений избирательных комиссий об отказе в регистрации <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Саратовского областного суда от 15 марта 2006 г.

 

Постановлением избирательной комиссии Свердловской области от 12 февраля 2004 г. отказано в регистрации списка кандидатов в депутаты областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области, выдвинутого избирательным объединением политической партии "Партия Возрождения России". Постановлением ЦИК РФ указанное постановление областной избирательной комиссии отменено и список кандидатов партии зарегистрирован. ЦИК РФ указала, что областная комиссия без достаточных оснований направила на проведение почерковедческого исследования материалы, связанные с проведением общего собрания отделения партии, выводы экспертного заключения о недействительности части подписей членов партии опровергаются личными заявлениями этих лиц. Верховный Суд РФ решением от 1 марта 2004 г. (дело N ГКПИ04-315) подтвердил правомерность постановления ЦИК РФ. При этом Верховный Суд РФ указал, что проверки поступающих в избирательные комиссии материалов по регистрации списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, должны проводиться избирательными комиссиями в пределах, установленных избирательным законодательством России, без вмешательства во внутрипартийную деятельность политических партий.

В другом споре подобная позиция Верховного Суда РФ нашла свое подтверждение в его Определении от 1 декабря 2003 г. (дело N КАС03-611) применительно к федеральным выборам. Президиум политического совета Российской Конституционно-демократической партии исключил из выдвинутого этой партией федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы несколько кандидатов и представил документы в ЦИК РФ, на основании чего ЦИК РФ приняла соответствующее постановление. При рассмотрении жалобы Верховный Суд РФ заявил, что законодательство не наделяет ЦИК РФ полномочиями по осуществлению контроля за деятельностью политических партий и проверке принятых политической партией решений об исключении некоторых кандидатов из федерального списка кандидатов на соответствие уставу партии.

Судебная практика после некоторых колебаний в настоящее время идет по пути запрета повторной проверки подписных листов после подписания итогового протокола и регистрации кандидата. Повторная проверка подписных листов за пределами установленного срока нарушает принцип равенства кандидатов, закрепленный в ст. 39 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав <1>.

--------------------------------

<1> См. Определения Верховного Суда РФ от 25 ноября 2003 г. (дело N 56-Г03-26), от 5 октября 2006 г. (дело N 31-Г06-18).

 

Определением Верховного Суда РФ от 1 февраля 2002 г. (дело N 88-Г02-4) отменено решение Томского областного суда от 14 декабря 2001 г., который, в свою очередь, отменил решение окружной избирательной комиссии от 24 октября 2001 г. о регистрации П. кандидатом в депутаты Государственной Думы Томской области по одномандатному округу. Областной суд принял за достоверное доказательство сообщение УВД Томской области от 14 декабря о том, что по результатам проведенной по поручению избирательной комиссии области проверки часть подписей недостоверны, поэтому действительных подписей меньше, чем необходимо для регистрации. Верховный Суд РФ определил, что достоверность подписей избирателей и данных о них не может быть подвергнута повторной проверке, а действиями избирательной комиссии, обязавшей провести повторную проверку подписей во всех подписных листах, нарушен принцип равенства зарегистрированных кандидатов.

Определением Верховного Суда РФ от 8 мая 2003 г. (дело N 22-Г03-2) отменено решение Верховного суда Республики Северная Осетия - Алания от 25 апреля 2003 г., которым отменена регистрация Х. кандидатом в депутаты республиканского парламента. Верховный Суд РФ не согласился с признанным правомерным судом первой инстанции доводом окружной избирательной комиссии о том, что установленные экспертом после регистрации недостоверные подписи следует считать вновь открывшимися обстоятельствами. В соответствии со сложившейся практикой под вновь открывшимися обстоятельствами следует понимать такие обстоятельства, которые не были и не могли быть известны заявителю. Поскольку проверка проводилась окружной избирательной комиссией, то при надлежащей работе указанные обстоятельства могли быть установлены до вынесения решения о регистрации Х. Интересно отметить, что Верховный Суд РФ не рассматривал по существу вопрос о действительности или недействительности оспариваемых подписей.

Достаточно категорична судебная позиция относительно проверки подписей самими политическими партиями: дополнительная проверка недостоверных и недействительных подписей избирателей и дат их внесения, проведенная уполномоченными представителями избирательного объединения, не предусмотрена законом и не влечет никаких последствий <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 29 сентября 2006 г. (дело N 56-Г06-33).

 

Закон не запрещает повторную проверку подписных листов в пределах отведенного на проверку срока. Определением Верховного Суда РФ от 17 сентября 2003 г. (дело N 78-Г03-55) оставлена без удовлетворения кассационная жалоба М. на решение Санкт-Петербургского городского суда от 13 августа 2003 г. Председатель Санкт-Петербургской городской избирательной комиссии дал указание провести повторную проверку подписных листов кандидата в губернаторы города М. после ознакомления М. с протоколом рабочей группы, проводившей проверку. В итоге повторной проверки была составлена ведомость, сведения в которой отличались от данных протокола и свидетельствовали о превышении предельной величины недостоверных и недействительных подписей. Комиссия зарегистрировала М. кандидатом на пост губернатора. Верховный Суд РФ определил, что поручение о повторной проверке подписных листов было правомерным, в пределах полномочий председателя комиссии. Особое значение имеет вывод суда о том, что обжалуемые действия не повлекли нарушения избирательных прав кандидата М. Довод кандидата М. о том, что ее права нарушаются преданием огласке данных о повторной проверке, свидетельствующих о превышении допустимого числа недостоверных и недействительных подписей, судом не принят, поскольку не был предметом обжалования по делу.

Запрет повторной проверки подписей после регистрации кандидата не распространяется на проверку после регистрации других представленных кандидатом сведений. Так, ЦИК РФ обратилась в Верховный Суд РФ с заявлением об отмене регистрации в составе федерального списка партии СПС кандидата Ш. по вновь открывшимся обстоятельствам, являющимся основанием для отказа в регистрации. После регистрации федерального списка кандидатов установлено, что заявление о согласии баллотироваться кандидатом в депутаты Государственной Думы РФ было подписано не Ш., а другим лицом, что свидетельствует об отсутствии необходимого для регистрации документа. При этом последующее подтверждение согласия кандидата баллотироваться в составе федерального списка не может учитываться, так как допущение возможности представления надлежащих документов какой-либо политической партии означало бы нарушение установленных законом равных оснований участия партий в выборах.

Вместе с тем в другом Определении Верховного Суда РФ от 6 декабря 2003 г. (дело N 4-Г03-41) сказано, что отсутствие личной подписи кандидата в сведениях об имуществе не может быть основанием для отмены решения окружной избирательной комиссии о регистрации кандидата, поскольку документы подавались в комиссию лично кандидатом.

Судебная квалификация нарушения формы документа, отсутствия каких-либо сведений либо их недостоверности в других, кроме подписных листов, документах также не отличается единством.

Верховный Суд РФ в Определении от 28 ноября 2007 г. (дело N 16-Г07-35) указал, что "законодательство о выборах не содержит прямого указания о необходимости подтверждения основного места работы или службы исключительно копией трудовой книжки, в связи с чем избирательная комиссия имела право принять справку и копию удостоверения адвоката в качестве подтверждения сведений об основном месте работы кандидата".

В Определении Верховного Суда РФ от 14 ноября 2007 г. (дело N 16-Г07-33) отмечено, что "федеральный законодатель в качестве правовых гарантий избирательного процесса предусмотрел право кандидатов исправить допущенные ими нарушения в связи с наличием документов, оформленных с нарушением требований федерального закона, при этом избирательная комиссия для реализации данного права в силу п. 1.1 ст. 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" обязана уведомить их об этом".

В заявлении кандидата должны быть наименование органа, выдавшего паспорт, и его код, однако отсутствие указания на последнее (код) не может расцениваться как отсутствие заявления как такового, так как не лишает возможности осуществления проверки последнего обстоятельства на предмет его достоверности <1>. Иное противоречит ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 5 декабря 2005 г. (дело N 67-Г05-11).

 

Верховный суд Республики Башкортостан Определением от 11 марта 2003 г. отменил решение районного суда, оставившего без изменения решение территориальной избирательной комиссии об отказе в регистрации П. кандидатом в депутаты представительного органа местного самоуправления, и обязал территориальную избирательную комиссию зарегистрировать П. кандидатом в депутаты. Избирательная комиссия отказала в регистрации, потому что П. не представил первый финансовый отчет. Верховный суд Республики, констатировав, что отказ в регистрации произведен с нарушением установленного законом 10-дневного срока со дня принятия документов от П., посчитал решение территориальной избирательной комиссии незаконным, хотя такой вывод не основан на избирательном законодательстве. Верховный суд Республики обязал территориальную избирательную комиссию зарегистрировать П. кандидатом в депутаты при отсутствии первого финансового отчета. Между тем по избирательному законодательству отсутствие первого финансового отчета является достаточным основанием для отказа в регистрации.

Действующее избирательное законодательство не дает оснований для отказа в регистрации или отмены регистрации кандидата по мотивам недостоверности представленных им сведений об имуществе. В связи с этим предпринимаются попытки неуказания в сведениях о доходах и имуществе кандидата того или иного имущества трактовать как недействительность, т.е. отсутствие необходимого для регистрации документа. Верховный Суд РФ в Определении от 5 мая 2003 г. (дело N 22-Г03-1) не нашел законных оснований для признания поддержанного судом первой инстанции довода избирательной комиссии о том, что факт сокрытия имущества ведет к признанию недействительным документа, в котором не указано это имущество. В то же время сведения об имуществе, представленные в произвольной форме, послужили основанием для отказа в регистрации кандидата как отсутствие среди документов, представленных для регистрации, документов, необходимых для регистрации кандидата <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 1 апреля 2005 г. (дело N 69-Г05-12).

 

В Определении Верховного Суда РФ от 6 ноября 2007 г. (дело N 16-Г07-29) отмечено: "...нормами избирательного законодательства не предусмотрен отказ в регистрации кандидатам в связи с ненадлежащим оформлением документов по избирательному залогу" <1>.

--------------------------------

<1> См. также Определение Верховного Суда РФ от 19 марта 2007 г. (дело N 35-Г07-4).

 

В настоящее время недостоверность сведений, представляемых кандидатами, политическими партиями, не влечет отказ в регистрации или ее отмену, если это не касается гражданства и судимости.

В Определении от 30 ноября 2007 г. (дело N КАС07-682) Верховный Суд РФ указал, что "факт отсутствия у кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации гражданства Российской Федерации, выявленный Центральной избирательной комиссией Российской Федерации после регистрации данного кандидата в составе федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией, является вновь открывшимся обстоятельством, влекущим отмену регистрации кандидата" <1>.

--------------------------------

<1> См. также решение Верховного Суда РФ от 24 ноября 2007 г. (дело N ГКПИ07-1534), которое Определением Верховного Суда РФ от 30 ноября 2007 г. (дело N КАС07-691) оставлено без изменения.

 

Как отмечено в решении Верховного Суда РФ от 24 ноября 2007 г. (дело N ГКПИ07-1534), "наличие у кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации гражданства иностранного государства, выявленного ЦИК России после регистрации данного кандидата в составе федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией, является вновь открывшимся обстоятельством, влекущим отмену регистрации кандидата".

М., являясь зарегистрированным кандидатом на должность главы Листвянского муниципального образования, обратилась в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата на должность главы Листвянского муниципального образования К. В обоснование заявленных требований М. указала, что, по сведениям регионального Управления Федеральной службы безопасности РФ по Иркутской области, К. было отказано во въезде в Великобританию по заграничному паспорту Республики Панама, что позволяет сделать вывод о наличии у К. гражданства Панамы. Иркутский районный суд Иркутской области не принял в качестве доказательства письмо Управления Федеральной службы безопасности РФ по Иркутской области, содержащее указанные сведения, поскольку они не подтверждают факт наличия или отсутствия у К. гражданства Республики Панама. Данная информация носит предположительный характер. Управление Федеральной службы безопасности РФ по Иркутской области в рамках своей компетенции не располагает данными о наличии у российских граждан - жителей Иркутской области гражданства иностранных государств. По сообщению представителя Министерства иностранных дел РФ в Иркутске, Министерство иностранных дел РФ данными о наличии или отсутствии иностранного гражданства у российских граждан не располагает. Дипломатические и консульские представительства иностранных государств отказывают в представлении сведений о наличии или отсутствии гражданства того или иного лица, ссылаясь на конфиденциальность данной информации <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Иркутского районного суда от 6 марта 2006 г.

 

Недостоверность сведений о кандидате, кроме сведений о гражданстве и судимости, как указывалось, в соответствии с действующим законодательством не может служить основанием для отказа или отмены регистрации кандидата, но избирательные комиссии и суды нередко трактуют эти нарушения как отсутствие необходимого для регистрации документа, сведения или нарушение формы документа.

Так, Сергиево-Посадский городской суд Московской области в решении от 17 июня 2009 г. отменил регистрацию Б. как кандидата в депутаты Совета депутатов городского поселения Сергиев-Посад по избирательному округу N 2 по причине отсутствия документов, подтверждающих место работы и занимаемую должность. Полномочия Б. как депутата Совета предыдущего созыва закончились в связи с досрочным прекращением полномочий Совета, но он представил в избирательную комиссию документы о том, что является депутатом. Недостоверность сведений суд назвал отсутствием документа.

Одним из главных оснований отказа в регистрации кандидату в депутаты Государственной Думы С., как отмечено в Определении Верховного Суда РФ от 29 ноября 2003 г. (дело N 73-Г03-7), явилось недостоверное сообщение об основном месте работы и занимаемой должности. В заявлении о согласии баллотироваться кандидат в депутаты С. основным местом работы указал Московский государственный социальный университет, занимаемая должность - исполняющий обязанности заведующего кафедрой конституционного, административного и международного права. Однако из копии трудовой книжки С. усматривается, что исполняющим обязанности заведующего кафедрой он назначен приказом от 30 мая 2003 г., а согласно приказу от 28 мая 2001 г. он избран по конкурсу на три года на должность профессора кафедры конституционного права. Приказом от 17 апреля 2003 г. С. переведен на должность профессора кафедры конституционного и административного права, а приказом от 30 мая 2003 г. перемещен на должность профессора кафедры конституционного, административного и международного права. Верховный Суд РФ согласился с выводом суда первой инстанции о том, что С. должен был указать должность профессора кафедры конституционного, административного и международного права. Именно она определяет содержание трудового договора заявителя и учебного заведения, соответствует штатному расписанию и определяет характер его трудовой функции. Вместе с тем в Определении Верховного Суда РФ указано, что исполнение обязанностей по иной должности может носить лишь временный характер, т.е. до утверждения в этой должности либо возвращения к прежней. Тем самым суд не отрицает очевидный факт занятия С. должности исполняющего обязанности заведующего кафедрой, но, видимо, считает эту должность не основной, а потому представленные сведения недостоверными. Однако федеральный закон требует указания основного места работы или службы, занимаемой должности, в заявлении кандидата о согласии баллотироваться указываются основное место работы или службы и занимаемая должность. И в той, и в другой нормах речь не идет об основной должности, слово "основной" относится только к месту работы. В отношении указания места работы С. недостоверных сведений не выявлено. Указание на то, что С. является исполняющим обязанности заведующего кафедрой, едва ли можно считать недостоверным, так как имеется соответствующая запись в трудовой книжке. Требование указания основной должности представляется не вытекающим из закона. Если следовать этой логике, то должность профессора кафедры, которую следовало бы указывать, также влечет недостоверность сведений, так как С. одновременно исполняет обязанности заведующего кафедрой. Поскольку не доказано, что С. указал должность, которую в действительности не занимает по месту основной работы, вывод о недостоверности этих сведений трудно назвать обоснованным.

Европейский суд по правам человека в Постановлении по делу "Краснов и Скуратов против России" 2007 г. констатировал, что заявитель С. указал место работы, которое соответствует последней записи в его трудовой книжке. При таких обстоятельствах именно власти государства "обязаны были разъяснить... (заявителю. - Е.К.) порядок представления информации... Суд считает, что нет веских оснований утверждать, что различие между должностью исполняющего обязанности заведующего кафедрой и профессора могло действительно ввести избирателей в заблуждение... Относительно якобы неверного характера информации... (представленной заявителем. - Е.К.) о партийной принадлежности суд отмечает, что его членство в КПРФ никем и никогда не оспаривалось и не ставилось под сомнение". Европейский суд по правам человека обратил внимание на то, что "для объективной оценки обстоятельств дела необходимо именно установление соответствия между пропорциональностью мер по отношению к заявителю и преследуемой законодательной целью". В итоге Европейский суд установил нарушение в отношении С. ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, обязав Россию выплатить С. компенсацию морального ущерба и расходов на судебные слушания.

Определением Верховного Суда РФ от 29 ноября 2003 г. (дело N 39-Г03-17) отменено решение Курского областного суда и решение окружной избирательной комиссии Курского одномандатного избирательного округа по выборам депутатов Государственной Думы о регистрации Р. кандидатом в депутаты Государственной Думы. Р. указал, что является советником ректора - проректора Московского государственного социального университета по общим вопросам. После регистрации его кандидатом в депутаты Государственной Думы было установлено, что до уведомления окружной избирательной комиссии о выдвижении кандидатом в депутаты указанная должность выведена из штатного расписания университета, а Р. являлся помощником ректора (проректора) по общим вопросам на общественных началах, т.е. не состоял с университетом в трудовых отношениях и, следовательно, университет на являлся основным местом его работы. Курский областной суд, установив указанные обстоятельства, признал их недостаточными для отмены регистрации Р. Верховный Суд РФ признал несостоятельной ссылку суда на несоразмерность допущенного Р. нарушения и меры ответственности в виде отмены регистрации и на то, "что это не может быть признано справедливым", поскольку приведет к чрезмерному ограничению как его прав, так и прав избирателей. Верховный Суд РФ определил, что "указанные суждения не могут быть приняты во внимание, так как не предусмотрены нормами избирательного законодательства, которое не устанавливает критериев соразмерности, степени ответственности лиц, зарегистрированных в качестве кандидатов". Такой подход не согласуется с приведенной ранее позицией Европейского суда по правам человека относительно необходимости установления пропорциональности между мерами в отношении кандидата и преследуемой законодательной целью.

Вместе с тем суды, как показывает практика, оценивая полноту документов и сведений, могут обращаться и к смыслу закона, ставя его выше формы. Так, З. обратился в суд с заявлением о признании незаконным постановления окружной избирательной комиссии Белгородского городского одномандатного избирательного округа N 3 по выборам депутата Белгородской областной Думы четвертого созыва от 16 сентября 2005 г. N 17 и обязании окружной избирательной комиссии Белгородского городского одномандатного избирательного округа N 3 по выборам депутата Белгородской областной Думы четвертого созыва зарегистрировать его кандидатом в депутаты, ссылаясь на то, что указанным постановлением ему необоснованно отказано в регистрации кандидатом в депутаты по основаниям, предусмотренным подп. 3, 6 п. 8 ст. 46 Избирательного кодекса Белгородской области. Решением Белгородского областного суда от 29 сентября 2005 г. заявление З. было удовлетворено. Верховный Суд РФ в Определении от 11 октября 2005 г. (дело N 57-Г05-12) с выводами Белгородского областного суда согласился. При вынесении решения суд первой инстанции исходил из того, что выводы избирательной комиссии о представлении З. недостоверных документов о членстве в партии (справка первичной партийной организации и партийный билет вместо справки регионального отделения партии), а также сведений об отсутствии имущества (при наличии в собственности четырех земельных участков) и работы (генеральный директор ООО "Торговый Альянс") не основаны на законе. Такое суждение суд обосновал тем, что исчерпывающий перечень оснований отказа в регистрации кандидатов в депутаты приведен в п. 24 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, п. 8 ст. 46 Избирательного кодекса Белгородской области. Данной нормой отказ в регистрации допускается при отсутствии документов, необходимых для регистрации в соответствии с названными нормативными актами, которые не содержат требования о необходимости представления справки регионального отделения партии о принадлежности к ней. Представленные заявителем в окружную избирательную комиссию справка первичной партийной организации и партийный билет, подтверждающие его членство в партии "Единая Россия", суд считает достаточными документами, поскольку в соответствии с п. 4.2.2 устава Всероссийской политической партии "Единая Россия" изготовление партийного билета осуществляется Центральным исполнительным комитетом, относящимся к постоянно действующим руководящим органам общественного объединения. Следует обратить внимание на то, что суд в данном случае технический по сути вопрос изготовления партийного билета использовал для расширения содержания в п. 2 ст. 33 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, в силу которого указание кандидатом своей партийности четко обусловлено представлением документа, "официально заверенного постоянно действующим руководящим органом политической партии".

Ленинградское областное региональное отделение политической партии "Народная партия Российской Федерации" обратилось в Ленинградский областной суд с заявлением об отмене постановления избирательной комиссии Ленинградской области от 1 февраля 2007 г. "Об отказе в регистрации списка кандидатов в депутаты Законодательного собрания Ленинградской области четвертого созыва, выдвинутого Ленинградским областным региональным отделением политической партии "Народная партия Российской Федерации" и возложении обязанности на избирательную комиссию повторно рассмотреть вопрос о регистрации списка кандидатов Ленинградского областного регионального отделения политической партии "Народная партия Российской Федерации". Не уведомив должным образом избирательное объединение, комиссия на своем заседании 1 февраля 2007 г. приняла решение об отказе в регистрации списка кандидатов на основании того, что папки с подписными листами не были пронумерованы, отсутствовали подписи уполномоченного представителя на указанных папках, отсутствовала брошюровка части подписных листов (15710 подписей), а также не был представлен первый финансовый отчет избирательного объединения. Поскольку перечень оснований отказа в регистрации списка кандидатов в соответствии с п. 25 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав является исчерпывающим и не содержит в качестве основания к отказу в регистрации непредставление избирательным объединением первого финансового отчета одновременно с другими документами, это не могло являться основанием к отказу в регистрации. Решением Ленинградского областного суда от 8 февраля 2007 г. в удовлетворении заявленных требований было отказано. Верховный Суд РФ в Определении от 26 февраля 2007 г. (дело N 33-Г07-4) согласился с выводами областного суда. Так, признавая довод заявителя о нарушении указанных положений несостоятельным, суд правильно обратил внимание на то обстоятельство, что подписные листы были сданы в избирательную комиссию к 18 часам последнего установленного для этого дня. Суд обоснованно принял во внимание и довод заявителя о том, что непредставление первого финансового отчета одновременно с другими документами для регистрации списка кандидатов в депутаты не является основанием для отказа в регистрации списка кандидатов. Правильная оценка судом была дана и допущенной избирательной комиссией ошибке, указавшей в оспариваемом постановлении ч. 2 ст. 24 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов Законодательного собрания Ленинградской области" вместо п. 2 ст. 23 Закона, согласно которому в поддержку выдвижения списка кандидатов, выдвинутых избирательным объединением, должны быть собраны подписи в количестве 2% от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории общеобластного избирательного округа. Поскольку данная описка не повлияла на законность указанного постановления, то судом она и не расценивалась в качестве основания к отмене.

Ш., зарегистрированный кандидатом в депутаты, обратился в Пермский областной суд с заявлением об отмене решения окружной избирательной комиссии от 23 октября 2006 г. N 27 о регистрации кандидатом в депутаты Законодательного Собрания Пермского края С. и об отмене его регистрации кандидатом в депутаты. Решением Пермского областного суда от 10 ноября 2006 г. в удовлетворении заявленных Ш. требований было отказано. Верховный Суд РФ с позицией Пермского областного суда не согласился, указав на его ошибки и правильные выводы в Определении от 28 ноября 2006 г. (дело N 44-Г06-31). Так, судом правильно обращено внимание на то обстоятельство, что по смыслу закона, регулирующего правоотношения в сфере избирательных прав, обязанность сообщения кандидатом в депутаты в орган власти любого уровня сведений о себе обусловлена необходимостью формирования мнения избирателя об этом кандидате. Эти сведения должны нести в себе определенную информацию, которая может повлиять на выводы избирателя о каждом из кандидатов, баллотирующихся по одному избирательному округу, и в конечном итоге на его (избирателя) решение при голосовании. С учетом этого "отсутствие в заявлении о согласии баллотироваться сведений о наличии у С. высшего образования, применительно к градации, установленной Законом РФ "Об образовании", никоим образом не могло повлиять на тот объем информации, которую кандидат сообщил о себе путем указания на окончание Пермского госуниверситета". Признавая, что ОАО "Молкомбинат "Кунгурский" является основным местом работы С., суд отмечает, что действующее трудовое законодательство не содержит прямого запрета на возникновение между обществом и председателем совета директоров общества трудовых отношений. Сведения о заключении с С. трудового договора как с председателем совета директоров ОАО "Молкомбинат "Кунгурский", представленные в судебное заседание, вызывают сомнение в правомерности такого соглашения в силу ст. 67 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. "Об акционерных обществах" с последующими изменениями.

В данном случае не совсем понятна логика Верховного Суда РФ. Так, ст. 67 указанного Федерального закона не содержит никаких ограничений и запретов на возникновение между обществом и председателем совета директоров общества трудовых отношений, более того, не регулирует данного вопроса. Трудовой кодекс РФ содержит гл. 43 об особенностях регулирования труда руководителя организации и членов коллегиального исполнительного органа организации. Совет директоров (наблюдательный совет) общества осуществляет общее руководство деятельностью общества, за исключением решения вопросов, отнесенных федеральным законом к компетенции общего собрания акционеров (п. 1 ст. 64 Федерального закона "Об акционерных обществах"). Эти нормы свидетельствуют о возможности возникновения между обществом и председателем совета директоров общества трудовых отношений. Оставлены областным судом без внимания и многочисленные нарушения в оформлении копии трудовой книжки, что должно было вызвать у избирательной комиссии, а затем и у суда соответствующие вопросы (отсутствует дата выдачи, нет указания на "дубликат", отсутствует подпись ее владельца, трудовая книжка заверена печатью ЗАО "ДАРТС", а не печатью организации по первому месту работы).

Постановлением ЦИК РФ от 17 февраля 2000 г. Ж., выдвинутому кандидатом на должность Президента РФ избирательным объединением "Либерально-демократическая партия России (ЛДПР)", отказано в регистрации. Решением Верховного Суда РФ от 25 февраля 2000 г. (дело N ГКПИ2000-179) жалоба заявителя оставлена без удовлетворения. Не согласившись с таким решением, Ж. обратился в Верховный Суд РФ с жалобой, в которой поставил вопрос об отмене указанного решения и обязании ЦИК РФ зарегистрировать его кандидатом на должность Президента РФ, сославшись на необоснованное ограничение в праве быть избранным Президентом РФ. В кассационной жалобе Ж. просил отменить судебное решение, постановление ЦИК РФ и обязать ЦИК РФ зарегистрировать его кандидатом на эту должность. В обоснование жалобы заявитель сослался на отсутствие его вины в сообщении недостоверных сведений об имуществе и нарушение его пассивного избирательного права. Возражая против удовлетворения кассационной жалобы и ошибочно полагая, что подп. "г" п. 3 ст. 39 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. "О выборах Президента Российской Федерации" <1> обязывает комиссию при любых обстоятельствах отказывать в регистрации кандидата, если он не указал находящуюся в его собственности либо в собственности супруга или детей квартиры, представители ЦИК РФ ссылались на то, что введенное этой нормой указанного Федерального закона условие для осуществления конституционного права гражданина быть избранным (а по существу, ограничение этого права) преследует цель защиты прав и законных интересов избирателей, которые должны знать об имуществе, принадлежащем кандидату и его ближайшим родственникам, это, по мнению представителей ЦИК РФ, соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ в Определении от 6 марта 2000 г. (дело N КАС00-97) считает данный довод несостоятельным, поскольку без наличия вины кандидата в непредставлении сведений о наличии в собственности объектов недвижимости приведенные представителями ЦИК РФ права избирателей на получение такой информации не могут быть защищены за счет необоснованного ограничения права и возможности кандидата быть избранным на должность Президента РФ, каковым является обжалованный заявителем отказ в регистрации кандидата.

--------------------------------

<1> В настоящее время указанный Федеральный закон утратил силу в связи со вступлением в силу Федерального закона от 10 января 2003 г. "О выборах Президента Российской Федерации".

 

Практика выработала технологии регистрации кандидатов-двойников, т.е. имеющих полностью или в значительной мере совпадающие с ранее зарегистрированным кандидатом фамилию, имя и отчество. Фактически речь идет о лжекандидатах. Борьба с последними посредством судебных процедур крайне неэффективна. Однако имеются отдельные случаи судебного пресечения подобных технологий. Так, Определением Нижегородского областного суда от 10 сентября 2002 г. отменено решение избирательной комиссии Нижнего Новгорода о регистрации Б. кандидатом на должность главы города (далее для лучшего понимания - кандидат-двойник). Кандидат-двойник с 6 августа 2002 г. имел полностью совпадающие с другим ранее зарегистрированным кандидатом фамилию, имя и отчество, был зарегистрирован кандидатом на должность главы города 19 августа 2002 г. Районный суд оставил решение избирательной комиссии в силе, не найдя оснований для отмены регистрации кандидата-двойника. В частности, суд первой инстанции исходил из того, что на момент регистрации кандидата-двойника актовая запись об изменении фамилии, имени и отчества не отменена, данный гражданин имеет паспорт с указанием именно этих данных, зарегистрирован по месту пребывания в Нижнем Новгороде. Суд также не усмотрел причинения вреда ранее зарегистрированному кандидату Б. тем, что кандидат-двойник пропагандирует другие идеи. Областной суд отменил решение районного суда по двум основаниям. Во-первых, было установлено, что изменение фамилии, имени и отчества кандидата-двойника осуществлено ненадлежащим органом. Согласно ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. "Об актах гражданского состояния" с последующими изменениями регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов РФ. Между тем осуществивший регистрацию изменения фамилии, имени и отчества кандидата-двойника отдел записи актов гражданского состояния администрации Ковернинского района Нижегородской области не входит в систему органов государственной власти. Суд констатировал, что кандидат-двойник представил в избирательную комиссию недостоверные сведения, нарушив избирательный закон. Во-вторых, кандидат-двойник в заявлении в районный суд указал, что сменил фамилию, имя и отчество, чтобы участвовать в выборах. Тем самым кандидат-двойник принял на себя права и обязанности по выполнению предвыборной программы другого лица, распространил агитационный материал с фотографиями этого лица без его согласия. Согласно п. 4 ст. 19 ГК РФ приобретение прав и обязанностей под именем другого лица не допускается. Следует обратить внимание на то, что определение областного суда теоретически влечет неправомочность и многих других действий упомянутого отдела, а практически создает условия для оспаривания этих действий. Кроме того, основанием для отмены решения избирательной комиссии явилось, в частности, достаточно спорное применение нормы гражданского законодательства в публично-правовом споре. Видимо, нужно признать, что избирательное законодательство, которое ранее предусматривало для кандидата породившую много проблем возможность приобретения псевдонима, не в состоянии эффективно препятствовать регистрации кандидатов-двойников.

Отказ в регистрации или отмена регистрации кандидатов в депутаты по мотивам использования преимуществ должностного или служебного положения обосновываются достаточно непросто, так как не всегда очевидна граница между обычной деятельностью должностного лица и использованием им преимуществ служебного положения для избрания на новый срок полномочий. Так, Определением Верховного Суда РФ от 29 ноября 2003 г. (дело N 89-Г03-5) признан правомерным вывод о том, что привлечение депутатом в рабочее время своего помощника в качестве уполномоченного кандидата в депутаты по финансовым вопросам свидетельствует об использовании преимуществ должностного положения. Определением Верховного Суда РФ от 28 ноября 2003 г. (дело N 7-Г03-14) отменено принятое во исполнение решения Ивановского областного суда решение окружной избирательной комиссии о регистрации К. кандидатом в депутаты Государственной Думы по одномандатному избирательному округу. Верховный Суд РФ исходил из того, что К. как депутат Государственной Думы замещает государственную должность категории "А", поэтому как кандидату в депутаты Государственной Думы ей запрещено использовать преимущества должностного положения. При этом Верховный Суд РФ считает несостоятельным суждение суда первой инстанции о том, что использование преимуществ служебного положения (факт сбора подписей в помещениях, принадлежащих администрации Шуи Ивановской области, отправка агитационной правительственной телеграммы) не является существенным, так как привлечение к ответственности не зависит от оценки поступков и мотивов их совершения.

Согласно подп. "а" п. 5 ст. 40 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав под использованием преимуществ должностного или служебного положения понимается привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списка кандидатов и (или) их избранию. В нарушение указанного положения кандидат в депутаты, являясь действующим депутатом, привлек подчиненного ему помощника по работе в областной Думе к осуществлению деятельности, способствующей выдвижению и избранию кандидата, в служебное время, для чего назначил его своим уполномоченным представителем по финансовым вопросам на период проведения избирательной кампании. Данное нарушение послужило основанием для отказа в регистрации кандидата <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 18 февраля 2004 г. (дело N 89-Г03-12).

 

Верховный Суд РФ, изменив подсудность дела, рассмотрел по первой инстанции заявление об отмене постановления избирательной комиссии Республики Ингушетия от 9 февраля 2002 г. о регистрации Г. кандидатом на должность Президента Республики. Решением Верховного Суда РФ от 5 апреля 2002 г. (дело N ГКПИ02-472) жалоба удовлетворена, так как зарегистрированный 9 февраля кандидат Г. продолжал исполнять обязанности министра внутренних дел Республики Ингушетии. Рапорт об освобождении от должности на период выборов он подал 6 марта. Избирательное законодательство обязывало государственных служащих после регистрации уходить в отпуск на период выборов, но делало исключение из этого правила для лиц, занимающих государственные должности категории "А", к которым обычно относились и министры правительств субъектов РФ. Однако суд установил, что занимаемая Г. должность предусмотрена Указом Президента РФ от 4 июня 2001 г., утвердившего Перечень должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел РФ. В соответствии с Законом РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции" министры внутренних дел республик назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ, а государственная служба в этой системе регулируется Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Следовательно, министр внутренних дел Республики Ингушетия не относится к государственным служащим субъекта РФ.

Принцип исключения второй регистрации при действии первой нашел судебное подтверждение. Верховный Суд РФ Определением от 15 июня 2001 г. (дело N 89-В01-5) установил неправильное применение нижестоящим судом норм материального права. В решении областного суда указано, что на время регистрации С. кандидатом в депутаты по подписным листам он был уже зарегистрирован на основании избирательного залога, а регистрация кандидата по двум основаниям (и по избирательному залогу, и по подписным листам) противоречит закону.

На выборах Президента Республики Башкортостан А. был зарегистрирован в качестве кандидата на должность Президента Республики по залогу, хотя представил также и подписные листы в поддержку своей кандидатуры. А. обжаловал решение Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан в части регистрации по залогу. Следует подчеркнуть, что в самом постановлении комиссии о регистрации А. основание не указано, хотя на заседании комиссии А. был зарегистрирован по залогу. Решением Верховного суда Республики от 10 ноября 2003 г. жалоба А. удовлетворена. Отказ в регистрации А. кандидатом на должность Президента Республики Башкортостан на основании представленных подписей признан незаконным. Суд не отменил решение о регистрации А., но дал ему соответствующее реальному содержанию толкование: "Признать постановление Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан "О регистрации А. кандидатом на должность Президента Республики Башкортостан" на основании избирательного залога", обязав комиссию изменить основание регистрации с избирательного залога на регистрацию на основании собранных подписей избирателей и возвратить избирательный залог в избирательный фонд кандидата. Верховный Суд РФ в Определении от 26 ноября 2003 г. (дело N 49-Г03-133) не согласился с доводом Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан о первоочередности внесения избирательного залога (перечислен кандидатом 21 октября в 12 часов 30 минут, документы на регистрацию (вместе с копией платежного поручения о перечислении залога) приняты в тот же день в 19 часов 30 минут), а избирательное законодательство не устанавливает приоритета какого-либо одного из двух рассматриваемых оснований регистрации. Суд констатировал, что выбор оснований регистрации принадлежит исключительно кандидату. Представление подписных листов и внесение избирательного залога указывает лишь на то, что А. выразил желание (волю) зарегистрироваться на основании избирательного залога, если после проверки подписей станет невозможной регистрация по этому основанию.

В соответствии с п. 19 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав при проведении одних и тех же выборов кандидат может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. Каких-либо исключений для выборов в двухпалатный законодательный орган государственной власти федеральное законодательство не содержит. Так, Б. обратился в Верховный суд Республики Тыва с заявлением о признании незаконными и отмене постановлений избирательной комиссии Республики Тыва от 8 сентября 2006 г. "Об аннулировании решения территориальной избирательной комиссии города Кызыла от 31 августа 2006 года N 59-ТК "О регистрации Б. кандидатом в депутаты Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва по Ангарскому одномандатному округу N 6" и от 12 июля 2006 г. "О порядке применения части 4 статьи 33 Закона Республики Тыва "О выборах депутатов Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва", части 20 статьи 23 Закона Республики Тыва "О выборах депутатов Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва". Решением Верховного суда Республики Тыва от 21 сентября 2006 г. заявление Б. было удовлетворено. Верховный Суд РФ Определением от 6 октября 2006 г. (дело N 92-Г06-14) отменил данное решение, указав, что вывод суда первой инстанции о том, что выборы в Палату представителей Великого Хурала Республики Тыва и выборы в Законодательную палату Великого Хурала Республики Тыва не являются одними и теми же выборами, является ошибочным, основанным на неправильном толковании закона.

Думается, также незаконно и восстановление избирательных прав кандидата, заявление которого о добровольном отказе от регистрации удовлетворено. Однако суды могут занимать другую позицию. Так, Определением Верховного Суда РФ от 14 мая 2002 г. (дело N 58-Г02-15) оставлено без изменения решение Хабаровского краевого суда от 25 марта 2002 г. Тем самым восстановлены избирательные права кандидата Б. на повторное участие в выборах. Б. был зарегистрирован кандидатом в депутаты Законодательной Думы Хабаровского края по одномандатному округу, но за несколько дней до дня голосования подал заявление о снятии своей кандидатуры по мотивам неправомерности действий краевой избирательной комиссии. Постановлением окружной избирательной комиссии заявление удовлетворено. Голосование 9 декабря 2001 г. в округе не проводилось из-за отсутствия альтернативных кандидатур. Выборы отложены на 21 апреля 2002 г. Б. 21 февраля 2002 г. подал заявление о восстановлении в качестве зарегистрированного кандидата по округу и отзыве ранее поданного заявления о снятии своей кандидатуры. Поскольку избирательные комиссии отказали в удовлетворении этого заявления, Б. обратился в суд. Решением Хабаровского краевого суда жалоба Б. удовлетворена. Суд обязал окружную избирательную комиссию зарегистрировать Б. на основании ранее представленных документов. Суд исходил из того, что представленные Б. документы соответствуют требованиям закона, ничем не опорочены, а федеральное и региональное избирательное законодательство не содержат норм, определяющих срок действительности представленных для регистрации документов, не требуют нового выдвижения кандидатуры на выборы для кандидатов, ранее снявших свои кандидатуры при отложении выборов, поэтому довод комиссии о том, что избирательные действия на основании этих документов совершены и они утратили силу, не основан на нормах Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и Избирательного кодекса Хабаровского края.

Следует заметить, что законодательство хотя и не содержит норм, определяющих срок действительности представленных документов, но удовлетворение заявления кандидата о снятии своей кандидатуры влечет прекращение статуса кандидата. Законодательство не знает института восстановления статуса кандидата. В данном случае Б. приобрел статус кандидата, минуя стадию выдвижения, т.е. был поставлен в привилегированное положение.

Верховный Суд РФ Определением от 18 октября 2006 г. (дело N 66-Г06-11) отменил решение Иркутского областного суда от 11 августа 2006 г., не согласившись с его оценкой доказательств. Иркутский областной суд в процессе разрешения дела отверг заключение судебно-медицинской экспертизы об отсутствии у К. тяжелой болезни или стойкого расстройства здоровья. Следует пояснить, что наличие таких обстоятельств по избирательному законодательству освобождает кандидата, снявшего свою кандидатуру до дня голосования, от ответственности. Суд мотивировал свое несогласие тем, что отсутствующие в правовых актах определения понятий "тяжелая болезнь", "стойкое расстройство здоровья" должны быть определены с учетом анализа избирательного законодательства. Иркутский областной суд в своем решении от 11 августа 2006 г. определил эти понятия. Под тяжелой болезнью, по его мнению, следовало понимать такое болезненное состояние, которое имеет место в период избирательной кампании кандидата до снятия им своей кандидатуры и с учетом индивидуальных особенностей каждого человека, его индивидуальным состоянием здоровья, возраста тяжело переносится кандидатом и препятствует его дальнейшей реализации пассивного права быть избранным. А под стойким расстройством здоровья следовало понимать такое болезненное состояние, затяжной, длительный характер которого имеет место в период предвыборной кампании кандидата до снятия им своей кандидатуры и препятствует ему в дальнейшей реализации пассивного права быть избранным. По мнению Верховного Суда РФ, отсутствие в нормативных правовых актах определений этих понятий не означает, что эксперты, обладающие специальными познаниями в области медицины, были лишены возможности установить наличие или отсутствие у К. тяжелой болезни или стойкого расстройства здоровья, их выводов по данному вопросу оно не опровергает.

 

Глава VII. ДЕЛА, ВОЗНИКАЮЩИЕ ИЗ ПРАВООТНОШЕНИЙ

ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ

 

§ 1. Концепция правового регулирования

предвыборной агитации

 

В общем плане предвыборная агитация определяется в п. 4 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав как деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая к голосованию за кандидата (список кандидатов) или против него (них). Агитация всегда сводится к каким-либо действиям, бездействие не может быть агитацией. Деятельность эта должна характеризоваться определенной целевой установкой и протекать в период конкретной избирательной кампании. Статья 49 указанного Федерального закона уточняет это время, называя его агитационным периодом. Он начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов и заканчивается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. За пределами агитационного периода аналогичная деятельность либо незаконна (если осуществляется после начала избирательной кампании, но до начала агитационного периода), либо не может считаться предвыборной агитацией.

Глава VII указанного Федерального закона, соответствующие нормы других избирательных законов регламентируют содержание предвыборной агитации и правила ее проведения. Так, в п. 2 ст. 48 указанного Федерального закона содержится закрытый перечень (шесть подпунктов) действий, признаваемых агитацией. К ним относятся: призывы голосовать за или против кандидата, список кандидатов; выражение предпочтения кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за кого голосовать (кроме опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения); описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата, списка кандидатов; распространение информации с явным преобладанием сведений о кандидате, избирательном объединении в сочетании с негативными или позитивными комментариями; распространение информации о непрофессиональной (неслужебной) деятельности кандидата или об исполнении им своих служебных (должностных) обязанностей; деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению.

Многие из этих положений позволяют вкладывать в них на практике разное содержание.

Определяя круг субъектов проведения предвыборной агитации, закон непоследователен. Согласно п. 1 ст. 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав право проведения предвыборной агитации предоставлено гражданам и общественным объединениям, из других его норм следует, что этот перечень субъектов агитации не является исчерпывающим. Установлены запреты и ограничения на проведение предвыборной агитации (гражданам до 18 лет, государственным органам, органам местного самоуправления, воинским частям, военным учреждениям и др. (п. п. 6 - 8 ст. 48 указанного Федерального закона). При этом одни запреты и ограничения имеют абсолютный характер, т.е. полностью исключают осуществление предвыборной агитации в течение всей избирательной кампании, другие частичный (например, государственным и муниципальным служащим запрещено проводить предвыборную агитацию при исполнении своих обязанностей и (или) с использованием преимуществ должностного (служебного) положения, а представителям религиозных объединений - при совершении обрядов и церемоний).

Лишены агитационной правосубъектности лица, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании, кампании референдума установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 указанного Федерального закона. Речь идет о лицах, злоупотребляющих свободой массовой информации. В свою очередь, названный пункт имеет очень широкое содержание. Он требует, чтобы предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений, иные агитационные материалы (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет), выступления кандидатов и их доверенных лиц, представителей и доверенных лиц избирательных объединений, граждан на публичных мероприятиях, в средствах массовой информации (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет) не содержали призывы к совершению деяний, определяемых в ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О противодействии экстремистской деятельности" как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждали к таким деяниям, а также обосновывали или оправдывали экстремизм. Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения.

В силу п. 1.1 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав при проведении предвыборной агитации также не допускается злоупотребление свободой массовой информации в иных, чем указанные в п. 1 этой статьи, формах. Однако о каких иных формах идет речь, закон не уточняет. Запрещается агитация, нарушающая законодательство РФ об интеллектуальной собственности.

Поскольку нормы гл. VII Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав регламентируют проведение агитации на каналах организаций телерадиовещания, в периодических печатных изданиях, посредством публичных мероприятий и иным образом и называют кроме избирателей и кандидатов избирательные объединения, организации средств массовой информации, другие организации, должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, возникает вопрос: являются ли они также субъектами агитационной деятельности? Едва ли подлежит сомнению агитационная правосубъектность избирателей, т.е. совершеннолетних граждан. Пункт 2.1 ст. 48 указанного Федерального закона говорит о признаваемых предвыборной агитацией действиях, совершаемых представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, т.е. как минимум журналисты признаются субъектами агитационной деятельности. Пункт 4 этой статьи говорит о праве кандидата, избирательного объединения самостоятельно определять содержание, формы и методы своей агитации. Из этого следует отнесение кандидатов, избирательных объединений, доверенных лиц кандидатов и избирательных объединений к числу субъектов агитационной деятельности. Если заниматься агитационной деятельностью лицам, занимающим государственные и выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, членам органов управления организаций запрещено при исполнении должностных (служебных) обязанностей и (или) с использованием преимуществ своего должностного (служебного) положения, то это свидетельствует об их отнесении к субъектам агитационной деятельности. Запрет членам и участникам религиозных объединений проводить предвыборную агитацию при совершении обрядов и церемоний означает наличие у них права на осуществление предвыборной агитации, т.е. признание в качестве субъектов таковой. Закон однозначно разрешает агитационную деятельность общественным объединениям. Он не содержит общего запрета на осуществление агитационной деятельности со стороны других организаций, но запрещает многим категориям организаций (государственным, муниципальным, военным, религиозным, международным и др.). Судебная практика не признает организации средств массовой информации субъектами агитационной деятельности.

Избирательное законодательство запрещает государственным органам проводить предвыборную агитацию в любой форме (ст. 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, ст. 55 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Тем не менее ряд представительных органов государственной власти субъектов РФ приняли обращения в поддержку кандидатов в депутаты от одной из партий. Президент РФ и главы многих субъектов РФ, являющиеся единоличными государственными органами, вели предвыборную агитацию как кандидаты в депутаты.

Поскольку один и тот же гражданин может иметь и статус избирателя, и статус лица, замещающего государственную должность, и статус журналиста (представителя средства массовой информации), и статус члена (члена руководящего органа) политической партии и т.д., на выборах возникает проблема содержания и объема его прав на предвыборную агитацию, иерархии этих прав в зависимости от статуса. В итоге в зависимости от статуса лица одно и то же его действие может квалифицироваться как агитационное либо как выполнение служебных обязанностей. Теоретически понятна заинтересованность гражданина, политической партии в том, чтобы их действия оценивались с точки зрения того статуса, который либо дает больше прав как субъекту агитационной деятельности, либо вообще выводит за пределы таковой правосубъектности и соответственно подчинения избирательному праву.

Граждане и общественные объединения вправе проводить предвыборную агитацию в допускаемых законом формах и методах (п. 1 ст. 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Это означает, что выбор форм и методов агитации принадлежит гражданам и общественным объединениям, но закон может как регламентировать их осуществление, так и не допускать те или иные действия как агитационные. Определением Верховного Суда РФ от 6 августа 2001 г. (дело N 38-Г01-12) признан обоснованным вывод Тульского областного суда о соответствии ст. 37 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. положения областного избирательного закона о том, что граждане, не являющиеся зарегистрированными кандидатами, вправе проводить предвыборную агитацию лично и только посредством массовых агитационных мероприятий. Верховный Суд РФ указал, что участие граждан в агитации через средства массовой информации предусмотрено лишь с согласия кандидатов, избирательных объединений и оплаты такого участия из избирательного фонда. Впоследствии эта позиция поддержана Конституционным Судом РФ. Однако следует уточнить, что законодательство не запрещает гражданам агитацию и в иных формах (пикетирования, распространение печатной продукции, агитационные беседы с другими избирателями и многое другое).

Последние изменения избирательного законодательства вводят категорию лиц, которые вправе проводить предвыборную агитацию от имени кандидата, избирательного объединения. От имени кандидата такую агитацию вправе проводить только его доверенные лица и уполномоченные им представители. От имени избирательного объединения агитацию могут проводить только руководитель избирательного объединения, выдвинутые избирательным объединением кандидаты, которые уполномочены на проведение такой агитации, уполномоченные представители и доверенные лица избирательного объединения. Вопрос о том, что считать агитацией от имени кандидата, от имени избирательного объединения законом не урегулирован, поэтому практика может пойти по пути резкого ограничения прав избирателей на проведение предвыборной агитации.

Агитация может осуществляться с использованием средств массовой информации как электронных, так и печатных в зависимости от уровня выборов, посредством публичных (массовых) мероприятий (митинги, собрания, шествия и др.), с помощью печатных, аудиовизуальных и иных материалов, а также иными не запрещенными законом методами.

Пункт 2 ст. 43 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, ч. 3 ст. 48 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", п. 2 ст. 43 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" запрещают депутатам представительных органов всех уровней быть доверенными лицами кандидатов, политических партий и участвовать от имени и по поручению кандидатов на выборные должности в агитационных мероприятиях на радио и телевидении. Запрет для депутатов быть доверенными лицами политической партии или кандидата, выдвинутого партией, и участвовать в агитационных мероприятиях через средства массовой информации противоречит курсу на партизацию выборов, в соответствии с которым персональная борьба отходит на второй план, а соревнование идет в первую очередь между политическими партиями.

При этом справедливо наблюдается иной подход применительно к кампании референдума. Пунктом 8.1 ст. 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав установлено, что лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, вправе проводить агитацию по вопросам референдума, в том числе на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, выпускать и распространять агитационные материалы, но не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения. Поскольку депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, избранные по спискам политических партий, являются наиболее активными и грамотными представителями этих партий, то фактически лишение их права участвовать в агитации в поддержку своей партии противоречит смыслу избирательной кампании. На практике такие запреты часто не соблюдаются и порождают конфликты.

Думается, что лицо, занимающее государственную должность РФ (кроме Президента РФ, депутатов Государственной Думы), субъекта РФ (кроме депутатов региональных парламентов) или выборную муниципальную должность (кроме депутатов местных представительных органов) после регистрации в качестве кандидата на выборную должность должно уходить в отпуск за свой счет на период до дня голосования включительно. Такая норма была в избирательном законодательстве до 2005 г.

Выборы показывают неэффективность норм избирательного законодательства, запрещающих использовать преимущества должностного или служебного положения в агитационной кампании. Выступления кандидатов, занимающих высокие должности в исполнительных органах власти, широко освещаемые в средствах массовой информации, квалифицируются не как агитационные, а как элементы обычной работы руководителя, не имеющие отношения к выборам. При этом создается весьма позитивный образ руководителя, который, разумеется, оказывает влияние на оценку кандидата на выборную должность. Использование школьников для передачи информации об агитационных мероприятиях не рассматривается как правонарушение. Так, Верховный Суд РФ в Определении от 6 марта 2006 г. (дело N 39-Г06-25) определил, что внесение учащимися по указанию администрации школы информации о проведении предвыборной встречи кандидатов с избирателями не свидетельствует о нарушении избирательного законодательства кандидатом К., поскольку учащиеся школы не привлекались к предвыборной агитации.

Европейский суд по правам человека в судебном решении по делу "Гитонас и другие против Греции" 1997 г. сделал вывод о том, что "практически очень трудно доказать, что нахождение на государственной службе было использовано в избирательных целях" <1>. Принципам равных и справедливых выборов в большей мере соответствовала бы практика тех стран, где любая информация о кандидатах и партиях в период избирательной кампании считается агитацией. Целесообразно закрепить в избирательном законодательстве положение о том, что в течение агитационного периода в средствах массовой информации, т.е. 28 дней до субботы накануне дня голосования, любую информацию в средствах массовой информации о зарегистрированном кандидате, зарегистрированном списке кандидатов политической партии следует считать предвыборной агитацией.

--------------------------------

<1> Европейский суд по правам человека: Избранные решения: В 2 т. Т. 2. С. 459.

 

Известно, что важную роль в формировании мнения избирателей играют средства массовой информации, которые как информируют о выборах, так и используются политическими партиями, кандидатами для ведения предвыборной агитации.

Действующее законодательство позволяет под видом информирования в средствах массовой информации о профессиональной деятельности человека, дифференциации этой информации по времени и другим параметрам в отношении различных людей, являющихся кандидатами на выборные должности, оказывать очень сильное влияние на формирование волеизъявления избирателей. В итоге партия, в список кандидатов в депутаты от которой входит много руководителей исполнительных органов власти федерального, регионального и муниципального уровней и имеющая по этой причине преимущественный доступ к средствам массовой информации с государственным участием в течение всей избирательной кампании, находится в привилегированном положении по отношению к другим партиям, участвующим в выборах. Этот факт зафиксировали международные наблюдатели на федеральных выборах. Однако финансируемый из федерального бюджета Российский центр избирательных технологий при ЦИК РФ проводит по изобретенной им и не признанной за рубежом методологии мониторинг средств массовой информации, данные которого стремятся доказать обратное. Судебное понимание равного доступа к средствам массовой информации, как будет показано далее, не вносит ясности в решение этой проблемы.

Свободному формированию мнения избирателей о партиях и кандидатах препятствовало внедрение в общественное сознание тезиса о том, что голосование 2 декабря 2007 г. являлось референдумом о доверии Президенту РФ. Между тем законодательство проводит большие различия между институтами выборов и референдума. Более того, оно запрещает одновременное проведение общенациональных выборов и референдума, использование референдума для решения вопросов, касающихся конкретных должностных лиц. Публикации, включая публикацию 2 декабря 2007 г. в 21 час ОАО "Первый канал", данных опросов общественного мнения в средствах массовой информации осуществлялись с нарушением правил, установленных п. 2 ст. 46 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.

Избирательное законодательство с декабря 2006 г. практически запрещает зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям использовать эфирное время на телевидении для размещения негативной информации о других кандидатах, избирательных объединениях (п. 5.2 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, п. 5.2 ст. 62 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях: распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов; описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов; распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями; распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Речь идет о запрете использовать эфирное время при агитации на телевидении для критики оппонентов. Однако такие действия разрешены при агитации в других формах: на радио, в листовках, во время публичных мероприятий и т.д. Таким образом, возможности зарегистрированных кандидатов, политических партий при агитации на телевидении необоснованно ограничены, что нарушает гарантированную Конституцией РФ свободу мысли и слова, является принуждением к отказу от своих мнений и убеждений.

Содержание этих положений избирательного законодательства, конституционность которых весьма сомнительна, получило на практике весьма широкое толкование, позволяющее избирательным комиссиям, руководителям государственных органов, взаимодействующих со средствами массовой информации, вмешиваться в содержание и изложение представленного отдельными партиями агитационного материала. Вследствие чего ряд политических партий вынуждены были либо вносить исправления в подготовленные для трансляции агитационные материалы, либо заменять их другими, либо терять часть эфирного времени.

Избирательное законодательство требует публикации в средствах массовой информации предвыборной программы политической партии. Поэтому одной из главных целей дебатов как формы предвыборной агитации является донесение до избирателя положений этой программы. Освещаемые в электронных средствах массовой информации дебаты - наиболее эффективная форма донесения до избирателя положений предвыборной программы, позволяющая при этом избирателю сравнить основные их положения. Отказ той или иной политической партии от участия в предвыборных дебатах лишает избирателей таких возможностей. Поэтому назрела необходимость закрепления обязанности на участие представителей политических партий в совместных агитационных мероприятиях, проводимых на телевидении и радио. Отказ от участия в таких мероприятиях мог бы повлечь уменьшение бесплатного эфирного времени для данного участника выборов на четверть, а повторное уклонение от дебатов - утрату права на бесплатное эфирное время и обязанность оплатить использованный эфир.

Таким образом, закрепив достаточно широкий круг субъектов агитационной деятельности, избирательное законодательство дифференцирует права этих субъектов, прежде всего в части доступа к агитации через средства массовой информации, а также идет по пути расширения ограничений и запретов в части содержания агитационных материалов.

Нуждаются в регламентации правила, по которым происходят совместные агитационные мероприятия, публикация иных агитационных материалов в эфире, а также определение стоимости эфирного времени. Это касается решения вопросов о публикации материала в прямом эфире или в записи, сроках представления материала, порядке оформления документов для допуска к эфиру лиц, выступающих по поручению кандидата, политической партии и круге таких лиц, отборе тем совместных агитационных мероприятий, определении ведущего журналиста, его правах и обязанностях. В настоящее время отношения по предоставлению соответствующего эфира регулируются внутренними нормами телерадиовещательных компаний, которые не публикуются, недоступны и непонятны кандидатам, политическим партиям, трактуют избирательное законодательство только в интересах самой телерадиокомпании или правящей политической партии. Так, например, перевод опубликованных расценок за 30 секунд эфира в зависимости от величины рейтинга в реальную стоимость для партии нескольких минут конкретного эфирного времени - задача, решение которой известно только самой телерадиокомпании.

Практика прошедших федеральных избирательных кампаний показывает необходимость законодательного установления периода времени, который собирает на радио и телевидении наибольшую аудиторию. В настоящее время он определяется по усмотрению самой телерадиокомпании по неизвестным законодательству критериям, что влечет весьма субъективные оценки, которые не могут быть опровергнуты в суде. Следовало бы отнести к такому периоду промежутки с 7 до 8 часов и с 19 до 23 часов местного времени.

Следует принять федеральный закон о политической рекламе, который будет регулировать отношения по изготовлению и распространению политической рекламы, в том числе агитационных материалов. Он укрепит понятийный аппарат в области видов и форм политической рекламы. Рекламопроизводители и рекламораспространители пользуются терминами, многие из которых не известны ни законодательству, ни избирателям (например, баннер, брандмауэр, штендер <1> и т.п.) или трактуются по-разному. Тем не менее они употребляются в текстах договоров.

--------------------------------

<1> Выносная щитовая конструкция.

 

§ 2. Споры о различиях между информированием

о выборах и предвыборной агитацией

 

По запросу группы депутатов Государственной Думы и жалобам трех журналистов, которые привлечены к юридической ответственности за нарушение избирательного законодательства в части агитации в период выборов, Конституционный Суд РФ рассмотрел вопрос о проверке конституционности отдельных положений гл. VII Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Три журналиста были наказаны (два дисциплинарных и одно административное взыскания) за нарушение избирательного законодательства при освещении региональных избирательных кампаний (Санкт-Петербург, Республика Мордовия) и муниципальных выборов (Калининград). Нарушения состояли соответственно в том, что в одном случае были опубликованы в средствах массовой информации журналистские материалы по поводу возможных последствий избрания одного из кандидатов, в другом делалось заявление о том, что голосовал бы против конкретного кандидата, в третьем был опубликован агитационный материал до начала агитационного периода в средствах массовой информации. Первоначально оспаривалась конституционность ст. ст. 45, 46, 48 - 50, 52, 56 указанного Федерального закона. Фактически предметом рассмотрения были п. 5 ст. 45, подп. е п. 2 ст. 48 и подп. "ж" п. 7 ст. 48 указанного Федерального закона.

Основные аргументы заявителей сводились к следующему: оспариваемые положения Закона позволяют отнести к предвыборной агитации любую деятельность по распространению информации о кандидатах; имеет место несоразмерное ограничение свободы мнений и нарушение гарантии свободы массовой информации, что нарушает право на свободные выборы, т.е. ст. ст. 3, 29 и 32, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Постановлением от 30 октября 2003 г. N 15-П Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ подп. "ж" п. 2 ст. 48 указанного Федерального закона. Другие оспаривавшиеся положения указанного Федерального закона признаны соответствующими Конституции РФ в толковании, данном судом. По сути, Конституционный Суд РФ наполнил их новым содержанием, что оказало значительное влияние на характер избирательных кампаний, деятельность избирательных комиссий и судебную практику.

Конституционный Суд РФ заявил, что представители организаций средств массовой информации не должны являться субъектами агитационной деятельности, а вправе в силу ст. 45 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав только информировать о выборах. Выборы могут быть свободными только тогда, когда реально гарантировано право на объективную информацию. Требование объективности на предвыборную агитацию не распространяется.

В целях защиты права на свободные выборы (они являются одной из основ конституционного строя) свобода выражения мнений для представителей средств массовой информации может быть ограничена федеральным законом, но такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными, не затрагивать само существо конституционного права. Для этого норма должна быть определенной, не допускающей расширительного толкования. Признанный не соответствующим Конституции РФ подп. "ж" п. 2 ст. 48 указанного Федерального закона относит к агитации и иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, списков кандидатов. Конституционный Суд РФ считает, что указанное положение создает возможность недопустимо широкого усмотрения правоприменителя при квалификации информационной деятельности средств массовой информации как нарушающей установленный для них запрет на проведение предвыборной агитации. Это ограничивает свободу средств массовой информации и право граждан на получение информации, необходимой для формирования свободного волеизъявления на выборах.

Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что информирование любого характера в период выборов, как и агитация, могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор. Различие между ними в специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону. В противном случае граница стирается, что повлекло бы ограничение конституционных гарантий свободы слова и информации, нарушало бы принципы свободных и гласных выборов. Суды и иные правоприменительные органы должны выявить наличие или отсутствие "непосредственно агитационной цели". Умысел при незаконной агитации "заключается лишь в осознании прямой цели данного противоправного действия" и не может охватывать ее последствия. Иначе говоря, информирование в средствах массовой информации даже о призывах голосовать "за" или "против" не является агитацией. Сами по себе действия, указанные в п. 2 ст. 48 названного Федерального закона, являются разновидностью выражения мнений. Внешнее сходство по форме не является доказательством наличия агитации.

Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П серьезно повлияло на практику квалификации агитации в средствах массовой информации. После его принятия доказать претензии к средствам массовой информации по поводу нарушения избирательного законодательства чрезвычайно сложно, и судебная практика знает мало случаев признания материалов в средствах массовой информации агитационными, если газета, телерадиокомпания, другое средство массовой информации не считают его таковым. По всей вероятности, это уже другая крайность, от которой можно отойти после изменения избирательного законодательства.

Верховный Суд РФ в Определении от 18 февраля 2004 г. (дело N 83-Г03-26) согласился с позицией Брянского областного суда, который отменил как незаконное постановление областной избирательной комиссии, признавшей агитационными две статьи в газете "Брянские будни". Суд установил, что в одной из статей содержится информация о факте распространения листовки со сведениями об имеющемся состоянии у депутата Государственной Думы Ш. и суждениями автора о путях приобретения денег, но содержание листовки не приводится. Статья не упоминает о предстоящих выборах депутатов Государственной Думы и о Ш. как кандидате в депутаты, не содержит призывов голосовать "за" или "против" каких-либо кандидатов. Суд полагает, что доводы избирательной комиссии о том, что статья является агитационной, так как содержит негативный комментарий, формирующий отрицательное отношение к кандидату в депутаты, не опровергают доводов о том, что автор статьи не преследовал агитационных целей, не пытался склонить избирателей на определенную сторону.

Судебная практика квалификации действий как информационных или агитационных при использовании других форм (листовки, плакаты, массовые мероприятия и др.) колеблется между презюмированием агитационной цели в силу факта появления материала, действия во время избирательной кампании и необходимостью доказывания наличия агитационной цели.

Так, кандидат в губернаторы Красноярского края Г. обжаловал решение избирательной комиссии, обратившей его внимание на нарушение избирательного законодательства, выразившееся в распространении листовок с его фамилией под заголовком "Я верну в край украденные богатства" без выходных данных, даты выпуска. В листовке давалась биография кандидата, излагалась экономическая программа и содержалось указанное в заголовке обязательство кандидата. Верховный Суд РФ в Определении от 17 сентября 2002 г. (дело N 53-Г02-21) отметил, что названная листовка прямых призывов к голосованию за кандидата в губернаторы края не содержит, но помещенные в ней положительные сведения о его деятельности в период работы в Правительстве РФ, Государственной Думе с последующим сообщением о том, что он выдвинут кандидатом на должность губернатора края группой избирателей, поддержан КПРФ, патриотическими организациями, свидетельствуют о желании создать у избирателей положительное к нему отношение, побудить их голосовать на выборах за него. Суд признал материал агитационным.

Практике известно использование оплаченных до выборов рекламных щитов, которые используются и в период избирательной кампании. Так, политическая партия СПС разместила щиты во время избирательной кампании. Окружная избирательная комиссия признала их агитационными и рекомендовала снять. Партия обратилась в суд. В удовлетворении жалобы отказано. В Определении Верховного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. (дело N 76-Г03-6) отмечено, что щиты изготовлены и смонтированы до начала избирательной кампании, поэтому у комиссии и суда не было оснований считать их агитационными. Однако эти щиты являются рекламой партии, которая в соответствии с избирательным законодательством должна быть оплачена из избирательного фонда. Верховный Суд РФ указал, что суду первой инстанции надо было бы отметить нарушение, связанное с рекламой партии, но не отменил решение суда первой инстанции, оставив в силе решение окружной избирательной комиссии, в том числе и предложение о снятии щитов, так как оно носит рекомендательный характер. В итоге получилось, что суд только констатировал нарушение избирательного законодательства, но уклонился от решения вопроса об ответственности.

Использование в агитационных материалах сведений о месте работы кандидата с изображением эмблемы компании, в которой он работает, как отметил Верховный Суд РФ в Определении от 15 ноября 2006 г. (дело N 9-Г06-18), не является коммерческой рекламой и в связи с этим нарушением правил агитации.

В связи с двумя письмами, полученными миллионами граждан в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы четвертого созыва в 2003 г., подписанными Ч., были споры. Одно письмо подписано Ч. как председателем правления РАО "ЕЭС России", другое, оплаченное из избирательного фонда политической партии СПС, - как одним из руководителей этой партии. В письме председателя правления РАО "ЕЭС России" гражданам объяснялась суть реформы названной естественной монополии и те блага, которые они получат. В спорах относительно квалификации этого письма как агитационного победила позиция, в соответствии с которой оно не признавалось агитационным материалом. Верховный Суд РФ в решении от 1 декабря 2003 г. (дело N ГКПИ03-1478) эту позицию поддержал. Попытки рассматривать указанное письмо как рекламу коммерческой деятельности РАО "ЕЭС России" не нашли правового обоснования. На запрос ЦИК РФ Министерство РФ по антимонопольной политике сообщило, что распространение за подписью председателя правления РАО "ЕЭС России" писем, адресованных конкретным лицам, о реформе электроэнергетики рекламой не является. Утверждение о том, что письма адресованы конкретным лицам, верно в том смысле, что доставлялись они по почтовым адресам граждан, но в то же время содержание этих писем абсолютно одинаково и, по существу, они рассчитаны на всех граждан России.

Отчеты депутатов в период избирательной кампании должны быть оплачены из избирательного фонда, если такой депутат является кандидатом в депутаты. При этом сам по себе отчет депутата не признается агитацией, так как не усматривается цель побудить избирателей голосовать <1>. Думается, что это достаточно противоречивая позиция и законодателя, и судов. Если отчет депутата не является предвыборной агитацией, то с точки зрения целевого характера фонда оплачивать его из избирательного фонда нельзя.

--------------------------------

<1> См. решение Верховного Суда РФ от 21 ноября 2003 г. (дело N ГКПИ03-1380).

 

В Москве рядом средств массовой информации в период федеральной избирательной кампании и выборов мэра города в 2003 г. публиковался так называемый список мэра, в котором указаны фамилии кандидатов, которых поддерживает мэр Москвы. Суды (в частности, Верховный Суд РФ в Определении от 23 апреля 2002 г. (дело N 5-Г02-38)) заняли позицию, в соответствии с которой мэр официально не объявлял какой-либо список кандидатов, которых он поддерживает, нет никаких документов, свидетельствующих о поддержке этих кандидатов со стороны мэра города, поэтому де-юре никакого списка мэра не существует.

Достаточно сложно установление наличия агитационного умысла со стороны кандидата при проведении мероприятия организациями, которые юридически не связаны с кандидатом. Обычно суды занимают формально-юридическую позицию, в соответствии с которой участие кандидата в таком мероприятии само по себе не свидетельствует о нарушении им избирательного законодательства. Так, Пензенский областной суд в решении от 10 апреля 2002 г. (дело N 3-19-02) констатировал, что сам факт присутствия кандидата в губернаторы Б. на концерте известной певицы, где она выкрикивала: "Вася (имя губернатора, боровшегося за переизбрание. - Е.К.) - свой мужик, земляк. Его надо поддержать", не может расцениваться как проведение им агитационного мероприятия. Кандидат не был заказчиком концерта, не был инициатором выкриков со сцены, которые свидетели отнесли к развязной манере поведения певицы на сцене.

Вместе с тем имеются примеры оценки судами влияния фактических отношений на выяснение агитационной цели и влияния мероприятия на волеизъявление избирателей. Так, суды не согласились с доводом о том, что праздники газеты "Губерния" в Пудожском районе Республики Карелия во время избирательной кампании проводились ЗАО "Газета "Губерния" исключительно в целях продвижения газеты в районе, т.е. носили рекламный в отношении газеты характер. Одним из учредителей ЗАО "Газета "Губерния" являлся кандидат в депутаты законодательного органа Республики П., а руководители ЗАО "Газета "Губерния" признают П. человеком, стоявшим у истоков газеты и одним из ее основателей. Иначе говоря, П. не являлся на момент возникновения правоотношений ни учредителем, ни собственником газеты. Однако судом установлено, что под видом праздников пожилого человека указанная газета (юридически ЗАО) организовала, финансировала и провела во время выборов в населенных пунктах, входящих в избирательный округ, 12 мероприятий, в каждом из которых принимал участие кандидат в депутаты П. На мероприятиях проводились обильные застолья, вручались подарки, а ЗАО "Газета "Губерния" израсходовало на эти цели более 22 тыс. рублей. В Определении Верховного Суда РФ от 13 февраля 2003 г. (дело N 75-Г03-1) указано: "Суд приходит к выводу, что данные мероприятия организовывались ЗАО "Газета "Губерния" с целью способствовать избранию П. депутатом Законодательного Собрания Республики Карелия и эти мероприятия организовывались таким образом, что воспринимались жителями поселков как "праздники от П., связанные с его избирательной кампанией, и побуждали избирателей голосовать за кандидата в депутаты П.".

Вывод суда о том, что распространение визиток с указанием должности действующего депутата, а также номера служебного кабинета и номера служебного телефона имели цель побудить избирателей голосовать за кандидата, нельзя признать состоятельным. Проанализировав содержание визитных карточек, Верховный Суд РФ в Определении от 6 октября 2006 г. (дело N 25-Г06-15) сделал вывод о том, что они носят информационный характер и не являются агитационным материалом. В данных визитных карточках не имелось характеристики личности кандидата, призывов либо обещаний, побуждающих голосовать за него, каких-либо других сведений о предстоящих выборах.

В другом деле суд установил, что кандидат в депутаты Б. указал в изготовленных по его заказу и оплаченных из средств его избирательного фонда в агитационных материалах (визитных карточках) контактный адрес (номер служебного кабинета в здании областной Думы) и номер служебного телефона, тем самым он использовал преимущества своего должностного и служебного положения с целью побудить избирателей голосовать за него. При этом данных о том, что помещения областной Думы предоставляются всем кандидатам в депутаты для осуществления деятельности, способствующей их избранию, Б. суду представлено не было. В подтверждение своего вывода суд сослался на справку, выданную областной Думой, из содержания которой следует, что указанный номер телефона Б. является служебным, находится на балансе областной Думы и оплачивается за счет средств областного бюджета. Факт изготовления перечисленных агитационных материалов по заказу Б., их распространения, как обоснованно указал суд, подтвержден представленными заявителем документами, уведомлением Б. избирательной комиссии об изготовлении всех приложенных к заявлению агитационных материалов с представлением их образцов, имеющихся в избирательной комиссии. В данном случае визитные карточки правильно расценены судом как форма предвыборных агитационных материалов, о чем, в частности, свидетельствует их оплата самим Б. из своего избирательного фонда <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 10 марта 2006 г. (дело N 71-Г06-13).

 

Верховный Суд РФ в Определении от 18 октября 2006 г. (дело N 47-Г06-300) согласился с позицией Оренбургского областного суда, который установил, что сам по себе факт исполнения кандидатом Ч. своих служебных обязанностей губернатора области во время участия в выборной кампании не является безусловным основанием для отмены решения о результатах выборов, поскольку не отнесено к таковым п. 2 ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Также то обстоятельство, что в некоторых из газетных публикаций были помещены фотографии Ч., не изменяет их информационную направленность, не придает им признаков предвыборной агитации, поскольку в совокупности с текстом публикаций эти фотографии воспринимались читателями-избирателями однозначно - как фотографии губернатора области, а не кандидата в депутаты.

Судом также было установлено, что все распространяемые поздравления имели место в связи с профессиональными или государственными праздниками и были напечатаны от имени Ч. как губернатора области, а не кандидата в депутаты. Поздравления являются традиционными и ежегодными, текст которых не содержит даже упоминания о предстоящих выборах, а значит, не имеет направленности склонить потенциальных избирателей в пользу или против какого-либо кандидата, списка кандидатов.

Избирательное объединение "Астраханское областное отделение политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" обратилось в суд с заявлением о признании постановления избирательной комиссии Астраханской области от 18 августа 2006 г. N 34/841-3 незаконным, указав, что оспариваемым постановлением необоснованно отказано в признании агитационным информационного материала, размещенного избирательным объединением "Единая Россия" на рекламных конструкциях, и привлечении к административной ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства о выборах. Указанные информационные материалы, содержащие, по мнению заявителя, признаки предвыборной агитации, изготовлены без представления агитационных материалов до начала их распространения в соответствующую избирательную комиссию, а также без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда. Решением Астраханского областного суда от 1 сентября 2006 г. в удовлетворении заявления было отказано. Верховный Суд РФ в соответствии с Определением от 26 сентября 2006 г. (дело N 25-Г06-9) не нашел оснований для отмены данного решения. Согласно п. 81 договора аренды от 1 июля 2006 г. N 068/6, заключенного Астраханским региональным отделением политической партии "Единая Россия", право пользования рекламными конструкциями переходит к заказчику с момента вступления в силу договора, т.е. с момента его подписания, что имело место 1 июля 2006 г. Учитывая, что данное имущество находилось в пользовании Астраханского регионального отделения политической партии "Единая Россия" на день официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы Астраханской области четвертого созыва, на его использование, как обоснованно указал суд, распространяется действие п. 6 ст. 59 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, предоставляющего право использования такого имущества, не содержащего признаков агитации, без оплаты из средств соответствующего избирательного фонда.

Зарегистрированный кандидат ставил вопрос об отмене регистрации другого кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, в связи с нарушением избирательного законодательства, которое заключалось в том, что на улицах города была размещена коммерческая реклама завода, руководителем которого является этот кандидат. Расходы на проведение предвыборной агитации осуществлялись не за счет средств соответствующего избирательного фонда кандидата. Отказывая в удовлетворении требований об отмене регистрации кандидата, суд исходил из того, что не допущено нарушений избирательного законодательства, которые могли бы служить основанием для отмены регистрации. Суд установил, что договоры на размещение рекламы завода, генеральным директором которого являлся кандидат, были заключены и оплачены в соответствии с их условиями заводом еще до назначения даты выборов и до выдвижения кандидата. Рекламные щиты завода не содержат упоминаний о кандидате, на них отсутствует его изображение. Доказательств того, что средства, потраченные заводом на изготовление рекламных щитов, были использованы в целях достижения определенных результатов на выборах именно кандидатом и размещались по его поручению, суду не представлено. Осуществление рекламы организацией, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления которой являются кандидаты в депутаты, в период избирательной кампании не является единственным условием для ее оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда. Для такой оплаты необходимо также, чтобы коммерческая реклама использовалась кандидатом именно в целях достижения определенного результата на выборах. Таких обстоятельств по делу также не было установлено <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 18 марта 2005 г. (дело N 86-Г05-13).

 

Суды не согласились с требованием признать нарушением избирательного законодательства со стороны кандидата в депутаты Государственной Думы Х., который являлся генеральным директором пивоваренных компаний, проводивших в период избирательной кампании рекламу выпускаемого ими пива в средствах массовой информации и посредством наружной рекламы. Стоимость рекламы значительно превышает 5% от допускаемых законом предельных размеров расходов кандидата в депутаты. Верховный Суд РФ в Определении от 29 ноября 2003 г. (дело N 11-Г03-45) указал, что при осуществлении рекламы такого рода для ее оплаты из избирательного фонда необходимо, чтобы данная продукция содержала либо изображение, либо фамилию кандидата.

Верховный Суд РФ также пришел к выводу о том, что размещение рекламной продукции (щиты и стенды) в ряде мест Казани не может являться основанием к отмене регистрации кандидата, так как договоры на ее размещение и оплату были заключены ранее выдвижения Х. кандидатом в депутаты. Думается, что такое утверждение порождает вопрос. Если по избирательному законодательству подобная реклама должна оплачиваться из избирательного фонда, то оплата материалов до выдвижения кандидата из других источников не отменяет обязанность оплаты из фонда. Из смысла Определения Верховного Суда РФ вытекает, что рассматриваемый рекламный материал не подлежал оплате из избирательного фонда кандидата, так как "не содержит признаков агитации, установленных Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г.". При таком подходе указание на сроки его оплаты с точки зрения избирательного законодательства не имеет никакого значения и не следовало бы указывать на такую оплату в судебном постановлении.

Избирательное законодательство (ст. 45 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав) обременяет информирование о выборах в государственных и муниципальных средствах массовой информации требованием соблюдать равенство кандидатов, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений.

Поскольку законодатель не идет дальше декларирования такого равенства, практика выборов и судебная практика наполняют его весьма специфическим содержанием. Так, Останкинский районный суд Москвы 25 февраля 2008 г. отказал З. в удовлетворении иска к ОАО "Первый канал". Заявитель просил признать незаконными действия ОАО "Первый канал" по освещению процедуры подачи документов на регистрацию им и кандидатом М. Информация о процедуре подачи документов заявителем и другим кандидатом по продолжительности составила соответственно 79 и 1013 секунд, выступлению истца отведена 21 секунда, М. - 555 секунд. Суд заявил, что "соразмерность сообщений о предвыборных мероприятиях действующим законодательством не определяется как абсолютно равные по хронометражу телевизионные сюжеты, поскольку предвыборное мероприятие может содержать в себе разные по объему мероприятия, которые в одном случае при наличии большого объема информативности и зрительского интереса могут увеличить формат сюжета о таком мероприятии, а при отсутствии информативности соответственно сократить формат сюжета как не порождающего зрительский интерес". Следует заметить, что использованные судом такие понятия, как "объем мероприятия", "зрительский интерес", неизвестны законодательству, их содержание определяется совершенно субъективно, в том числе и в зависимости от политической позиции руководства и собственника средства массовой информации.

Верховный Суд РФ в решении от 16 июля 2008 г. (дело N ГКПИ08-1403) пришел к выводу: "Законодательство о выборах не содержит количественных критериев преимущественного освещения предвыборных мероприятий. Соразмерность сообщений о таких мероприятиях должна определяться не на основе произвольно проведенного хронометража телевизионных сюжетов отдельных телевизионных каналов, а с учетом совокупности всех факторов, позволяющих оценить степень распространения и воздействия на избирателей информационного материала и сообщения. В частности, должны учитываться вид средства массовой информации, род теле- или радиопрограммы (информационная, информационно-аналитическая, общественно-политическая, авторская и т.п.), форма изложения материала и его характер (нейтральный, позитивный или негативный), уровень информативности, содержание выступления лиц, занимающих государственные должности, и другие данные, позволяющие объективно оценить влияние, оказанное на избирателя тем или иным материалом". Если учесть, что п. 5 ст. 45 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав запрещает в информационных теле- и радиопрограммах отдавать предпочтение какому-либо кандидату, избирательному объединению, "в том числе по времени освещения", ничего не говорит ни о форме и характере материала, ни об оценке его влияния на избирателя, то приведенный пассаж судебного решения может трактоваться как попытка самостоятельного правового регулирования, противоречащего приведенной норме. В итоге, как показывает практика выборов, запрет для средств массовой информации при освещении предвыборных мероприятий отдавать предпочтения какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению носит декларативный характер. Если исключить такой запрет, приведя законодательство в соответствие с действительностью на выборах, то это, разумеется, увеличит уровень неравенства кандидатов, политических партий на выборах, поставит под сомнение юридические основы равного избирательного права. Если же любое информирование в средствах массовой информации о выборах считать предвыборной агитацией, то это будет способствовать укреплению принципов равных и справедливых выборов.

 

§ 3. Судебная защита права на получение безвозмездно

в средствах массовой информации эфирного времени

и печатных площадей

 

На выборах, кроме муниципальных, зарегистрированные кандидаты, политические партии имеют право на получение в равных величинах безвозмездно (на безвозмездной основе) эфирного времени и печатных площадей <1>. В связи с этим возникают споры по поводу наличия у политической партии такого права, по поводу круга средств массовой информации, которые обязаны предоставлять безвозмездно эфир и печатные площади, по поводу пользования кандидатами, партиями указанным правом, по поводу оплаты партией расходов средств массовой информации.

--------------------------------

<1> В середине 2009 г. в избирательном законодательстве термины "бесплатно", "на бесплатной основе" заменены принятыми в законодательстве о налогах и сборах терминами "безвозмездно", "на безвозмездной основе", поэтому их следует считать равнозначными.

 

Перечень средств массовой информации, которые обязаны предоставлять бесплатный эфир и бесплатные печатные площади, на каждой избирательной кампании фиксируется и публикуется избирательной комиссией, на основе данных государственных и муниципальных органов, компетентных в области средств массовой информации. Так, редакция газеты "Брянский рабочий" обратилась в суд с жалобой на решение облизбиркома о включении ее в такой перечень средств массовой информации. Заявитель указал, в частности, что газета субсидий из областного бюджета в 2002 - 2003 гг. не получала. Суды решили, что газета правомерно включена в указанный перечень <1>. Поскольку к числу учредителей газеты относятся Брянская областная Дума и администрация области, независимо от наличия или отсутствия финансирования со стороны учредителей газета относится к государственным печатным средствам массовой информации области и обязана проводить жеребьевку для предоставления бесплатной печатной площади и опубликования агитационных материалов кандидатов в депутаты Государственной Думы.

--------------------------------

<1> См. решение Брянского областного суда от 10 ноября 2003 г.; Определение Верховного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. (дело N 83-Г03-22).

 

Суды не признают за избирательными комиссиями права давать разрешение средствам массовой информации на размещение агитационных материалов. В Определении Верховного Суда РФ от 18 февраля 2004 г. (дело N 59-Г03-13) указано, что подача редакциями периодических печатных средств массовой информации в избирательную комиссию сведений об условиях оплаты печатных площадей и о готовности предоставить свои печатные площади для размещения предвыборной агитации носит уведомительный характер. Законом не предусмотрена выдача избирательными комиссиями какого-либо разрешения периодическим печатным средствам массовой информации.

Избирательное законодательство лишает права на получение безвозмездно эфирного времени и печатных площадей в средствах массовой информации те партии, которые не рассчитались со средствами массовой информации за полученные бесплатно эфирное время и печатные площади на предыдущих выборах. В 2009 г. таким партиям предоставили возможность получать плату за эфирное время и печатные площади в пределах той доли, которую они могли бы получить бесплатно по результатам предыдущих выборов. Так, партия "Кедр" на выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва в 2003 г. не получила бесплатное эфирное время и печатные площади в связи с задолженностью перед средствами массовой информации по итогам парламентских выборов 1999 г. Начиная с 2001 г. партия обращалась в суды, доказывая, что требование о возмещении средств за бесплатные печатные площади и бесплатный эфир неправомерно, так как регистрация федерального списка кандидатов этой партии в 1999 г. была отменена с применением нормы избирательного законодательства, которая впоследствии Конституционным Судом РФ признана не соответствующей Конституции РФ. Решение Верховного Суда РФ от 26 сентября 2003 г. фиксирует, что по неполным данным политическая партия должна средствам массовой информации более 40 млн. рублей. Верховный Суд РФ оставил без удовлетворения жалобу партии и не исключил ее из утвержденного ЦИК РФ списка должников перед средствами массовой информации, указав, что доводы об отмене регистрации партии по основаниям, признанным позднее неконституционными, не могут служить доказательством для исключения партии из числа должников. Таким образом, суд не увязывает признание задолженности партии перед средствами массовой информации с реализацией возможности проголосовать за партию в день голосования.

Действующее законодательство предоставляет партиям-должникам на ближайших федеральных выборах возможность воспользоваться своей долей в безвозмездно предоставляемом эфирном времени и печатных площадях, но за плату.

Положение закона субъекта РФ, определяющее объем бесплатного эфирного времени, предоставляемого зарегистрированным кандидатам для проведения совместных агитационных мероприятий, признано соответствующим федеральному законодательству. Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 4 ст. 58 Закона Астраханской области от 30 июня 2004 г. "О выборах депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в Архангельской области" в части слов "одна вторая". В обоснование заявленных требований он сослался на то, что п. 4 ст. 58 указанного Закона в противоречие п. 4 ст. 51 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав установлено ограничение объема бесплатного эфирного времени, выделяемого муниципальными организациями телерадиовещания зарегистрированным кандидатам для совместного проведения дискуссий, круглых столов, иных совместных агитационных мероприятий. Решением Архангельского областного суда от 29 декабря 2004 г. заявление прокурора удовлетворено. Верховный Суд РФ в Определении от 30 марта 2005 г. (дело N 1-Г05-13) с позицией областного суда не согласился. Размер эфирного времени для проведения совместных агитационных мероприятий может составлять половину его общего объема и более. Используя в пределах своих полномочий право определения порядка проведения выборов в органы местного самоуправления в Архангельской области, включая определение порядка и условий проведения предвыборной агитации на телевидении и радио, законодатель области установил, что половина общего объема бесплатного эфирного времени зарегистрированным кандидатам должна быть предоставлена для проведения совместных агитационных мероприятий. Данное положение полностью согласуется с требованиями федерального закона и не могло быть признано судом недействующим и не подлежащим применению. Толкуя п. 4 ст. 51 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, суд правильно посчитал, что объем эфирного времени для проведения совместных агитационных мероприятий может составлять и более одной второй общего объема бесплатного эфирного времени. То есть организации телерадиовещания вправе предоставлять для совместных агитационных мероприятий иной превышающий установленный федеральным законом минимальный объем бесплатного эфирного времени. Однако суд не учел, что подобная позиция представляется правильной лишь в том случае, если такой "иной" объем эфирного времени установлен законом. То, что размер бесплатного эфирного времени, предоставляемого зарегистрированным кандидатам для проведения совместных агитационных мероприятий, должен зависеть от усмотрения организаций телерадиовещания, из п. 4 ст. 51 указанного Федерального закона не вытекает. Доводы суда о противоречивости оспоренных прокурором положений областного Закона приведенной выше норме Федерального закона сводятся к тому, что установление Законом любого конкретного размера бесплатного эфирного времени, предоставляемого зарегистрированным кандидатам для проведения совместных агитационных мероприятий, каждый раз означало бы нарушение прав кандидатов на получение такого эфирного времени в еще большем размере. Таким образом, как в первом случае, когда федеральный законодатель, определяя долю бесплатного эфирного времени для проведения совместных агитационных мероприятий при проведении одних выборов, воспроизвел положения п. 4 ст. 51 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, так и в двух других случаях, когда федеральный и региональный законодатели при определении порядка проведения иных выборов установили конкретный размер этой доли, требования Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав о необходимости предоставления не менее половины общего объема бесплатного эфирного времени соблюдены. При таких обстоятельствах решение суда об удовлетворении заявления прокурора и признании оспоренных им положений областного Закона недействующими является неправильным и подлежит отмене.

Заявитель К. как кандидат в депутаты Государственной Думы полагал незаконным предоставление бесплатного эфирного времени в период с 11 часов 50 минут до 12 часов 50 минут. Решением Тамбовского областного суда от 26 ноября 2003 г. в удовлетворении заявления отказано. Верховный Суд РФ в Определении от 18 февраля 2004 г. (дело N 13-Г03-16) согласился с позицией областного суда. Признавая требования К. необоснованными, суд указал, что бесплатное эфирное время было установлено в упомянутый период приказом Всероссийской государственной телевизионной радиовещательной компании, а Тамбовская ГТРК как дочернее предприятие не могла нарушить приказ. Верховный Суд РФ указал, что в соответствии с Федеральным законом предоставляемое бесплатно эфирное время должно приходиться на определяемый соответствующей организацией телерадиовещания период, когда теле- и радиопередачи собирают наибольшую аудиторию. Заявитель не представил данных, что выделенное время не отвечает указанным требованиям.

Предоставление эфирного времени в 12 часов дня, по мнению суда, не противоречит Федеральному закону, который предусматривает выпуск предвыборной агитации на безвозмездной основе в то время, когда телерадиокомпания собирает наибольшую аудиторию. Время это определяет сама телерадиокомпания.

В арбитражных судах разошлись позиции при решении вопроса о возмещении расходов за предоставленные бесплатно печатные площади. Суды трех инстанций полагали, что обязанность по возмещению расходов по предоставлению бесплатной печатной площади возлагается не на самого кандидата, а на политическую партию, причем данная обязанность предусмотрена законодательством, поэтому для ее возникновения наличия договорных отношений не требуется. ФГУ "Редакция "Российская газета" обратилось в Арбитражный суд Москвы с иском к политической партии "Российская партия Жизни" о взыскании 778483 рублей 20 копеек, составляющих основной долг, возникший в результате невозврата стоимости предоставления бесплатной печатной площади на основании договора от 10 февраля 2004 г., в соответствии с которым истец и кандидат в Президенты РФ М. от политической партии "Российская партия Жизни" урегулировали вопрос о бесплатном размещении агитационных материалов. Истец обосновывает свои требования тем, что кандидат М., выдвинутый "Российской партией Жизни", по результатам голосования получил менее 2% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и поэтому политическая партия на основании ст. 63 Федерального закона "О выборах Президента РФ" обязана возместить объем предоставленного эфирного времени или бесплатной печатной площади. Доводы ответчика о том, что расходы по предоставлению бесплатной печатной площади возлагаются на самого кандидата, были признаны несостоятельными, поскольку в соответствии со ст. 63 указанного Федерального закона ответственность в данном случае возложена на политическую партию. Также несостоятельными были признаны доводы ответчика о том, что судом не принято во внимание то, что политическая партия "Российская партия Жизни" не являлась стороной по договору и не брала на себя обязательства по возмещению в полном объеме стоимости публикации агитационного материала. Обязанность возместить истцу стоимость размещения агитационных материалов предусмотрена не договорными отношениями, а Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> См. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30 августа 2005 г. N 09П-9038/05-ГК (дело N А40-16419/05-34-139).

 

Однако Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ Постановлением от 20 июня 2006 г. (дело N 16558/05) отменил оспариваемые судебные акты и отказал в удовлетворении искового требования. Он отнес деятельность по предвыборной агитации к договорному регулированию. Поскольку ФГУ "Редакция "Российская газета" заключило договор не с политической партией, а с кандидатом, т.е. ненадлежащим лицом, то по решению Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ партия не является участником договора, поэтому у нее не возникает обязательств по оплате публикации предвыборных материалов.

Приведенное дело заслуживает внимания как с точки зрения подведомственности, так и с точки зрения соотношения публичного и частного подходов к регулированию выборов. Весьма сомнительно рассмотрение его арбитражными судами. Вызывает серьезные возражения позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, в соответствии с которой источник избирательного права (в данном случае речь идет о праве выдвинутого политической партией кандидата и, следовательно, праве самой партии на получение бесплатно печатных площадей для предвыборной агитации) переведен из закона в договор.

 

§ 4. Споры о правомерности использования

в агитационных материалах изображения

и фамилии физического лица

 

Суть введенной в избирательное законодательство в 2002 г. нормы в том, что необходимо письменное согласие гражданина для использования его изображения и высказываний в агитационных материалах.

Так, действующему Президенту Республики Башкортостан Р., являющемуся зарегистрированным кандидатом на должность Президента Республики на новый срок, вменяли в вину использование изображения Президента РФ без согласия последнего. Определением Верховного Суда РФ от 29 ноября 2003 г. (дело N 49-Г03-141) установлено, что согласие со стороны Президента РФ имеется, но это согласие получено Р. во время служебной командировки в Малайзию. Суд не согласился с доводами об использовании Р. для получения согласия Президента РФ преимуществ своего служебного положения, так как Р. оказался в Малайзии, будучи включенным в состав официальной делегации, и ездил в эту страну не для получения согласия Президента РФ на использование изображения последнего в агитационных материалах, а в составе официальной делегации Российской Федерации.

Получение согласия на использование изображения физического лица после распространения агитационного материала влечет нарушение избирательного законодательства.

Нижегородский областной суд решением от 9 октября 2003 г. отменил решение окружной избирательной комиссии Кстовского одномандатного избирательного округа N 121, которая вынесла кандидату в депутаты Щ. предупреждение за нарушение избирательного законодательства. Нарушение выразилось в распространении агитационного материала с изображением других лиц без их согласия. При этом к моменту рассмотрения спора в избирательной комиссии такое согласие было получено и представлено в комиссию. Определением Верховного Суда РФ от 10 ноября 2003 г. (дело N 9-Г03-28) решение областного суда отменено. Верховный Суд РФ подчеркнул, что представление документа о согласии лиц на использование их изображения в агитационном материале на время принятия избирательной комиссией решения не влияет на правильность принятого комиссией решения, так как имел место факт распространения агитационного материала до представления указанного документа.

Решения по жалобам на бездействие избирательных комиссий при распространении агитационного материала без согласия лица на использование его изображения различаются в зависимости от формулировки предмета спора, но не влекут удовлетворение требований заявителей.

Так, в Красноярском краевом суде было обжаловано бездействие избирательной комиссии края, которое выразилось в непринятии мер по поводу использования кандидатом на должность губернатора Красноярского края У. в агитационных материалах изображения физических лиц без их согласия, что нарушает личные неимущественные права этих граждан. Суды отказали в удовлетворении жалоб, так как не имеет значения наличие или отсутствие согласия на использование изображения, поскольку избирательная комиссия обвиняется в бездействии, вследствие чего нарушаются личные права заявителей, а избирательная комиссия не обязана заниматься защитой личных неимущественных прав граждан <1>. Защита указанных нематериальных благ осуществляется в порядке, предусмотренном законом для защиты гражданских прав (ст. 11 ГК РФ).

--------------------------------

<1> См. решение Красноярского краевого суда от 29 августа 2002 г.; Определение Верховного Суда РФ от 5 ноября 2002 г. (дело N 53-Г02-37).

 

Интересно положение указанного Определения Верховного Суда РФ о том, что в избирательную комиссию жалоб на использование агитационных материалов по мотивам отсутствия согласия на использование изображения либо наличия информации, способной нанести ущерб чести, достоинству и деловой репутации других кандидатов или лиц, не поступало. Констатировав этот факт, суд, видимо, косвенно признал его доказательством по данному делу.

В другом случае Верховный Суд РФ в Определении от 25 октября 2002 г. (дело N 53-Г02-34) признал правомерной позицию судьи Красноярского краевого суда, отказавшего в принятии заявления гражданина Г., изображение которого было помещено без его согласия в агитационном материале кандидата на должность губернатора края. Г. обжаловал бездействие краевой избирательной комиссии, которая не пресекла распространение указанного агитационного материала. Суд мотивировал отказ в принятии заявления тем, что обжалуемое бездействие избирательной комиссии не нарушает права, свободы и охраняемые законом интересы Г. как избирателя, который не лишен возможности реализовать свое активное избирательное право на выборах.

Определением Верховного Суда РФ от 18 февраля 2004 г. (дело N 51-Г03-27) признана неправомерной позиция, в соответствии с которой необходимо доказывать вину кандидата в том, что он использует изображение физического лица без наличия согласия последнего. Так, Алтайский краевой суд признал правомерным поведение кандидата, который использовал агитационные материалы подобного рода, но материалы представлял в избирательную комиссию не сам кандидат, а его доверенное лицо, и вина кандидата в отсутствии согласия не доказана. Верховный Суд РФ отменил решение суда первой инстанции. Из Определения Верховного Суда РФ вытекает, что доверенное лицо является официальным представителем кандидата и кандидат несет ответственность за его действия.

На выборах депутатов Государственной Думы Ставропольского края после отмены регистрации одного из кандидатов в депутаты (Щ.) другой кандидат распространял листовки: "Щ. поддержал К.! Голосуй за К.!" без согласия кандидата, регистрация которого была отменена. Краевой суд, а затем Верховный Суд РФ в Определении от 24 ноября 2003 г. (дело N 19-Г03-12) не усмотрели в листовке (плакате) нарушения избирательного законодательства, так как согласие на использование фамилии получено от жителя г. Ставрополя с такой же фамилией, в листовке (плакате) не указывалось, что кандидат Щ. поддержал другого кандидата, а довод о том, что плакат имел целью побудить избирателей, желавших голосовать за кандидата, регистрация которого отменена, отдать свои голоса другому кандидату, носит предположительный характер.

Думается, что использование фамилии известного кандидата само по себе доказывает фактическое намерение побудить сторонников этого кандидата, регистрация которого отменена, отдать свои голоса за другого кандидата, хотя слово "кандидат" и не употреблялось. Речь в данном случае идет об использовании в агитационном материале высказываний физического лица о кандидате, но согласие получено от ненадлежащего лица.

К. обратился в Ставропольский краевой суд с заявлением о признании незаконным решения избирательной комиссии Ставропольского края от 9 марта 2007 г., отказавшей в устранении нарушений, допущенных при размещении его изображения на плакате, отпечатанном ОАО "Издательско-полиграфическая фирма "Ставрополье". Свои требования обосновал тем, что "на плакате, отпечатанном ОАО "Издательско-полиграфическая фирма "Ставрополье", было помещено его фотоизображение с существенным отклонением от имеющегося на представленных фотографии и диске": изображение фона на фотографии кандидата К. при копировании с диска на флэш-носитель изменилось с ярко-алого цвета на темно-коричневый. Кроме того, на лацкане пиджака К. появились пятна, отличающиеся по цвету от цвета самого пиджака.

Решением Ставропольского краевого суда от 10 марта 2007 г. заявление К. было удовлетворено. Верховный Суд РФ, рассмотрев материалы дела, в Определении от 25 апреля 2007 г. (дело N 19-Г07-14) указал: "Удовлетворяя заявление К., суд пришел к обоснованному выводу о том, что изменение фона фотографии, хотя и не мешает узнаванию К., тем не менее меняет смысловую нагрузку фотоизображения, поскольку выбор фона на изображении имел для него символическое значение, так как красный фон символизирует фрагмент знамени политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации". Цвет знамени несет определенный идеологический смысл и олицетворяет самобытность партии, флаг используется партией в официальном, предусмотренном законом порядке, подчеркивающем уважительное отношение к символике партии, в связи с чем зрительное восприятие красного фона в сочетании с информацией о выдвижении кандидата позволяет однозначно отнести кандидата к партии коммунистов. Кроме того, суд правомерно посчитал, что пятна на пиджаке придают К. неопрятный вид, как будто пиджак нуждается в химической чистке".

Верховный Суд РФ в Определении от 12 февраля 2004 г. (дело N 49-Г03-157) согласился с выводом суда первой инстанции о том, что помещение на агитационном щите кандидата В. его изображения с несовершеннолетней дочерью, учитывая характер и содержание плаката, нельзя расценить как запрещенное избирательным законодательством привлечение несовершеннолетней к предвыборной агитации.

Вывод суда все-таки не соответствовал смыслу избирательного законодательства, но ориентировал законодателя в дальнейшем на закрепление оговорки, разрешающей кандидатам использовать в агитационных материалах изображения своих несовершеннолетних детей.

 

§ 5. Практика квалификации нарушений свободы информации

 

Интересно Определение Верховного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. (дело N 4-Г03-48) относительно кандидата С., который распространял листовки тиражом 25 тыс. экземпляров с заголовком "Русский народ - хозяин своей земли". Обвинение в том, что заголовок листовки является нацистским лозунгом, возбуждающим национальную рознь, ненависть и вражду, не нашло поддержки ни в Московском областном суде, ни в Верховном Суде РФ. Суд исходил из того, что оспариваемая фраза не является призывом, поскольку в данной словесной конструкции отсутствует обращение, направленное на побуждение адресата к действию, отсутствует обращение к конкретному лицу, а поэтому не может быть оценено как подстрекательство к чему-либо. Суд также не согласился с доводом о том, что заголовок возбуждает национальную рознь, поскольку фраза не содержит информации с отрицательной национальной оценкой и не выражает негативную установку в отношении определенной социальной группы.

Аналогичный подход проявился при судебной оценке агитационных материалов кандидата С., который заявил о том, что очень много кавказцев в Москве. Верховный Суд РФ в Определении от 5 декабря 2003 г. (дело N 5-Г03-134) не усмотрел в этих материалах свидетельств неправильного образа жизни какой-либо расы или национальности, их неполноценности или исключительности, превосходства, указав, что речь идет о констатации демографической ситуации в Москве с предложением ограничения заселения города. Негативная оценка направлена на оценку действий приехавших в город лиц, не относящихся к коренным жителям, не призывает к агрессивным действиям, насилию в отношении лиц какой-либо национальности.

Суд правильно признал, что не может рассматриваться как разжигание социальной розни агитация, направленная на защиту идей социальной справедливости. При этом судом была дана оценка пресс-конференции кандидата К., на которой им давались ответы на интересующие журналистов вопросы, касающиеся происшествия в Минеральных водах 12 февраля 2007 г. Как отмечено в Определении Верховного Суда РФ от 10 марта 2007 г. (дело N 19-Г07-11), суд правильно пришел к выводу, что информирование о данных событиях не связано с проведением избирательным объединением избирательной кампании и не является предвыборной агитацией. На основании действующего законодательства и просмотра записи выступлений К. суд сделал правильный вывод о том, что эти выступления различны по своему содержанию, являются прямым эфиром и не размещены на каналах организаций, осуществляющих телевещание именно в этом виде для неоднократного показа, вследствие чего не могут быть признаны агитационным материалом.

Заявитель посчитал, что использование М. в агитационной листовке на фашистской каске вместо нацистской свастики эмблемы политической партии "Единая Россия" медведя возбуждает социальную ненависть и вражду по отношению к этой партии, поскольку фактически приравнивает членов партии к фашистам. Суд не усмотрел в этих действиях признаков, возбуждающих социальную ненависть и вражду, и указал, что само по себе изображение медведя на поверженной военной каске не символизирует вражду и ненависть к членам данной партии, а скорее демонстрирует уверенность кандидата в поражении этой партии на предстоящих выборах, что не может рассматриваться как агитация, запрещенная законом. При этом сам М. указывал, что на каске для прикрытия свастики использована фигура другого медведя - того, который являлся символом третьей танковой дивизии вермахта. И это не свидетельствует о попытке установить связь между фашизмом и партией "Единая Россия". Таким образом, интерпретация данного рисунка на агитационной листовке не опиралась на доводы М. <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Приморского краевого суда от 28 сентября 2006 г.; Определение Верховного Суда РФ от 15 ноября 2006 г. (дело N 56-Г06-45).

 

Решением окружной избирательной комиссии Владимирского одномандатного избирательного округа N 68 по выборам депутатов Государственной Думы А. был зарегистрирован кандидатом в депутаты. Это решение оспорено другим кандидатом в депутаты Д., который требовал отмены регистрации. Свое требование он мотивировал тем, что А. в печатных изданиях "Важно" и "Рубеж" допускал высказывания, возбуждающие национальную и религиозную ненависть и вражду. Так, в издании "Важно" указано: "РОНС - всероссийская организация, которая не на словах, а на деле отстаивает права русских людей, борется за возрождение России, русского образа жизни, добивается, чтобы русские стали хозяевами своей земли". В другом издании, изложившем программные положения организации, лидером которой является кандидат в депутаты, были воспроизведены тезисы: "Власть в России должна быть русской по духу и происхождению", "Наш девиз: "Русский, помоги русскому!".

Владимирский областной суд, а затем Верховный Суд РФ в Определении от 26 ноября 2003 г. (дело N 86-Г03-15) оставили заявление и кассационную жалобу Д. без удовлетворения. Суд пришел к выводу, что "указанные заявителем печатные материалы кандидата в депутаты А. и конкретные выдержки из них не содержат пропаганды и агитации исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их национальной либо религиозной принадлежности и призывов к голосованию за кандидатов в зависимости от изложенных признаков, не содержат призывов к ограничению прав и свобод граждан и высказываний, возбуждающих национальную и религиозную ненависть и вражду".

П., являясь зарегистрированным кандидатом в депутаты Законодательного Собрания Ивановской области четвертого созыва по одномандатному округу N 17, обратился в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата в депутаты этого же избирательного округа И., ссылаясь на то, что 15 ноября 2005 г. по заказу кандидата в депутаты Законодательного Собрания Ивановской области по Ильинско-Хованскому одномандатному округу N 17 И. была изготовлена тиражом 15 тыс. экземпляров агитационная газета "На родной земле". На третьей странице этой газеты опубликован материал первого губернатора Ивановской области В. "Всем, кто меня знает и доверяет мне, советую: голосуйте за И.", содержащий агитацию: "Я сравниваю с И. его соперника П. и вижу, что П. прописан в Москве, жить здесь не собирается. Так что же, москвич, который сейчас обещает селянам мелкие подачки, будет работать ради их блага? Да плевали все эти заезжие молодцы на интересы Ивановской области. Для лидеров "Единой России" Ивановская область - лишь плацдарм для карьерного роста, для набивания собственных карманов". По мнению И., также является злоупотреблением правом на предвыборную агитацию и направлен на возбуждение социальной ненависти к москвичам материал Х. "Селяне должны выбрать депутатом своего, а не пришлого человека", содержащий следующие высказывания: "На прошлых выборах мы поддержали директора Петровского спиртзавода Ш. И что? За все пять лет он не побывал у нас в Анькове ни разу, совершенно не интересовался, как живут избиратели... Сейчас нам предлагают голосовать за еще одного директора спиртзавода. Но он-то и вовсе москвич, пришлый! Он далек от наших интересов". Заявитель посчитал, что расположение И. в своей агитационной газете указанных выше материалов на одной странице является агитационным материалом, направленным на возбуждение социальной розни между тружениками села, пенсионерами и "москвичом из "Единой России", на возбуждение социальной ненависти к москвичам и подстрекающим к ограничению прав москвичей, чтобы был "выбран депутатом свой, а не пришлый человек". Ивановский областной суд в решении от 28 ноября 2005 г. указал, что ни одна из указанных в заявлении публикаций не пропагандирует исключительность, превосходство либо неполноценность кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Ивановской области четвертого созыва по признаку их места жительства и не содержит ни одну из форм возбуждения ненависти, в том числе провоцирование, стимулирование, оправдание социальной ненависти на основе нетерпимости и враждебности в отношении жителей Москвы и москвичей - членов партии "Единая Россия". Суд также ориентировался на то, что заявителем не были представлены доказательства оказания на жителей Ивановской области, избирателей, проживающих на территории Ильинско-Хованского избирательного округа N 17, активного воздействия с помощью этих публикаций, в результате которых у них зародилась бы ненависть социального характера к москвичам и "москвичу из "Единой России". Верховный Суд РФ Определением от 12 декабря 2005 г. (дело N 7-Г05-20) данное решение оставил без изменения.

Одним из нарушений в период предвыборной агитации со стороны регионального отделения политической партии "Родина" на выборах депутатов Московской городской Думы в 2005 г. явилась трансляция видеоролика со слоганом "Очистим Москву от мусора". В судебных решениях дается следующее описание этого видеоролика: "Трансляция оспариваемого видеосюжета происходит в постоянном аудиосопровождении с ярко выраженными восточными национальными мотивами. При этом данные мелодии звучат до появления изображения на экране. На фоне звучащей восточной мелодии по осенней улице города идет молодая девушка славянской внешности с детской коляской. Крупным планом на экране показано, как колеса коляски переезжают брошенные на землю арбузные корки. Затем появляется изображение сидящих трех черноволосых мужчин, которые, видя мимо проходящую девушку с коляской, с акцентом людей южного происхождения произносят: "Понаехали тут" и бросают на землю арбузную корку, которая падает к ногам Р., председателя политической партии "Родина". Р. произносит фразу: "Убери за собой", а рядом стоящий с ним человек наклоняется к одному из мужчин, опускает руку на его плечо и спрашивает: "Ты русский язык понимаешь?" Затем на экране появляется слоган "Очистим Москву от мусора", а голос за кадром произносит: "Очистим Москву". Суды, в том числе Верховный Суд РФ в Определении от 2 декабря 2005 г. (дело N 5-Г05-134), квалифицировали названный видеосюжет как агитацию, возбуждающую социальную и национальную ненависть и вражду, т.е. не было соблюдено положение п. 1 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.

Следует обратить внимание на высокую степень вариабельности оценок и выводов, которые содержатся в использованных судом доказательствах, и на рассмотрение дела судом первой инстанции в отсутствии представителей политической партии, что лишило последнюю возможности представить свои доказательства в кассационной инстанции. Небесспорно достаточно категоричное утверждение Верховного Суда РФ: "Не имеет правового значения и довод кассационной жалобы об отсутствии вины партии "Родина" в качестве обязательного признака противоправных действий как руководителя, так и избирательного объединения... Не требуется установления наличия вины руководителя данной политической партии (объединения), так как последствия нарушений будут отнесены в целом на данную партию (исключение списка кандидатов)". Думается, что поскольку агитация - это всегда действия, то суд должен выяснять степень вины действующих лиц и исполнителей. В итоге, не установив их вины за содеянное, суд привлек к ответственности всех зарегистрированных в составе данного списка кандидатов.

Позиция судов ужесточается при использовании в агитационных материалах классовых критериев. Так, по заказу кандидата в депутаты городского Совета депутатов Калининграда Г. изготовлена агитационная листовка тиражом 2000 экземпляров и оплачена из его избирательного фонда. В данной листовке содержатся призывы голосовать за Г., который баллотируется в депутаты Калининградской областной Думы в составе списка кандидатов, выдвинутых Калининградским областным отделением политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации", и одновременно в депутаты городского Совета депутатов Калининграда по избирательному округу N 19. При этом в листовке имеется собственноручная запись Г. от 25 февраля 2006 г. о распространении этого агитационного материала на территории всей Калининградской области, что не оспаривается Г. На оборотной стороне листовки красным шрифтом отпечатано: "Нет кремлевским оккупантам и их кулацким подпевалам" - и ниже: "Областная Дума должна служить калининградцам, а не московским капиталистам". В листовке также содержатся следующие фразы: "С нищих больше нечего брать", "Калининградская земля делится боосовским партийным правительством руками наших "земляков", а тысячи фермерских хозяйств годами стоят в очереди на оформление земельных участков". В предложении "Боо$ бессилен без своих подручных в Думе" указанная в листовке фамилия действующего губернатора Калининградской области искажена проставлением вместо последней буквы фамилии обозначения доллара США.

Зарегистрированный по тому же избирательному округу кандидат в депутаты Калининградской областной Думы Б. обратился в суд с заявлением об отмене регистрации Г. кандидатом в депутаты Калининградской областной Думы вследствие нарушений ограничений при проведении предвыборной агитации, что выразилось в наличии в оплаченной из избирательного фонда Г. двусторонней листовке "Г. Настало время жестких мер" агитации, возбуждающей социальную ненависть и вражду. Решением Калининградского областного суда от 6 марта 2006 г. заявленные требования Б. удовлетворены. Регистрация Г. в качестве кандидата в депутаты была отменена. Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался тем, что изложенная в листовке информация в контексте ее изложения возбуждает социальную ненависть и вражду между социальными группами населения по признаку материального положения и места жительства. Кроме того, решением окружной избирательной комиссии от 2 марта 2006 г. N 9 указанный агитационный материал обоснованно признан изготовленным с нарушением требований п. 1 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. С учетом изложенного суд первой инстанции, по мнению Верховного Суда РФ, изложенного в Определении от 10 марта 2006 г. (дело N 71-Г06-12), правильно отменил регистрацию Г. в качестве кандидата в депутаты Калининградской областной Думы четвертого созыва по одномандатному избирательному округу N 8. Утверждение о том, что прокуратура не нашла в действиях Г. признаков преступления, предусмотренных гл. 29 УК РФ, также не свидетельствует о неправильности постановленного по делу решения, поскольку суд, рассматривая заявленное требование, дал оценку всем установленным по делу обстоятельствам в пределах своей компетенции и пришел к выводу о нарушении норм избирательного права со стороны Г.

 

§ 6. Подкуп избирателей

 

Судебная практика при квалификации действий как подкуп избирателей стоит на позиции, в соответствии с которой подкуп избирателей возможен только во время агитации. Если нет агитации, то не может быть и подкупа. Следовательно, при решении вопроса о наличии и (или) отсутствии подкупа избирателей кроме факта передачи или обещания определенных благ необходимо доказать наличие агитационных действий.

В Определении Верховного Суда РФ от 6 декабря 2003 г. (дело N 82-Г03-16) указано, что в судебном заседании не добыто доказательств того, что при вручении ксерокса школе и 160 тыс. рублей больнице проводилась агитация за кандидата Ф., поэтому довод в части подкупа избирателей не может признаваться правомерным.

Магаданский областной суд в решении от 4 марта 2006 г. (дело N 3-14/06) не согласился с утверждением заявителя о том, что кандидатом У. осуществлен подкуп избирателей, поскольку при заключении договоров избирателям не выдавался агитационный материал, не проводился соответствующий инструктаж, а лишь вручались денежные средства за невыполненную работу в размере 200 рублей. Агитация может проводиться в форме бесед с избирателями. Вручение избирателям, привлеченным для проведения предвыборной агитации кандидата У., денежных средств в размере 200 рублей нельзя признать фактом подкупа избирателей, поскольку действующим законодательством не запрещено авансирование такой работы.

Однако регистрация кандидата в депутаты Ш. отменена главным образом по мотивам подкупа избирателей <1>. Ш. раздавал избирателям деньги, заключая с ними договоры на ведение агитационной деятельности. Однако договоры признаны мнимыми сделками. В суде доказано, что реально агитационной деятельностью эти люди не занимались, получали деньги только за то, что будут голосовать за кандидата в депутаты Ш., а после его избрания получат дополнительные суммы.

--------------------------------

<1> См. решение Верховного суда Республики Татарстан от 1 декабря 2003 г.; Определение Верховного Суда РФ от 6 декабря 2003 г. (дело N 11-Г03-46).

 

В Ульяновской области распространялся агитационный материал неким кандидатом в депутаты. Две трети листа формата А4 занимал оплаченный из избирательного фонда кандидата агитационный материал, а на оставшуюся часть страницы был размещен страховой полис. Подписав его, гражданин считался застрахованным без всякой оплаты. Директор типографии заявила, что виновна в таком расположении страхового полиса типография, а кандидат и его доверенные лица не знали об этом, но, узнав, приняли меры по прекращению распространения агитационного материала. Суды признали отсутствие в данной ситуации агитационной цели (решение Ульяновского областного суда от 27 ноября 2003 г., Определение Верховного Суда РФ от 6 декабря 2003 г. (дело N 80-Г03-5)), что достаточно абсурдно с точки зрения логики.

Определением Верховного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. (дело N 66-Г03-17) из мотивировочной части решения Иркутского областного суда исключен вывод о доказанности факта нарушения кандидатом в депутаты Государственной Думы К. правил ведения предвыборной агитации, так как суд не установил факт подкупа избирателей. Опубликованное в местной газете заявление К. на встрече с жителями поселка о том, что он договорился с одной из компаний об автомобилях и о мини-автобусах для сел и деревень, поэтому рекомендовал жителям ждать, необоснованно признано подкупом. Верховный Суд РФ установил, что содержание статьи в газете по своей форме и изложению соответствует отчету депутата К. перед избирателями, указанное заявление нельзя назвать обещанием оказать услугу на безвозмездной или льготной основе.

Определением Верховного Суда РФ от 25 февраля 2004 г. (дело N 48-Г03-14) оставлено без изменения решение Челябинского областного суда от 1 декабря 2003 г., которым отказано в признании подкупом и незаконной благотворительной деятельностью ряда фактов вручения материальных ценностей (музыкального центра, лыж, медицинских принадлежностей, подарков) представителями избирательного штаба кандидата П. и им самим. Верховный Суд РФ указал, что действия кандидатов как подкуп избирателей или незаконная благотворительная деятельность могут быть квалифицированы лишь при наличии доказательств, свидетельствующих о том, что эти действия по отношению к избирателям совершались под условием голосовать за или против конкретного кандидата либо ставились в зависимость от результатов выборов.

Верховный Суд РФ в Определении от 5 декабря 2003 г. (дело N 78-Г03-77) не усмотрел фактов подкупа избирателей и использования преимуществ служебного положения депутатом Государственной Думы Р., который, будучи кандидатом в депутаты, выпустил печатные агитационные материалы "Право и милосердие", содержащие ответы на правовые вопросы. Суд пришел к выводу, что помещение в агитационных печатных материалах статей, содержащих ответы на юридические вопросы, не может рассматриваться как оказание юридических услуг, а является распространением среди населения информации правового характера.

Подразумевается, что, поскольку дети не являются избирателями, они не могут участвовать в выборах, в том числе заниматься предвыборной агитацией. Однако нормативно это не закреплено. Имеются запреты на использование изображения детей в агитационных материалах и на внесение ими добровольных пожертвований в избирательные фонды. Но практике известны различные способы использования детей в агитационных целях. При этом судебная практика квалификации подобных действий различна.

Верховный Суд РФ в решении от 26 ноября 2007 г. (дело N ГКПИ07-1535) пришел к выводу, что на избирателя можно влиять через его детей: "Проверкой, проведенной ГУВД по Ставропольскому краю, выявлены факты бесплатной раздачи школьных дневников в период избирательной кампании, что подтверждено представленным сообщением от 20 ноября 2007 г. Дневник содержит эмблему политической партии "Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь", обращение к школьникам лидеров этой партии М. и К., их фотографию, т.е. по своему характеру является агитационным материалом, призванным побудить голосовать за указанную политическую партию. При этом обращение подписано К. в качестве главы Ставрополя и председателя краевого комитета партии, а на каждой странице дневника помещен логотип общественного фонда К., что свидетельствует об их сотрудничестве и совместных действиях. То обстоятельство, что дневники раздавались школьникам, не обладающим избирательными правами, не имеет значения, поскольку бесплатная выдача таких дневников не могла остаться вне поля зрения родителей, являющихся законными представителями своих детей". Определением Верховного Суда РФ от 30 ноября 2007 г. N КАС07-693 это решение оставлено без изменения.

Верховный суд Республики Северная Осетия - Алания в решении от 14 марта 2000 г. правильно, по мнению Верховного Суда РФ, Определением от 1 июня 2000 г. (дело N 22-Г00-5) указал, что факт передачи ученикам школы бумаги и шариковых ручек не может квалифицироваться как подкуп избирателей, так как ученики школы таковыми не являются.

Б., зарегистрированный кандидат в депутаты Законодательного Собрания Нижегородской области по одномандатному избирательному округу N 3, обратился в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата в депутаты по этому же избирательному округу Ж. В обоснование заявленного требования Б. ссылался на то, что Ж. в период избирательной кампании допустил нарушение избирательного законодательства в виде подкупа избирателей. 17 февраля 2006 г. им был заказан и оплачен за счет средств избирательного фонда агитационный материал под названием "Проект программы (2006 - 2010 гг.) кандидата в депутаты Законодательного Собрания Нижегородской области по одномандатному избирательному округу N 3 Ж. (первоочередные проблемные вопросы избирателей Ленинского района)", в котором кандидат в депутаты Ж. обещает избирателям провести работы по асфальтированию дворовых территорий, дорог на конкретных улицах округа, работы по ремонту балконов, козырьков, межпанельных стыков, фасадов конкретных домов и т.д. Обещания сформулированы таким образом, чтобы создать у избирателей мнение о том, что эти услуги будут оказаны в обязательном порядке. Решением Нижегородского областного суда от 4 марта 2006 г. заявление Б. удовлетворено, регистрация кандидата в депутаты Законодательного Собрания Нижегородской области по одномандатному избирательному округу N 3 Ж. была отменена. Верховный Суд РФ не согласился с позицией Нижегородского областного суда и отменил решение. В Определении от 11 марта 2006 г. (дело N 9-Г06-7) Верховный Суд РФ указал, что в проекте программы кандидата в депутаты Ж. содержатся обещания оказания услуг, которые не могут быть им выполнены, так как не относятся к компетенции Законодательного Собрания области, депутатом которого он избирается. Между тем анализ проекта программы и, в частности, ее преамбулы позволяет сделать вывод о том, что решение социальных задач Ж. планируется осуществлять через подготовку ряда "законодательных и исполнительных актов по привлечению бюджетных и инвестиционных средств". Указанные вопросы находятся в компетенции депутата законодательного органа области. Как следует из материалов дела, проект программы составлен на основании наказов избирателей. В соответствии со ст. 8.1 Закона Нижегородской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области" наказами депутату являются предложения и поручения граждан, данные ему как в период избрания (как кандидату в депутаты), так и при осуществлении им депутатских полномочий. Следовательно, обещания исполнения наказов избирателей не могут быть расценены как подкуп избирателей и поставлены в зависимость от избрания Ж. депутатом законодательного органа области. Нельзя согласиться с выводом суда и в той части, что в проекте программы в словах "которые будут выполнены", "будет составлена программа моей деятельности как депутата до 2010 года" содержится обещание выполнения конкретных работ под условием голосования за кандидата в депутаты Ж. Положения проекта программы, в том числе и указанные судом, не содержат таких условий.

Постановлением окружной избирательной комиссии Ставропольского одномандатного избирательного округа N 55 от 22 октября 1999 г. Т. отказано в регистрации кандидатом в депутаты Государственной Думы. Краевой суд, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ подтвердили правомерность решения об отказе в регистрации. Однако Президиум Верховного Суда РФ отменил судебные постановления. Высшая судебная инстанция страны не согласилась с тем, что оказание кандидатом в депутаты, адвокатом по роду занятий, безвозмездной юридической помощи населению следует рассматривать как занятие благотворительной деятельностью, которая запрещена федеральным законом. Президиум Верховного Суда РФ установил, что адвокат оказывает юридическую помощь, но не оказывает услуги. Кроме того, Верховный Суд РФ также исходил из того, что законодатель рассматривает подкуп избирателей и благотворительную деятельность кандидата в качестве таковых лишь при наличии доказательств того, что они осуществлялись по отношению к избирателю под условием голосования "за" или "против" конкретного кандидата. Подобная трактовка избирательного законодательства требует от избирательных комиссий и судов устанавливать не только факты благотворительной деятельности, подкупа избирателей со стороны кандидата, зарегистрированного кандидата, но и причинно-следственную связь между названными явлениями и волеизъявлением конкретных избирателей, что едва ли справедливо. Ясно, что сам по себе факт благотворительности, оказания платных услуг кандидатом или его представителями презюмирует наличие условия поддерживать его на выборах.

Зарегистрированная кандидатом в депутаты Законодательного Собрания Нижегородской области по одномандатному избирательному округу N 13 З. обратилась в Нижегородский областной суд с заявлением об отмене регистрации кандидата в депутаты по тому же избирательному округу Я., указывая на то, что им допущены нарушения избирательного законодательства, которые являются основанием для отмены его регистрации. Я. является председателем правления Богородского райпо, осуществляющего в том числе розничную торговлю продуктами питания. В период избирательной кампании в магазинах Богородского райпо произошло значительное снижение розничных цен на хлебобулочные изделия. При этом реализация хлеба в магазинах Богородского райпо по льготным ценам сопровождалась распространением агитационных печатных материалов, изготовленных по заказу кандидата Я. Решением Нижегородского областного суда от 6 марта 2006 г. в удовлетворении заявления З. было отказано. Верховный Суд РФ в Определении от 24 марта 2006 г. (дело N 9-Г06-9) согласился с выводами Нижегородского областного суда. Судом было установлено, что в магазинах Богородского райпо, председателем правления которого является Я., цены на хлеб и хлебобулочные изделия действительно были снижены, однако такое снижение цен являлось плановым, решение о снижении цен на хлеб с начала 2006 г. было принято правлением Богородского райпо задолго до начала избирательной кампании (1 ноября 2005 г.), а его реализация начата до регистрации Я. в качестве кандидата (с 16 января 2006 г.) и какой-либо связи с предвыборной агитацией не имеет. Думается, что логичным был бы и вывод о связи этой акции с выборами и предвыборной агитацией, так как именно выборы были плановым мероприятием.

М. обратился в Ульяновский областной суд с заявлением об отмене регистрации кандидата на должность главы администрации Г., указав, что в период избирательной кампании им были допущены нарушения избирательного законодательства - подкуп избирателей. В подтверждение требования указал, что в своих агитационных выступлениях Г. неоднократно заявлял о снижении цен на продукцию предприятием ОАО "Милан", в котором он является председателем совета директоров - высшего руководящего исполнительного органа общества. Так, в прямом эфире телеканала "Репортер" на телевизионных дебатах кандидатов 3 декабря 2004 г. Г. заявил о снижении цены на два рубля за один литр молока. О снижении цен на продукцию ОАО "Милан" и об отношении к этому избирателей было подробно описано в газете "73 регион" за 29 октября - 5 ноября 2004 г. на первой и второй страницах под рубрикой "Акция. Поможем друг другу". Г. формировал у избирателей мнение, что благодаря ему, несмотря на увеличение себестоимости продукции, была снижена отпускная цена на товары ОАО "Милан". Избиратели покупали продукцию предприятия по льготным ценам, что, по мнению заявителя, с учетом положений п. 2 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав является подкупом избирателей. Обещания Г. в предвыборной программе о предоставлении избирателям материальных благ в случае избрания на должность главы администрации Ульяновской области также свидетельствуют о подкупе избирателей и являются основанием к отмене регистрации кандидата. Решением Ульяновского областного суда от 20 декабря 2004 г. заявление было удовлетворено. Верховный Суд РФ в Определении от 24 декабря 2004 г. (дело N 80-Г04-11) согласился с выводами Ульяновского областного суда. Правильным является вывод суда о том, что Г. мог повлиять на установление льготных цен и прекратить нарушение избирательного законодательства, являясь председателем совета директоров ОАО "Милан" - высшего руководящего органа общества, определяющего общее направление деятельности общества, обладающего властно-распорядительными полномочиями по отношению к генеральному директору общества, заключаемым им сделкам. Кроме того, из исследованного судом прайс-листа ОАО "Милан" следует, что льготные цены утверждали генеральный директор, заместитель генерального директора и коммерческий директор этого ОАО, которые являются доверенными лицами Г. Неоснователен и противоречит материалам дела довод кассационной жалобы о том, что цены на продукцию ОАО "Милан" были снижены задолго до начала избирательной кампании, поэтому он не может служить поводом к отмене решения суда. Официальными данными, представленными в суд территориальным органом Федеральной службы государственной статистики Ульяновской области и Управления Государственной инспекции РФ по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по Ульяновской области, подтверждено, что ОАО "Милан" в течение июля, августа и сентября 2004 г. цены не снижало, а, напротив, повышало отпускные цены на свою продукцию. Цены были снижены только после выдвижения кандидатуры Г. на должность главы администрации Ульяновской области в октябре 2004 г.

Как подкуп избирателей Верховный Суд РФ в Определении от 1 декабря 2003 г. (дело N 10-Г03-8) оценил бесплатные концерты в период проведения избирательной кампании (артисты являлись доверенными лицами кандидата Б.), а также встречу кандидата с избирателями в областном драматическом театре, после которой для присутствующих было организовано бесплатное угощение спиртными напитками и холодными закусками.

Г., зарегистрированный кандидат в депутаты Государственной Думы Астраханской области, обратился в Астраханский областной суд с заявлением об отмене регистрации кандидата в депутаты С., зарегистрированного по тому же округу. В подтверждении требования заявитель указал, что С. после уведомления избирательной комиссии о своем намерении участвовать в выборах на территории муниципального округа проводилось мероприятие по распространению среди избирателей бесплатных билетов на посещение аттракционов в парке отдыха "Планета", что следует расценивать как подкуп избирателей с целью повлиять на их свободное волеизъявление. Решением от 19 сентября 2006 г. Астраханский областной суд заявление удовлетворил. Верховный Суд РФ в Определении от 2 октября 2006 г. (дело N 25-Г06-10) не согласился с выводами областного суда, указав: "Те обстоятельства, что свидетель С.Е. является помощником депутата Государственной Думы Астраханской области С., согласовывала с ним дизайн пригласительных билетов, С. являлся учредителем ООО "Флакс", за счет которого на протяжении многих лет производилось строительство парка "Планета", за период функционирования парка у жителей города сложилось мнение, что С. является основателем парка, на время задержания распространителей билетов С. приобрел парк в собственность по договору купли-продажи, не свидетельствуют о том, что 4 августа 2006 г. А., С.Д., С.Н. и Ш. действовали по поручению кандидата С., и не могли быть положены в основу решения об удовлетворении требования заявителя об отмене регистрации".

Однако чаще всего суды в избирательных спорах не требуют доказательств того, что помощник депутата действует по поручению депутата, исходя из презумпции наличия такого поручения.

В Определении от 24 мая 2006 г. (дело N 71-Г06-17) Верховный Суд РФ согласился с выводами Калининградского областного суда, указав, что само по себе позитивное либо негативное мнение о ком-либо из кандидатов не является предвыборной агитацией, а выпуск таких сюжетов, носящих в целом информационный характер, не противоречит закону. Следует согласиться и с мнением суда о том, что кандидат в депутаты самостоятельно определяет содержание, формы и методы своей предвыборной агитации, в связи с чем вправе опубликовать в целях предвыборной агитации ранее использованные печатные материалы. В агитационном материале "Праздник в карьере встречали с оптимизмом", опубликованном в муниципальной газете "Наш Янтарный" (номер от 6 - 12 марта 2006 г.), как отмечено судом, имеется фраза об обещаниях К. к 60-летию поселка Янтарный сделать новую дорогу, отремонтировать дома после пожара. Анализируя это обстоятельство, суд обоснованно указал, что эти обещания К. не ставились им в зависимость от результатов выборов, вследствие чего не являлись подкупом избирателей.

Решением от 26 ноября 2002 г. (дело N 3-564/02) Санкт-Петербургский городской суд отменил регистрацию кандидата в депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Согласно материалам дела А. заключил с киноцентром "Орбита" договор, в соответствии с которым гарантировал выплатить киноцентру стоимость 5000 билетов по 10 рублей за билет, причем 2700 билетов на момент рассмотрения дела уже были оплачены из избирательного фонда А. Кандидат А. оплатил из избирательного фонда также изготовление 5000 пригласительных билетов и 200 афиш, в которых как кандидат в депутаты приглашал детей на спектакли и кинофильмы. Пригласительные билеты распространялись среди учеников школ, расположенных на территории избирательного округа N 55, где баллотировался А. Некоторые дети присутствовали на мероприятиях вместе с родителями. Суд оценил действия А. как массовый подкуп избирателей - родителей детей, получивших пригласительные билеты.

Верховный Суд РФ в Определении от 4 декабря 2004 г. (дело N 83-Г04-22) признал, что кандидатом на должность губернатора Брянской области Л. был совершен подкуп избирателей. Кандидатом в период избирательной кампании проводились бесплатные концерты агитационной направленности перед избирателями. Выступления участников концерта происходили в продолжение агитационных мероприятий. Во время бесплатных концертов проводилась агитация за кандидата Л. Такие концерты после агитационных мероприятий состоялись 13 ноября 2004 г. в Клинцах, 14 ноября 2004 г. в Злынке, 17 ноября 2004 г. в Карачеве. Учитывая то, как проходили эти бесплатные концерты, и время их проведения (после встреч избирателей с кандидатом Л.), суд пришел к выводу об осуществлении кандидатом Л. подкупа избирателей. Кроме того, судом установлено, что на встречах с избирателями кандидат Л. давал избирателям обещания решить их вопросы, поставив их выполнение в зависимость от результатов выборов. Так, на встрече с избирателями в Злынке 14 ноября 2004 г. на просьбы избирателей о денежной и материальной помощи, решении вопроса с газификацией кандидат Л. ответил, что после 5 декабря решит эти вопросы. Его помощники посоветуют Н. (заместителю губернатора, отвечающему за газификацию) найти избирателя, интересующегося вопросом газификации, и провести переговоры. Суд расценил эти действия кандидата Л. как злоупотребление правом и подкуп избирателей, выразившийся в воздействии на избирателей посредством обещаний передачи денежных средств и оказания услуг в зависимости от итогов голосования на выборах губернатора.

Обещание передачи денежных средств в зависимости от итогов выборов Верховный Суд РФ в Определении от 10 марта 2006 г. (дело N 71-Г06-13) усмотрел в листовке, выпущенной кандидатом в депутаты Калининградской областной думы Б. В этой листовке содержатся обещания избирателям в случае избрания Б. перечислять часть заработной платы депутата одному из детских домов, а часть остальных денег использовать на оплату услуг опытного юриста, который будет оказывать помощь гражданам и защищать их интересы в различных инстанциях, в том числе и в суде. Данные обещания оказания избирателям услуг за счет личных средств Б. в зависимости от результатов выборов, как правильно указал Калининградский областной суд, являются подкупом избирателей.

Верховный Суд РФ рассмотрел кассационную жалобу П., зарегистрированного кандидата в депутаты Воронежской областной Думы четвертого созыва, об отмене регистрации кандидата в депутаты Воронежской областной Думы четвертого созыва Ч. В жалобе П. указал, что в период проведения предвыборной агитации Г., представитель кандидата Ч., занималась подкупом избирателей, агитируя на должность депутата Воронежской областной Думы Ч., и гражданам, обещавшим передать свой голос за Ч., передавала пластмассовые изделия - тазы и ведра. Верховный Суд РФ в Определении от 1 июня 2005 г. (дело N 14-Г05-16) указал на то, что утверждение заявителя о том, что Ч. воздействовал на избирателей путем подкупа, может быть принято только при наличии доказательств, обязанность по представлению которых возложена законом на заявителя. Между тем суду не было представлено доказательств того, что Ч. лично или через представителей, своих доверенных или уполномоченных лиц после выдвижения его кандидатом передавал избирателям материальные ценности с целью понудить их голосовать на выборах за него. Доводы жалобы, направленные к иной оценке собранных по делу доказательств, не могут служить поводом к отмене решения.

Верховный Суд в соответствии с Определением от 25 марта 2005 г. (дело N 59-Г05-6) не усмотрел подкупа избирателей в действиях кандидата в депутаты Амурского областного Совета народных депутатов четвертого созыва по избирательному округу N 6 М. Будучи генеральным директором ОАО КХП "Восточный", 22 февраля 2005 г. в гарнизонном Доме офицеров Белогорского гарнизона, где проходило торжественное собрание, посвященное Дню защитника Отечества, М. вручил ценные подарки воинам гарнизона от имени акционерного общества. По мнению заявителя, М. осуществил подкуп избирателей. Судом установлено, что, вручая ценные подарки, М. не сообщал о том, что является кандидатом в депутаты. Проведение этого мероприятия и вручение подарков военнослужащим никак не были связаны с предстоящими выборами. Такого рода мероприятия проводятся ежегодно. Суд исходил из того, что на торжественном собрании предвыборная агитация не проводилась.

 

§ 7. Иные дела, возникающие из правоотношений

предвыборной агитации

 

Верховный Суд РФ согласился с позицией Ивановского областного суда, указав, что кандидатом в депутаты не было допущено использование преимуществ должностного положения, поскольку лица, с которыми кандидат заключил договоры об оказании помощи в ходе предвыборной кампании, не являются его подчиненными и это не является нарушением правил предвыборной агитации, влекущим отмену регистрации кандидата. Требования заявителя в этой части основаны, как правильно указал Ивановский областной суд, на неправильном толковании положений подп. "в" п. 5 ст. 76 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Ивановского областного суда от 15 ноября 2005 г.; Определение Верховного Суда РФ от 2 декабря 2005 г. (дело N 7-Г05-17).

 

Верховный Суд РФ в Определении от 19 февраля 2004 г. (дело N 53-Г03-39) не согласился с выводом Красноярского краевого суда о том, что участие доверенного лица кандидата в депутаты Государственной Думы Б. в работе постоянной комиссии Законодательного Собрания края и совмещение им депутатских обязанностей с полномочиями доверенного лица свидетельствуют об использовании им своего должностного положения для создания положительного образа о нем как о доверенном лице кандидата Б., имеющие своей целью побудить избирателей голосовать за кандидата в депутаты. Верховный Суд РФ исходил из того, что запрещенное избирательным законодательством такое использование преимуществ должностного или служебного положения, как использование помещений, занимаемых государственными органами, преимущественный доступ к средствам массовой информации, должно способствовать избранию кандидата или использоваться в целях проведения предвыборной агитации.

Взаимоотношения кандидата с телерадиокомпанией нередко зависят от технических возможностей компании. В силу неурегулированности многих вопросов законодательством проверить обоснованность такого аргумента кандидату, политической партии практически невозможно. Так, в Санкт-Петербурге избирательный блок СПС и "Яблоко" обжаловали решение городской избирательной комиссии, которая согласилась с решением телерадиокомпании "Петербург" о том, что предвыборная агитация проводится в эфире только в рамках прямой трансляции. Жалоба блока не удовлетворена городским судом, который согласился с доводами телерадиокомпании об отсутствии технической возможности выпускать материал иным, кроме прямого эфира, образом. Верховный Суд РФ в Определении от 13 февраля 2003 г. (дело N 78-Г03-4) признал обоснованным решение городского суда. Верховный Суд РФ согласился с доводом о том, что уведомление кандидатов избирательной комиссией о наличии у телерадиокомпании технической возможности предоставить бесплатно эфирное время лишь в рамках прямой трансляции нельзя считать ее самостоятельным решением об определении порядка использования такого времени, ставящим одного кандидата в неравное положение с другим. Думается, что эта сугубо формальная позиция о равенстве доступа к прямому эфиру не столь убедительна при ее анализе с точки зрения права кандидата проводить агитацию в допускаемых законом формах и методах.

Санкт-Петербургская городская избирательная комиссия согласилась с позицией телерадиокомпании, что должно быть только личное присутствие кандидата при бесплатном использовании эфирного времени. Такой подход закреплен в утвержденных телерадиокомпанией правилах предоставления эфирного времени для кандидатов в депутаты Законодательного Собрания города. Согласно п. 3 этих правил выступления кандидатов осуществляются только в форме личного присутствия в соответствующей теле- или радиостудии компании, заранее изготовленные агитационные ролики в эфир не сообщаются. Согласно п. 9 указанных правил на территорию компании допускаются только представители избирательной комиссии и кандидаты, а сопровождающие кандидатов лица не допускаются.

Верховный Суд РФ Определением от 14 апреля 2003 г. (дело N 78-Г03-21) отменил решение Санкт-Петербургского городского суда, указав, что закон не ограничивает кандидата в праве самостоятельно решать вопрос о том, как проводить свою избирательную кампанию, а Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав устанавливает личное участие зарегистрированных кандидатов только в совместных бесплатных агитационных мероприятиях на каналах организаций телерадиовещания.

В то же время кандидату на должность Президента РФ Р. в 2004 г. было отказано в участии в проведении агитации на телевидении с использованием телемостов, оплачиваемых из избирательного фонда, но без непосредственного личного участия. Основной аргумент сводился к тому, что предоставление подобной возможности одному кандидату нарушает права других кандидатов, их равноправие <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Басманного районного суда Москвы от 5 марта 2004 г.

 

Избирательное законодательство запрещает нарушать законодательство об интеллектуальной собственности при проведении предвыборной агитации (п. 1.1 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Эта норма длительное время фактически не применялась на практике.

Суды не усмотрели такого нарушения со стороны кандидата в депутаты Государственной Думы Д., распространявшей агитационный материал в виде газеты со статьей, автор которой не давал разрешения на ее публикацию. Однако судом было установлено, что имеется устное разрешение автора на публикацию материала в составе агитационного издания, макет которого составлял автор статьи, получив за составление макета оплату. Согласно законодательству автору принадлежат исключительные права на использование произведения в любой форме и любым способом. Суд посчитал, что автор реализовал свое право, разместив статью в агитационном материале кандидата в депутаты.

Суды не усмотрели нарушения законодательства об интеллектуальной собственности в агитационной статье кандидата в депутаты Государственной Думы Р., который поместил в ней титульную страницу агитационного материала другого кандидата без его согласия. Как отмечено в Определении Верховного Суда РФ от 5 декабря 2003 г. (дело N 78-Г03-77), речь идет о цитате с указанием имени автора, что допускается законодательством без согласия автора и выплаты авторского гонорара в научных, исследовательских, полемических, критических и информационных целях.

Однако в настоящее время наметилась тенденция в сторону расширительного понимания закрепленного запрета, что приводит к необоснованному ограничению избирательных прав.

Так, например, Ленинский районный суд Смоленска решением от 18 февраля 2009 г. отменил регистрацию кандидата на должность главы города Р. за ряд нарушений, главным среди которых было нарушение законодательства об интеллектуальной собственности. Оно выразилось в распространении агитационных печатных материалов, изготовленных с использованием в компьютерах нелицензионных программных продуктов. Суд установил, что агитационный материал изготовлен организацией по договору с кандидатом и оплачен из избирательного фонда. Однако ссылки кандидата на отсутствие его вины в том, что организацией-изготовителем использованы нелицензионные программные продукты, не приняты судом. Суд полагает, что кандидат при заключении договора должен был, но не принял все зависящие от него меры по соблюдению законодательства.

Свердловский областной суд по заявлению К. решением от 23 февраля 2008 г. отменил регистрацию кандидата в депутаты Палаты представителей Законодательного Собрания области по избирательному округу N 3 К. Судом согласно Определению Верховного Суда РФ от 6 марта 2008 г. (дело N 45-Г08-6) установлено, что печатный агитационный материал К. "Голосуй за себя" является переработкой обнародованного литературного произведения Л. Филатова "Сказка про Федота-стрельца, удалого молодца". Договор кандидата с обладателем исключительного права на литературное произведение отсутствует. При анализе доводов сторон суду пришлось разбираться в отличиях между памфлетом и пародией, отклонив довод об отнесении агитационного материала к жанру пародии на чиновничество.

Избирательная комиссия субъекта РФ не наделена полномочиями признавать достоверной или недостоверной информацию, содержащуюся в агитационных материалах, размещенных в установленном законом порядке, а также давать поручения главам городских округов и муниципальных районов обеспечить снятие данных агитационных материалов <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 21 марта 2007 г. (дело N 19-Г07-13).

 

Кандидат вправе избрать такие формы и методы предвыборной агитации, которые ему доступны в условиях содержания под стражей, предусматривающих ограничение определенных прав и свобод лица, в отношении которого избрана такая мера пресечения.

К. обратился в Верховный Суд РФ с заявлением, сославшись на то, что в ходе избирательной кампании в результате бездействия ЦИК РФ были допущены нарушения его избирательных прав как кандидата в депутаты, которые не позволили, по его мнению, выявить действительную волю избирателей по Преображенскому одномандатному избирательному округу. В частности, в связи с незаконным содержанием под стражей в период избирательной кампании систематически нарушались его права на равные условия осуществления избирательной деятельности по сравнению с другими кандидатами в депутаты. Он был лишен возможности встречаться со своими доверенными лицами, лично участвовать в предвыборной агитации, самостоятельно определять ее формы и методы, беспрепятственно выпускать и распространять аудиовизуальные агитационные материалы, выступать по телевидению и радио перед избирателями и принимать участие в проводимых массовых предвыборных мероприятиях.

Верховный Суд РФ в решении от 2 марта 2006 г. (дело N ГКПИ06-69) указал, что ЦИК РФ не наделена полномочиями по выдаче разрешений на встречи обвиняемого с доверенными лицами, освобождению его от ознакомления с материалами дела, разрешению вопросов о перемещении обвиняемого, обладающего статусом кандидата в депутаты, за пределы следственного изолятора для проведения им агитационных мероприятий, а также давать какие-либо указания должностным лицам органов прокуратуры. Осуществление заявителем указанных предвыборных агитационных мероприятий в условиях содержания под стражей в следственном изоляторе фактически связано с его перемещением за пределы территории следственного изолятора, что нормами избирательного законодательства РФ не регулируется и решается в каждом конкретном случае соответствующими должностными лицами с учетом требований Уголовно-процессуального кодекса РФ, Федерального закона от 15 июля 1995 г. "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", а также Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденных Приказом Министерства юстиции РФ от 14 октября 2005 г. N 189 <1>.

--------------------------------

<1> См. также Определение Верховного Суда РФ от 25 мая 2006 г. (дело N КАС06-126).

 

В публикациях ФГУП "Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания" 27 декабря 2007 г. сведений о размере и условиях оплаты размещения предвыборных агитационных материалов в период проведения выборов Президента РФ указана цена за один пункт прогноза рейтинга в рублях без учета налога на добавленную стоимость. Заявитель К. обратился в суд с заявлением о признании бездействия ЦИК РФ, заключающемся в невыполнении обязанности по контролю за соблюдением избирательных прав граждан. В результате такого бездействия К. лишен возможности определить размер оплаты эфирного времени для проведения агитации. Суд пришел к выводу, что федеральный закон не содержит запрета на определение размера (цены, стоимости) путем указания принципа определения цены и (или) стоимости, исходя из цены одного пункта прогнозного рейтинга <1>. Следует обратить внимание на то, что, допуская законность подобной методологии определения стоимости эфирного времени, суд должен был все-таки признать нарушение избирательного законодательства, так как определить в рублях плату за получение 30 секунд эфирного времени в течение агитационного периода на основе опубликованной ФГУП "Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания" информации невозможно, что, разумеется, нарушает права кандидата.

--------------------------------

<1> См. решение Тверского районного суда Москвы от 1 февраля 2008 г.; Определение Московского городского суда от 12 февраля 2008 г. (дело N 33-3139).

 

Глава VIII. ДЕЛА, ВОЗНИКАЮЩИЕ ИЗ ПРАВООТНОШЕНИЙ

ПРИ ГОЛОСОВАНИИ, ПОДСЧЕТЕ ГОЛОСОВ, ОПРЕДЕЛЕНИИ

РЕЗУЛЬТАТОВ ВЫБОРОВ И ИХ ОПУБЛИКОВАНИИ

 

§ 1. Концепция правового регулирования

заключительной стадии выборов

 

Голосование производится бумажными бюллетенями, которые содержат установленную законом информацию о кандидатах, списках кандидатов и защищены от подделок, хотя по действующему законодательству выведены из числа документов строгой отчетности.

Форма и текст бюллетеня для голосования заблаговременно утверждаются соответствующей избирательной комиссией. Так, на парламентских выборах 2007 г. утвержденная Постановлением ЦИК РФ от 31 мая 2007 г. форма бюллетеня не предусматривала вертикальной черты. В названное Постановление какие-либо изменения не вносились. Фактически первоначально повсеместно были изготовлены избирательные бюллетени на бумаге формата А3 с тонкой вертикальной чертой посередине. По решению ЦИК РФ от 21 ноября 2007 г., т.е. менее чем за предусмотренные законом 24 дня до дня голосования и после начала досрочного голосования, форма избирательного бюллетеня фактически была изменена. Избирательным комиссиям субъектов РФ вменялось в обязанность обеспечить наличие в бюллетене вертикальной черты черного цвета шириной 4 мм с разумной погрешностью ширины черты. Такое решение, основанное на предположениях о возможных нарушениях избирательных прав граждан, повлекло за собой либо перепечатку избирательных бюллетеней с нарушением сроков изготовления и законодательства о размещении заказов на продукцию для государственных нужд стоимостью десятки миллионов рублей, либо дорисовывание названной черты вручную. В итоге голосование на выборах проводилось избирательными бюллетенями разной формы. Такой подход к изготовлению избирательных бюллетеней не способствует пресечению нарушений законодательства другими избирательными комиссиями. Так, например, Минусинский городской суд в ряде решений и частных определений, вынесенных в феврале 2008 г., установил факты изготовления по признанному незаконным решению территориальной избирательной комиссии г. Минусинска дополнительного количества избирательных бюллетеней на досрочных выборах депутатов Минусинского городского Совета в день голосования 2 декабря 2008 г. по нескольким избирательным округам. Представленные комиссией документы об изготовлении бюллетеней 30 ноября 2008 г. в части времени их составления признаны судом подложными. Поэтому суд довел до сведения руководителя следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ в Красноярском крае о необходимости проведения следственной проверки по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 303 УК РФ (фальсификация доказательств по гражданскому делу).

Голосование происходит в помещениях для голосования, которые располагаются на избирательных участках. В отступление от этого правила допускается голосование вне помещения для голосования (на дому, в больницах, следственных изоляторах и др.), которое сопряжено с дополнительными процедурными требованиями.

На федеральных выборах, большинстве других выборов голосование происходит с 8 до 20 часов местного времени дня голосования. В качестве исключения допускается досрочное голосование, применение которого законодатель серьезно ограничивает на федеральных и региональных выборах. Оно допускается в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях, за границей. Однако для местных выборов таких ограничений нет. Практика широкого применения досрочного голосования на муниципальных выборах нередко обусловлена стремлением к искусственному увеличению явки избирателей на выборы с помощью работодателей и в интересах определенных кандидатов, так как уровень контроля за законностью досрочного голосования и де-юре, и особенно де-факто значительно ниже, чем в день голосования. Поэтому принятие предложений о восстановлении досрочного голосования на федеральных и региональных выборах по всей территории страны приведет к уменьшению возможностей контроля за законностью голосования и не будет способствовать укреплению доверия к выборам.

Следует обратить внимание на высокий уровень латентности правонарушений, направленных в разных формах на понуждение избирателей к участию в голосовании. Чаще всего понуждение завуалировано под содействие проведению выборов, не имеет письменного документального оформления. Однако и в тех случаях, когда имеются письменные рекомендации или указания со стороны должностных лиц исполнительной власти, руководителей организаций по организации голосования, суды не квалифицируют их как незаконное вмешательство в избирательный процесс. Так, Октябрьский районный суд Кировской области в решении от 12 мая 2008 г. установил, что заместитель председателя правительства области П. направил руководителям предприятий, организаций, главам муниципальных районов и городских округов письмо от 7 ноября 2007 г. "О голосовании": "В данном письме перед руководителями ставилась задача, чтобы их работники явились 2 декабря 2007 г. на работу и проголосовали по месту жительства. Руководители должны были пригласить членов участковых избирательных комиссий на предприятие". Суд отказал признать данные действия П. незаконными: "Из письма правительства Кировской области... следует, что письмо адресовано руководителям организаций, учреждений, главам муниципальных образований, где установлен режим работы, затрудняющий гражданину возможность участия в голосовании, и носит рекомендательный характер". Каких-либо доказательств подобной интерпретации так называемого административного ресурса в судебном решении не приводится.

Было время, когда избирательное законодательство включало в предвыборную агитацию обращенные к гражданам призывы участвовать в выборах, что в настоящее время справедливо отменено. Однако прошедшие избирательные кампании показали другую крайность: массированное давление на избирателей со стороны государственных органов и должностных лиц, негосударственных организаций, проведение конкурсов и лотерей, использование работодателей в целях повышения явки избирателей. Повышение явки избирателей посредством нарушения добровольности участия в выборах тактически может способствовать успеху, но стратегически работает против института выборов, подрывает доверие к нему. Думается, целесообразно запретить:

перенос рабочих дней, изменение графиков работы, проведение совещаний по месту работы граждан в день голосования;

информирование избирателей о выборах на рабочих местах, в зданиях высших и средних специальных учебных заведений, лечебных учреждений и учреждений социального обслуживания;

должностным лицам государственных и негосударственных организаций, предприятий и учреждений, избирательным комиссиям и их членам прогнозирование явки избирателей, принимать любые иные меры, направленные на понуждение избирателей к участию в голосовании;

оценку работы избирательных комиссий, государственных и муниципальных органов, должностных лиц и организаций с использованием показателя уровня явки избирателей на выборы.

Голосование осуществляется лично каждым избирателем. Процедура голосования сводится к получению избирательного бюллетеня (бюллетеней) с удостоверением в списке избирателей этого факта и паспортных данных гражданина собственноручной росписью избирателя, заполнению бюллетеня в специально оборудованной кабине или ином специально оборудованном месте и опусканию в ящик для голосования. В качестве исключения из этого правила допускается роспись и заполнение бюллетеня другим избирателем для тех, кто не имеет возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня или его заполнить (речь идет прежде всего о незрячих избирателях).

Законодательство обязывает избирателя заполнять бюллетень, т.е. осуществлять определенные действия. Незаполнение бюллетеня или голосование одним бюллетенем за двух и более кандидатов, списков кандидатов или за кандидата, список кандидатов, другие нарушения порядка голосования влекут недействительность бюллетеня.

На уровне субъекта РФ допускается голосование по почте, которое практически не получило распространения.

Голосование организует участковая избирательная комиссия. Могут присутствовать наблюдатели, представители партий и иных общественных объединений, журналисты и др. В помещении для голосования должна быть размещена информация о кандидатах, списках кандидатов. Федеральным законом не предусмотрены какие-либо ограничения в выборе шрифта при печатании информации, помещаемой на информационных стендах.

Использование государственных механизмов стимулирования явки избирателей на выборы связано с вменением в ряде мест руководителям организаций, прежде всего бюджетной сферы (образование, здравоохранение, социальное обслуживание), несвойственных им функций учета избирателей, выяснения их партийных симпатий.

После завершения голосования без каких-либо перерывов на отдых участковой избирательной комиссией гласно и открыто осуществляются процедуры подсчета голосов избирателей и составления протокола об итогах голосования. Процедуры эти сводятся к последовательному осуществлению действий, среди которых: погашение неиспользованных бюллетеней; завершение работы со списками избирателей; непосредственный подсчет голосов избирателей путем сортировки и подсчета бюллетеней с оглашением и представлением для визуального контроля всем присутствующим при подсчете лицам содержащихся в каждом из бюллетеней отметок избирателя (в переносных и стационарных ящиках для голосования); проверка контрольных соотношений полученных данных и внесение данных в протокол об итогах голосования и его увеличенную форму; проведение заседания участковой избирательной комиссии с утверждением и подписанием членами комиссии протокола (протоколов) об итогах голосования.

Протокол участковой избирательной комиссии об итогах голосования составляется в двух экземплярах. Первый экземпляр протокола представляется в территориальную избирательную комиссию, второй предоставляется для ознакомления наблюдателям и иным заинтересованным лицам.

По требованию члена участковой избирательной комиссии, в том числе и с правом совещательного голоса, члена вышестоящей избирательной комиссии, наблюдателя, международного наблюдателя, кандидата или его доверенного лица, уполномоченного представителя или доверенного лица избирательного объединения (блока) комиссия немедленно после подписания протокола обязана выдать им заверенную копию протокола.

Полученные участковыми избирательными комиссиями итоги голосования обрабатываются и документируются вышестоящими избирательными комиссиями.

Вышестоящие по отношению к участковым избирательным комиссиям избирательные комиссии осуществляют обработку итогов голосования и определяют результаты выборов, которые публикуют (обнародуют).

Действующее избирательное законодательство признает правомерным обработку итогов и определение результатов выборов с использованием только одной ГАС "Выборы", находящейся в федеральной собственности.

Число избирателей, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования. Поэтому указанное число либо равно, либо практически всегда меньше числа избирателей, принявших участие в выборах, так как последнее определяется по числу подписей избирателей в списке избирателей.

По закону выборы могут дать один из следующих результатов: признание выборов несостоявшимися; признание выборов недействительными; признание выборов состоявшимися и действительными (с установлением избранного на должность (должности) кандидата (кандидатов). Соответствующий результат обязана отфиксировать правомочная избирательная комиссия. Однако первые два результата - исключения из правила, исходящие из презумпции действительности выборов, которая означает, что после дня голосования выборы признаются и состоявшимися, и действительными, если не доказано иное. К иному относится признание выборов несостоявшимися и, следовательно, автоматически недействительными либо признание выборов состоявшимися, но недействительными. В том и другом случаях для таких выводов должны быть основания, предусмотренные законом.

Перечень оснований признания выборов несостоявшимися является достаточно понятным и закрытым (п. 2 ст. 70 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Исторически главным основанием признания выборов несостоявшимися была низкая явка избирателей, которая не достигала установленного законом минимального уровня. Этот уровень последовательно понижался с 50% до 25 и 20% от числа избирателей, принявших участие в голосовании, вплоть до полного исключения его из законодательства в конце 2006 г. В настоящее время низкий уровень явки избирателей не может служить основанием для признания выборов несостоявшимися даже при голосовании по одной кандидатуре. В этом случае победителю необходимо набрать не менее 50% от числа проголосовавших избирателей, т.е. признание выборов состоявшимися поставлено в зависимость от уровня поддержки кандидата. Такая зависимость закреплена и применительно к уровню поддержки (не менее 50% от числа проголосовавших) всех партийных списков, допущенных к распределению депутатских мандатов. Следует заметить, что речь идет о 50% от числа проголосовавших, т.е. уровень явки избирателей на выборы не имеет юридического значения. Выбытие всех кандидатов перед повторным голосованием также влечет признание выборов несостоявшимися. В итоге признание выборов несостоявшимися во всех случаях едва ли можно считать мерой конституционно-правовой ответственности из-за отсутствия правонарушения.

Законодательство обязывает избирательные комиссии рассмотреть все жалобы и заявления до подведения итогов и установления результатов выборов. Так, например, ч. 15 ст. 82 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" обязывает ЦИК РФ рассмотреть все жалобы (заявления) на нарушения названного Федерального закона, поступившие в комиссию в период, который начинается в день голосования и заканчивается в день составления протокола о результатах выборов. Между тем жалобы (заявления) на нарушения законодательства, поступившие в ЦИК РФ в период с 2 по 8 декабря 2007 г., комиссией коллегиально не рассматривались до дня определения результатов выборов, решения по ним не принимались и не приложены к протоколу о результатах выборов.

С 2003 г. на выборах развивается практика так называемых кандидатов-паровозов, т.е. влиятельных людей, которые включаются в партийный список, пишут заявления о том, что в случае избрания обязуются прекратить деятельность, несовместимую с депутатским статусом, а после дня голосования заявляют об отказе от депутатского мандата. Поскольку чаще всего такие кандидаты занимают высокие руководящие должности в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления, входят в руководящие органы Всероссийской политической партии "Единая Россия", включаются в список по обязательному для них как членов партии партийному решению, то фактически аппараты соответствующих органов даже без каких-либо дополнительных указаний ориентируются на работу в поддержку этих кандидатов и соответствующего партийного списка, т.е. используется преимущественно в интересах одной партии. В интересах свободных и справедливых выборов целесообразно законодательно поставить подобную практику в такие условия, при которых ее применение порождало бы неблагоприятные последствия за фактический обман избирателей. Речь идет о введении ответственности партии за отказ избранного кандидата от участия в распределении мандатов в связи с занимаемой им должностью. В частности, можно было бы вернуться к закреплению передачи мандата другой партии при отказе от него лица, занимающего государственную или выборную муниципальную должность либо являющегося государственным или муниципальным служащим. Механизм этой ответственности начал вырисовываться в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации": "В случае досрочного выбытия депутата, занимавшего на момент заверения федерального списка кандидатов одно из первых трех мест в общефедеральной части федерального списка кандидатов, без вынуждающих к тому обстоятельств в период менее года со дня избрания Государственной Думы... депутатский мандат передается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации другому федеральному списку кандидатов из числа участвовавших в распределении депутатских мандатов в данном созыве Государственной Думы". На практике эта норма ни разу не применялась. Принятый в первом чтении (2004 г.) проект федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы предусматривал передачу депутатского мандата другой партии, если первый номер в списке отказался от мандата без вынуждающих обстоятельств. В ряде регионов такое правило было принято для первого года работы вновь избранного законодательного органа. Однако действующий Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" подобного регулирования не содержит. Возможен и другой вариант: введение для данных категорий лиц запрета на отказ от депутатского мандата как минимум в течение года после избрания, так как фактически эти люди отказываются от сделанного двумя месяцами раньше, в начале избирательной кампании заявления об оставлении должности в случае избрания депутатом.

Следует вернуться к пятипроцентному заградительному барьеру для допуска партий к распределению депутатских мандатов. Особенно важно это сделать на выборах в региональные законодательные органы, где семипроцентный барьер сильно искажает пропорциональную избирательную систему и влечет потерю большого числа голосов избирателей.

 

§ 2. Дела, возникающие из правоотношений при голосовании

и подсчете голосов избирателей

 

Интересно Определение Верховного Суда РФ от 22 апреля 2004 г. (дело N КАС04-134). Постановлением ЦИК РФ от 5 декабря 2003 г. избирательной комиссии Московской области поручено разместить заказ на изготовление 20000 избирательных бюллетеней для голосования в избирательном округе N 107 по выборам депутатов Государственной Думы и передать их через представителей Министерства иностранных дел РФ в участковые избирательные комиссии, образованные на территории Грузии. После своевременного изготовления необходимого количества избирательных бюллетеней от Министерства иностранных дел РФ поступило в ЦИК РФ несколько писем, в которых ставился вопрос о срочном увеличении числа избирательных бюллетеней, поскольку число избирателей, которые могут явиться на избирательные участки в Грузии, точно установить невозможно, но прогнозируется многократное увеличение числа избирателей.

Постановление ЦИК РФ было оспорено в Верховном Суде РФ, который оставил жалобу и кассационную жалобу без удовлетворения. При этом в Определении Кассационной коллегии Верховного Суда РФ записано, что принятие ЦИК РФ "оспариваемого постановления формально произведено с нарушением требований закона - превышены установленные законодателем пределы изготовления бланков избирательных бюллетеней, нарушены сроки изготовления, но, с учетом исключительности и чрезвычайности сложившейся ситуации, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что допущенные нарушения не могут служить основанием к отмене вышеуказанного Постановления ЦИК РФ, осуществившей необходимые действия, направленные на соблюдение конституционных прав граждан".

В Определении Верховного Суда РФ от 26 сентября 2007 г. (дело N 19-Г07-18) отмечено: "Само по себе отсутствие в избирательных бюллетенях строки "против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)" не ограничивает избирательные права заявителя, поскольку не препятствует его участию в избрании выборных органов публичной власти и в реализации права быть избранным в них, а также не препятствует выражению воли заявителя в любой из юридически возможных форм голосования на выборах в соответствии с установленными процедурами".

В удовлетворении заявления об отмене решения окружной и постановления областной избирательных комиссий о формулировке рода занятий в тексте избирательного бюллетеня, как указано в Определении Верховного Суда РФ от 9 марта 2006 г. (дело N 32-Г06-2), было отказано правомерно, поскольку заявителем представлена информация о том, что он не имеет основного места работы, а работает по договору, получая за выполняемую работу оговоренное в договоре вознаграждение, что и нашло отражение в избирательном бюллетене как "осуществление работ и услуг по гражданско-правовому договору". Заявитель настаивает на формулировке "борьба с коррупцией". Однако данная формулировка отражает направление (сферу интересов) его работы по гражданско-правовому договору, которое к родовому признаку занятий (функциональных обязанностей профессии) не относится.

М., зарегистрированный кандидат в депутаты Государственного Собрания Республики Марий Эл, оспорил законность избирательного бюллетеня, в котором расстояние, выделенное для информации о нем, в два раза меньше, чем у кандидата С. Верховный суд Республики отказал в удовлетворении заявления. Рассмотрев кассационную жалобу на решение суда первой инстанции, Верховный Суд РФ в Определении от 8 октября 2004 г. (дело N 12-Г04-8) сделал следующий вывод: "Доводы заявителя о нарушении принципа равенства прав кандидатов в депутаты по указанным им основаниям являются несостоятельными, так как они не основаны на положениях действующего федерального и республиканского избирательного законодательства... Площадь полей для отображения сведений о кандидатах в депутаты носит технический характер и не определяет волеизъявление избирателей". Думается, что вывод о техническом характере объема информации о кандидате в бюллетене достаточно спорен.

Прямое избирательное право, прямое волеизъявление означает непосредственную связь между волеизъявлением гражданина и результатом выборов. Как сказано в решении Ивановского областного суда от 14 октября 2005 г., "голос конкретного избирателя, отданный за конкретного кандидата или список кандидатов, без каких бы то ни было условий должен быть учтен в пользу этого кандидата или списка кандидатов".

Согласно п. 17 ст. 68 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав недействительными считаются бюллетени, которые не содержат отметок в квадратах, расположенных напротив фамилий кандидатов, наименований избирательных объединений, в квадратах, относящихся к позициям "да" и "нет" ("за" и "против"), или в которых число отметок в указанных квадратах превышает число отметок, установленное законом. Сама форма отметки законодательством о выборах не регламентирована, традиционно это галочка. Так, Верховный суд Чувашской Республики решением от 14 декабря 2005 г. (дело N 33-2245-05) признал действительными три бюллетеня с надписью в квадрате "да" в строке кандидата В.; с галочкой в квадрате в строке кандидата В. и надписью за квадратом "пенсионер хватит" против фамилии кандидата Р.; с двумя галочками в квадрате в строке за В. и за квадратом по этой же строке, так как в них ясно выражена воля проголосовавших.

Кандидат в депутаты Ж. обратился с жалобой в территориальную избирательную комиссию Миасса о фактах голосования на участках N 210 и 211 вне помещения для голосования без специального реестра регистрации обращений избирателей о предоставлении возможности проголосовать вне помещения для голосования. Решением территориальной избирательной комиссии Миасса от 27 декабря 2005 г. итоги голосования по данным участкам были признаны недействительными. Челябинский областной суд признал данное решение законным и обоснованным, указав, что отсутствие реестров не может быть преодолено наличием отметок в списках избирателей и данными актов о проведении голосования. На момент рассмотрения жалобы избирательные бюллетени, извлеченные из переносных урн для голосования, были смешаны с бюллетенями, находившимися в стационарных урнах. В связи с чем доводы заявителей о том, что отсутствие реестра могло повлечь только признание недействительными бюллетеней, находившихся в урнах для голосования вне помещения, были отвергнуты судом. Отсутствие реестров делает невозможным определение результата выборов на указанных избирательных участках в целом <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Челябинского областного суда от 23 августа 2006 г.; Определение Верховного Суда РФ от 20 декабря 2006 г. (дело N 48-Г06-22).

 

Законодательство предусматривает для избирателя в случаях и порядке, которые предусмотрены законом, возможность получить открепительное удостоверение и проголосовать на другом избирательном участке. Верховный Суд РФ в Определении от 6 августа 2001 г. (дело N 38-Г01-12) трактует эту норму закона таким образом, что избиратель указывает причину, по которой требуется открепительное удостоверение, но не обязан представлять в избирательную комиссию документы, подтверждающие эту причину, так как Федеральным законом такой обязанности избирателя не предусмотрено. Установление такой обязанности в областном законе существенно ограничивает избирательные права граждан. Поэтому Верховный Суд РФ признал ошибочным вывод областного суда о непротиворечии федеральному законодательству нормы областного закона, установившей, что открепительное удостоверение выдается при подтверждении документами причины, по которой избирателю необходимо получить такое удостоверение для голосования в месте временного пребывания в день голосования.

Единичный случай допуска избирателя к голосованию без предъявления паспорта или заменяющего его документа, хотя он и был внесен в список избирателей по месту проживания, не мог повлиять на результаты голосования избирателей на данном участке <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 14 июня 2006 г. (дело N 5-Г06-50).

 

29 марта 2004 г. Верховный Суд РФ рассмотрел дело N ГКПИ2004-144, в рамках которого оспаривались действия ЦИК РФ, отменившей решение территориальной избирательной комиссии, которая, в свою очередь, отменила итоги голосования на выборах депутата Государственной Думы 7 декабря 2003 г. по одному из избирательных участков Орехово-Зуевского избирательного округа N 112. Территориальная избирательная комиссия признала итоги голосования на избирательном участке недействительными, потому что наблюдатель от кандидата в депутаты Б. "не имел возможности принимать участие в работе участковой избирательной комиссии с самого начала хода выборов в течение 25 минут и не имел возможности ознакомиться с содержимым избирательных урн до того, как они были опломбированы". ЦИК РФ счел такие основания недостаточными для отмены итогов голосования на избирательном участке, а Верховный Суд РФ признал правомерной позицию ЦИК РФ. Верховный Суд РФ указал, что итоги голосования на избирательном участке могли быть признаны недействительными лишь при наличии таких нарушений избирательного законодательства, которые не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.

Факты подделки подписей избирателей, имеющиеся в списках избирателей, не могут служить доказательством и ставить под сомнение результаты волеизъявления всех участвующих при голосовании избирателей округа <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Ртищевского городского суда Саратовской области от 31 марта 2006 г. (дело N 2-6/06).

 

Вслед за законодательством суды стоят на позиции, что повторный подсчет голосов по решению избирательной комиссии может быть только в процессе обработки итогов голосования. Комиссии не вправе принимать решения о проведении повторного подсчета голосов после установления результатов выборов, точнее, позднее чем за один день до истечения установленных законом сроков определения результатов выборов.

Определением Верховного Суда РФ от 12 марта 2001 г. (дело N 38-Г01-4) отменено решение Тульского областного суда, которое обязывало окружную избирательную комиссию произвести повторный подсчет голосов избирателей на четырех избирательных участках, потому что был нарушен порядок голосования избирателей вне помещения для голосования (голосовали без предварительного уведомления участковой избирательной комиссии, без включения данных в реестр), нарушен порядок подсчета голосов избирателей тем, что бюллетени голосовавших вне помещения для голосования подсчитывались совместно с бюллетенями, использованными при голосовании на избирательном участке. Однако областной суд не привел мотивов, почему нельзя при таких нарушениях определить волеизъявление избирателей. Таким образом, позиция Верховного Суда РФ, нашедшая отражение и при рассмотрении других споров, например в Определении от 4 марта 2002 г. (дело N 44-Г02-8), состоит в необходимости доказать, что допущенные нарушения не позволяют достоверно определить результаты волеизъявления избирателей. Верховный Суд РФ указал также, что повторный подсчет голосов избирателей производится в процессе обработки итогов голосования до определения результатов выборов.

В Определении Верховного Суда РФ от 3 ноября 2003 г. (дело N 22-Г03-13) признаны незаконными действия комиссии, принявшей решение о проведении повторного подсчета голосов после определения результатов выборов. Такие действия противоречат ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.

Окружная избирательная комиссия N 21 Карачаевского района Карачаево-Черкесской Республики 15 марта 2004 г. признала выборы депутата Народного Собрания Республики по указанному округу состоявшимися и действительными, а К. избранным депутатом. 16 марта занявший второе место кандидат Г. подал заявление в окружную избирательную комиссию о повторном подсчете голосов избирателей на избирательном участке N 141. Окружная избирательная комиссия приняла решение о повторном подсчете голосов на участке и 17 марта 2004 г. произвела такой подсчет в отсутствии членов участковой избирательной комиссии N 141 и без извещения ее. При этом подсчете были признаны недействительными 324 бюллетеня, поданные в пользу К., которые, как записано в Определении Верховного Суда РФ от 16 июня 2004 г. (дело N 30-Г04-4), "были испорчены путем проставления второй отметки на избирательных бюллетенях. Бюллетени, поданные за других кандидатов, не вскрывались". Суд установил, что отметки в бюллетенях, признанных окружной избирательной комиссией недействительными, выполнены различными красителями, разным способом. На избирательном участке при повторном подсчете голосов недействительных бюллетеней оказалось в 10 раз больше, чем недействительных бюллетеней по всему округу. В итоге К. перешел на второе место, а решением окружной избирательной комиссии победителем был признан кандидат Г. Решением Верховного суда Республики от 30 марта 2004 г. акты комиссий, связанные с повторным подсчетом голосов и последствиями такого подсчета, признаны незаконными и недействительными. В Определении Верховного Суда РФ указано и на нарушение порядка повторного подсчета голосов. Верховный Суд РФ согласился с выводом суда первой инстанции о том, что при таких обстоятельствах у окружной избирательной комиссии отсутствуют полномочия по отмене собственного решения об установлении результатов выборов.

В Самарской области после выборов в областной законодательный орган по Промышленному избирательному округу 9 декабря 2001 г. было возбуждено уголовное дело по итогам голосования на одном из избирательных участков. Исключение сведений с этого участка из обрабатываемого массива данных повлекло явку избирателей менее допустимого для признания выборов состоявшимися уровня. Областная избирательная комиссия решила провести на этом участке исследование избирательных бюллетеней в целях определения волеизъявления избирателей, приостановив определение результатов выборов до рассмотрения уголовного дела. Верховный Суд РФ в Определении от 7 июня 2002 г. (дело N 46-Г02-8) квалифицировал это решение как противоречащее предусмотренной законодательством процедуре подведения итогов голосования. По сути дела, речь шла о проведении под видом исследования повторного подсчета голосов на избирательном участке.

На избирательных участках N 12, 13 г. Кызыла в день голосования 8 октября 2006 г. в списки избирателей были включены соответственно 255 и 95 граждан, которые зарегистрированы на территории по месту временного пребывания. Речь шла о студентах дневной формы обучения. Решениями окружной избирательной комиссии итоги голосования на этих участках признаны недействительными. Верховный суд Республики Тыва удовлетворил заявление Б. об отмене названных решений комиссии. Однако Верховный Суд РФ в Определении от 28 февраля 2007 г. (дело N 92-Г07-4) не согласился с позицией суда первой инстанции. Он пришел к выводу, что участковые избирательные комиссии нарушили требования ст. 17 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, в соответствии с которыми находящиеся в местах временного пребывания лица могут быть включены в списки избирателей по их личному письменному заявлению, которое необходимо подать в участковую избирательную комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования.

До настоящего времени отсутствует практика признания недействительным протокола об итогах голосования, если копия протокола содержит отличающиеся от подлинника сведения. Если копия протокола оформлена неправильно (умышленно или по другим причинам), содержит непроверенные данные, то суды не признают их в качестве доказательств по делу. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 28 ноября 2002 г. (дело N 32-Г02-17) указано, что копии протоколов по 30 избирательным участкам на выборах 9 сентября 2002 г. депутата Саратовской областной Думы по Ленинскому одномандатному избирательному округу N 9 заверялись без проверки их соответствия подлинникам, содержат неоговоренные или оговоренные ненадлежащим образом исправления, не соблюдены контрольные соотношения данных. Поэтому суд не признал их в качестве доказательств в споре относительно наличия или отсутствия минимально допустимого для признания выборов состоявшимися уровня явки избирателей.

В Определении Верховного Суда РФ от 3 ноября 2003 г. (дело N 22-Г03-12) указано, что копия протокола участковой избирательной комиссии получена наблюдателем до подписания протокола комиссии об итогах голосования и проверки контрольных соотношений, заполнена часть протокола, отражающая только количество голосов избирателей, поданных за каждого кандидата. Верховный Суд РФ признал правильной позицию суда первой инстанции, который с учетом этих обстоятельств не признал правоустанавливающего значения указанной копии протокола.

При наличии после выдачи копии протокола повторного протокола участковой избирательной комиссии, составленного без соблюдения предусмотренных законом процедур и в отсутствии наблюдателей, членов комиссии с правом совещательного голоса, суды признают юридическое значение за повторным протоколом. Так, Верховный суд Чувашской Республики, исследовав представленные заявителем (политическая партия "Яблоко") копии протоколов участковых избирательных комиссий, в решении от 5 мая 2004 г. признал, что при их выдаче были допущены нарушения избирательного законодательства теми лицами, которые выдавали их представителям политической партии. Эти нарушения заключаются в том, что копии протоколов не были заверены в установленном законом порядке, повторные протоколы составлялись в отсутствии наблюдателей, членов комиссий с правом совещательного голоса. Однако суд признал юридическую силу повторных протоколов, а копии протоколов оценены как ненадлежащие и недостоверные. При этом никто из выдававших копии протоколов председателей и секретарей комиссий не понес ответственности.

Верховный Суд РФ Определением от 11 июня 2008 г. отменил решение Центрального районного суда Барнаула Алтайского края от 7 мая 2008 г., которым были признаны недействительными результаты голосования по выборам мэра Барнаула. Краевой суд, в частности, признал недопустимыми доказательствами по делу копии протоколов участковых избирательных комиссий, представленные суду заявителями, в которых отсутствовали записи: "Верно" или "Копия верна", время и дата заверения копии. Все эти сведения обязаны были внести те руководители избирательных комиссий, которые выдавали копии. Суд не установил факты фальсификации копий протоколов. Интересно, что несоответствие количества выданных избирателям бюллетеней и числа проголосовавших на ряде участков суд признал технической погрешностью, которая не влечет незаконность протокола в целом.

Такая практика способствует развитию технологий выдачи руководителями участковых избирательных комиссий копий протоколов об итогах голосования на участках, которые заведомо оформлены без соблюдения всех требований закона и в суде не могут быть надлежащими доказательствами по делу, так как юридически ничтожны. Нередко отсутствие только слова "копия" на ксерокопии протокола достаточно для признания документа ненадлежаще оформленным. В таких условиях целесообразно либо упростить требования, прежде всего в судебной практике, к оформлению копий протоколов, либо усилить ответственность за ненадлежащее оформление копий протоколов руководителями участковых избирательных комиссий.

Оспаривалось положение инструкции ЦИК РФ по организации и порядку обработки итогов голосования о том, что при признании итогов голосования недействительными по участку (участкам) все без исключения данные протокола по этому участку (этим участкам) исключаются из сводной таблицы и протокола территориальной избирательной комиссии. Тем самым эти данные, в том числе и сведения о явке избирателей на выборы по соответствующим участкам, не учитываются при определении результатов выборов. Верховный Суд РФ в Определении от 19 июля 2001 г. (дело N ГКПИ2001-978) занял позицию, согласно которой территориальная избирательная комиссия производит суммирование всех данных только действительных протоколов участковых избирательных комиссий. Если итоги голосования на участке признаются недействительными, то в соответствии с избирательным законодательством отдельные данные по этому участку не могут суммироваться с данными по другим участкам, поэтому все данные этого протокола участковой избирательной комиссии не включаются в протокол и сводную таблицу, составляемые территориальной избирательной комиссией.

Избирательное законодательство, как уже указывалось, проводит различие между участием в выборах и участием в голосовании. Участие в выборах фиксируется подписью избирателя при получении избирательного бюллетеня (избирательных бюллетеней), а участие в голосовании определяется актом голосования, т.е. фактом наличия бюллетеня в ящике для голосования. Число принявших участие в голосовании может быть равно числу принявших участие в выборах или меньше его, так как после получения избирательного бюллетеня избиратель может и не опустить его в ящик для голосования. Иной подход может быть только при закреплении обязательного голосования, что означало бы превращение права избирать в обязанность гражданина. Разумеется, с точки зрения моральных критериев можно говорить о голосовании как о долге, обязанности человека. Но в таком случае и организаторы выборов, государственные органы должны были бы взять на себя определенные обязательства. Де-юре и де-факто не все принявшие участие в выборах осуществляют свое волеизъявление. Так, избиратель В. обратился в суд с заявлением к Ульяновской областной избирательной комиссии и окружной избирательной комиссии о возложении на них обязанности учесть его волеизъявление по итогам голосования на выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ. Получив бюллетени на соответствующих выборах, В. не голосовал, а после выборов просит считать, что он голосовал "против всех". Суд отказал в удовлетворении заявления, констатировав, что В. по собственному усмотрению не пожелал реализовать свое право избирать депутатов Государственной Думы и Президента РФ, поэтому воля В. не могла быть учтена по итогам выборов <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 18 февраля 2002 г. (дело N 80-Г02-2).

 

Избирательное законодательство дает участковой избирательной комиссии право включать в список избирателей совершеннолетнего гражданина РФ, не имеющего регистрации ни по месту постоянного проживания, ни по месту преимущественного пребывания (так называемых бомжей). Число таких граждан неизвестно. По экспертным оценкам, их насчитывается до 5 млн. человек. Манипулирование только этой категорией граждан влечет значительное колебание избирательного корпуса, что и происходило на прошедших федеральных выборах. В ряде случаев образовывались даже избирательные участки, которые на 1 марта не имели списка избирателей. Таким образом, бомжи находятся в весьма привилегированном положении по отношению к другим избирателям. Целесообразно либо вообще отказаться от участия в выборах этой категории граждан, что может вызвать вопросы относительно конституционности подобной меры, либо применять к ним только заявительный порядок включения в список, предусмотренный для избирателей, находящихся в местах временного пребывания, занятых на предприятиях с непрерывным циклом работы и др., т.е. речь идет о подаче личного заявления не позднее чем за три дня до дня голосования.

 

§ 3. Дела, возникающие из правоотношений

при определении итогов и результатов выборов,

распределении депутатских мандатов

 

Верховный Суд РФ делает попытки интерпретировать содержание принципа соразмерности деяния и ответственности: "Принцип соразмерности предполагает восстановление не только пассивного избирательного права кандидата, но и соблюдение активного избирательного права граждан, прав других кандидатов и избранного по данному округу депутата Государственной Думы. Иначе в случае признания выборов недействительными по существу происходит привлечение их к конституционно-правовой ответственности без вины, что недопустимо в принципе. Суд не исследовал вопросы о том, имелись ли существенные нарушения избирательного процесса, которые привели к искажению воли избирателей или воспрепятствовали бы ее адекватному отражению в итогах голосования, не установил наличие жалоб избирателей, замечания наблюдателей, в том числе международных, на незаконное отстранение заявителя от участия в выборах в качестве кандидата в период проведения голосования" <1>.

--------------------------------

<1> Определение Верховного Суда РФ от 25 февраля 2004 г. (дело N 46-Г03-25).

 

Постановлением Центральной избирательной комиссии Республики Северная Осетия - Алания от 6 июня 2003 г. признаны недействительными результаты выборов депутата республиканского парламента по избирательному округу N 46 из-за нарушений в списках избирателей. В списках избирателей, достигших 18-летнего возраста в год выборов, не была указана точная дата их рождения, но суд не посчитал это нарушением, так как речь шла об избирателях-военнослужащих. Суд отменил решение Центральной избирательной комиссии Республики Северная Осетия - Алания <1>. Иначе говоря, в данном деле суд встал на позицию объективной истины.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 10 декабря 2003 г. (дело N 22-Г03-19).

 

Однако чаще всего суды прямо или косвенно отрицают действие указанного принципа, придерживаясь сугубо формальной позиции.

Следует обратить внимание на определенные противоречия в позиции Верховного Суда РФ относительно признания недействительными бюллетеней, находившихся в переносных ящиках. Верховный Суд РФ в Определении от 17 декабря 2003 г. (дело N 22-Г03-21) заявил, что судом неправильно применены нормы материального права. Верховный Суд РФ указал, что согласно п. 12 ст. 68 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и соответствующей нормы республиканского избирательного закона при обнаружении в переносном ящике для голосования большего числа бюллетеней, чем заявлений избирателей, все бюллетени, находившиеся в данном ящике, решением участковой избирательной комиссии признаются недействительными, о чем составляется акт. Однако участковые избирательные комиссии таких актов не составляли, хотя председатель одной из комиссий и заявил, что некоторые избиратели приняли участие в голосовании вне помещения для голосования, но отказались писать заявление. Верховный Суд РФ также указал, что разрыв между победителем и вторым кандидатом составил 245 голосов, поэтому указанное нарушение не влияет на определение победителя, так как даже при вычитании 145 голосов победитель не меняется.

В Омской области на выборах в городской Совет Омска 24 марта 2002 г. окружные избирательные комиссии в двух избирательных округах определили результаты выборов, назвав избранных депутатов. Однако Октябрьский районный суд Омска до рассмотрения жалобы на решения комиссий в порядке ее обеспечения запретил им выдачу удостоверений об избрании депутатами <1>.

--------------------------------

<1> По действующему в настоящее время законодательству (ст. 260.1 ГПК РФ) при рассмотрении и разрешении дел о защите избирательных прав в период избирательной кампании до дня опубликования результатов выборов мерами по обеспечению иска не могут быть:

1) наложение ареста на избирательные бюллетени, списки избирателей, иные избирательные документы или их изъятие;

2) запрещение избирательным комиссиям осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов.

 

Впоследствии суд отменил результаты выборов по этим округам. Суд посчитал невозможным достоверно определить результаты волеизъявления избирателей, так как на информационных плакатах, расположенных на избирательных участках, сведения о кандидатах, снявших до дня голосования свои кандидатуры на ряде избирательных участков, были вычеркнуты таким образом, что часть избирателей посчитала, что сняли свои кандидатуры другие кандидаты, которые значились в избирательных бюллетенях. Верховный Суд РФ в Определениях от 24 декабря 2002 г. (дела N 50-Впр02-8 и N 50-В02пр-9) не удовлетворил протест заместителя Генерального прокурора РФ на судебные решения, согласившись с выводами суда первой инстанции о том, что способ доведения информации до избирателей на информационных стендах на избирательных участках о снятии своих кандидатур рядом с фамилией проигравшего кандидата ввел в заблуждение избирателей при голосовании, посчитавших снятой с голосования кандидатуру проигравшего кандидата.

Следует обратить внимание на то, что каких-либо нарушений в самом избирательном бюллетене не было. Избиратели имели возможность проголосовать за любого из зарегистрированных кандидатов, не снявших свои кандидатуры, либо против всех кандидатов. Последнее обстоятельство отмечено в Определении Верховного Суда РФ от 18 августа 2003 г. (дело N 41-Г03-38), принятом по кассационной жалобе на решение Ростовского областного суда от 27 мая 2003 г. Верховный Суд РФ согласился с выводом областного суда о том, что распространенная массовым тиражом в ночь перед днем голосования листовка, содержащая ложную информацию о снятии одним из кандидатов своей кандидатуры и призывающая избирателей проголосовать за любого другого кандидата или против всех, не повлияла на результаты голосования. Доказательствами правильности такого вывода являются, судя по Определению Верховного Суда РФ, указание на наличие на избирательных участках информации о всех кандидатах и включение всех кандидатов в избирательный бюллетень, что давало избирателям возможность выбора.

На выборах в Верховный Совет Республики Северная Осетия - Алания в июне 2003 г. в Студенческом избирательном округе N 51 на трех избирательных участках 145 человек проголосовали вне помещения для голосования. Верховный суд Республики установил, что заявлений избирателей о предоставлении им возможности проголосовать вне помещения для голосования было меньше этой цифры, поэтому согласился с позицией Центральной избирательной комиссии Республики о признании в соответствии с п. 12 ст. 68 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав всех бюллетеней из переносных ящиков на данных участках недействительными. Кроме того, Центральная избирательная комиссия Республики отменила решение окружной избирательной комиссии о результатах выборов. Верховный суд Республики оставил это решение в силе. Но Верховный Суд РФ отменил решения Верховного суда Республики и Центральной избирательной комиссии Республики, согласившись с решением окружной избирательной комиссии.

Следует заметить, что при незначительной разнице голосов, полученных победителем и другим кандидатом, проблема "конвертации" нарушений избирательного законодательства в голоса избирателей приобретает особую остроту. Так, решением Верховного суда Республики Бурятия от 30 апреля 2003 г. отменено решение окружной избирательной комиссии о результатах выборов депутата Народного Хурала Республики по округу N 51, где победитель по итогам голосования получил всего на один голос больше. Суды сделали вывод о том, что подкуп части избирателей (раздача бесплатно продуктов питания, спиртных напитков от имени кандидата) побудил их проголосовать за этого кандидата. Доводы кассационной жалобы о том, что показания допрошенных судом свидетелей требуют критической оценки в связи с тем, что основная их часть относится к числу социально неблагополучных граждан, не были приняты Верховным Судом РФ во внимание как не основанные на требованиях закона <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 24 июня 2003 г. (дело N 73-Г03-4).

 

Оспаривались результаты выборов в законодательный орган города по одному из округов Санкт-Петербурга. Между победителем и вторым кандидатом разница в количестве набранных голосов составила 43 голоса. Суды оставили результаты выборов без изменения. При этом указано, что нарушения избирательного законодательства имели место (агитация избирателей в день голосования, раздача избирателям шариковых ручек и др.). Однако в Определении Верховного Суда РФ от 4 сентября 2003 г. (дело N 78-Г03-50) написано, что указанные "нарушения избирательного законодательства не носили ярко выраженного, массового характера, не расценивались как существенные нарушения законодательства о выборах, оказывающие влияние на формирование воли избирателей, ни членами участковых избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса, в том числе и свидетелями по настоящему делу, ни наблюдателями, ни самими избирателями".

В этом же документе сказано, что суд учитывает характер указанных нарушений, принимает во внимание, что указанные "агитация и подкуп не были массовыми, носили эпизодический характер, были непродолжительными по времени воздействия на каждого избирателя, не были агрессивными по своему проявлению, не содержали угроз неблагоприятных последствий или обещаний предоставления каких-либо благ избирателям в случае их голосования за кандидата Б.". Поэтому суд делает вывод о том, что нарушения избирательного законодательства не исключали возможности свободного формирования воли избирателей, в отношении которых осуществлялись агитация и подкуп.

Суды вошли в оценки качественных и количественных параметров нарушений избирательного законодательства, сделав на этой основе вывод об отсутствии препятствий для выявления действительной воли избирателей. Однако при разрыве в 43 голоса не менее убедительным мог бы быть и вывод о наличии при подобных нарушениях таких препятствий. На примере данного дела можно говорить о судебном усмотрении в рамках закона, который в большинстве случаев отмену результатов выборов связывает не только с наличием нарушений избирательного законодательства, но и требует выяснения степени влияния нарушений на действительную волю избирателей.

Судебные решения, в которых устанавливается невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, принимаются, как правило, при установлении нарушений в условиях незначительного разрыва в количестве голосов избирателей, полученных победителем и следующим за ним кандидатом. Так, Каслинский городской суд Челябинской области 25 июня 2001 г. отменил решение территориальной избирательной комиссии об итогах голосования на выборах главы г. Касли, а областной суд согласился с позицией суда первой инстанции. Кандидат в мэры города, признанный избирательной комиссией избранным на должность мэра, одновременно баллотировался в Законодательное Собрание области и имел два избирательных фонда. Суд, в частности, среди нарушений установил, что ряд опубликованных кандидатом в средствах массовой информации материалов, содержащих двойную агитацию, в том числе и агитацию за кандидата на должность мэра, был оплачен (24314 рублей) из избирательного фонда кандидата в депутаты Законодательного Собрания области. Финансирование агитации в средствах массовой информации из фонда кандидата на должность главы города вообще не производилось. Областной суд указал, что городской суд обоснованно пришел к выводу о невозможности определения волеизъявления избирателей из-за нарушения кандидатом порядка оплаты предвыборной агитации при разнице в 567 голосов.

Соломбальский районный суд Архангельска 18 августа 2000 г. отменил решение избирательной комиссии и признал недействительным избрание С. депутатом областного Собрания депутатов. Основаниями решения, которое областной суд оставил без изменения, явились нарушения, выразившиеся прежде всего в выпуске и бесплатном распространении газеты (семь номеров по 10 тыс. экземпляров каждый оценены в 48100 рублей), не оплаченной из избирательного фонда. Суд установил, что 70 тыс. экземпляров газет распространены в избирательном округе, где зарегистрировано 24,4 тыс. избирателей, что свидетельствует о массовом количестве таких материалов. В данном случае разрыв голосов избирателей между С. и другим кандидатом хотя и был, по мнению суда, небольшим (624 голоса), но в относительном выражении С. все-таки обошел конкурента на 28% голосов.

Суды, отменяя результаты выборов, не всегда делают вывод о том, что невозможно с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Так, Астраханский областной суд решением от 17 марта 2003 г. признал недействительными выборы депутата Астраханского областного Представительного Собрания по избирательному округу N 4. Регистрация одного из кандидатов была отменена незаконно, голосование по его кандидатуре не проводилось. Верховный Суд РФ в Определении от 29 мая 2003 г. (дело N 25-Г03-5) согласился с выводом суда первой инстанции о том, что в связи с незаконным исключением из числа кандидатов он был лишен возможности участвовать в выборах в качестве кандидата в депутаты, в связи с чем нарушенное право подлежит восстановлению путем отмены итогов голосования по округу, поскольку именно таким способом может быть восстановлено пассивное право истца на участие в выборах. Правильным, по мнению Верховного Суда РФ, является решение суда о том, что незаконное отстранение кандидата от участия в выборах привело к искажению характера выборов как свободных не только для него, но и для избирателей. Верховный Суд РФ согласился с суждением Астраханского областного суда о неприемлемости одной лишь формальной проверки результатов состоявшегося голосования (разрыв между результатами победителя и второго кандидата был значительным), так как истец был незаконно исключен из числа зарегистрированных кандидатов, поэтому можно лишь предполагать, сколько бы голосов избирателей ему было отдано.

Обращает на себя внимание и то, что в данном деле Верховный Суд РФ достаточно категорично заявил, что нарушенное право подлежит восстановлению путем отмены голосования. Между тем Конституционный Суд РФ, не отрицая возможности отмены результатов выборов в таком случае, исходит из того, что для этого недостаточно только незаконной отмены регистрации кандидата, но должны быть и другие основания <1>. Поэтому в судебных решениях обычно недостаточно нарушения пассивного избирательного права путем незаконной отмены регистрации кандидата для квалификации выборов, по сути дела, как несвободных. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 21 января 2003 г. (дело N 19-Г03-1) четко сказано: "То обстоятельство, что Т. не был включен в избирательный бюллетень (отказ в регистрации признан незаконным после выборов. - Е.К.), само по себе не могло являться основанием для признания итогов выборов недействительными... Защита избирательного права Т. не должна осуществляться в отрыве от реализации активного избирательного права граждан, принявших участие в голосовании... Иначе в случае признания выборов недействительными, по существу, происходит привлечение их (избирателей. - Е.К.) к конституционно-правовой ответственности без вины, что недопустимо в принципе". Верховный Суд РФ Определением от 25 февраля 2004 г. (дело N 46-Г03-25) отменил решение Самарского областного суда, который 18 ноября 2003 г. признал состоявшиеся 19 мая 2002 г. выборы депутата Самарской Губернской Думы по Кинельскому избирательному округу N 22 недействительными. Регистрация кандидата К. в этом округе была незаконно отменена.

--------------------------------

<1> См. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 июня 2002 г.

 

Определением от 30 июля 2002 г. (дело N 88-Г02-20) Верховный Суд РФ отменил решение Томского областного суда от 16 апреля 2002 г. в части отказа в удовлетворении признания недействительными выборов депутатов Государственной Думы Томской области по Каштачному двухмандатному избирательному округу N 6, состоявшихся 16 декабря 2001 г., отменил решение окружной избирательной комиссии о результатах выборов. Президиум Верховного Суда РФ (Постановление от 6 ноября 2002 г. (дело N 182пв02пр)) оставил это Определение без изменений. Верховный Суд РФ не согласился с выводом суда первой инстанции о том, что за кандидата П., регистрация которого была незаконно отменена, могли бы проголосовать 11,4% принявших участие в голосовании избирателей, предполагая, что сторонники кандидата П. могут быть только среди избирателей, которые проголосовали против всех кандидатов либо за одного из двух возможных. Верховный Суд РФ обратил внимание на явку избирателей (14465 из 36983 человек), на то обстоятельство, что за двух победивших кандидатов проголосовало 9301 человек, т.е. 25,1% от общего числа избирателей: "При таких обстоятельствах нельзя сделать однозначный вывод о том, что эти же кандидаты одержали бы победу на выборах и при участии в них П., поскольку избиратели могли выразить свой протест против снятия кандидатуры П. не только голосованием против всех других кандидатур, но и просто неявкой на выборы". Верховный Суд РФ не согласился с выводом суда первой инстанции о том, что реальная воля избирателей нашла свое адекватное выражение.

Следует обратить внимание на то, что в этом деле на позицию Верховного Суда РФ оказали серьезное влияние фактические итоги голосования (низкая явка избирателей и др.). Кроме того, ни определение кассационной инстанции, ни постановление Президиума Верховного Суда РФ не фиксируют других, кроме незаконной отмены регистрации кандидата П., нарушений избирательного процесса. В этих условиях трудно говорить о сложившейся судебной практике при рассмотрении споров о признании результатов выборов недействительными при незаконной отмене регистрации одного из кандидатов.

Результаты выборов не отменены, хотя регистрация кандидата в депутаты, который избран депутатом, должна была быть отменена, если бы не ошибка суда первой инстанции.

Кандидат в депутаты Палаты представителей Законодательного Собрания Свердловской области по Артемовскому одномандатному избирательному округу N 2 И., избранный 14 марта 2004 г. депутатом, представил в окружную избирательную комиссию недостоверные сведения о наличии у него высшего образования и диплома. Эти обстоятельства установлены решением Свердловского областного суда от 6 марта 2004 г., который не отменил регистрацию кандидата, так как не признал данные обстоятельства вновь открывшимися. Избиратели были проинформированы о представлении недостоверных сведений. Верховный Суд РФ Определением от 12 мая 2004 г. (дело N 45-Г04-22) после избрания И. депутатом отменил решение суда первой инстанции с прекращением производства по делу, признав ошибочным вывод об отсутствии вновь открывшихся обстоятельств. Областной суд 7 октября 2004 г. отказал в удовлетворении заявления о признании результатов выборов недействительными. В Определении Верховного Суда РФ от 19 января 2005 г. (дело N 45-Г04-38) по кассационной жалобе на решение областного суда указано, что "регистрация кандидата подлежала отмене". Однако Верховный Суд РФ оставил кассационную жалобу без удовлетворения, согласившись с выводом суда первой инстанции: "Объективных данных, достоверно подтверждающих, что представление кандидатом И. на стадии выдвижения в окружную избирательную комиссию недостоверных сведений о наличии у него высшего образования каким-либо образом повлияло на волеизъявление избирателей, не установлено".

Решением Московского областного суда от 16 января 2003 г. признаны недействительными результаты выборов в областной законодательный орган по избирательному округу N 25. Верховный Суд РФ в Определении от 27 марта 2003 г. (дело N 4-Г03-6) оставил решение суда без изменения. Верховный Суд РФ признал правильным использование областным судом результатов социологического исследования в подтверждение довода об искажении воли избирателей действиями победившего кандидата: "Суд правильно в основу своего решения об удовлетворении требования Х. положил результаты социологического исследования... проведенного официально зарегистрированной Ассоциацией социологов Московской области 6 - 7 декабря 2001 года... согласно которым рейтинг Х. (проигравшего кандидата. - Е.К.) за 10 дней до выборов среди активного электората составлял 36% и более, чем в пять раз превышал рейтинг З.". Суд согласился с заявлением свидетеля, опытного социолога с 35-летним стажем, о том, что проводившая исследования организация является авторитетной, само исследование обеспечивает правильное представление об общественном мнении по поставленным вопросам, "если принимать во внимание, что кандидаты ведут предвыборную кампанию при равных условиях, в соответствии с законом, такого резкого поворота результатов на выборах быть не может".

Обычно при решении вопроса о результатах выборов суды не учитывают социологические исследования и опросы в качестве доказательств по делу. Практика знает много выборов, где побеждали кандидаты, рейтинг которых до дня голосования был на порядок ниже рейтинга предполагаемого победителя. Так, Верховный Суд РФ в Определении от 25 февраля 2004 г. (дело N 46-Г03-25) указал, что избирательное законодательство исключает возможность сбора подписей избирателей, которые не согласны с результатами голосования на выборах. Поэтому в силу ст. 60 ГПК РФ суд должен был обсудить вопрос о допустимости в качестве доказательств 15 тыс. подписей избирателей округа, которые не согласны с результатами выборов. Следует заметить, что победитель получил менее 15 тыс. голосов избирателей.

Определением Конституционного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. N 347-О отказано в принятии к рассмотрению запроса Конституционного суда Республики Карелия относительно конституционности содержащегося в республиканском законодательстве положения о том, что при равном числе голосов избирателей избранным считается кандидат, который зарегистрирован ранее другого кандидата. Конституционный Суд РФ заявил, что такое же положение имеется в федеральном избирательном законодательстве, оно направлено на обеспечение результативности выборов и препятствует проведению в подобной ситуации повторного голосования или повторных выборов.

Следует заметить, что в Определении от 12 ноября 2008 г. N 1050-О-О Конституционный Суд РФ косвенно признал, что определение результатов выборов в зависимости от момента регистрации кандидата позволяет избирательной комиссии оказывать влияние на эти результаты. Суд указал: "Действующее в настоящее время в Калининградской области правовое регулирование определения избранного на выборах кандидата при равном числе поданных за кандидатов голосов не содержит более положения о юридическом значении момента регистрации кандидата избирательной комиссией. Тем самым законодателем Калининградской области устранена возможность повлиять на результаты выборов для самой избирательной комиссии, которая не была обязана произвести в первую очередь регистрацию именно того кандидата, который направил соответствующее заявление раньше". Иначе говоря, при равенстве голосов победителем должен признаваться тот кандидат, который раньше подал документы на регистрацию в избирательную комиссию.

Имеют место судебные споры по поводу избирательных систем, а также числа голосов, которые необходимо получить для допуска к распределению депутатских мандатов по пропорциональной избирательной системе (так называемый заградительный пункт).

Так, в суде оспаривалась норма Закона Краснодарского края "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае", согласно которой победившим может быть кандидат, получивший более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании (мажоритарная избирательная система абсолютного большинства). Краснодарский краевой суд, а затем Верховный Суд РФ в Определении от 7 мая 2001 г. (дело N 18-Г01-5) не усмотрели противоречия этого требования положениям федерального избирательного законодательства, которое в то время не содержало запрета или ограничений по установлению определенного процентного "порога", необходимого для признания кандидата избранным.

В суде оспаривалось положение избирательного закона Алтайского края о десятипроцентном заградительном пункте на выборах в законодательный орган края по пропорциональной избирательной системе. Алтайским краевым судом, а в последующем Верховным Судом РФ в Определении от 21 января 2004 г. (дело N 51-Г03-25) подобный уровень ограничения пропорциональной избирательной системы признан не противоречащим федеральному закону. Пунктом 16 ст. 35 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав установлено, что законом субъекта РФ может предусматриваться необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей с таким расчетом, чтобы к распределению мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов принявших участие в голосовании избирателей. Опять же следует сказать, что теоретически такой заградительный пункт следует признать чрезмерным, а практически он может при определенном раскладе голосов избирателей привести к нарушению избирательных прав большого числа избирателей. Суды не приняли в качестве доказательства незаконности десятипроцентного барьера ссылку на Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. N 26-П, признавшего конституционность пятипроцентного заградительного пункта на выборах депутатов Государственной Думы.

Следует подчеркнуть, что в настоящее время федеральный законодатель установил максимальный семипроцентный барьер для всех выборов с использованием пропорциональной избирательной системы, предоставив субъектам РФ право его понижать. Однако на практике произошел обратный процесс: почти все субъекты РФ пошли по пути повышения заградительного барьера до указанной цифры. Более того, фактически и этот барьер повышается, если число распределяемых мандатов меньше 15. В результате имеются случаи недопуска к распределению депутатских мандатов политической партии, которая преодолела установленный в избирательном законе заградительный барьер. Если суды не признают решение избирательной комиссии незаконным, то может возникнуть вопрос о соответствии Конституции РФ положений законодательства, предусматривающих распределение по пропорциональной избирательной системе менее 15 депутатских мандатов.

Политическая партия "Союз правых сил" оспорила результаты выборов депутатов Законодательного Собрания Ленинградской области 11 марта 2007 г., установленные областной избирательной комиссией. За список кандидатов от этой партии проголосовало 6,99% избирателей, принявших участие в голосовании. Партия полагала, что при правильном применении математического правила округления полученный результат (6,997172761%) надлежало округлить до 7%. Решением Ленинградского областного суда от 7 августа 2007 г. в удовлетворении заявления отказано. Суд учел, что определение результатов выборов осуществлялось с применением ГАС "Выборы". В действующей версии программного обеспечения этой системы применяются общие правила математического округления до двух знаков после запятой. С учетом требований областного избирательного закона правила математического округления не должны применяться, если до установленного процентного барьера не хватило какой-либо доли процента голосов. Судом установлено, что избирательному объединению для прохождения семипроцентного барьера не хватило в абсолютном исчислении 12 голосов. Верховный Суд РФ Определением от 21 ноября 2007 г. (дело N 33-Г07-16) оставил решение областного суда без изменения.

В Псковской области был спор относительно методики распределения мандатов между списками кандидатов при пропорциональной избирательной системе. Избирательное объединение КПРФ и избирательный блок "Кузнецов, Полозов, Савицкий. Вместе ради будущего" по результатам выборов в областное Собрание депутатов в 2002 г. имели одинаковую дробную часть, полученную при распределении мандатов между списками кандидатов, - 0,40. Избирательная комиссия области распределила оставшийся после первичного распределения депутатский мандат избирательному блоку, дробная часть голосов которого в третьей и четвертой цифрах после запятой превышала дробную часть избирательного объединения. Однако суды признали это решение незаконным и мандат был передан избирательному объединению КПРФ, так как областной избирательный закон предусматривал деление только до второго знака после запятой (до сотых долей), а при равенстве сотых долей мандат отдается избирательному объединению, получившему больше голосов (за КПРФ подано больше, чем за блок голосов избирателей почти на 34 тыс.).

М. обратился в суд с заявлением о признании недействующими п. 1 ст. 12, п. 1 ст. 13, п. 1 ст. 14, ст. 21, п. 10 ст. 53, п. п. 3 и 4 ст. 54, ст. 62 Закона Волгоградской области от 5 мая 2005 г. "О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области" в части, предусматривающей возможность избрания представительного органа местного самоуправления полностью по пропорциональной системе, ссылаясь на то, что оспариваемые им нормы нормативного правового акта нарушают его пассивное избирательное право, в результате чего он, не будучи членом какой-либо политической партии, лишен возможности быть выдвинутым в составе списка кандидатов по единому избирательному округу. Решением Волгоградского областного суда от 10 августа 2005 г. в удовлетворении заявления М. было отказано. Верховный Суд РФ в Определении от 26 октября 2005 г. (дело N 16-Г05-15) согласился с выводом областного суда, указав, что нормами ч. 10 ст. 21 указанного Закона Волгоградской области предусмотрено право избирательного объединения, избирательного блока выдвигать в составе списка кандидатов по единому избирательному округу лиц, не являющихся членами данного избирательного объединения, избирательных объединений, вошедших в избирательный блок. Областной суд правильно признал вышеназванные условия выдвижения кандидатов в качестве гарантии реализации гражданином права выдвижения в том случае, когда в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, как это предусмотрено положениями п. 3.1 ст. 32 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.

На этапе распределения депутатских мандатов внутри общерегионального списка между региональными группами кандидатов должно быть обеспечено соблюдение пропорциональности числа избирателей, поданных за список кандидатов в многомандатных избирательных округах, на один депутатский мандат. Несоблюдение принципа пропорциональности числа избирателей, приходящихся на один депутатский мандат в многомандатном округе, фактически влечет за собой уменьшение влияния голосов избирателей в одномандатном округе по сравнению с влиянием голосов избирателей в многомандатном округе, что противоречит требованию закона об обеспечении подлинного представительства народа в представительном органе государственной власти субъекта РФ <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Калининградского областного суда от 3 апреля 2006 г. (дело N 3-64/2006).

 

Региональное отделение политической партии "Родина" в Воронежской области оспорило в областном суде решения областной избирательной комиссии о передаче вакантных мандатов кандидатам А. и Л. Региональное отделение партии полагало, что после отказа кандидатов В. и Г. от мандатов А. и Л. незаконно получили мандаты. По мнению регионального отделения партии, мандаты должны перейти кандидатам из списков двух других политических партий, так как в силу ч. 9 ст. 89 Закона Воронежской области "Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных должностных лиц", если "от депутатского мандата отказывается зарегистрированный кандидат, занимающий место в общей части списка кандидатов, то депутатский мандат передается избирательной комиссией Воронежской области другому списку кандидатов из числа участвующих в распределении депутатских мандатов".

Суды отказали в удовлетворении заявления и кассационной жалобы <1>, поскольку зарегистрированные списки кандидатов от политических партий и блока не содержали деления на общую часть списка и на иные группы кандидатов, признав решение избирательной комиссии о перераспределении депутатских мандатов внутри списков кандидатов соответствующим закону.

--------------------------------

<1> См. решение Воронежского областного суда от 7 декабря 2005 г.; Определение Верховного Суда РФ от 28 декабря 2005 г. (дело N 14-Г05-28).

 

В соответствии с ч. 3 ст. 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" зарегистрированный кандидат, включенный в федеральный список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, "вправе участвовать в замещении (получении) депутатских мандатов не более двух раз". Норма фиксирует участие в процессе независимо от результата. Поэтому реализация права на участие в распределении мандатов второй раз в силу п. 4 ч. 4 ст. 89 указанного Федерального закона влечет исключение зарегистрированного кандидата из федерального списка. Вторичный отказ от замещения вакантного депутатского мандата приводит к полной утрате права на последующее замещение вакантных депутатских мандатов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". М., 2007. С. 622.

 

Закон не содержит никаких ограничений и условий, которые влияли бы на порядок отсчета числа участий в замещении (получении) депутатских мандатов. Следовательно, юридическое значение имеют сами факты участия, в том числе и отказа от получения мандата, независимо от порядка осуществления таковых.

Указанный Федеральный закон предусматривает два варианта отказа от участия в замещении (получении) вакантного депутатского мандата:

отказ от получения депутатского мандата после получения извещения из ЦИК РФ путем представления письменного заявления в ЦИК РФ (ч. 2.1 ст. 85);

отказ от замещения вакантного депутатского мандата путем письменного сообщения об этом в коллегиальный постоянно действующий руководящий орган политической партии (ч. 1 ст. 89). В этом случае Закон не регулирует порядок взаимоотношений кандидата с названным органом политической партии, отсылая к уставу партии.

Поскольку заявлением является "официальное сообщение в письменной или устной форме" <1>, то семантические различия между понятиями "заявление" и "сообщение" либо вообще отсутствуют, либо не имеют какого-либо юридического значения. И факт подачи заявления в ЦИК РФ, и факт подачи сообщения в партию свидетельствуют в равной мере об участии заявителя (заявителей) в распределении депутатских мандатов. Исходя из этого письменное сообщение зарегистрированного кандидата в постоянно действующий орган политической партии является вторым отказом, т.е. реализацией права, предусмотренного ч. 3 ст. 89 указанного Федерального закона. В соответствии с п. 4 ч. 4 ст. 89 реализация этого права влечет исключение кандидата из федерального списка кандидатов.

--------------------------------

<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2004. С. 226.

 

Обязанность принять решение об исключении кандидата из федерального списка кандидатов в силу ч. 5 ст. 89 указанного Федерального закона лежит на ЦИК РФ. Однако ЦИК РФ не считает вторым отказом от замещения депутатского мандата, если заявление об отказе подано не в ЦИК РФ, а в названный орган политической партии. Вследствие этого один и тот же человек фактически может отказываться от депутатского мандата три раза и более, не будучи исключенным из списка кандидатов.

Гражданин К. обратился в Калининградский областной суд с заявлением о признании недействующей ст. 84 Закона Калининградской области "О выборах депутатов Калининградской областной Думы" в части распределения мандатов внутри партийного списка между региональными группами как противоречащей ч. 3 ст. 17 Конституции РФ и п. п. 1 и 2 ст. 5, п. 4 ст. 18 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, поскольку закрепленное в указанной статье распределение депутатских мандатов внутри каждого общерегионального списка кандидатов между региональными группами кандидатов ущемляет права одних граждан за счет других, без учета формирования избирательных округов, поскольку в некоторых из них, сформированных в Калининграде, избирателей в несколько раз больше по отношению к другим округам, сформированным в городах и сельских районах области. Калининградский областной суд решением от 19 мая 2006 г. п. п. 4, 41, 42, 43, 44 ст. 84 Закона Калининградской области "О выборах депутатов Калининградской областной Думы" признал недействующими со дня вступления решения в законную силу. Верховный Суд РФ Определением от 20 сентября 2006 г. (дело N 71-Г06-27) оставил решение областного суда в силе. В Определении от 20 сентября 2006 г. (дело N 71-Г06-26), принятом по кассационным жалобам К. и А. на решение Калининградского областного суда от 30 июня 2006 г. по жалобе на решение избирательной комиссии о распределении депутатских мандатов внутри списка кандидатов между региональными группами (распределение произошло на основе норм областного закона, которые областным судом 19 мая 2006 г. признаны недействующими), Верховный Суд РФ указал, что федеральным законодательством не установлена методика распределения депутатских мандатов между кандидатами в депутаты, выдвинутыми по единым избирательным округам, следовательно, право установить порядок распределения мандатов по единому избирательному округу по выборам в представительные органы субъектов РФ предоставлено законодательным органам субъектов РФ. Законом не предусмотрена необходимость распределения депутатских мандатов внутри общерегионального списка в зависимости от того, соответствует ли региональная группа одномандатному или многомандатному округу. Голоса избирателей, поданные за общерегиональный список в избирательном округе, не делятся на количество депутатских мандатов, предусмотренных для распределения кандидатам в депутаты, выдвинутым по избирательным округам по мажоритарной системе. Налицо неявное противоречие между приведенными определениями Верховного Суда РФ, в первом случае он соглашается с позицией заявителя о признании областного закона недействующим, во втором случае, когда речь идет о распределении мандатов с применением указанного закона, признает такое распределение законным.

Законодательство обязывает избирательные комиссии установить итоги голосования и определить результаты выборов в определенные сроки. Нарушение этих сроков, уклонение избирательных комиссий от исполнения этих обязанностей порождают споры. Так, постановлением избирательной комиссии Ставропольского края от 31 января 2003 г. дополнительные выборы депутата Государственной Думы края по Петровскому одномандатному избирательному округу признаны состоявшимися. Вопрос о признании действительности этих выборов, утверждение приложения к сводной таблице окружной избирательной комиссии по данному округу решено вынести на утверждение после поступления из суда и органов прокуратуры официальных сведений о рассмотрении заявлений и жалоб избирателей на нарушение избирательного законодательства. Постановлением этой же избирательной комиссии от 4 февраля 2003 г. отменено решение окружной избирательной комиссии о результатах выборов, а комиссия 7 февраля решила рассмотреть вопрос о регистрации избранного депутатом К. после рассмотрения спора о результатах выборов в краевом суде. Решением Ставропольского краевого суда от 1 апреля 2003 г. указанные решения избирательных комиссий признаны незаконными (недействительными). Суд обязал окружную избирательную комиссию незамедлительно опубликовать результаты выборов по округу, зарегистрировать К. депутатом и выдать ему удостоверение. Верховный Суд РФ Определением от 10 июня 2003 г. (дело N 19-Г03-6) оставил решение суда без изменения. Верховный Суд РФ указал, что избирательное законодательство "не позволяет избирательным комиссиям откладывать на неопределенное время решение вопроса о признании выборов действительными, а также об опубликовании итогов голосования и результатов выборов и не выдавать соответствующее удостоверение".

Относительно состава Государственного Совета Республики Татарстан, избранного в декабре 1999 г. сроком на пять лет и досрочно прекратившего свои полномочия в марте 2004 г., имелись судебные решения. В частности, в Определении от 9 февраля 2001 г. (дело N 11-Г01-6) Верховный Суд РФ не согласился с решением Верховного суда Республики, что признание незаконным постановления Центральной избирательной комиссии Республики Татарстан о схеме избирательных округов не затрагивает полномочий избранных по этим округам депутатов. Поскольку постановление комиссии от 20 сентября 1999 г. об образовании 63 административно-территориальных избирательных округов Верховным Судом РФ признано недействительным и не порождающим правовых последствий со дня издания, в дальнейшем пришлось решать вопрос о правомочности Государственного Совета как государственного органа, что и привело в конечном счете к проведению досрочных выборов.

В Воронежской области на повторных выборах по одному из округов нижний порог явки избирателей был отменен. Если на основных выборах порог составлял 25% от числа включенных в списки избирателей, то согласно разъяснению Воронежской областной Думы при проведении повторных выборов это правило не применяется и выборы считаются состоявшимися при любой явке избирателей. В споре по поводу правомерности применения такого правила победила позиция, в соответствии с которой на повторных выборах нет минимального порога явки избирателей <1>. Суды не согласились с тезисом о том, что признание повторных выборов состоявшимися при любой явке избирателей нарушает принцип равного избирательного права.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 23 мая 2002 г. (дело N 14-Г02-12).

 

Установление итогов голосования, определение результатов выборов производятся не на основании решений избирательных комиссий, а на основании протоколов, составленных в соответствии с положениями ст. 67 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Положения ст. ст. 69 и 70 указанного Федерального закона предусматривают правила обработки итогов голосования в территориальных избирательных комиссиях, окружных избирательных комиссиях, избирательных комиссиях муниципальных образований, избирательных комиссиях субъектов РФ, ЦИК РФ; порядок определения результатов выборов <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 14 декабря 2005 г. (дело N 49-Г05-73).

 

Избирательная комиссия муниципального образования "Город Брянск" обратилась в Брянский областной суд с заявлением об отмене постановления избирательной комиссии Брянской области от 26 декабря 2005 г. "О результатах выборов депутатов Брянского городского Совета народных депутатов третьего созыва по одномандатному избирательному округу N 3, проведенных 6 марта 2005 года", указав на то, что избирательная комиссия Брянской области при принятии этого постановления, удовлетворяя жалобу Ч. в части, касающейся вопроса определения результатов указанных выборов, вышла за пределы своей компетенции, поскольку не является вышестоящей комиссией над избирательной комиссией муниципального образования "Город Брянск", в части организации проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и определения их результатов на территории муниципального образования. П. также обратился в Брянский областной суд с заявлением об отмене этого же постановления избирательной комиссии Брянской области, ссылаясь на то, что выборы депутатов Брянского городского Совета народных депутатов третьего созыва, проведенные 6 марта 2005 г. по одномандатному избирательному округу N 3, окружной избирательной комиссией N 3 были признаны несостоявшимися, в связи с чем 9 октября 2005 г. по данному избирательному округу были проведены повторные выборы, по результатам голосования на которых он набрал наибольшее количество голосов и признан избранным депутатом. Однако постановлением от 26 декабря 2005 г. N 729/86 избирательная комиссия Брянской области признала состоявшимися и действительными выборы депутатов, проведенные 6 марта 2005 г. Решением Брянского областного суда от 11 апреля 2006 г. постановление избирательной комиссии Брянской области от 26 декабря 2005 г. "О результатах выборов депутатов Брянского городского Совета народных депутатов третьего созыва по одномандатному избирательному округу N 3, проведенных 6 марта 2005 года" признано незаконным со дня издания и отменено. Верховный Суд РФ не обнаружил оснований для отмены указанного решения Брянского областного суда. Принимая во внимание, что в части отмены постановления от 21 июля 2005 г. о назначении повторных выборов депутатов Брянского городского Совета народных депутатов третьего созыва по одномандатному избирательному округу N 3 решение суда исполнено не было (что установлено решением Бежицкого районного суда Брянска от 28 ноября 2005 г.) и повторные выборы депутатов по данному одномандатному избирательному округу проведены 9 октября 2005 г. и постановлением избирательной комиссии муниципального образования Брянска от 10 октября 2005 г. признаны состоявшимися в нарушение принятых судом и вступивших в законную силу судебных постановлений, а также учитывая то обстоятельство, что решения суда не были приведены избирательной комиссией в исполнение, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое в настоящем деле постановление избирательной комиссии принято во исполнение судебных решений и избирательная комиссия Брянской области, рассмотрев жалобу Ч. и придя к выводу об обоснованности ее доводов в части неисполнения указанных решений суда, вправе была отменить решения окружной избирательной комиссии и избирательной комиссии муниципального образования и принять решение по существу жалобы в соответствии со ст. 75 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Вместе с тем, поскольку постановлением президиума Брянского областного суда от 15 марта 2005 г. решение Бежицкого районного суда от 10 августа и определение судебной коллегии по гражданским делам Брянского областного суда от 1 сентября отменены и в удовлетворении заявленных Ч. требований отказано, суд первой инстанции правильно пришел к выводу о признании незаконным со дня издания и об отмене принятого во исполнение отмененных судебных решений постановления избирательной комиссии Брянской области от 25 декабря 2005 г. Поскольку Ч. не сообщил суду адрес, по которому он действительно проживал, суд неоднократно извещал его по имевшемуся у суда адресу, откладывая дело, Верховный Суд РФ в Определении от 12 июля 2006 г. (дело N 83-Г06-10) пришел к выводу, что в данном случае рассмотрение дела в отсутствие заинтересованного лица Ч., который недобросовестно пользовался своими правами, не может повлечь отмену законного решения.

Закон не устанавливает форм и порядка извещения кандидата о его избрании. Однако, как следует из содержания Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и Закона Республики Адыгея "О выборах депутатов Государственного Совета - Хасе Республики Адыгея", соответствующая избирательная комиссия после определения результатов выборов должна известить об этом именно зарегистрированного кандидата, избранного депутатом. Поэтому у суда не было оснований признавать извещение об этом члена избирательной комиссии от партии, из списка которой был избран кандидат, надлежащим и достаточным извещением последнего. Вместе с тем суд правильно посчитал, что одним из способов такого извещения может быть опубликование результатов выборов в центральных средствах массовой информации, обоснованно имея в виду, что подобное опубликование является ничем иным как доведением результатов выборов до всеобщего сведения, включая избранного кандидата <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 14 июня 2006 г. (дело N 24-Г06-10).

 

§ 4. Дела, возникающие из правоотношений

по поводу несовместимости других обязанностей

со статусом выборной должности

 

Избирательные законы на отдельных выборах предоставляют гражданам, которые избраны, но выполняют обязанности, несовместимые со статусом выборного должностного лица, возможность в течение определенного срока освободиться от прежних обязанностей или подать заявление об освобождении от таких обязанностей. Конституционный Суд РФ в Определении от 1 апреля 1999 г. N 30-О по спору о конституционности нормы избирательного закона Воронежской области, позволяющей признавать недействительными депутатские полномочия лиц, не сложивших с себя несовместимые со статусом депутата обязанности, заявил, что оспариваемая норма определяет порядок осуществления избранными лицами добровольно взятого на себя обязательства о прекращении несовместимых с депутатским статусом полномочий. Довод о том, что такие нормы ограничивают конституционное право быть избранным, не получил поддержки Конституционного Суда РФ, который заявил, что невыполнение предписаний должностным лицом об освобождении от должности, несовместимой со статусом депутата, влечет предусмотренные законом последствия.

Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав не регулирует ни порядок, ни сроки разрешения указанного конфликта интересов, ни круг обязанностей, осуществление которых несовместимо со статусом выборного должностного лица, ни круг органов, которые принимают решение о соблюдении или несоблюдении избранным должностным лицом указанного обременения, поэтому другие федеральные и региональные избирательные законы решают эти вопросы по-разному в рамках так называемой процедуры регистрации избранного должностного лица (на выборах Президента РФ она не предусмотрена). Она может быть до официального опубликования результатов выборов (например, на выборах депутатов Государственной Думы) либо после официального опубликования результатов выборов (например, в Москве на всех выборах).

Так, например, невыполнение избранным депутатом Государственной Думы требований о сложении обязанностей, несовместимых с депутатским статусом, влечет согласно ч. 2 ст. 85 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" следующие последствия: его депутатский мандат считается вакантным и передается ЦИК РФ другому кандидату из того же федерального списка кандидатов. Согласно ст. 79 Закона г. Москвы от 6 июля 2005 г. "Избирательный кодекс города Москвы" регистрация избранных депутатов Московской городской Думы, депутатов муниципального собрания, главы муниципального образования производится после официального опубликования результатов выборов на основании данных протокола о результатах выборов и представления кандидатом, избранным депутатом Московской городской Думы, депутатом муниципального собрания, главой муниципального образования не позже чем в пятидневный срок со дня получения извещения об избрании копии приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Московской городской Думы, депутата муниципального собрания, главы муниципального образования, либо копии документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок со дня получения извещения было подано заявление об освобождении от указанных обязанностей. При этом юридически не установлены последствия невыполнения такой обязанности. Однако на практике как запись о вакантности мандата, так и неурегулированность последствий фактически предоставляют избирательной комиссии широкие возможности по отмене или аннулированию результатов выборов в отношении конкретного гражданина, не принимая никаких решений и не извещая об этом самого гражданина. Думается, Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав должен либо устранить пробел в регулировании порядка, оснований, сроков урегулирования указанного конфликта интересов, либо прекратить практику регистрации избирательными комиссиями избранных лиц. В первом случае речь должна идти не только об освобождении от тех или иных занимаемых до выборов должностей (подаче заявления о таком освобождении), но и об отказе от всех видов предпринимательской деятельности, которые в принципе несовместимы с занятием выборных должностей. Едва ли избирательные комиссии в состоянии решить эти задачи. Поэтому предпочтительнее второй вариант, при котором институт регистрации избирательными комиссиями избранных депутатов и иных выборных должностных лиц признается противоречащим Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав. Поскольку для этого потребуется серия судебных решений применительно к конкретным избирательным законам, то юридически предпочтительнее введение в рамочный закон прямой записи о запрете таких действий для избирательных комиссий на всех выборах.

Суды вслед за избирательным законодательством исходят из того, что при несовместимости должности, полученной путем выборов, с другой должностью, в том числе и выборной, правоустанавливающее значение имеет не только факт освобождения от одной из должностей, но и факт своевременного принятия мер по сложению полномочий, выражения волеизъявления о сложении с себя полномочий в определенный срок, а не время фактического освобождения от этих полномочий (например, подача в срок заявления о сложении полномочий, освобождении от должности). Так, Верховный Суд РФ Определением от 24 декабря 2003 г. (дело N 75-Г03-18) оставил без удовлетворения кассационное представление прокурора Республики Карелия на решение Верховного суда Республики Карелия, который отказал в удовлетворении заявления об отмене решения Центральной избирательной комиссии Республики Карелия, признавшего избранными депутатами Законодательного Собрания Республики лиц, которые не сложили с себя полномочия депутатов Петрозаводского городского Совета. Верховный Суд РФ согласился с выводом суда первой инстанции о том, что поскольку граждане принимали меры по сложению полномочий, несовместимых со статусом депутатов Петрозаводского городского Совета в установленные сроки, то требования об отмене решения Центральной избирательной комиссии Республики необоснованны. Следует заметить, что Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как общее правило, запрещают наличие двух депутатских мандатов одновременно у одного гражданина. Однако у этого правила есть исключения в местном самоуправлении. Кроме того, законодательство о выборах практически допускает наличие двух депутатских мандатов как временное явление, потому что депутату, избранному депутатом другого представительного органа, достаточно не нарушить требование п. 6 ст. 70 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав о представлении в избирательную комиссию копий документов, удостоверяющих подачу заявления о сложении имеющихся депутатских полномочий в другом органе. Поскольку документы рассматриваются с соблюдением определенной процедуры, решение об удовлетворении заявления о сложении депутатских полномочий может последовать через несколько месяцев после его подачи. Подобная ситуация возможна и при освобождении избранного депутата от другой должности, несовместимой с депутатским статусом.

В Определении от 28 апреля 2003 г. (дело N 9-Г03-6) при рассмотрении спора об отмене решения об избрании депутатами по мотивам наличия другого депутатского мандата Верховный Суд РФ акцентировал внимание на необходимости выяснения причин подобного явления. Суд указал, что "для правильного разрешения дела необходимо установить причины, по которым Б. и В. не сложили с себя обязанности, несовместимые со званием депутата, и продолжают работать в городской Думе, несмотря на прямой запрет, содержащийся в федеральных законах...". Обычно суды ограничиваются констатацией факта отсутствия каких-либо действий со стороны заинтересованного лица и не выясняют причины такого поведения.

При рассмотрении споров о несовместимости депутатского мандата с занятием другой должности в государственном аппарате работа в качестве депутата представительного органа на непостоянной основе не имеет правового значения, поскольку недопустимо вообще всякое совмещение депутатского мандата с занятием должности государственной службы <1>. Равным образом не имеет правового значения, на постоянной или непостоянной основе участвует в работе органа местного самоуправления депутат, который избран депутатом представительного органа государственной власти субъекта РФ, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти <2>. В Определении Верховного Суда РФ от 19 ноября 2002 г. (дело N 93-Г02-20) недопустимость совмещения должностей в органах местного самоуправления и государственных органах обосновывается и самостоятельностью местного самоуправления. Верховный Суд РФ указал, что совмещение должности депутата законодательного органа государственной власти субъекта РФ с выборной должностью местного самоуправления не может рассматриваться иначе, как вмешательство государственных должностных лиц в разрешение вопросов исключительного ведения самих муниципальных образований.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 16 мая 2002 г. (дело N 20-Г02-4).

<2> См. Определение Верховного Суда РФ от 1 ноября 2002 г. (дело N 31-Г02-20).

 

Верховный Суд РФ в Определении от 15 октября 2002 г. (дело N 49-В02пр-16) не согласился с позицией районного суда, Верховного суда Республики Башкортостан и Президиума Верховного суда Республики относительно законности отказа в удовлетворении заявления об отмене решения территориальной избирательной комиссии в части признания не сложившего с себя полномочий государственного служащего М. избранным депутатом Палаты представителей Государственного Собрания Республики Башкортостан. Суды полагали, что подобное ограничение распространяется только на депутатов Законодательной палаты. Кроме того, хотя М. после избрания депутатом и не подавал заявления об освобождении от должности руководителя Башкирского таможенного управления, но был освобожден от этой должности. Верховный Суд РФ заявил, что освобождение от должности не имеет правового значения, поскольку на момент избрания депутатом парламента М. занимал эту должность, а при рассмотрении спора в суде занимает должность заместителя премьер-министра Республики, т.е. продолжает участвовать в работе органов исполнительной власти.

Верховный суд Республики Северная Осетия - Алания правомерно не принял во внимание ссылки на положения республиканского закона, предусматривающего возможность совмещения обязанностей депутата парламента, работающего на непостоянной основе, с занятием выборных муниципальных должностей, поскольку закон принят после назначения выборов в указанный парламент и его положения не согласуются с соответствующими положениями федерального законодательства <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 4 февраля 2004 г. (дело N 22-Г03-22).

 

Верховный Суд РФ Определением от 16 декабря 2002 г. (дело N 4-В02-145) отменил решения трех судебных инстанций Московской области, досрочно прекративших полномочия главы Волоколамского района К. как осуществляющего деятельность, несовместимую со статусом выборного должностного лица местного самоуправления. Суд первой инстанции, принимая решение о досрочном прекращении полномочий главы района, установил, что ко времени рассмотрения дела в суде К. сложил с себя полномочия председателя наблюдательного совета производственного сельскохозяйственного кооператива, но признал принятое К. решение вынужденным. По мнению Верховного Суда РФ, у суда не имелось оснований для вывода о занятии главой района деятельностью, несовместимой со статусом выборного должностного лица местного самоуправления, так как законодатель не связывает вопрос об освобождении от обязанностей, несовместимых с указанным статусом, с мотивами принятия решения и не лишает права выбора: сохранить обязанности председателя наблюдательного совета или отказаться от них, приступить к выполнению обязанностей главы района.

 

Глава IX. ФИНАНСИРОВАНИЕ ВЫБОРОВ

 

§ 1. Концепция правового регулирования финансирования

организации выборов и избирательных фондов

 

Конституция РСФСР (ст. 96), Закон РСФСР "О выборах народных депутатов РСФСР" устанавливали в соответствии с Конституцией СССР, что расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, производятся только за счет средств государства, выделенных на проведение выборов. Не выделяя напрямую средства на финансирование выборов, делая упор на общественный характер работы организаторов выборов, государство и общество тем не менее фактически несли значительные расходы на выборы. Размер этих расходов не подлежал официальному учету. Выборы проводились за счет предприятий, организаций и учреждений, которые оплачивали работу организаторов выборов, предоставляли помещения для проведения избирательных действий, оборудование избирательных участков, транспорт, связь и т.п. Закон запрещал прямую материальную поддержку кандидатов в депутаты со стороны предприятий, организаций, учреждений, но косвенно таковая оказывалась. Эти отношения правом не регулировались, но фактически являлись косвенным финансированием выборов. Затраты относились на себестоимость продукции (работ, услуг) предприятий, организаций и учреждений, которые в большинстве своем были государственными.

Финансирование выборов - базовое понятие, на котором должно строиться правовое регулирование. Законодательство пока не определяет его содержания, хотя и широко использует (гл. VIII Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, соответствующие главы других избирательных законов). Финансирование выборов включает в себя как финансирование избирательных кампаний (организации и проведения выборов), так и финансирование избирательных кампаний кандидатов, политических партий, избирательных блоков. Источником первого могут быть только бюджетные средства, второго - средства организаций и граждан, а бюджетные средства либо отсутствуют, либо незначительны по своему удельному весу.

Министерство финансов РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с федеральным и региональными бюджетами на очередной финансовый год перечисляют средства ЦИК РФ, избирательным комиссиям субъектов РФ. Деятельность избирательной комиссии субъекта РФ финансируется из двух бюджетов - федерального и регионального. Расходы на организацию и проведение выборов финансируются из соответствующего бюджета, хотя на практике нередки случаи совмещения выборов разного уровня, что влечет уменьшение нагрузки на нижестоящие бюджеты либо полное их освобождение от расходов на выборы.

Ныне, как и в советское время, организацией и проведением выборов де-юре занимаются избирательные комиссии. Хотя изменились природа и статус избирательных комиссий, но неизменным остался принцип их исключительно бюджетного (государственного или муниципального) финансирования. Такой подход объективно способствует независимости комиссий от кандидатов, партий, но в то же время требует укрепления гарантий их самостоятельности во взаимоотношениях с органами государственной власти, прежде всего теми, которые занимаются подготовкой проектов бюджетов, их утверждением и исполнением.

Действующее законодательство и практика продолжают следовать некоторым традициям косвенного финансирования расходов на выборы и содержание избирательных комиссий. Речь идет о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления отчасти в силу законов, отчасти в силу сложившихся традиций и добрых отношений предоставляют избирательным комиссиям всех уровней бесплатно помещения на весь срок их полномочий, а также обеспечивают бесплатную охрану комиссий, предоставляют некоторые другие бесплатные услуги. Так, законодательно определено безвозмездное предоставление избирательным комиссиям необходимых помещений, в том числе и для хранения избирательной документации, транспорта, средств связи и технического оборудования. Соответствующая обязанность возложена на государственные и муниципальные органы, учреждения и их должностных лиц. Глава органа местного самоуправления обязан в силу п. 1 ст. 61 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав безвозмездно предоставить помещение для голосования в распоряжение участковой избирательной комиссии. Реализация этих норм сопряжена с трудностями. Думается, что государство должно возмещать, прежде всего органам местного самоуправления, все расходы, связанные с организацией и проведением федеральных и региональных выборов.

Работа комиссий финансируется в соответствии со сметами расходов. В целом механизмы финансирования избирательных комиссий нельзя считать окончательно сложившимися. Большое значение имеют методики расчетов средств на организацию и проведение выборов. Они фактически применяются, но до настоящего времени неизвестны избирательному праву. Разумеется, правоотношения, возникающие при финансировании организации и проведения выборов, в значительной мере не относятся к числу избирательных правоотношений, но их следует рассматривать как гарантии таких правоотношений. Этим объясняется регламентация названных правоотношений нормами избирательного права.

Счета избирательных комиссий открываются в расчетно-кассовых центрах Центрального банка РФ.

На выборах участковые (нередко и окружные) избирательные комиссии не имеют собственных счетов, получая только наличные средства в территориальных либо окружных избирательных комиссиях. Значительные средства также расходуются вышестоящими избирательными комиссиями на обеспечение деятельности участковых избирательных комиссий, что отражается в отчетах. Разумеется, отсутствие собственного счета не укрепляет самостоятельности участковой избирательной комиссии. Однако кажущееся очевидным решение вопроса путем открытия счетов участковым избирательным комиссиям не находит поддержки со стороны финансистов и глав муниципальных образований, которые не без основания полагают, что открытие и ведение дополнительно нескольких десятков тысяч (а с учетом региональных и местных выборов не менее 200 тыс.) счетов участковых избирательных комиссий - излишнее усложнение финансирования выборов. Более 98% членов избирательных комиссий работают на непостоянной основе (на общественных началах), т.е. не имеют трудовых отношений с комиссиями. Трудовое законодательство РФ не налагает на работодателя обязанность выплачивать члену избирательной комиссии средний заработок по месту основной работы.

Центральные проблемы модели финансирования избирательных кампаний кандидатов, политических партий связаны с отношением к государственному и частному (негосударственному) финансированию, выбором методов и отраслевой принадлежности правового регулирования рассматриваемых отношений.

Теоретически существуют два разных пути решения проблемы: запрещение негосударственного финансирования в любой форме и сочетание государственного и негосударственного финансирования выборов.

Кандидаты и политические партии, выдвинувшие списки кандидатов, обязаны финансировать свои избирательные кампании из средств избирательных фондов. Для создания избирательного фонда необходимо открыть в филиале Сберегательного банка РФ специальный избирательный счет, на котором аккумулируются и с которого расходуются денежные средства в рублях.

Попытки признания института избирательных фондов незаконным по разным основаниям не нашли поддержки судов. Так, Верховный Суд РФ рассмотрел дело по заявлению В. о признании п. 4 ст. 47, подп. "а", "в" п. 1 ст. 101, п. 2 ст. 101 Кодекса Республики Башкортостан о выборах недействующими со дня опубликования, о возложении обязанностей на Центральную избирательную комиссию Республики Башкортостан и ЦИК РФ приостановить выборы Президента Республики Башкортостан, о восстановлении пассивного избирательного права и допуске к участию в выборах, о взыскании с Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан компенсации морального вреда по кассационной жалобе В. на решение Верховного суда Республики Башкортостан от 1 декабря 2003 г.

Кодексом Республики Башкортостан о выборах предусматривалось, что размер избирательного залога составляет 15% от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, избирательного блока (п. 4 ст. 47); избирательные фонды кандидатов на должность Президента Республики Башкортостан могут создаваться за счет собственных средств кандидата, предельный размер которых не может превышать минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день назначения выборов, более чем в 10 тыс. раз; предельный размер добровольных пожертвований физических и юридических лиц не может превышать минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день назначения выборов, соответственно в 100 и 200 раз (подп. "а", "в" п. 1 ст. 101); предельный размер расходования средств из избирательного фонда кандидата на должность Президента Республики Башкортостан не должен превышать более чем в 650 тыс. раз минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день назначения выборов (п. 2 ст. 101). В. обратилась в суд с заявлением о признании приведенных норм недействующими в части, устанавливающей размер избирательного залога, механизм его формирования и внесения. Заявитель утверждала, что в результате применения названного Кодекса женщины фактически лишены пассивного избирательного права, что противоречит Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Только лицу, занимающему высокое административное, должностное или социальное положение, может быть гарантирована массовая поддержка путем перечисления на избирательный счет значительных денежных сумм. Верховный Суд РФ в Определении от 12 февраля 2004 г. (дело N 49-Г03-164) в удовлетворении заявленных требований отказал, указав, что названный Кодекс принят в пределах компетенции Государственного Собрания - Курултай Республики Башкортостан, подписан Президентом Республики в период исполнения им своих полномочий, не противоречит федеральному законодательству и не ограничивает пассивного избирательного права женщин.

Законодательство регулирует круг лиц, которым запрещено вносить средства в избирательные фонды (иностранцы, иностранные организации и государства, государственные и муниципальные органы и др.) и предельные величины взносов и пожертвований в избирательные фонды от политических партий, граждан, юридических лиц, а также предельные суммы расходов из избирательных фондов.

В спорах по поводу размера минимального размера оплаты труда, который необходимо учитывать при установлении параметров избирательного фонда, если они привязаны к этому показателю, суды исходят из того, что в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 19 июня 2000 г. "О минимальном размере оплаты труда" до внесения изменений в соответствующие федеральные законы необходимо с 1 января 2001 г. руководствоваться базовой суммой, равной 100 рублям.

Средства избирательного фонда имеют целевое назначение и могут использоваться только на нужды избирательной кампании кандидата, политической партии. Одним из видов расходов был избирательный залог, который составлял от 10 до 15% от предельных расходов из избирательного фонда. В 2009 г. институт избирательного залога отменен.

Несмотря на то что партиям разрешили использовать свое имущество на выборах без оплаты из избирательного фонда, предельные размеры расходов непомерно растут (например, на выборах депутатов Государственной Думы они выросли с 250 млн. рублей в 2003 г. до 1,8 млрд. рублей в 2007 г.), что превращает выборы в "борьбу кошельков". Основная причина роста расходов - запредельная стоимость агитации в электронных средствах массовой информации. Надо остановить рост расходов на выборы, предусмотрев при этом ограничения на расценки за агитацию на телевидении.

Предусмотрены отчетность по средствам избирательных фондов, информирование избирателей о движении средств на специальном избирательном счете.

При выдвижении партийных списков едва ли целесообразно сохранять обязанность политической партии открывать специальный избирательный счет, так как каждая партия, ее региональные отделения имеют счета в банках.

Законодательство предусматривает ответственность за финансирование избирательной кампании кандидата, политической партии, минуя средства избирательного фонда, и с превышением предельно допустимой суммы расходов из фонда, за использование неправомерных средств фонда. Судебная практика, как будет показано далее, при применении некоторых мер ответственности за финансовые правонарушения на выборах требует выявления степени влияния неправомерного финансирования на волеизъявление избирателей.

 

§ 2. Дела, возникающие из правоотношений

при финансировании избирательных кампаний кандидатов,

политических партий

 

Судебная практика в значительной мере придерживается позиции приоритета публично-правового регулирования, которая нашла закрепление в решениях Верховного Суда РФ. Суть ее, в частности, изложена в Определении Верховного Суда РФ от 8 июня 2000 г. (дело N 45-Г00-20). Рассмотрев гражданское дело по кассационной жалобе Б. на решение Свердловского областного суда от 6 марта 2000 г., которым отказано в удовлетворении жалобы, связанной с признанием недействительными отдельных положений Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков при проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Свердловской области, Верховный Суд РФ указал: "Отношения, связанные с реализацией избирательных прав граждан, носят публично-правовой характер и не относятся к регулируемым гражданским законодательством отношениям, основанным на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (п. п. 1, 2 ст. 2 ГК РФ)". Верховный Суд РФ не нашел оснований для удовлетворения жалобы, оставив решение областного суда без изменения. Последний признал правомерность и действительность оспаривавшихся положений инструкции, согласно которым установлено в отличие от положений ст. ст. 185, 847 ГК РФ требование нотариального удостоверения доверенности на право распоряжения средствами избирательного фонда кандидата. Суд заявил, что кандидаты "выступают в отношениях с банком не на общих условиях, установленных гражданским законодательством, а с учетом норм избирательного права, определяющих их статус, в том числе полномочия по распоряжению денежными средствами избирательного фонда, имеющего целевое назначение, и по передаче таких полномочий".

Поэтому при решении вопроса о применении норм материального права к правоотношениям в связи с избирательными фондами следует при прочих равных условиях исходить из приоритета норм избирательного права над нормами гражданского права. Так, на выборах депутатов Государственной Думы в 1999 г. последний день перечисления избирательного залога (не позднее чем за 55 дней до дня голосования) пришелся на воскресенье 24 октября, учреждения Сберегательного банка РФ не работали и некоторые кандидаты не смогли в этот день перечислить избирательный залог. В связи с этим возникли споры. Верховный Суд РФ в Определении от 11 декабря 1999 г. (дело N 78-Г99-79) установил, что при таких обстоятельствах кандидату необходимо было учесть режим работы государственных учреждений, от деятельности которых зависит его регистрация. В решении Верховного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. (дело N ГКПИ99-873) указано, что правило ст. 193 ГК РФ при решении вопроса о том, могло ли избирательное объединение внести избирательный залог в первый рабочий день после истечения установленного избирательным законом срока, не подлежит применению в силу Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", где установлены сроки внесения избирательного залога.

Вместе с тем указанная позиция приоритета публично-правового регулирования проводится не всегда последовательно. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 9 марта 2004 г. (дело N 45-Г04-16) при рассмотрении спора о незаконности использования кандидатом пожертвований, при перечислении которых в платежных поручениях указаны не все требуемые избирательным законом сведения, но по запросам банков организаций-жертвователей эти сведения дополнительно представлены, отмечено, что подобные действия банков и организаций-жертвователей совместимы со сложившейся практикой гражданско-правовых отношений и установленными ст. 864 ГК РФ условиями исполнения банками платежных поручений.

При разрешении споров, связанных с открытием специального избирательного счета, Верховный Суд РФ выработал позицию, в соответствии с которой сроки открытия счета обычно считаются пресекательными. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 17 декабря 1999 г. (дело N 24-Г99-2) установлено, что по смыслу Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" срок открытия кандидатом специального избирательного счета является пресекательным и восстановлению по каким бы то ни было причинам не подлежит. Заблаговременное открытие такого счета является обязанностью самого кандидата.

Вместе с тем наличие вины избирательной комиссии или банка в пропуске сроков открытия специального избирательного счета влечет их обязанности по совершению определенных действий за пределами срока, т.е. фактическое восстановление срока. Так, Определением от 15 декабря 1999 г. (дело N 20-Г99-18) Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении кассационной жалобы на решение Верховного суда Республики Дагестан от 12 ноября 1999 г., которым Буйнакская окружная избирательная комиссия обязывалась зарегистрировать К. кандидатом в депутаты Государственной Думы, несмотря на пропуск срока открытия специального счета. Такое нарушение со стороны кандидата явилось следствием нечеткой организации работы и незаконных действий комиссии, которая выдала разрешение на открытие счета только 21 октября, хотя кандидат и его доверенные лица неоднократно обращались в комиссию до 19 октября (последний день открытия счета).

В недалеком прошлом суды использовали "аргументы в духе времени", которые в настоящее время представляются едва ли приемлемыми. Например, Ленинградский областной суд 9 августа 1999 г. удовлетворил жалобу на решение областной избирательной комиссии об отказе в регистрации М. кандидатом на должность губернатора области в связи с тем, что кандидатом не создан избирательный фонд для финансирования избирательной кампании. Определением Верховного Суда РФ от 26 октября 1999 г. (дело N 33-Г99-25) кассационная жалоба областной избирательной комиссии на решение суда оставлена без удовлетворения. Удовлетворяя жалобу М., суд исходил из того, что в связи с противоречиями между федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ М. "был введен в заблуждение относительно своего права и обязанности, касающихся времени открытия специального избирательного счета". Этот вывод обусловлен так называемым периодом войны федеральных и региональных законов. Суд указал также, что в утвержденных избирательной комиссией области разъяснениях отсутствует требование о необходимости представления для регистрации кандидата данных об открытии специального счета, не определен порядок выдачи разрешения об открытии счета, само разрешение М. не выдано. Видимо, последними из названных обстоятельств и следовало бы ограничиться, сделав вывод о том, что срок открытия счета пропущен по вине избирательной комиссии.

Достаточно четко такой вывод присутствует в другом деле. Заявление о признании незаконным постановления избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидату в депутаты Тульской областной Думы и возложении на окружную избирательную комиссию обязанности зарегистрировать кандидата в депутаты удовлетворено правомерно, поскольку, как отмечено в Определении Верховного Суда РФ от 21 марта 2005 г. (дело N 38-Г05-2), избирательной комиссией был нарушен установленный законом срок выдачи постановления для открытия специального избирательного счета, а других оснований для отказа в регистрации заявителя в качестве кандидата не выявлено.

Суд установил, что документ, разрешающий открыть специальный избирательный счет для формирования избирательного фонда, был выдан кандидату после окончания срока представления документов на регистрацию кандидата, что лишило его возможности открыть специальный избирательный счет и представить для регистрации первый финансовый отчет. Суд не согласился с доводами избирательной комиссии о том, что кандидат должен был сам инициировать своевременное получение в избирательной комиссии документов, необходимых для открытия специального избирательного счета, поскольку законом субъекта РФ обязанность выдать кандидату такие документы возложена на избирательную комиссию.

Определением от 2 декабря 1999 г. (дело N 45-Г99-33) Верховный Суд РФ отменил решение Свердловского областного суда от 5 ноября 1999 г. и вынес новое решение о признании незаконным и недействующим со дня принятия решения окружной избирательной комиссии по выборам депутата Государственной Думы (округ N 167) о специальном избирательном счете кандидата Б. Указанным решением окружная избирательная комиссия разрешила Б., выдвинутому избирательным блоком по одномандатному округу, использовать специальный избирательный счет, открытый ранее, как выдвинутому группой избирателей до представления в избирательную комиссию заверенного списка кандидатов. Письменным уведомлением избирательной комиссии Б. отозвал свое заявление о согласии баллотироваться от группы избирателей и представил в тот же день документы о выдвижении его избирательным блоком по тому же избирательному округу.

Областной суд полагал, что Б. не утратил статус кандидата, реализовав право на выбор субъекта выдвижения. Верховный Суд РФ не согласился с таким подходом, установив, что произошло повторное выдвижение одного и того же лица, влекущее повторное приобретение прав и обязанностей, в том числе и обязанности открыть счет. Б. был поставлен в привилегированное положение по сравнению с другими кандидатами. Тем самым нарушены равные условия участия в выборах.

Как отмечено в Определении Верховного Суда РФ от 2 февраля 2004 г. (дело N 5-Г04-12), в случае, если окружная комиссия еще не сформирована, кандидат в депутаты представляет требование о выдаче разрешения на открытие специального избирательного счета в избирательную комиссию, которая осуществляет функции окружной комиссии по работе с представленными документами до ее формирования. Комиссия передает указанные документы в окружную комиссию после завершения формирования последней и назначения ее председателя.

Применительно к региональным выборам интерес представляла позиция Верховного Суда РФ, изложенная в Определении от 24 июля 2001 г. (дело N 6-Г01-7), которое оставило без изменения решение Рязанского областного суда, признавшего противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению п. 1 ст. 70 Закона Рязанской области "О выборах депутатов Рязанской областной Думы". Областной закон предусматривал обязанность кандидата открыть специальный избирательный счет не позднее чем за пять дней до дня представления документов для регистрации в окружную избирательную комиссию. Суд исходил из того, что федеральный закон не ограничивает конечную дату создания фонда иным сроком, кроме даты представления документов для регистрации, а указанный пятидневный срок уменьшает сроки предвыборной агитации. Действующее избирательное законодательство о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ отменило требование об открытии специального избирательного счета не менее чем за пять дней до дня представления документов на регистрацию.

Счета открывают и ведут на многих выборах уполномоченные по финансовым вопросам, которые регистрируются избирательной комиссией.

Верховный Суд РФ рассмотрел гражданское дело по заявлению избирательного объединения "Региональное отделение политической партии "Российская партия пенсионеров" в Брянской области" о признании незаконным постановления избирательной комиссии Брянской области от 29 октября 2004 г. N 421/45 "Об отказе в регистрации уполномоченного представителя по финансовым вопросам" по кассационной жалобе заявителя на решение Брянского областного суда от 4 ноября 2004 г., которым постановлено: "В удовлетворении заявления избирательного объединения "Региональное отделение политической партии "Российская партия пенсионеров" в Брянской области" о признании незаконным постановления избирательной комиссии Брянской области от 29 октября 2004 года N 421/45 "Об отказе в регистрации уполномоченного представителя по финансовым вопросам" отказать". Верховный Суд РФ в Определении от 18 ноября 2004 г. (дело N 83-Г04-16) согласился с выводами областного суда. При вынесении решения суд исходил из того, что при выборах в органы государственной власти субъектов РФ, а также в органы местного самоуправления для ведения избирательной кампании должны быть созданы избирательные фонды после регистрации уполномоченных представителей избирательных объединений, а порядок открытия и ведения счетов, учета средств избирательных фондов устанавливается соответствующей избирательной комиссией субъекта РФ по согласованию с главным управлением Центрального банка РФ в субъекте РФ. Установленный в области порядок назначения уполномоченных представителей и оформления их полномочий со стороны избирательного объединения не выполнен. Так, в представленном протоколе внеочередной конференции регионального отделения политической партии "Российская партия пенсионеров" в Брянской области от 17 октября 2004 г., на которой уполномоченным по финансовым вопросам данного избирательного объединения был назначен Д., не отражено всех необходимых сведений, в том числе данных о предоставлении ему права подписи финансовых документов, нет образца оттиска печати. Оформленная на имя Д. доверенность помимо несоответствия предъявляемым требованиям не имеет и даты ее совершения.

Изменение полномочий уполномоченного по финансовым вопросам не отменяет его регистрации. Так, в соответствии с п. 1 гл. 23 Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Пермского края первого созыва, утвержденного Указом Президента РФ от 19 апреля 2006 г. N 402, для регистрации в качестве уполномоченного представителя кандидата по финансовым вопросам необходимо наличие нотариальной доверенности, в которой должны быть отражены полномочия, которыми кандидат наделяет данное лицо. Согласно п. 3 гл. 23 отмена регистрации лица в качестве уполномоченного представителя возможна лишь в случае прекращения полномочий на основании поданного кандидатом заявления в комиссию. Таким образом, как отмечено в Определении Верховного Суда РФ от 22 января 2007 г. (дело N 44-Г07-4), изменение (увеличение либо сужение) объема полномочий, оговоренных кандидатом в депутаты в доверенности, не влечет отмену регистрации его уполномоченного представителя и новую его регистрацию с учетом других по объему полномочий. Соответствующего уведомления окружной избирательной комиссией указанным Положением не предусмотрено.

С учетом положений избирательного закона субъекта РФ избирательная комиссия субъекта при проведении выборов в законодательный орган государственной власти этого субъекта обязана открыть специальный счет для внесения кандидатами, избирательными объединениями избирательного залога. Реквизиты счета избирательная комиссия субъекта сообщает окружным избирательным комиссиям, а те кандидату для внесения залога при получении заявления кандидата о согласии баллотироваться, но не ранее даты открытия указанного счета, а если к тому времени счет еще не открыт, незамедлительно после его открытия. Между тем Верховный Суд РФ согласно Определению от 21 ноября 2005 г. (дело N 5-Г05-101) установил, что председатель окружной избирательной комиссии сообщил кандидатам реквизиты счета этой избирательной комиссии, и кандидаты перечислили денежные средства в качестве избирательного залога на ненадлежащий счет. Отказ в регистрации мог иметь место при условии виновных или недобросовестных действий самих кандидатов, но не в связи с нарушением окружной избирательной комиссией обязанности по сообщению кандидатам реквизитов надлежащего счета.

Решением избирательной комиссии Республики Хакасия от 3 ноября 1999 г. кандидату Р. отказано в регистрации кандидатом в депутаты Государственной Думы в связи с тем, что он ненадлежащим образом оформил первый финансовый отчет, что выразилось в составлении отчета по не установленной форме, непредставлении приложения к отчету "Учет поступления и расходования денежных средств избирательного фонда кандидата" и справки об остатке денежных средств на специальном избирательном счете, а также он не представил для регистрации сведения о размере и об источниках его расходов по установленной форме. Верховный суд Республики Хакасия и Верховный Суд РФ согласились с решением избирательной комиссии, правильно отказавшей Р. в регистрации кандидатом в депутаты Государственной Думы.

Действующее в настоящее время избирательное законодательство не дает оснований для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов вследствие ненадлежащего оформления документов. Однако в соответствии с подп. "в" п. 24 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав отсутствие среди документов, представленных для регистрации, документов, необходимых в соответствии с законом для регистрации кандидата, списка кандидатов, является основанием для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов.

В соответствии с инструкциями избирательных комиссий при представлении кандидатами, политическими партиями финансовых отчетов должны представляться и другие документы, которые прямо избирательным законом не предусмотрены. Непредставление этих документов или несоблюдение формы трактуется судами по-разному: как нарушение подп. "в" п. 24 ст. 38 указанного Федерального закона либо как нарушение, не влекущее правовых последствий, потому что это не предусмотрено избирательным законом. Так, Ивановский областной суд установил, что кандидат А. при сдаче первого финансового отчета одновременно с ним не представила сведения по форме N 4 приложения к Инструкции ЦИК РФ от 27 августа 2003 г. и банковскую справку, подтверждающую остаток средств фонда на дату сдачи отчета. Оба документа предусмотрены не федеральным законом, а указанной Инструкцией, изданной в соответствии с законом. Верховный Суд РФ в Определении от 28 ноября 2003 г. (дело N 7-Г03-13) заявил, что при таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что А. не были представлены необходимые для регистрации документы и ей обоснованно отказали в регистрации. К. обратился в суд с заявлением об отмене решения территориальной избирательной комиссии от 31 января 2007 г. N 119/605 о регистрации В. кандидатом в депутаты Мурманской областной Думы четвертого созыва по Кандалакшскому двухмандатному избирательному округу N 8, ссылаясь на то, что данное решение принято с существенным нарушением требований федерального законодательства и законодательства Мурманской области. В избирательную комиссию В. был представлен первый финансовый отчет, неотъемлемой составной частью которого является форма N 8 "Учет поступления и расходования денежных средств избирательного фонда кандидата в депутаты Мурманской областной Думы". В представленной учетной форме в нарушение требований у всех жертвователей не указаны гражданство и адрес места жительства. Решением Мурманского областного суда от 16 февраля 2007 г. в удовлетворении заявления К. было отказано. Верховный Суд РФ согласился с выводами Мурманского областного суда, так как из лицевого счета В., представленного соответствующим филиалом Сберегательного банка РФ, усматривается, что пожертвования в избирательный фонд кандидата приняты лично от граждан РФ при предъявлении паспорта гражданина РФ с указанием в платежном документе фамилии, имени, отчества, даты рождения и адреса места жительства, серии и номера паспорта, сведения о гражданстве. По мнению Верховного Суда РФ, изложенному в Определении от 5 марта 2007 г. (дело N 34-Г07-5), правильным является вывод суда о том, что территориальная избирательная комиссия обоснованно не признала данные нарушения существенными, поскольку предоставление формы N 8 не предусмотрено действующим избирательным законодательством. Несоблюдение требований к финансовому отчету, изложенных в приложении к Инструкции ЦИК Республики Татарстан о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов, избирательных объединений, избирательных блоков при проведении выборов депутатов Государственного Совета Республики Татарстан, правильно расценено как обстоятельство технического и устранимого характера, которое в силу Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав основанием для отмены регистрации списка кандидатов не является <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 25 февраля 2004 г. (дело N 11-Г04-3).

 

7 августа 2003 г. избирательной комиссией Свердловской области было принято постановление N 122 "О нарушениях зарегистрированным кандидатом на должность губернатора Свердловской области К. порядка создания и расходования средств избирательного фонда", в соответствии с п. 2 которого на основании п. п. 8 и 11 ст. 73 Избирательного кодекса Свердловской области на зарегистрированного кандидата К. возложена обязанность перечислить анонимные пожертвования в размере 660 тыс. рублей со специального избирательного счета своего избирательного фонда в доход бюджета Свердловской области. О., являющийся доверенным лицом кандидата К., обратился в суд с жалобой на действия избирательной комиссии Свердловской области и о признании незаконным данного пункта указанного постановления. Решением Свердловского областного суда от 18 августа 2003 г. в удовлетворении жалобы отказано. Верховный Суд РФ согласно Определению от 3 сентября 2003 г. (дело N 45-Г03-18) посчитал решение суда правильным и не нашел оснований для его отмены. Принимая во внимание недостоверное указание жертвователем своего названия, суд в соответствии с требованиями избирательного законодательства пришел к правильному выводу о том, что избирательная комиссия имела основания рассматривать такого жертвователя анонимным, а его пожертвования считать подлежащими перечислению в доход областного бюджета. При этом суд обоснованно отверг доводы заявителя об отсутствии в указании недостоверных сведений вины кандидата К., поскольку последний, являясь президентом фонда, принимал решение об изменении его названия и именно им лично подписаны платежные поручения с указанием недостоверного названия фонда. Кроме того, в соответствии с требованиями избирательного законодательства кандидаты обязаны регулярно знакомиться с информацией об источниках и размерах поступлений денежных средств на счет своего избирательного фонда в учреждении банка и несут личную ответственность за формирование и целевое использование средств избирательного фонда, своевременное представление отчетности по установленным формам и достоверность отчетных данных. Положений о том, что указание недостоверных сведений должно быть виновным, закон не содержит. Доводы заявителя о том, что денежные суммы, которые избирательная комиссия сочла пожертвованиями анонимного жертвователя, потрачены кандидатом, что в настоящее время фонд сформирован из других пожертвований, являющихся законными, правильно признаны судом не имеющими правового значения для правильного разрешения спора.

Представляют интерес судебные решения, связанные со спорами относительно квалификации правомерности добровольного пожертвования.

Распоряжением председателя окружной избирательной комиссии (функции этой комиссии выполняла избирательная комиссия Республики) по выборам депутатов Государственной Думы по Калмыцкому одномандатному избирательному округу N 14 от 19 октября 1999 г. зарегистрированному кандидату Б. предписано перечислить в доход федерального бюджета пожертвования (19 тыс. и 70 тыс. рублей) от двух юридических лиц как анонимных жертвователей, потому что не указана дата регистрации юридического лица, отсутствует отметка о наличии доли государственного, муниципального, иностранного участия в уставном капитале. Верховный суд Республики Калмыкии жалобу Б. удовлетворил, признав распоряжение незаконным. Верховный Суд РФ Определением от 27 декабря 1999 г. (дело N 42-Г99-15) решение республиканского Верховного суда отменил, в удовлетворении жалобы отказал. Суд первой инстанции исходил из того, что по смыслу федерального закона об этих сведениях должен быть извещен сам кандидат, так как он распоряжается средствами. Кроме того, республиканский суд встал на позицию, согласно которой отсутствовавшие сведения не обязательно должны содержаться именно в платежном документе, а положение п. 5.2 Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденной ЦИК РФ 18 августа 1999 г., которое предусматривает перечисление юридическими лицами добровольных пожертвований только с использованием платежного поручения, противоречит Федеральному закону, не устанавливающему таких ограничений. Верховный Суд РФ не согласился с выводами суда первой инстанции как противоречащими федеральному закону. Согласно Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав избирательные комиссии осуществляют контроль за порядком формирования и расходования средств избирательных фондов, а Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрено представление государственными органами и организациями сведений о юридических лицах - жертвователях по формам, установленным ЦИК РФ. При поступлении в распоряжение избирательной комиссии информации о перечислении пожертвований с нарушением федерального закона указанная информация незамедлительно сообщается соответствующим кандидатам и избирательным объединениям, а анонимные пожертвования подлежат в 10-дневный срок перечислению в доход федерального бюджета.

Верховный Суд РФ установил, что п. 5.2 названной Инструкции не противоречит требованиям Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Положения о безналичных расчетах в Российской Федерации, конкретизируя, что все требуемые законом данные при безналичном перечислении добровольных пожертвований от юридических лиц могут быть соблюдены жертвователем при внесении этих средств платежным поручением. Действующее законодательство о безналичных расчетах не устанавливает ограничений на указание плательщиком информации в графе "Назначение платежа" сведений, предусмотренных Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Согласно п. 1 ст. 864 ГК РФ содержание платежного поручения и представленных вместе с ним расчетных документов и их форма должны соответствовать требованиям, предусмотренным законом и установленными в соответствии с ним банковскими правилами.

Следует заметить, что по действующему избирательному законодательству отсутствие при перечислении пожертвования указания в платежном документе даты регистрации юридического лица-жертвователя и отметки о наличии или отсутствии государственного, муниципального капитала в уставном капитале жертвователя влечет возврат пожертвования жертвователю, а не признание его внесенным анонимным жертвователем с вытекающей из этого обязанностью перечисления в доход соответствующего бюджета (п. п. 6, 8 и 9 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).

Липецкий областной суд решением от 16 мая 2001 г. признал незаконным постановление окружной избирательной комиссии по Елецкому одномандатному избирательному округу N 101 от 14 декабря 1999 г., которое обязывало кандидата в депутаты Государственной Думы У. незамедлительно перечислить в федеральный бюджет пожертвование ЗАО в сумме 70 тыс. рублей. В платежном поручении при перечислении пожертвования 26 ноября 1999 г. ЗАО не указало дату государственной регистрации и факт наличия или отсутствия в его уставном капитале государственной или муниципальной доли. Судом установлено, что недостающие сведения были указаны ЗАО в уведомлении, которое 29 ноября представлено банку, но возвращено банком плательщику со ссылкой на то, что передача таких уведомлений не предусмотрена договором банковского счета. Уведомление направлено также окружной избирательной комиссии, председатель которой не отрицала получения недостающих сведений.

В данном случае Верховный Суд РФ, скорректировав свою позицию, пришел к выводу о том, что требование указания всех сведений именно в платежном поручении не основано на законе и письме Центрального банка РФ от 14 октября 1997 г. N 529 "О формате платежного поручения и порядке его заполнения". Верховный Суд РФ Определением от 10 августа 2000 г. (дело N 77-Г00-4) оставил решение Липецкого областного суда в рассмотренной части без изменения.

Следует заметить, что действующий Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав специально закрепил обязанность юридического лица при внесении пожертвования указывать сведения в платежном поручении (п. 8 ст. 58). Предполагалось, что подобная запись исключает правомерность указания каких-либо сведений в других, кроме платежного поручения, документах и после представления платежного поручения в банк. Однако судебная практика не отличается единообразием.

Так, избирательный блок "Партия Возрождения России - Российская партия жизни" был привлечен к административной ответственности по ст. 5.18 КоАП РФ за незаконное использование средств, поступивших в избирательный фонд блока с нарушением избирательного законодательства. Нарушение состояло в том, что юридическое лицо - жертвователь не указало в платежном поручении на отсутствие в числе учредителей юридических лиц с государственным, муниципальным или иностранным участием (более 30% капитала), но позднее представило эти сведения в ЦИК РФ. Мещанский районный суд Москвы в Постановлении от 5 апреля 2004 г. указал, что "последующее довнесение недостающих сведений жертвователем о себе не предусмотрено федеральным законом".

Верховный Суд РФ Определением от 25 февраля 2004 г. (дело N 11-Г04-3) занял при оценке недостающих сведений о жертвователе другую позицию: "Суд правильно указал на то, что при внесении юридическими лицами пожертвований в избирательный фонд регионального отделения СПС все необходимые сведения, хотя они и не были указаны в платежных поручениях, содержались в соответствующих письмах, направленных уполномоченному представителю регионального отделения СПС в Республике Татарстан по финансовым вопросам и представленных в ЦИК Республики Татарстан". В Определении дано толкование п. 8 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав: суд обоснованно принял во внимание, что по смыслу п. 8 ст. 58 предписание о необходимости указания в платежном поручении соответствующих сведений обусловлено потребностью контроля за соблюдением организациями-жертвователями избирательного законодательства, а также целью исключения возможности использования средств, за счет которых избирательные фонды создаваться не могут. Следовательно, поясняет Верховный Суд РФ, чтобы считать средства избирательного фонда незаконными, а их использование основанием к отказу в регистрации кандидата (списка кандидатов), нарушение п. 8 ст. 58 названного Федерального закона должно носить невосполнимый характер, т.е. когда из-за отсутствия сведений невозможно осуществить контроль за соблюдением жертвователями избирательного законодательства и установить, мог ли из этих средств быть создан избирательный фонд. Верховный Суд РФ полагает, что указание сведений не в платежном поручении, а в ином документе жертвователя могло быть расценено судом как ненадлежащее соблюдение порядка формирования избирательного фонда.

Суд Еврейской автономной области, рассмотрев гражданское дело по заявлению О. о признании незаконным постановления территориальной избирательной комиссии Биробиджана о регистрации кандидата в депутаты Законодательного Собрания Еврейской автономной области К. и обязывании территориальной избирательной комиссии отменить постановление о регистрации кандидата в депутаты Законодательного Собрания Еврейской автономной области по Биробиджанскому центральному одномандатному избирательному округу N 3 К. и вынесении решения об отказе в регистрации, установил, что при сопоставлении в судебном заседании сведений о жертвователях, имеющихся в территориальной избирательной комиссии, и информации, содержащейся на первичных платежных документах - копия квитанции формы 31, в том числе и на оборотной стороне все необходимые реквизиты на них имеются за исключением отсутствия в адресе наименования субъекта РФ. Из письма заместителя управляющего Биробиджанским отделением N 4157 Сбербанка России А. следует, что банком допущены неточности в сведениях о жертвователях. При данных обстоятельствах суд считает доводы заявителя о внесении пожертвований на специальный избирательный счет анонимными жертвователями несостоятельными, поскольку имеет место несущественная неполнота адреса, которая не препятствует идентификации жертвователей без дополнительной проверки <1>.

--------------------------------

<1> См. решение суда Еврейской автономной области от 28 августа 2006 г. (дело N 3-43/06).

 

Ошибочное указание в платежном поручении получателем окружной избирательной комиссии одномандатного округа, а не избирательной комиссии Московской области, учитывая, что ИНН банка получателя и расчетный счет указаны избирательной комиссией Московской области и избирательный залог фактически поступил на ее специальный счет, само по себе не свидетельствует о нарушении порядка внесения залога <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 18 октября 2004 г. (дело N 4-Г04-50).

 

Оплата деятельности третьих лиц в интересах кандидата по ведению его избирательной кампании может осуществляться только перечислением средств со специального избирательного счета <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 9 января 2003 г. (дело N 18-Г02-46).

 

Судебная практика отвергает доводы о том, что использование неправомерных пожертвований осуществлялось кандидатами по причине их ненадлежащего информирования об этом избирательными комиссиями <1>.

--------------------------------

<1> См. Определения Верховного Суда РФ от 5 августа 2002 г. (дело N 56-Г02-19), от 9 марта 2004 г. (дело N 18-Г04-11), от 17 ноября 2004 г. (дело N 72-Г04-10).

 

Краснодарский краевой суд и Верховный Суд РФ в Определении от 9 марта 2004 г. (дело N 18-Г04-11) не согласились с доводом кандидата М. о том, что поскольку кандидат не несет ответственности за принятие пожертвований, при внесении которых указаны недостоверные сведения, если он не получил своевременно сведений о неправомерности данных пожертвований, то он мог использовать все имеющиеся в избирательном фонде средства на внесение избирательного залога. Суд установил, что при перечислении пожертвований на сумму 109887,5 рублей 43 жертвователя в нарушение п. 6 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав не указали все необходимые сведения о себе: дату рождения, сведения о гражданстве, адрес места жительства, поэтому эти пожертвования не могли использоваться для внесения избирательного залога. За вычетом этих средств в фонде оставалась сумма в 327971,46 рублей, а кандидатом внесен залог в сумме 375 тыс. рублей. Закон предусматривает право кандидата до внесения залога проверить достоверность сведений в платежных документах жертвователей, а также запрет на использование средств, внесенных с нарушением закона независимо от наличия или отсутствия в этом вины кандидата.

Из Определения Верховного Суда РФ от 7 октября 2005 г. (дело N 41-Г05-39) вытекает вывод о том, что возможно довнесение недостающих сведений жертвователем о себе. Г. обратился в суд с жалобой на постановление окружной избирательной комиссии Каменского одномандатного избирательного округа N 144 об отказе в регистрации его кандидатом в депутаты Государственной Думы, просил о его отмене, сославшись на следующие обстоятельства. 17 августа 2005 г. на избирательный счет Г., открытый в Каменском отделении Сберегательного банка РФ N 1801, поступили средства от ООО "Ориент" в размере 1069200 рублей в качестве добровольного пожертвования для внесения избирательного залога. Платеж по внесению избирательного залога был осуществлен 22 августа 2005 г. и был зачислен на счет избирательной комиссии. В связи с обнаружением неточности в платежном поручении: неуказание на отсутствие в числе учредителей государственных и муниципальных органов, а также иностранных граждан и юридических лиц, руководство ООО "Ориент" незамедлительно сообщило об этом в филиал некоммерческого банка "Траст" в Волгограде. Получив данное сообщение, некоммерческий банк "Траст" направил в адрес Юго-Западного банка Сберегательного банка РФ в Ростове-на-Дону факсимильное сообщение, в котором просил дополнить информацию платежа недостающими данными. Указанное сообщение было получено сотрудниками Юго-Западного банка Сберегательного банка РФ и перенаправлено в Каменское отделение Сберегательного банка N 1801. 24 августа 2005 г. в платежный документ были внесены необходимые изменения, и он был представлен в избирательную комиссию. Таким образом, все юридически значимые действия относительно средств для внесения избирательного залога были проведены в срок до 18 часов 24 августа 2005 г. и оснований для отказа в регистрации по причине непредставления необходимых документов у избирательной комиссии не имелось. Как установил суд, Г. 26 августа 2005 г. представлены письма от 23 августа 2005 г. за подписью заместителя главного бухгалтера некоммерческого банка "Траст" Волгограда в адрес Юго-Западного банка Сберегательного банка РФ Ростова-на-Дону с просьбой считать измененным назначение платежа с внесением дополнения в платежном поручении - сведений об отсутствии среди учредителей ООО "Ориент" государственных и муниципальных органов, иностранного участия. То есть в срок до 18 часов 24 августа 2005 г. (последний день подачи документов для регистрации) не были представлены платежные документы, подтверждающие правомерность перечисления и использования в качестве избирательного залога денежных средств, поступивших от ООО "Ориент". Дополнения в платежном поручении были представлены только 26 августа 2005 г.

При рассмотрении дела в части регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Ш. по кассационному протесту прокурора Санкт-Петербурга Верховный Суд РФ в Определении от 20 января 2000 г. (дело N 78-Г99-86) согласился с позицией Санкт-Петербургского городского суда, который не квалифицировал как внесенные анонимными жертвователями средства, при перечислении которых 20 октября 1999 г. в приходных ордерах по форме N 51 физические лица не указали адрес места жительства. Указанные сведения были представлены в установленном порядке оператору банка и зафиксированы им вместе с данными паспорта или заменяющего его документа в лицевом счете операции по приему взноса в соответствии с принятым в Сберегательном банке РФ порядком.

Оценивая пожертвования с точки зрения правомочности субъекта взноса, судебные органы не всегда последовательны в применении положений избирательного законодательства. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 15 июня 2000 г. (дело N 22-Г00-6) установлено, что в избирательный фонд зарегистрированного кандидата Ч. поступил ряд добровольных пожертвований от лиц, которые не являются гражданами РФ. Верховный Суд РФ считает в связи с этим, что на кредитные организации возложена обязанность проверки правильности принятия денежных средств. Думается, при фиксации подобной обязанности следовало бы сослаться на законодательство о банках, которое не решает данный вопрос столь однозначно. Главное, однако, в том, что речь идет о лицах, которым законодательство запрещает вносить пожертвования в избирательные фонды.

В Коломенском избирательном округе N 106 по выборам депутата Государственной Думы кандидат Г. внес из своего избирательного фонда два избирательных залога: 15 января и 20 января 2001 г. Судом установлено, что сумма первого залога была сформирована с нарушением правил, установленных Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", так как добровольные пожертвования отдельных граждан превышали предельные размеры. На момент регистрации Г. кандидатом в депутаты 26 января 2001 г. на специальном счете избирательной комиссии имелась вторая сумма залога, сформированная с соблюдением требований закона, а излишне перечисленные суммы возвращены гражданам-жертвователям. Московский областной суд 12 апреля 2001 г. признал действия Г. правомерными, а Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении кассационной жалобы на это решение. Думается, что в данной ситуации суды не учли, что кандидат Г. был поставлен избирательной комиссией в привилегированное положение по отношению к другим кандидатам. Вместо того чтобы оценивать при решении вопроса о регистрации кандидата правомерность первой суммы залога, избирательная комиссия возвратила средства в избирательный фонд. Избирательное законодательство предусматривает внесение избирательного залога на счет соответствующей избирательной комиссии единовременно и в полном объеме, что, видимо, не предполагает вторичное внесение избирательного залога без повторного представления других документов на регистрацию.

В другом Определении Верховного Суда РФ от 17 декабря 1999 г. (дело N 49-Г99-29) признано, что действия кандидата А., который, исправляя допущенные нарушения при внесении избирательного залога из средств анонимного жертвователя, внес 22 октября 1999 г. повторный залог, неправомерны. По мнению суда, данная сумма обоснованно расценена избирательной комиссией и судом как излишек средств избирательного залога, внесенного 15 октября 1999 г. Суд исходил из того, что кандидат реализовал свое право на представление документов на регистрацию 15 октября. После этого началась стадия проверки представленных для регистрации документов, а кандидат утратил право на представление в комиссию каких-либо других документов, в том числе и дополнительного залога. Внесение повторно избирательного залога, по мнению суда, возможно не позднее чем за 55 дней до дня голосования в случае отзыва ранее представленного пакета документов с обязательным представлением снова всего комплекта документов, необходимых для регистрации кандидата. Однако А. представил повторно только избирательный залог.

Белгородский областной суд по представлению окружной избирательной комиссии отменил регистрацию кандидата в депутаты Государственной Думы К. Верховный Суд РФ оставил это решение без изменения. Основанием отмены регистрации явилась установленная после регистрации кандидата недостоверность сведений об источниках поступления средств, использованных для внесения избирательного залога. Судом установлено, что денежные суммы, внесенные на специальный избирательный счет кандидата К. двумя гражданами (16 тыс. и 7 тыс. рублей), не принадлежали последним, вручены данным лицам самим кандидатом. Суд установил, что 23 тыс. рублей не являются добровольным пожертвованием, сведения о них как о добровольных пожертвованиях недостоверны. Сумма в 23 тыс. рублей, т.е. 27% от залога, свидетельствует о существенном характере нарушения, подлежит исключению, а оставшейся части недостаточно для регистрации кандидатом в депутаты.

Действующее избирательное законодательство не содержит требования обязательного заполнения платежных документов лично кандидатом в депутаты <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Ставропольского краевого суда от 14 февраля 2007 г.; Определение Верховного Суда РФ от 2 марта 2007 г. (дело N 19-Г07-6).

 

Использование в платежном поручении понятия "резидент" не тождественно указанию гражданства РФ <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 9 марта 2004 г. (дело N 18-Г04-11).

 

В случае исправления неверно указанных данных о жертвователе нет оснований считать порядок внесения добровольного пожертвования нарушенным <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. (дело N 66-Г03-18).

 

Практика рассмотрения споров, связанных с оплатой из средств фонда, свидетельствует о наличии определенной амплитуды оценок.

Решением Новочеркасского городского суда Ростовской области от 24 марта 2001 г. П. отказано в удовлетворении жалобы на решение муниципальной избирательной комиссии, которая отменила регистрацию П. как кандидата в депутаты органа местного самоуправления. Избирательная комиссия усмотрела в действиях П. неоднократное нарушение требований областного избирательного закона. За первое нарушение, которое выразилось в использовании без оплаты из избирательного фонда порошка в принтере при распечатке листовок, П. было вынесено предупреждение. Второе нарушение со стороны П., по мнению избирательной комиссии и суда, состояло в том, что кандидат не оплатил из избирательного фонда стоимость папки типа "скоросшиватель", в которой были сброшюрованы представленные для регистрации подписные листы. Суд вслед за избирательной комиссией полагал, что стоимость понесенных расходов не имеет значения. Избирательная комиссия требует от кандидатов в депутаты подтверждения приобретения фломастеров, ручек, клея, скрепок за счет средств избирательного фонда.

Подобный подход порочит идею свободных демократических выборов и не соответствует смыслу и практике применения федерального законодательства. Остаточная стоимость одного подержанного скоросшивателя настолько мала, что нельзя, будучи беспристрастным, обвинять в использовании средств на избирательную кампанию, минуя избирательный фонд. Во избежание подобных подходов действующее избирательное законодательство закрепляет ответственность в виде отказа в регистрации, отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) только в тех случаях, когда израсходованные из избирательного фонда или минуя его средства в совокупности превышают определенную долю от предельного расхода средств на выборах соответствующего уровня.

В Определении Верховного Суда РФ от 23 июля 2001 г. (дело N 86-Г01-9) установлено, что предварительное, осуществленное накануне снятие наличных денег с избирательного счета, оформление документов исполнителем услуг не запрещается нормами избирательного законодательства. Поэтому суд считает, что факт оформления товарных чеков на один день раньше оплаты услуг за изготовление агитационных материалов не является нарушением избирательного законодательства.

Верховный Суд РФ считает, что при расчете М. за изготовление агитационной печатной продукции наличными денежными средствами, которые были сняты с избирательного счета этого кандидата, а не привлечены из других источников, не нарушено избирательное законодательство. Поэтому Верховный Суд РФ Определением от 13 марта 2001 г. (дело N 46-Г01-4) отменил решение Самарского областного суда от 18 декабря 1999 г. (последний признал законным решение окружной избирательной комиссии по Промышленному избирательному округу N 152 от 15 декабря 1999 г. об отмене регистрации М. кандидатом в депутаты Государственной Думы).

Ссылка представителя заявителя на то, что оплата авиабилета из избирательного фонда кандидата осуществлена им за наличный расчет, что не допускается, а также на то, что данная оплата произведена рыболовецкой артелью (колхозом), не имевшей из-за отсутствия у нее соответствующей лицензии права продажи авиаперевозок от своего имени, как обоснованно указал суд, не может служить основанием для отмены регистрации кандидата, поскольку нарушение безналичной формы расчета не является по закону основанием, которое влечет отмену регистрации кандидата. Как указано в Определении Верховного Суда РФ от 22 декабря 2004 г. (дело N 60-Г04-20), нарушение организацией правил продажи авиабилетов является нарушением, допущенным самой этой организацией, и не может быть поставлено в вину кандидату.

Верховный Суд РФ в Определении от 6 декабря 2003 г. (дело N 5-Г03-141) согласился с позицией Московского городского суда (решение от 1 декабря 2003 г.) по поводу спора об оплате из избирательного фонда кандидата П. коммерческой рекламы авиакомпании, руководителем которой является кандидат. Верховный Суд РФ указал, что избирательное законодательство не содержит указаний о предварительной оплате подобной коммерческой рекламы.

Решением Архангельского областного суда от 1 декабря 2003 г. отменена регистрация кандидата в депутаты Государственной Думы К., поскольку денежные средства, израсходованные на рекламу ОАО "Архангельский ЦБК", председателем совета директоров которого является кандидат К., и дочернего предприятия помимо средств избирательного фонда кандидата превысили 5% предельного размера расходов из фонда. Верховный Суд РФ в Определении от 6 декабря 2003 г. (дело N 1-Г03-46) счел решение суда неправильным и отменил его. Верховный Суд РФ и суд первой инстанции по разному интерпретировали соотношение норм федеральных законов. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав (п. 4 ст. 56) предусматривает оплату рекламы организаций, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления которых являются кандидаты в депутаты в период избирательной кампании, за счет средств соответствующего избирательного фонда. Пункт 4 ст. 64 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривает оплату из средств избирательного фонда рекламы коммерческой и иной не связанной с выборами деятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, но ограничений для организаций п. 4 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав не содержит. В этих условиях отсутствие ограничения Верховный Суд РФ трактует как дополнительную гарантию избирательных прав граждан, поэтому суд первой инстанции неправильно решил вопрос о приоритете норм и применил норму п. 4 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, а следовало применить п. 4 ст. 64 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" как норму специального действия.

Представляется, что подобная трактовка в качестве дополнительной гарантии избирательных прав граждан отсутствия в специальном законе запрета, предусмотренного Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав, не очень логична, так как, по сути, дает возможность отмены через неупоминание в специальных избирательных законах тех гарантий, которые сформулированы в указанном Федеральном законе.

Кроме того, позиции судов не отличаются единообразным применением закона. Так, Верховный Суд РФ в Определении от 14 ноября 2003 г. (дело N 32-Г03-22) согласился с позицией Саратовского областного суда, применившего п. 4 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав при рассмотрении спора между избирательной комиссией и кандидатом в депутаты Государственной Думы Ш., который, будучи председателем совета директоров и президентом ОАО "Транспортное машиностроение", не оплатил из своего избирательного фонда рекламу коммерческой деятельности этого ОАО в период избирательной кампании без использования фамилии или изображения кандидата.

На региональных выборах в сходной ситуации при оплате коммерческой рекламы организации не из избирательного фонда кандидата - одного из руководителей этой организации суд справедливо не рассматривал в качестве гарантии отсутствие в городском избирательном законе требования оплаты из фонда, хотя п. 3 ст. 1 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав предусмотрено установление дополнительных гарантий избирательных прав граждан не только федеральными законами, но и законами субъектов РФ. Решением Санкт-Петербургского городского суда от 28 февраля 2003 г. (дело N 3-49/2003) признаны недействительными результаты выборов в городской законодательный орган по избирательному округу N 41. Судом установлена принадлежность кандидата Р. к органам управления "Балтонэксимбанка" (он являлся председателем совета директоров банка). Банк в период избирательной кампании проводил коммерческую рекламу, оплачивая ее (не менее 9,5 тыс. долларов США, т.е. более 300 тыс. рублей) в нарушение п. 4 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав платежными поручениями банка, а не из избирательного фонда кандидата, предельная сумма расходов которого установлена законом в размере 300 тыс. рублей.

Избирательное объединение "Санкт-Петербургское региональное отделение политической партии "Патриоты России" обратилось в Санкт-Петербургский городской суд с заявлением об отмене регистрации списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга четвертого созыва, выдвинутого региональным отделением политической партии "Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь" в Санкт-Петербурге. Основанием для отмены регистрации указанного списка кандидатов заявитель полагал использование им в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда на сумму более 30 млн. рублей. Якобы оно не оплатило демонстрацию рекламных роликов чая "Dilmah", в которых используется изображение П., являющегося кандидатом, входящим в список кандидатов в депутаты, выдвинутый избирательным объединением, вследствие чего использовало денежные средств компании "Dilmah" в целях достижения определенного результата на выборах помимо средств собственного избирательного фонда на сумму более 30 млн. рублей. Верховный Суд РФ в Определении от 19 марта 2007 г. (дело N 78-Г07-18) указал: "В рассматриваемой же рекламе объектом рекламирования является не деятельность, а товар (чай "Dilmah")... В данном случае преследовалась цель - демонстрация чая фирмы "Dilmah" как товара высокого качества, но не стремление достижения определенного результата на предстоящих выборах".

При оспаривании решения суда Ханты-Мансийского автономного округа от 21 марта 2000 г. в Верховном Суде РФ (дело N 69-Г00-2) доказывалось отсутствие вины зарегистрированного кандидата (регистрация его отменена судом) на должность губернатора округа в нарушении правил оплаты агитационного материала в газете "Сургутская трибуна". Судом установлено, что публикация оплачена не из средств избирательного фонда, а ее оплата осуществлена через доверенное лицо кандидата, что является доказательством вины самого кандидата.

Судебные органы признали правомерной позицию ЦИК РФ, в соответствии с которой Российской консервативной партии предпринимателей было отказано в возврате избирательного залога в сумме 2087250 рублей, внесенного для регистрации федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы третьего созыва. В последующем регистрация была отменена по правовым основаниям, которые Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ. Басманный районный суд Москвы в решении от 6 сентября 2001 г. исходил из того, что Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" содержит исчерпывающий перечень оснований возврата избирательного залога (п. п. 7 - 9 ст. 67). Применительно к указанной партии эти основания отсутствуют, поэтому ЦИК РФ правомерно перечислила средства в доход федерального бюджета.

В удовлетворении заявления о признании незаконным решения избирательной комиссии о перечислении в доход федерального бюджета избирательного залога и его возврате отказано, поскольку при злоупотреблении правом на проведение предвыборной агитации избирательный залог не возвращается. Действующее избирательное законодательство исчерпывающим образом определяет основания возврата избирательного залога <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 1 сентября 2004 г. (дело N 53-Г04-38).

 

Кандидат на должность Председателя Правительства Республики Хакасия Б. 17 ноября 2004 г. перечислил со своего избирательного счета на счет избирательной комиссии Республики Хакасия избирательный залог в размере 900 тыс. рублей, а 20 ноября 2004 г. он снял свою кандидатуру с выборов и обратился в избирательную комиссию Республики Хакасия с заявлением о возврате избирательного залога. Решением избирательной комиссии от 2 декабря 2004 г. в возврате избирательного залога отказано. Не соглашаясь с решением избирательной комиссии, Б. обратился в суд с заявлением об отмене указанного решения, ссылаясь на то, что отказ в возврате залога может иметь место только при наступлении обстоятельств, указанных в п. 30 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, а таких обстоятельств не установлено. В иных случаях, по мнению заявителя, избирательный залог возвращается в соответствующий избирательный фонд. Кроме того, Б. просил учесть, что избирательный залог был внесен в качестве регистрационной страховки, однако до регистрации его в качестве кандидата он отказался от участия в выборах на должность Председателя Правительства Республики Хакасия и снял свою кандидатуру. Решением Верховного суда Республики Хакасия от 15 декабря 2004 г. Б. было отказано в возврате избирательного залога. Верховный Суд РФ, основываясь на материалах дела, в Определении от 16 марта 2005 г. (дело N 55-Г05-4) отметил, что обстоятельства, указанные в п. 30 ст. 38 названного Федерального закона, имеют значение исключительно в случае отзыва избирательным объединением, избирательным блоком зарегистрированного кандидата, списка кандидатов без вынуждающих к тому обстоятельств, в то время как избирательный залог перечисляется в доход государства при снятии кандидатом своей кандидатуры независимо от обстоятельств, вынуждающих сделать это, и наступивших в результате этого действия последствий. Ссылка Б. на то, что он не был зарегистрирован кандидатом на должность Председателя Правительства Республики Хакасия, не свидетельствует о том, что избирательный залог ему должен быть возвращен, поскольку, как следует из содержания п. 13 ст. 38 названного Федерального закона, законодатель не связывает наступление указанных в нем последствий с конкретным периодом снятия кандидатом своей кандидатуры с выборов. Довод заявителя в жалобе о том, что залог должен быть ему возвращен, поскольку он не был зарегистрирован кандидатом, а кроме того, у него должны быть равные права с кандидатами, выдвинутыми избирательным блоком (объединением), не основан ни на названном Федеральном законе, ни на Законе Республики Хакасия "О выборах Председателя Правительства Республики Хакасия" <1>.

--------------------------------

<1> См. также Определения Верховного Суда РФ от 7 апреля 2004 г. (дело N 39-Г04-2), от 22 апреля 2004 г. (дело N 4-Г04-8), от 28 апреля 2004 г. (дело N 89-Г04-6), от 1 сентября 2004 г. (дело N 53-Г04-38).

 

Перечень обстоятельств, с которыми законодатель связывает возврат избирательному объединению избирательного залога, действительно является исчерпывающим. Случай отказа избирательной комиссией в регистрации списка кандидатов как правовое основание для возврата внесенного избирательным объединением избирательного залога в этот перечень не входит <1>.

--------------------------------

<1> См. Определения Верховного Суда РФ от 14 июня 2006 г. (дела N 69-Г06-13 и N 48-Г06-9).

 

Избирательное законодательство прямо не предусматривает возложения долевой ответственности на кандидатов в случае снятия ими своих кандидатур в один и тот же день и в одно и то же время. Свою позицию по данному вопросу Верховный Суд РФ изложил в Определении от 10 августа 2005 г. (дело N 66-Г05-7), согласившись с выводами Иркутского областного суда. Судом установлено, что оба кандидата в один день, в одно и то же время сняли свои кандидатуры без вынуждающих обстоятельств, что повлекло отложение выборов. Таким образом, действия заявителя повлекли такие последствия наряду с действиями другого кандидата, в связи с чем оба кандидата несут ответственность в равных долях.

 

Заключение

 

Анализ выборов и избирательного права с позиции судебных решений рельефно высвечивает действительные механизмы реализации избирательных прав граждан, которые значительно отличаются от отображаемых в книжной идеологии свободных выборов, дает дополнительный материал для оценки рассматриваемых явлений, формулирования некоторых выводов и выработки рекомендаций по совершенствованию практики выборов, избирательного законодательства и судебной практики.

Во-первых, стремление к построению вертикали власти во всех ее разновидностях объективно не способствует развитию института выборов. Следует остановить процесс минимизации выборов как способа формирования органов государственной власти, замещения должностей в государственных и муниципальных органах. С этой целью необходимо восстановить выборность глав субъектов РФ, ввести выборность членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, отказаться от формирования без выборов представительных органов муниципальных районов, замещения должностей глав муниципальных образований. При этом речь может идти и о восстановлении в некоторых случаях институтов непрямых выборов, известных и российскому, и зарубежному опыту.

Во-вторых, уровень неправовых, политических и иных оценок, подходов к выборам по-прежнему продолжает оставаться недопустимо высоким при проведении избирательных кампаний. Правовые оценки выборов не заняли господствующего положения ни в представлениях органов государственной власти, ни в сознании рядовых избирателей. Избирательное право, организационно-правовые факторы выборов нуждаются в серьезном укреплении и защите. Постоянные реформы и контрреформы в этой сфере не позволяют сложиться стабильным институтам, пользующимся доверием избирателей. В этих целях целесообразно обратить внимание на решение прежде всего следующих вопросов:

принципы выборов и избирательного права должны быть не только фасадом российской демократии, но в первую очередь играть роль реального каркаса выборов и избирательного права, вследствие чего на их основе в период выборов можно было бы договариваться и о некоторых элементах общественного согласия;

перечень избирательных прав граждан РФ целесообразно кодифицировать, закрепляя их непосредственно в законах, прежде всего в избирательном кодексе РФ, а не только через гарантии избирательных прав;

после некоторого укрепления в 1990-е гг. уровень самостоятельности избирательных комиссий последовательно снижается. Объективные процессы партизации выборов поставили вопрос об обеспечении самостоятельности членов избирательных комиссий по отношению к политической партии, имеющей большинство в составе государственных органов, формирующих и определяющих параметры деятельности комиссий; требует защиты принцип коллегиальности в деятельности комиссий, который имеет тенденцию к деградации; ослаблена защита трудовых прав членов избирательных комиссий, работающих в них на непостоянной основе; права и обязанности избирательных комиссий организовывать и проводить выборы должны быть защищены от вмешательства под различными предлогами государственных органов и должностных лиц. Речь идет о вмешательстве и подмене деятельности избирательных комиссий под видом содействия их работе, о подчинении организации выборов функциям по обеспечению безопасности и охраны общественного порядка, о контроле правомерной деятельности комиссий и их членов;

избирательные действия обросли множеством бюрократических препон, с помощью которых в значительной мере вымывается смысл и содержание избирательных прав граждан, возводятся искусственные барьеры на пути участия граждан в управлении делами государства. Целесообразно значительно упростить процедуры выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов, очистить от барьеров и сделать соответствующей названию процедуру самовыдвижения кандидата, резко сократить перечень документов, которые необходимы для регистрации кандидата, списка кандидатов, в том числе и путем значительного сокращения числа необходимых для регистрации подписей, отказа от сбора подписей на муниципальных выборах;

практика показывает отсутствие реальных границ между информированием о выборах и предвыборной агитацией, вследствие чего под видом информирования осуществляется массированное воздействие на избирателей в интересах определенных сил, нарушается равный доступ к средствам массовой информации кандидатов, политических партий и в конечном счете свобода выборов, поэтому законодательство должно снять указанное искусственное деление, считая предвыборной агитацией любую информацию о выборах и кандидатах в средствах массовой информации за месяц до дня голосования, укрепив одновременно гарантии равного доступа кандидатов и партий к ним и ответственность за нарушение таких гарантий;

избирательные фонды как институт финансирования избирательных кампаний кандидатов, политических партий уязвим, потому что серьезно не гарантирует от расходования средств на выборы, минуя эти фонды. Проблему не решило и повсеместное увеличение пределов расходов на избирательные кампании из расчета 30 рублей на каждого внесенного в список избирателя. Поэтому нужен поиск новых механизмов контроля за соответствием избирательных фондов реальным затратам на избирательные кампании. На выборах по партийным спискам едва ли целесообразно открытие и ведение политической партией, ее региональными отделениями специальных избирательных счетов наряду с имеющимися у них счетами;

набор мер ответственности за избирательные правонарушения нуждается в расширении, а механизмы привлечения к ним работают неэффективно, что влечет высокий уровень латентности правонарушений и преступлений в период выборов.

В-третьих, судебная защита избирательных прав граждан за постсоветский период сделала большие шаги вперед. Начав с возможности судебного обжалования только невключения и неточностей в списке избирателей, законодательство серьезно расширило предмет судебного обжалования. Однако нестабильность избирательного законодательства, изменение круга выборных органов и должностных лиц, особенности судебного процесса, необходимость высокого уровня профессионализма, груз политической составляющей выборов препятствуют единству судебной практики по делам, возникающим из избирательных правоотношений. Решение этой стратегической задачи должно быть в центре внимания законодателя, Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции. В качестве промежуточных задач целесообразно:

закрепить позитивный запрет в законодательстве на подведомственность арбитражным судам дел, возникающих из избирательных правоотношений, в том числе и из отношений по гарантированию избирательных прав граждан и партий, имея в виду неприспособленность арбитражного процесса для рассмотрения данной категории дел;

в случае создания административных судов названные дела могли бы быть отнесены к их компетенции, а в настоящее время следует приветствовать специализацию судей на избирательных спорах;

значительное число правонарушений на выборах не становятся предметом судебных оценок по мотивам неподсудности из-за отсутствия, по мнению суда, нарушений избирательных прав заявителя, что необоснованно снижает пределы защиты избирательных прав граждан в судебном порядке, ограничивает доступ к правосудию. Целесообразно факт нарушения избирательного законодательства считать достаточным основанием для реализации политической партией права на судебную защиту избирательных прав граждан, изменив соответствующим образом правила подсудности;

неоправданное дробление судами правоотношений на выборах препятствует фиксации нарушений избирательных прав и их эффективному восстановлению в период избирательной кампании. Избирательное законодательство и судебная практика не выработали объявленных Конституционным Судом РФ компенсаторных механизмов в пользу кандидата при невозможности восстановления его незаконно нарушенных избирательных прав;

законодателю и судам при привлечении к конституционно-правовой и административной ответственности нужно определиться с необходимостью установления вины правонарушителя, разграничить объекты правонарушений, в особенности за подкуп избирателей, нарушение правил предвыборной агитации;

применение таких мер ответственности, как отказ в регистрации, отмена регистрации кандидата, списка кандидатов, должно быть либо исключено вообще, либо допустимо только за неоднократные умышленные нарушения избирательного законодательства;

колебание судебной практики между формальным пониманием норм избирательного законодательства и поиском смысла не способствует единообразному их применению на выборах. Целесообразно отказаться от применения мер конституционно-правовой ответственности за формальные правонарушения, закрепив позитивно в избирательном праве в соответствии с правовой позицией Европейского суда по правам человека принцип пропорциональности ответственности установленным законом целям, соответствия ответственности содеянному.