Б. Ответственность за вред, причиненный актами власти

 

· Введение

Методологически нужно договориться. Вопросы с «Б» по «Е» посвящены специальным деликтам. Есть исходное деление: генеральный и специальный деликт. В специальном деликте у нас либо появляются специальные условия ответственности, либо общие условия меняются. Поэтому характеризуя каждый из специальных деликтов, мы будем останавливаться только на особенностях таких деликтов, а всё, что не подвергается изменению (все общие правила, не измененные в специальном деликте), будут применяться в специальном деликте.

 

Собственно, правовая регламентация данного деликта обусловлена статьей 53 Конституции (каждый имеет права на возмещение государством вреда, причиненного действием или бездействием органа государственной власти или их должностных лиц).

Это предписание практически продублировано в ст.16 ГК: «обязанность публичного образования возместить убытки, возникшие вследствие незаконных действий такого образования».

 

· Общие условия возникновения такого деликта

o Противоправность

Прежде всего, тут характерно специфическое понимание такого общего условия, как противоправность. Тут длительное время доктрина исходила из того, что вопрос о противоправности действия должен решаться с точки зрения той отрасли права, которая регламентирует данную деятельность. Именно по этой причине наша доктрина исходила из того, что для вопроса об ответственности органов власти не действует общая презумпция противоправности причинения вреда. Тут, мол, должна применяться обратная презумпция: презумпция правомерности всякого поведения государственного органа.

 

Тут и с бытовой точки зрения легко эту позицию обосновать. Всякое действие государственного органа, посягающее на субъективное право, рассматривалось бы противоправным. А так нельзя. Поэтому доктрина и говорит, что так нельзя.

 

Длительное время доктрина даже не парилась по поводу этого вопроса. Но так было где-то до середины 90-х, когда в процессуальном законодательстве (ГПК, АПК) появились специальные правила, связанные с обжалованием действий государственных органов и их должностных лиц. И вот, эти процессуальные нормы говорили, что в рамках такой процедуры обжалования доказывать правомерность своих действий должны именно госорганы. Сейчас в ГПК и АПК так и говорится.

 

И вот сегодня в доктрине появилась уже популярная точка зрения, что эти процессуальные правила являются отражением материального правила. Эти процессуальные нормы воплощают не что иное, как воплощение в специальном деликте общего принципа генерального деликта: презумпция противоправности всякого причинения вреда.

 

Павлов говорит, что последняя концепция неочевидна. Ибо это два разных обстоятельства. Решение вопроса о бремени доказывания в процедуре обжалования и решение с точки зрения материального права – это две большие разницы. Предписания ГПК и АПК не входят в систему гражданско-правового регулирования, а значит, они не применимы.

 

И вот, в п.5 Инф. Письма ВАС №145 от 31.05.2011[113] (дела о возмещении вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами) ВАС делает следующий вывод: требуя возмещение вреда, истец обязан представить доказательства, обосновывающие противоправность акта, причинившего вред и совершенного госорганом или его должностным лицом. Отсюда, ВАС исходит из презумпции правомерности. Тут общая презумпция меняется (презумпция неправомерности).

 

Справедливости ради, нужно сказать, что это указание ВАСа несколько противоречиво. Ибо с одной стороны, этой фразой п.5 начинается, а дальше ВАС говорит: при этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта, лежит на ответчике. Это, казалось бы, понятно: нужно разделить гражданско-правовое регулирование (презумпция противоправности) и одновременно применить процессуальные нормы (где бремя доказывания правомерности принятого акта доказывается тем, кто принял такой орган).

 

Если мы обратимся к казусу, который в п.5 описан, то этот казус порождает больше вопросов, чем ответов.

Но, собственно, как бы то ни было, это указание ВАСа еще раз подчеркивает, что вопрос о противоправности как условии, необходимым для реализации предписаний о данном специальном деликте, является вопросом непростым. И руководствоваться только процессуальным законодательством, наверное, невозможно.

 

При этом, говоря о противоправности как условии возникновения деликтного обязательства, мы должны понимать, что обязательным условием для возмещения соответствующего вреда является предварительное признание соответствующего акта незаконным или недействующим.

 

При этом нужно понимать, что речь идет о самой методике: сначала признаем акт недействительным, это дает нам противоправности, а, следовательно, это дает нам путь к возмещению вреда. Если не признать акт незаконным, то противоправности не будет.

 

Однако механизм признания акта может быть абсолютно различным, ибо речь уже идет о реализации процессуальных средств соответствующих правил.

 

Например, в п.4 Инф. Письма №145 ВАС[114] рассматривает ситуацию, когда вред был причинен ненормативным правовым актом. ВАС говорит, что с точки зрения процессуальных средств, вовсе не обязательно изначально обращаться с требованием о признании соответствующего акта незаконным. Это требование может быть рассмотрено в рамках самого иска о возмещении причиненного вреда.

 

В п.6[115] рассматривается ситуация, когда вред причинен изданием нормативного (!) акта. Тут ВАС говорит, что в подобном случае (ввиду того, что НПА распространяется на широкий круг субъектов и задача суда состоит в нейтрализации акта по отношению не только к заявителю, но и ко всем лицам), нужно отдельно подать заявление о признании такого НПА недействующим. В крайнем случае, возможно объединение заявления о признании НПА недействующим и иск о возмещении вреда. Но в любом случае, требование о признании НПА недействующим должно быть подано отдельно от иска о возмещении вреда.

 

С точки зрения противоправности, нужно учитывать в этом деликте, что применительно к актам правоохранительных органов и суда возможна ситуация, когда такие акты формально соответствуют закону. Но само по себе это обстоятельство не исключает квалификации таких действий таких органов как неправомерных.

Ст.1070 говорит о возмещении вреда, причиненного незаконным применением меры пресечения в виде заключения под стражу. В момент принятия такой меры оно может быть формально полностью законно. Однако эта формальность не препятствует постановке вопроса о возмещении вреда, ибо впоследствии уголовное преследование может быть признано незаконным или оное прекращено по реабилитирующим основаниям, а значит, и мера в виде заключения под стражу может в итоге стать ошибочной.

 

o Вина

Определенными особенностями в данном случае обладает и такое условие, как вина. Это выражается в том, что частный случай соответствующего специального деликта (ответственность за вред, причиненный актами правоохранительных органов и суда) строится на принципе безвиновной ответственности.

 

Но нужно понимать, что акты правоохранительных органов и суда не покрывают всего спектра актов госорганов. Отсюда, общим правилом для остальных актов будет наличие виновной ответственности.

 

Но тут все равно есть особенность: признание соответствующего акта незаконным уже, как правило, свидетельствует о вине (к тому же, с учетом действия презумпции виновности). Это практический аспект.

 

o Причинная связь

Наконец, еще одна особенность, характерная для общих условий состоит в специфике такого общего условия, как причинная связь. Проблема состоит в том, что зачастую при причинении вреда актами власти, вред является нераздельным результатом действий нескольких органов или должностных лиц.

 

Например, причинение вреда вследствие незаконного заключения. Там решение о мере пресечения принимают органы следствия или дознания, прокурор и суд. И вот, уголовное преследование признано незаконным. Мера пресечения тоже незаконна. И вот вопрос: причинная связь где? Сложно понять, но тут сложностей нет. Ответственность несет государство в целом, а, следовательно, нам причинная связь важна лишь в том смысле, что лишь бы органы причинили вред актом в рамках своей компетенции. Иск подается к Российской Федерации (в лице тех или иных представителей).

 

o Что причиняет вред

Наряду со спецификой общих условий деликта вследствие издания акта власти есть специальные условия. В рамках этого специального деликта нужно, чтобы вред был причинен актом власти.

 

При этом под актами власти понимаются различные властные предписания, которым все лица, к коим они адресованы, должны подчиняться. Мы видим, что под актом власти понимаются и акты нормативные, и акты ненормативные. Более того, и доктрина, и судебная практика, исходят из широкого понимания категории акта власти, включая сюда, в том числе, и бездействие соответствующих органов.

 

При этом, на доктринальном уровне все акты власти, которые охватываются этим деликтом, дифференцируются на две группы: акты в сфере административного управления (акты управления) и акты власти в правоохранительной сфере (акты правоохранительных органов и суда). Эта дифференциация условна, но она имеет серьезное значение, ибо эта дифференциация сегодня есть и в ГК.

 

Если мы посмотрим на параграф 1 главы 59, то там есть ст.1069 и ст.1070. Как раз регулирование этого вопроса (специального деликта) двумя отдельными нормами догматически оправдывается внутренним делением. Ст.1069 – ответственность за акты управления, а ст.1070 – ответственность за акты правоохранительных органов и суда.

 

Итак, это первое специальное условие (акт власти).

 

o Кто причиняет вред?

Второе специально условие – соответствующие акты власти должны быть приняты должностными лицами. При этом в гражданском законодательстве нет определения категории должностного лица. Практика и доктрина используют легальное определение должностного лица, которое содержится в УК и КоАП.

 

В самом общем представлении под должностным лицом с точки зрения специального деликта понимается представитель власти в узком смысле этого слова – то есть лицо, имеющее властные полномочия по отношению к лицам, не подчиненным ему по службе. Отсюда, должностные лица – это работники правоохранительных органов, инспекций, служб и т.д.

 

o Служебные полномочия

Наконец, третье специальное условие состоит в том, что соответствующее должностное лицо приняло акт власти при осуществлении своих служебных полномочий. То есть сам этот акт власти должен являться реализацией властной компетенции, которой это должностное лицо наделено. При этом опять, доктрина исходит из широкого понимания данной категории. Если соответствующий субъект причиняет вред, действуя с превышением своей компетенции, он все равно реализует свои властные полномочия.

 

Не имеет значения, реализуются ли эти полномочия в рабочее или нерабочее время, по месту работы или вне ее. Если вне работы, то субъекты оборота должны воспринимать причинителя как представителя власти. Если теща не воспринимает зятя-милиционера как представителя власти, то он действует не как должностное лицо.

 

Эти три специфических условия нужны и для ст.1069, и для ст.1070. При этом нужно понимать, что в рамках двух указанных норм эти специфические условия могут получать и получают достаточно разное воплощение.

 

· Ответственность за акты управления (ст.1069)[116]

 

Под актами управления понимаются самые разнообразные приказы, распоряжения и любые другие предписания. Доктрина говорит, что акты управления не перечислены в законе исчерпывающим образом, а, следовательно, ответственность по ст.1069 будет наступать за любые соответствующие акты власти. Форма их воплощения значения не имеет. Более того, ввиду широкого понимания «акт власти» в перечень актов будет подпадать и бездействие.

 

Ответственность по ст.1069 наступает перед любыми потерпевшими. Обязательным условием является наличие вины. Однако нужно помнить, что на практике незаконность акта исключает возможность опровергнуть презумпцию вины.

 

При этом нужно не забывать, что вина и противоправность – это разные вещи, просто на практике признание акта незаконным опровергнуть презумпцию вины практически нет невозможности.

 

Ответственность по ст.1069 несет соответствующее публично-правового образование (РФ, субъект РФ и МО). Это в ст.1071 закреплено. При этом это публично-правовое образование в порядке регресса способно взыскать ранее уплаченные суммы с виновного должностного лица. В любом случае, ответчиком будет публично-правовое образование в лице главных распорядителей бюджетных средств по ведомственной принадлежности (это в налоговом законодательстве говорится). Например, вред причинен незаконными действиями органов внутренних дел. Там иск должен подавать к России в лице МВД.

 

· Ответственность за акты правоохранительных органов и суда (ст.1070)

 

Одно из принципиальных начал этой ответственности по ст.1070 состоит в том, что ответственность выступает только за такие акты власти, которые прямо указаны в законе. Тут надо посмотреть на п.1 ст.1070 – там перечисляются шесть возможных актов: незаконное осуждение, незаконное привлечение к уголовной ответственности, незаконная мера пресечения в виде заключения под стражу (третий акт) или в виде подписки о невыезде (четвертый акт), незаконное привлечение к административной ответственности в виде ареста, незаконное административное приостановление деятельности юридического лица как административная ответственность.

 

Нужно расширительно это толковать. Есть глава 18 УПК, но нормы в этой главе являются гражданско-правовыми. УПК принят после ГПК, поэтому определяя перечень актов по ст.1070, нужно к этим шести актам в п.1 ст.1070 нужно добавить предписания главы 18 УПК. Глава 18 УПК устанавливает безвиновную ответственность государства за такие действия как незаконное применение мер процессуального принуждения, и незаконное применение мер медицинского характера. Эти действия добавляются к перечню актов, по которым возможна ответственность по ст.1070.

 

Кроме того, толкуя ст.1070, нужно учитывать конституционно-правовое толкование, которое есть в ОКС от 04.12.2003 №440-О[117]. Здесь, несмотря на то, что статус этого акта – Определение, дано конституционно-правовое толкование, которое является обязательным для всех.

 

Поводом для ОКС была следующая ситуация. Гражданочка была задержана по подозрению в совершении преступления. В последующем ее уголовное преследование так и не началось, и она потребовала возмещение причиненного ей незаконным задержанием вреда. Суды рассуждали так: в перечень ст.1070 это не подпадает, значит, нужно по ст.1069, где вина обязательна. А там, мол, вины не было, ибо формальные основания были. Отсюда, суды отказывали в возмещении. Она пошла в КС, и КС верно указал, что при решении данного вопроса нужно исходить не из процессуального статуса и формы, а исходить из характера ограничений, претерпеваемых в связи с применением соответствующей меры. А с точки зрения «правового режима степени применяемых ограничений и ущемлений, правовое положение задержанного лица по подозрению в преступлении схоже с правовым положением лица, заключенного под стражу в качестве меры пресечения». Короче, характер ограничений тождественен тем, которые допускаются в ст.1070. КС, по сути, сказал: задержание по подозрению в совершении преступления, должно влечь точно такую же ответственность, как и незаконное заключение под стражу в качестве меры пресечения. Следовательно, задержание по подозрению вошло в закрытый перечень ст.1070.

 

При этом нужно помнить, что как ни крути, перечень в ст.1070 является закрытым. Просто КС сказал, что еще один случай подпадает в перечень.

 

Попутно возник еще один вопрос. А если речь идет о задержании гражданина по подозрению в совершении административного правонарушения. Это действие в ст.1070 не упомянуто. Следовательно, суды, когда рассматривают этот вопрос, руководствуются известной логикой: в ст.1070 не входит, поэтому нужно ст.1069 применять, а значит, нужна вина госоргана. И все могло бы счастливо разрешиться постановлением КС, однако ПКС от 16.06.2009 №9-П[118] оставляет противоречивое впечатление, и это ПКС носит неоднозначный характер.

 

С одной стороны, КС указывает, что в данном случае ответственность государства за незаконное применение заключения под стражу по подозрению в административном правонарушении должна наступать независимо от вины. Вроде бы, ПКС склоняется к тому, чтобы закрытый перечень включал в себя и применение задержания по подозрению в совершении административного правонарушения. Однако, констатируя это, КС одновременно указывает и на то, что действие государственного органа должно оцениваться с точки зрения обоснованности применения такой меры. Следовательно, если в тот момент у госорганов были формальные основания для применения такой меры и процедурные требования не нарушены, то эти обстоятельства исключают ответственность госоргана.

 

Эти два посыла взаимоисключающи. При уголовном преследовании формальная правомерность не играет роли. Почему для административного производства вводятся совершенно иные правила? Кроме того, такой подход на самом деле опасен, поскольку влечет за собой неправомерное ограничение прав и свобод граждан. Ибо если руководствоваться тем, что компетентные органы должны формально выполнить требования закона (на 48 задержать), то получается, что если вдруг его задержат на 47 часов 59 минут, то формально все законно. А с точки зрения гражданина это отстой полный. Двое суток отсидеть – это говно.

 

В п.8[119] Инф. Письма №145 ВАС ровно применил ПКС №9 2009 года. Фабула дела в п.8 следующая. При оформлении таможенных процедур у таможни возникли подозрения, что соответствующее лицо незаконно использует товарный знак. Было возбуждено дело об административном правонарушении, и товар был изъят. Решением суда привлечение к административной ответственности было незаконным, ибо незаконного использования товарного знака не было. А у лица возникли убытки в связи с незаключением договора в срок.

 

ВАС, используя ПКС №9, указал, что при оценке правомерности действий таможни нужно оценивать процедуру применения соответствующих правил. И поскольку в данном случае таможенный орган действовал в полном соответствии с правилами административного законодательства, в возмещении вреда было отказано.

 

Итак, по ст.1070 ответственность наступает независимо от вины, если действия подпадают в закрытый перечень.

 

За все иные действия правоохранительных органов (не входящий в перечень) ответственность должна быть по правилам ст.1069. Причем действует презумпция виновности.

 

Последняя идея воплощена в предписаниях п.2 ст.1070.

 

За иные акты суда – ответственность по правилам ст.1069, но действует презумпция невиновности (должен вступить в законную силу приговор отношении виновного судьи).

 

Приговор – нужно правильно толковать. Но есть ПКС №1-П от 25.01.2001. И вот по п.2 ст.1070 все иные акты суда КС предложил разделить на две группы: иные акты суда в связи с осуществлением правосудия и иные акты суда вне осуществления правосудия. К числу первых КС отнес такие судебные акты, которыми разрешается дело по существу (то есть решение или постановление). Применительно к данному случаю, КС подтвердил, что должна действовать презумпция невиновности, и эта презумпция может быть опровергнута только приговором суда в отношении виновного судьи. Если есть приговор, то можно требовать возмещение вреда. КС сказал, что иной подход создавал бы внепроцессуальную форму обжалования принятых судебных актов, и влиял бы на принцип независимости судей.[120]

 

А вот применительно к тем актам суда, которые не связаны с осуществлением правосудия, КС к таким актам отнес акты, которые не решают дело по существу (определения), а также противоправное бездействие (нарушение сроков рассмотрения, например). Применительно к этой второй группе КС сказал, что применяется ст.1069, действует презумпция невиновности, но она может быть опровергнута не только приговором в отношении виновного судьи, но и решением суда.[121]

 

Лицом, ответственным за причинение вреда по ст.1070, является РФ в лице главных распорядителей бюджетных средств с учетом отраслевой принадлежности. Потерпевшим может быть любое лицо, в т.ч. и лицо, которое непосредственно не было задержано, арестовано и т.д. Например, жена не дождалась мужа. Жена может требовать возмещения морального вреда.

 

Порядок взыскания с РФ соответствующих сумм – ст.135 и ст.136 УПК.

 

 

В. Ответственность за вред, причиненный несовершеннолетними, недееспособными и лицами, не способными понимать значение своих действий или руководить ими (мы будем называть последних невменяемыми)

 

Применительно к каждой из трех категорий лиц существует дифференцированное регулирование.

 

· Ответственность за вред, причиненный малолетними

 

Ст.1073 регулирует этот вопрос. Малолетний – с 0 до 14 лет. С 6 лет сделкоспособность появляется.

 

Базовый принцип исходит из понимания идеи, что соответствующие лица не деликтоспособны, а, следовательно, ответственность за них несут родители или опекуны, если не докажут, что вред возник не по их вине.

 

При этом к опекунам с точки зрения ст.1073 приравниваются также лечебные и воспитательные учреждения, в которых малолетний находится постоянно. Что касается соответствующих учреждений, где малолетний находится временно, то они МОГУТ привлекаться к ответственности.

 

Ответственность за вред, причиненный малолетними, базируется на вине родителей или опекунов. А вина родителей или опекунов может выражаться в неосуществлении должного надзора либо в безответственном отношении к воспитанию.

 

Ну, собственно, опровергнуть здесь презумпцию вины для родителей практически невозможно.

 

Ответственность несут оба родителя, независимо от того, с кем из них проживает ребенок. Как исключение, родитель может быть освобожден от ответственности, если докажет, что по уважительным причинам он не мог принимать участие в воспитании (например, ввиду противодействия встречам с ребенком со стороны другого родителя).

 

С точки зрения ст.1073 ответственность может быть возложена и на родителей, которые лишены родительских прав. В данном случае в таком посыле есть формальная логика, ибо процесс воспитания – процесс длительный, и корни сегодняшнего поведения могут существовать в воспитании, которое было сто лет назад.

 

Правда, ст.1075 говорит о том, что такая ответственность родителей, лишенных родительских прав, возможна только в течение трех лет после соответствующего лишения.

 

Лечебные, воспитательные и тем подобные учреждения, где малолетний находится временно, могут отвечать за действия малолетнего. Там виновность нужна. Вина будет выражаться в ненадлежащем надзоре. Вопрос: а если ребенок, находясь в школе или в детском саду, причиняет вред: берет камушек и своему сотоварищу выбивает глазик. Кто отвечает: родители или детсад?

 

Родители отвечают за ненадлежащее воспитание и надзор, а детсад отвечает только за надзор. Отсюда, если соответствующее действие малолетнего является одновременным проявлением ненадлежащего воспитания, и ненадлежащего надзора, то к ответственности будут привлечены родители за ненадлежащее воспитание и одновременно ответственность несет воспитательное учреждение за ненадлежащий надзор.

 

Очевидно, что речь идет о множественности. Каков характер этой множественности? Солидарная? Сомнительно. Общее правило – солидарная ответственность не предполагается. Общее правило – долевая ответственность, если иное не установлено законом.

 

У нас есть статья 1080, которая устанавливает солидарную ответственность для лиц, совместно причинивших вред. Исключение не должно толковаться расширительно (а ст.1080 – это исключение). Они не совместно причинили вред. Вред причинил ребенок. Отсюда, их ответственность их будет долевой.

 

Размеры долей будут определяться в зависимости от степени вины, которая первоначально предполагается равной.

 

Если вред причинен несколькими малолетними, то ответственность за них несут родители каждого из них. Долевая ответственность у них. У них общей обязанности по воспитанию всех детей, которые причинили вред.

 

Доли определяются в зависимости от вины родителей в воспитании и надзоре. Вины малолетних вообще нет. Запомните. Даже понятия такого нет.

 

По ст.1073 родители отвечают за свое поведение и свою вину, ответственность не прекращается и в случаях достижения детьми 18 лет, и в случае эмансипации детей, и в случае получения детьми нужного для возмещения вреда имущества. Ответственность несут родители. Есть исключение – п.4 ст.1073 – при наличии всех четырех условий ответственность может быть возложена на бывших малолетних: родители умерли или не имеют достаточных средств, вред причинен здоровью, причинитель вреда имеет достаточные средства, причинитель вреда стал дееспособным.

 

Тут об ответственности речи не идет. Тут защита потерпевшего важна.

 

Это всё, что касается этого специального деликта.