АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО УКРАЇНИ

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО УКРАЇНИ

Академічний курс. Том 1

УДК 342.92 Гриф надано Міністерством освіти ББК67.9(Укр)3 і науки України А28 (лист № 1/11-2104від 14травня 2004р.)

ЗМІСТ

Слово до читача....................................................................................5

Вступ до академічного курсу.................................................................7

РОЗДІЛ І. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Виникнення засад адміністративного права: від поліцейського до адміністративного права........15 § 2. Формування науки адміністративного правав європейських… § 3. Ознаки рецепції римського публічного правау становленні сучасного адміністративного права.. .24

РОЗДІЛ ІІ . ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО

§ 1. Виконавча влада як гілка державної влади та її управлінська спрямованість...................................49 § 2. Управління: загальне поняття і соціальна природа..............53 § 3. Поняття державного управління у широкому і вузькому…

РОЗДІЛ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Поняття і структура норм адміністративного права...........109 § 2. Зростання ролі адміністративно-правових норм у регулюванні управлінських… § 3. Дія адміністративно-правових норм....................................117

РОЗДІЛ IV. РЕАЛІЗАЦІЯ НОРМ АДМІНІСТРАТИВНОЮ ПРАВА ТА АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ВІДНОСИНИ

§ 1. Поняття і форми реалізації адміністративно-правових норм..................................167 § 2. Застосування адміністративно-правових норм як особлива форма їх… § 3. Основні риси правозастосовчої діяльності.........................172

РОЗДІЛ V. СУБ'ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Поняття і види суб'єктів адміністративного права.............189 § 2. Поняття адміністративної правосуб'єктності та адміністративно-правового… ГЛАВА 12. Фізичні особи: адміністративно-правовий…

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

§ 1. Діяльність органів виконавчої влади: загальна характеристика змісту і форм....................259 § 2. Функції і компетенція органів виконавчої влади...............262 § 3. Адміністративний розсуд у діяльності органів виконавчої влади................................265

РОЗДІЛ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА ЇЇ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

§ 1. Служба у суспільстві та державна служба............................307 § 2. Поняття посади і посадової особи, класифікація… § 3. Управління державною службою.........................................318

РОЗДІЛ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

у державному управлінні.............................................................345 § 1. Поняття і система засобів забезпечення законності у державному… § 2. Державний контроль: поняття і роль у державному управлінні................................348

РОЗДІЛ IX. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРИМУС І АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

§ 1. Поняття адміністративного примусу...................................411 § 2. Класифікація заходів адміністративного примусу..............415 § 3. Адміністративно-запобіжні заходи......................................416

РОЗДІЛ X. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС І АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОВАДЖЕННЯ

§ 1. Поняття адміністративного процесу...................................477 § 2. Принципи адміністративного процесу................................479 § 3. Правові презумпції адміністративного процесу.......................482

ЮЗДІЛ ХІ. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО У СУЧАСНІЙ ЄВРОПІ

§ 1. Адміністративне право Франції...........................................533 § 2. Адміністративне право… § 3. Адміністративне право Великої Британії............................544

Слово до читача

Для глибшого висвітлення фундаментальних засад науки адміністративного права в першому томі підручника системно представлені результати найновіших… Враховуючи реальну потребу наближення структури навчальної дисципліни до… о загальноєвропейський контекст становлення адміністративного права, національних джерел адміністративного права й…

Голова редакційної колегії професор В. Б. Авер'янов

Адміністративне право як самостійна галузь права має давню історію. В усі часи воно так чи інакше пов'язувалося з публічною владою, взаємодією… У демократичному суспільстві адміністративне право регулює (опосередковує)… Хоча докладне роз'яснення поняття «державне управління» наводиться нижче (див. § 3 гл. 3), проте доречно зазначити:…

Необхідність зміни традиційного погляду на адміністративне право

Отже, метою адміністративного права має стати саме закріплення таких форм і напрямів діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб, які б… Правильність і перспективність подібного підходу підтверджується, зокрема,… Отже, нові політичні та соціально-економічні орієнтири розвитку Української держави вимагають і в науковій площині, й…

Новий погляд на сутність адміністративного права у демократичному суспільстві

по-перше, якомога повнішої реалізації у сфері державного управління прав і свобод людини; по-друге, дійового захисту цих прав і свобод у разі їх порушення з боку… Запровадження і реалізація нового погляду на сутність адміністративного права має сприяти істотному посиленню його…

Необхідність реформування адміністративного права України та його концептуального забезпечення

Що ж стосується України, то в перші п'ять-шість років після здобуття державної незалежності у розвитку адміністративного права тривав застій.… Лише після прийняття у 1996 р. Конституції України почали змінюватися на краще… Не можна не відзначити, що обидві ці події не мали аналогів в історії нашої країни. Особливо ж неординарним, і не…

РОЗДІЛ І. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

 

Глава 1. Основні етапи історичного розвитку адміністративного права

§ 1. Виникнення засад адміністративного права: від поліцейського до адміністративного права

Управління як об'єктивна потреба суспільства і держави

Висловлювання про ті чи інші аспекти управління знаходимо у стародавніх документах. Ще давньогрецький філософ Платон обґрунтовував перевагу поділу… Отже, вже в стародавньому світі спостерігається особлива увага до управління,… На прикладах стародавніх Греції, Риму та Єгипту видно, що організація управління завжди була складною справою. Адже…

Зміст поліцейського права

Біля витоків визначення стояв французький вчений Ніколас Деламар (1639-1723). В його «Трактаті про поліцію» (1722) не визначалося поняття «поліція», але було окреслено предмет поліцейської діяльності, виділені її головні риси, тобто ті сфери суспільних відносин, які об'єднані поліцейською діяльністю: релігія, звичаї, охорона здоров'я, харчування, публічний порядок і спокій (мир); шляхове господарство, мануфактура (виробництво); службовий персонал; поденна робота.

На основі практики обов'язковою для держави визнавалася діяльність, спрямована на створення державної безпеки та добробуту. Здійснюючи цей обов'язок, органи держави мали право, як вважали ідеологи поліцейської держави, безмежного втручання у приватне життя з метою ощасливлення громадян. Тобто як у науці, так і в практиці обстоювалася доцільність застосування державного примусу не лише для гарантування безпеки, а й створення умов для добробуту громадян.

Віддаленість тих чи інших суспільних інститутів від нашого часу зумовлює потребу уточнення наукової термінології. Без з'ясування термінів, які використовувалися поліцеїстами, пояснити суть поліцейського права складно. Центральними поняттями поліцейського права є «благочинство» та «благоустрій». Перше з них багатозначне і протягом тривалого часу змінювалося. Його розуміли і широко, й вузько, а межі, які відділяють його від інших дефініцій, рухомі та не були ніколи остаточно встановлені. Зокрема, під терміном «благочинство» розуміли і безпеку взагалі, й громадський порядок, громадську безпеку, і державну безпеку, й загальний правопорядок у державі.

XVIII ст. філософія права обгрунтувала принцип, згідно з яким повноваження монарха діяти на власний розсуд обмежуються ідеєю загального добра, а примус передбачає охорону громадського порядку та спокою. Звідси випливає відмінність між «поліцією безпеки» та «поліцією добробуту», що набуло згодом важливого значення. Сфери «добробуту», де заходи примусу не досягають мети, поступово виходять за межі компетенції поліції. Водночас поняття та функції поліції набули надто вузького змісту. Тож функції поліції звелися виключно до безпеки, тобто охорони громадського порядку та спокою.

Отже, на межі XVIII-XIXст. поліцейське право переважно оперує такими поняттями, як поліція безпеки та поліція добробуту. Поліція безпеки охороняє громадський порядок у державі, життя та безпеку громадян. Діяльність поліції добробуту полягає в складній системі адміністративних заходів, спрямованих на розвиток державних та приватних господарств, а також фізичного та духовного стану населення. Предметом поліцейського права охоплювалися питання, які повинні бути предметом державного, пізніше — конституційного права, а також фінансового права та політичної економії. Але все внутрішнє управління державою, за винятком військової справи та частково фінансового управління, зводилося до поліції безпеки та поліції добробуту.

З розпадом «поліцейської» держави поліція починає втрачати своє всеохопне значення. Щоправда, поділ поліції на поліцію безпеки та поліцію добробуту залишився. Нові філософські та політичні теорії намагалися поставити поліцію добробуту у вужчі рамки, зводячи діяльність поліції до охорони зовнішньої та внутрішньої безпеки. Не випадково наприкінці XIX — на початку XX ст. поширилося ставлення до поліції як організованої сили примусу в усіх галузях управління, де застосовується адміністративний примус: поліція моралі, поліція освіти, санітарна поліція тощо.

 

Перехід до адміністративного права

Перетворення «поліцейської» держави на буржуазну правову державу завдяки ідеям Великої французької революції зумовило новий погляд на управління:… Адміністративне право в його класичному розумінні виникло тоді, коли… Становлення такого розуміння адміністративного права в різних країнах припало на різні історичні періоди. У Франції це…

Камеральні науки і наука поліцейського права

Камеральні науки складалися з трьох основних блоків: політичного блоку, економічної та фінансової політики. Мета камералістики — вироблення… Отже, розвиток науки адміністративного права започаткувала ка-мералістика. Це… Епоха Реставрації представлена такими вченими-камералістами, як М.Оссе (1506—1557) та Г.Брехт (1547—1612). Вони…

Становлення науки адміністративного права

Ідеї адміністративного права Франції, як і її цивільного права, справили великий вплив на інші держави Західної Європи, де також почалося… З другої половини XIX ст., зокрема в Німеччині, почалась активна розробка… Георг Мейєр у праці «Підручник німецького адміністративного права», виданій в 1883 p., прагнув насамперед до точних…

Поняття рецепції римського права та його типи

На запитання, чому, як правило, йдеться про рецепцію римського права, слід дати таку відповідь. По-перше, рецепція як елемент загального процесу… Водночас саме римське право виявилося найвищою фазою розвитку античного права.… Що ж стосується надбань римського публічного права, то до них зверталися лише тоді й тією мірою, коли цього вимагали…

Про рецепцію права щодо адмініетративного права

Проте системне правове регулювання цієї діяльності з'являється вже за часів абсолютизму, і відповідні норми об'єднувалися поняттям «поліцейське… Що ж стосується адміністративного права, то воно сформувалося наприкінці XIX… У країнах континентальної правової сім'ї предмет адміністративного права чітко визначений і відмежовується від…

РОЗДІЛ ІІ. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО

Глава 3. Виконавча влада і державне управління

§ 1. Виконавча влада як гілка державної влади та її управлінська спрямованість

 

Виконавча влада у світлі принципу поділу державної влади.

Нагадаємо, що у класичній теорії поділу влади її основний автор — французький політичний мислитель Шарль Луї Монтеск'є — говорив не стільки про… Державна влада як вияв здатності держави до прийняття обов'язкових до… Акцентування на власне поділі влади небезпечний тим, що може ускладнювати сприйняття необхідності забезпечення…

Виконавча влада та інститут президента.

Інститут президента в будь-якій державібезпосередньо, хоча і різною мірою, маєвідношення до виконавчої влади. Адже специфіка поста (посади) президента як глави держави полягає в тому, що в її статусі окреме місце займають повноваження у сфері виконавчої влади. Причому їх обсяг прямо залежить від властивої даній державі форми правління: цей обсяг більший у президентській республіці, менший — у парламентській.

Проте в будь-якому випадку пост президента не можна цілком ототожнювати з якоюсь однією гілкою (зокрема, виконавчою) державної влади. Адже інститут президента як глави держави має, так би мовити, «наскрізне» значення щодо гілок влади і характеризується певними зв'язками з кожною з цих гілок.

Водночас сам характер виконавчої влади пояснює природну єдність інституту президента з функціями та повноваженнями даної гілки влади. Не випадково і в теорії, і в практиці глава держави зазвичай сприймається як носій виконавчої влади і найвищий представник держави у міжнародних відносинах.

Відповідь на питання, яким має бути місце президента щодо виконавчої гілки влади, зумовлюється фактичними умовами та особливостями державно-політичного розвитку конкретної країни, станом функціонування владних структур, політико-правовими традиціями та соціальними очікуваннями різних верств суспільства від інституту президента.

На сучасному етапі українського державотворення становлення даного інституту було зумовлено об'єктивними потребами перехідного періоду щодо істотного зміцнення виконавчої влади та підвищення ефективності державного управління. Саме тому запровадження у 1991 р. поста Президента України супроводжувалося підвищеними очікуваннями від посилення впливу держави, її структур на соціально-економічні та державно-правові перетворення в країні.

Для цього главі держави надані досить широкі повноваження у сфері виконавчої влади. Однак це не свідчить про те, що Президент України набув ознак органу виконавчої влади, а тим більше глави цієї гілки влади. Насправді статус Президента полягає у тому, що він не уособлює жодну гілку влади, а виступає главою держави із значним обсягом повноважень (насамперед установчих і кадрових) у сфері виконавчої влади.

За умов поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову гілки особливість виконавчої влади полягає в тому, що саме вона забезпечує практичне виконання законів та інших правових актів державних органів.

Це потребує застосування державою усіх важелів управління суспільними процесами. Адже основне призначення управління з боку держави і полягає власне у здійсненні владно-організуючого впливу на виконання законодавчих й інших правових актів державних органів. Отже, об'єктивне призначення виконавчої влади підтверджує її управлінську спрямованість.

Саме тому поняття «виконавча влада» і «державне управління» нерідко ототожнюються. Насправді це співвідношення є складнішим (гл. З, § 4 цього підручника). А для того, щоб були зрозуміліші спільні та відмінні риси виконавчої влади і державного управління, необхідно попередньо з'ясувати природу такого важливого суспільного явища, як управління.

 

§2. Управління: загальне поняття і соціальна природа

Загальне поняття управління та його види

Управлінські аспекти виявляються у фізичних, хімічних, біологічних явищах, технологічних і політичних процесах, цей термін використовується для… У найбільш загальному розумінні «управління» використовується як родове… Впорядкування взаємозв'язків між елементами будь-якої системи є необхідною умовою її функціонування і досягається за…

Соціальне управління та його зміст

Соціальне управління існує в рамках взаємодії людей, і саме через нього формуються зв'язки між окремими суб'єктами, зрештою колективне і суспільне життя в цілому. Предметами соціального управління можуть бути різноманітні матеріальні речі, духовні цінності, технічні засоби, технологічні процеси, але сторонами у відносинах управління можуть бути тільки люди. В соціальному управлінні все походить від людини й орієнтовано на людину.

Необхідність в управлінні існує в будь-якій людській спільноті — від маленького колективу до суспільства в цілому. Без цього настають безлад і хаос. Соціальне управління є найважливішім інститутом самозбереження і постійного відновлення суспільного життя.

Сутність управління виявляється у діяльності, яка за своїм змістом є впливом на волю і поведінку людей, їх взаємовідносини і спільні дії.

Водночас зазначений вплив не виникає сам по собі. Рушійною силою управління виступають інтелект і воля людини. А тому цей вплив містить елемент цілевстановлення, тобто визначення напрямів спільної діяльності, її проміжних і кінцевих результатів, заради досягнення яких і здійснюється управлінський вплив.

Власне кажучи, і особисте, і колективне життя людини розумної складається з постійного визначення цілей і розв'язання завдань задля їх досягнення. Ці цілі зумовлені надзвичайно широким спектром людських потреб — від найпростіших, пов'язаних із забезпеченням існування людини як біологічного виду, до найвищих, інтелектуальних, пов'язаних з пізнанням і перетворенням природи і суспільства.

У соціальному управлінні цілевстановлення супроводжується практичною цілеспрямованістю. На відміну від інших інтелектуальних сфер цілі в управлінні тісно пов'язані з потребами практики. Вони за своєю суттю є завданнями, а останні формулюються з урахуванням реальних можливостей — наявних матеріальних, організаційних, фінансових та інших ресурсів. Складність управлінського цілевстановлення полягає в тому, що серед величезної кількості можливих цілей необхідно відібрати такі, які можуть бути практично реалізовані. Інакше управління просто втрачає свій сенс.

Як вже відзначалося, управління необхідне там і тоді, де і коли виникає потреба в об'єднанні дій певної кількості людей заради досягнення спільної мети. Кожна людина сама керує своїми вчинками, але для того, щоб група людей здійснила певні узгоджені дії, необхідно визначити спільні цілі, шляхи їх реалізації і спрямувати на їх досягнення поведінку кожного члена спільноти. В цьому полягає організуюча спрямованість управління.

Організовувати — означає розподіляти людей у просторі та за функціями, забезпечувати їх місцями роботи і засобами праці, налагоджувати їх взаємодію та взаємообмін у праці й суспільному житті, розширювати їхні творчі можливості шляхом узгодження і концентрації їх зусиль. Завдяки цьому організація (а точніше, організовування) розширяє можливості людей, надає сукупності людей якостей системи, де ця сукупність досягає результатів, котрі не під силу кожній окремій людині.

Надаючи кожному суспільному процесу певні цілі, організуючи в ньому взаємодію людей, управління одночасно покликане конкретно регулювати поведінку і відносини учасників цього процесу. В суспільстві діє величезна кількість соціальних норм, які спрямовують

та орієнтують, мотивують та оцінюють поведінку і діяльність людей. Традиції і звичаї, право й мораль, релігійні, технічні, корпоративні та багато інших норм виступають як регулятори, які допомагають раціонально організовувати суспільне життя.

Відтак у ході управління здійснюється регулювання, за якого та чи інша соціальна норма не тільки проголошується, а й втілюється у життя, застосовується при вирішенні поставлених цілей, набуває предметного характеру.

Отже, соціальне управлінняможна визначити як здійснення цілевстановлюючого, організуючого і регулюючого впливу на спільну (колективну) діяльність людей з метою ефективного досягнення загальних результатів відповідно до реальних суспільних потреб. Соціальне управління як складне, багатоаспектне явище дає широкі можливості для класифікації видів управління, що становлять його зміст. Зокрема, найпоширенішою класифікацією видів соціального управління виступає виокремлення за ознакою характеру діяльності суб'єктів управління таких видів:

а) державне управління (суб'єкт управління — держава, її органи);

б) самоврядне, або муніципальне управління (суб'єкт управління — органи місцевого самоврядування);

в) громадське управління (суб'єкт управління — органи громадських організацій), інших об'єднань громадян;

г) корпоративне управління (суб'єкт управління — органи господарських товариств та об'єднань підприємств);

Державне управління є одним з основних видів управління в суспільстві.

§ 3. Поняття державного управління у широкому і вузькому розумінні

Провідне місце державного управління серед видів соціального управління пояснюється насамперед кількома специфічними рисами суб'єкта управління— держави.

Держава як суб'єкт управління

Взагалі влада є таким взаємозв'язком, в процесі якого люди через різні обставини — матеріальні, соціальні, інтелектуальні, інформаційні та інші —… Але все це не можна порівнювати з державною владою, яка має у своїх джерелах… До того ж специфічною рисою державного управління є його поширення на все суспільство відповідної країни і навіть за…

Широке і вузьке розуміння державного управління

Проте згадана дискусія була надуманою і, як зрештою з'ясувалося, безплідною. Адже кожний з наведених варіантів тлумачення виправданий лише на чітко… Так, широке розуміння державного управління зводить його до сукупності усіх… Для подібного тлумачення державного управління доцільніше знайти інший прийнятний термін, наприклад, «державне…

Поняття державного управління

Цілком закономірно, що для органів виконавчої влади державне управління є провідним напрямом діяльності, оскільки саме ця гілка влади за своєю… Для органів інших гілок державної влади — законодавчої і судової, а також… Очевидна різниця між розглянутими аспектами вузького розуміння державного управління полягає у тому, що для органів…

Загальнонаукове розуміння регулювання та управління

Водночас регулювання інколи розглядається як одна із функцій управління, що зумовлено теоретичною невизначеністю співвідношення між даними… Нині можна вважати загальновизнаним розуміння поняття «організація» як ширшого… Проте така діяльність з упорядкування можлива тоді, коли певні об'єкти вже організаційно оформлені. Адже неможлива…

Загальні риси методу

Відтак загальними рисами методу адміністративно-правового регулювання слід вважати те, що він реалізується шляхом: 0 використання приписів (встановлення обов'язків); 0 встановлення заборон;

Галузеві особливості методу.

Через використання даного способу регулювання у відносинах між керованим об'єктом і керуючим суб'єктом закріплюється стан підлеглості, що й означає… Спосіб встановлення субординації має доповнюватися координацією та… Спосіб встановлення координації полягає в закріпленні можливостей узгодження управлінських дій між кількома органами…

Поняття та класифікація принципів адміністративного права

Принципи адміністративного права вказують на основні риси, сутнісні характеристики, зміст і призначення всієї галузі адміністративного права. Вони… Принципи адміністративного права однаковою мірою характеризують сутність і… В європейських державах багатовікова політична і правова культура, мораль, управлінські й соціальні потреби вплинули…

Зміст загальних принципів.

Загальні принципи українського адміністративного права закріплені в Конституції України, конкретизуються і розвиваються в законодавчих та інших нормативно-правових актах. До цих принципів можна віднести:

о принцип законності;

о принцип пріоритету прав та свобод людини і громадянина;

о принцип рівності громадян перед законом;

о принцип демократизму нормотворчості й реалізації права;

о принцип взаємної відповідальності держави і людини;

о принцип гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між державою і людиною.

Принцип законності слід розглядати як утвердження верховенства вимог і положень Конституції та законів України в ході адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. У французькому адміністративному праві принцип законності в загальній формі визначається як зв'язаність адміністрації законом. Цей принцип складається з двох елементів: обов'язку діяти відповідно до закону й обов'язку виявляти ініціативу для забезпечення виконання закону. Тобто законність полягає в сукупності обов'язків, дозволів і заборон. Однак такий підхід до розуміння суті законності видається однобічним і вузьким.

Сучасна вітчизняна теорія адміністративного права стоїть на позиції ширшого тлумачення змісту цього принципу, що зумовлено демократизацією суспільних процесів, зміною природи самих нормативних актів, їх застосування, а також правосвідомості.

Принцип законності означає, що всі органи виконавчої влади, як й інші державні органи, утворюються відповідно до закону, який також наділяє їх відповідними повноваженнями. Не може бути повноважень поза законом. Окрім цього, надалі повноваження повинні здійснюватися у межах і в спосіб, визначені законом. Тобто рішення і дії мають бути пройняті ідеологією панування законності при неухильному дотриманні прав і свобод громадян, законних інтересів усіх учасників адміністративних правовідносин.

Водночас цей принцип не можна тлумачити однобічно — лише щодо державних органів. Він стосується також громадян, які щоденно стикаються з цими органами. Щодо них громадяни повинні бути лояльними, сумлінно виконувати покладені на них правом обов'язки. І це лише основні елементи принципу законності.

Принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянинавипливає з положень ст. З Конституції України: людина, її життя і здоров'я, честь і гідність є найвищою соціальною цінністю. Цей важливий принцип зумовлює такий характер взаємовідносин людини і держави, за якого остання повинна спрямовувати свою діяльність на втілення в життя конституційних прав і свобод громадян. Тобто принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина полягає у створенні таких умов, за яких кожна особа могла б самостверджуватись як гідний член суспільства.

Принцип рівності громадян перед закономвиявляється в тому, що не може бути жодних привілеїв чи обмежень за ознаками раси, політичних, релігійних переконань, соціального походження та іншими ознаками. Всі громадяни мають рівні права й обов'язки у сфері адміністративно-правових відносин: право на державну службу, на освіту, обов'язок відповідати за адміністративні правопорушення. Цей принцип має забезпечувати однакові «стартові» умови кожному громадянину для самореалізації в суспільстві.

Принцип демократизму нормотворчості та реалізації прававиявляється в можливості громадян як безпосередньо, так і через своїх представників, різні організації брати участь у формуванні правової політики, в управлінні справами держави. Демократизм виявляється в розширенні повноважень органів місцевого самоврядування. Його можна вважати формою забезпечення прав і свобод громадян і одночасно методом управління й пошуку компромісу, поєднання свободи та порядку в дотриманні прав і свобод громадян.

Принцип взаємної відповідальності держави і людиниозначає, що держава і особа пов'язані взаємно кореспондуючими правами і обов'язками. Порушення однією із сторін своїх адміністративно-правових обов'язків тягне за собою юридичну відповідальність. Зокрема, держава зобов'язана відшкодувати людині завдану їй матеріальну і моральну шкоду (ст. 56 Конституції України).

Принцип гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між державою і людиною— це «дух» законів і всієї системи адміністративного законодавства, яким мають бути пройняті норми адміністративного права, що закріплюють відносини між суспільством, державою і людиною. Він виявляється передусім у вимозі шанобливого ставлення представників держави до людської гідності. Цей світоглядний принцип можна вважати своєрідним «мотором» всієї складної системи взаємозв'язків держави й особи, який «рухає» суспільство до досягнення найвищого рівня розвитку.

В адміністративному праві він наповнюється цілком конкретним змістом, коли справа стосується певної особи. Йдеться, наприклад, про ситуації, пов'язані з розподілом благ або обов'язків, коли уповноважений орган чи посадова особа керується критеріями, визнаними законодавцем справедливими. Для особи цей принцип визначатиметься тим, чи поводяться з нею правильно, тобто відповідно до авторитетних стандартів, оскільки саме таке поводження задовольняє почуття справедливості.

Наведений перелік загальних принципів адміністративного права не претендує на вичерпність і довершеність. Ця проблема вимагає подальших наукових досліджень, які сприятимуть глибшому розумінню та постійному вдосконаленню галузі адміністративного права, її інститутів, механізмів правотворчості й правозастосування, зміцненню в цілому законності у сфері публічної влади.

Глава 5. Адміністративно-правова наука і науки про управління

§ 1. Українська наука адміністративного права на сучасному етапі

Зміст науки адміністративного права

У попередній главі підручника наведене визначення адміністративного права як галузі, що регулює певні суспільні відносини.

Адміністративне право є не тільки самостійною галуззю права, а й однією з основних галузей юридичних знань зі своїм чітко окресленим предметом дослідження.

Наука адміністративного права— це галузева юридична наука, предметом дослідження якої є комплекс організаційно-правових проблем, пов'язаних із здійсненням державою повноважень виконавчої влади та завдань і функцій державного управління. Поняття науки адміністративного права ширше за поняття адміністративного права як галузі права. Наука адміністративного права вивчає не тільки адміністративно-правові норми і відносини у сфері державного управління, а й аналізує практику застосування чинного законодавства. Вона досліджує:

- адміністративно-правові інститути та їх співвідношення;

- проблеми систематизації та кодифікації адміністративного права;

- правовий статус суб'єктів адміністративного права, їх права і обов'язки, адміністративні процедури та проблеми адміністративного процесу й адміністративної юрисдикції;

- засоби забезпечення і зміцнення режиму законності, дисципліни та відповідальності у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності;

- взаємозв'язок адміністративного права з іншими галузями правової системи;

- етапи історичного розвитку галузі адміністративного права, шляхи його подальшого вдосконалення;

- досвід адміністративно-правового регулювання і досягнення зарубіжної правової науки.

Отже, зміст науки адміністративного права охоплює ширше коло проблем, хоча системи науки адміністративного права і відповідної галузі права в основному співпадають. Головне призначення науки адміністративного права — розробка наукових висновків, рекомендацій і конкретних пропозицій щодо вдосконалення та посилення ефективності діючих адміністративно-правових норм і відповідних правових інститутів, що врешті-решт безпосередньо впливає на ефективність державно-управлінської діяльності. В цьому виявляється активний вплив адміністративно-правової науки на розвиток адміністративного права як галузі права.

У наукових дослідженнях у галузі адміністративного права використовуються загальнонаукові та конкретно-наукові методи досліджень, і передусім системний та структурно-функціональний аналіз управлінсько-правових явищ, соціологічний метод, наукові експерименти. Визначальний вплив на розвиток науки адміністративного права справляє загальна теорія держави і права, наука конституційного (державного) права.

За роки незалежності України було радикально переглянуто теоретичні та методологічні основи науки адміністративного права з урахуванням політичної, економічної, соціальної і правової природи Української держави, об'єктивних закономірностей і тенденцій її історичного розвитку.

Нова доктрина адміністративного права безпосередньо впливає на процес реформування адміністративного права як галузі права. Ця доктрина базується на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами — не панування, а служіння їм. Конституція України (ст. 3) проголошує: «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави».

Роки незалежності України характеризуються певним розвитком вітчизняної науки адміністративного права. Було видано ґрунтовні дослідження з багатьох проблем науки. В центрі уваги українських адміністративістів стояли теоретичні та методологічні проблеми науки, що дістало відображення у низці монографічних праць. Важливим показником розвитку української науки адміністративного права є видання нових підручників з адміністративного права (див. § 5 гл. 2).

Значний вплив на розробку теорії адміністративного права справили наукові доробки в галузі теорії держави і права, конституційного права, теорії державного управління, цивілістики.

Зрозуміло, що не всі зазначені дослідження рівноцінні за своїм науковим потенціалом, але вони значно збагатили українську правову науку й сприяли розробці методологічних і теоретичних основ науки адміністративного права.

Зв'язок адміністративно- правової наукиз теорією державного управління з теорією державного управління

У цілому зміст адміністративно-правової науки, включаючи насамперед її понятійно-термінологічний апарат, багато в чому сформувався з огляду на… З точки зору завдань розвитку адміністративно-правової науки, її взаємозв'язки… Оскільки адміністративне право є найважливішим регулятором управлінської діяльності незалежно від того, в якій…

Комплекс наук про управління

Наука управління покликана передусім досліджувати систему соціального управління, природу та зміст його функцій, форми і методи управлінської… Управління в різних сферах суспільного життя має свою специфіку, і вивчення… Серед управлінських наук базове місце посідає загальна теорія соціального управління— узагальнююча система…

Сутність і призначення порівняльного правознавства

Методи порівняльного дослідження відомі з античних часів. Наприклад, Арістотель (384—322 pp. до н. е.), аби зробити висновки щодо закономірностей… І хоча в добу середньовіччя порівняльний метод у правознавстві майже не… У 1900 р. відбувся перший Міжнародний конгрес порівняльного права, у вересні 1924 р. була заснована Міжнародна…

Основні вимоги порівняльного аналізу в адміністративному правознавстві

Іншою тенденцією є збільшення кількості соціальних проблем, зокрема глобального характеру, які можуть бути вирішені тільки зусиллями… Важливою тенденцією адміністративно-правового регулювання діяльності державних… Використання методів порівняльного аналізу в адміністративному правознавстві буде методологічно виправданим, якщо…

РОЗДІЛ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Глава 6. Норми адміністративного права

§ 1. Поняття і структура норм адміністративного права

Адміністративне право як самостійну галузь права становить сукупність норм. Вони мають назву адміністративно-правових. Адміністративно-правові норми забезпечують регулювання суспільних відносин у різних сферах публічного, тобто державного і самоврядного, управління з пріоритетною орієнтацією на забезпечення реалізації та захисту прав і свобод громадян.

Визначення поняття адміністративно-правових норм

Б. М. Лазарев: нормою адміністративного права є встановлене державою правило, яке покликане регулювати відносини у сфері державного управління і… Д. М. Бахрах: адміністративно-правові норми можна розуміти як встановлені або… В. В. Богуцький: адміністративно-правова норма — правило поведінки, яке встановлене державою (Верховною Радою України,…

Структура адміністративно-правової норми

Ще однією особливістю адміністративно-правових норм, на яку останнім часом дедалі частіше звертають увагу вчені-адміністративісти, є те, що норми… Гіпотеза— частина норми, яка вказує на фактичні умови, за яких дана норма… У більшості адміністративно-правових норм, які визначають права і обов'язки, форми і методи органів державного…

Поділ права на публічне і приватне

Радянський період розвитку права лишив і можливості, й сенсу проведення будь-яких досліджень з цього питання, тому що офіційно дуалізм права визнано… Щодо загальної характеристики приватного права особливих труднощів не виникає.… Характерними рисами приватного права є рівність учасників відповідних відносин, їхня ініціативність при встановленні…

Публічно-правові риси адміністративного права

Нова доктрина українського адміністративного права, яка створюється у нашій країні1 і про яку вже було сказано у вступній частині підручника,… Тому публічний інтерес слід розуміти не як щось абстрактне, а як вагомий… Метод публічного права — імперативний метод правового регулювання — є іманентним методом і права адміністративного,…

Зміст Адміністративного кодексу

Завдання Адміністративного кодексу було сформульовано таким чином: забезпечення революційної законності в адміністративній сфері та систематизація правил, які регулюють відповідно до основних принципів радянського ладу діяльність адміністративних органів та інших органів влади у цій галузі (ст. 1). Його положення визначали діяльність НКВС УРСР і Молдавської АРСР; адміністративних відділів окружних виконавчих комітетів; адміністративно-міліцейських відділів районних виконавчих комітетів; органів міліції і кримінального розшуку; міських, селищних рад, їх президій і сільських виконавців (ст. 10).

Адміністративний кодекс складався з п'ятнадцяти розділів:

Розділ І. Загальні засади.

Розділ II. Адміністративні акти.

Розділ III. Заходи адміністративного впливу.

Розділ IV. Інші адміністративні примусові заходи.

Розділ V. Трудовий відбуток на запобігання стихійному лиху та боротьбу з ним.

Розділ VI. Обов'язки населення в справі охорони громадського порядку.

Розділ VII. Громадянство УРСР, його набуття і втрата.

Розділ VIII. Реєстрація і облік руху населення.

Розділ IX. Товариства, спілки, клуби, з'їзди та збори.

Розділ X. Правила про культи.

Розділ XI. Прилюдні видовища, розваги й ігри.

Розділ XII. Користування державним прапором УРСР і печатками.

Розділ XIII. Нагляд адміністративних органів у галузі промисловості.

Розділ XIV Нагляд адміністративних органів в галузі торгівлі.

Розділ XV. Порядок оскарження дій місцевих адміністративних органів.

У розділі І визначалися завдання Адміністративного кодексу, принципи діяльності державних органів у адміністративній галузі, сфера його дії. Визначались і методи управлінської діяльності адміністративних органів: застосування примусових заходів до правопорушників у єдності із заходами переконання (ст. 6).

Розділ II був присвячений адміністративним актам, до числа яких відносили інструкції, циркуляри й обов'язкові постанови. Змістом інструкцій були загальні пояснення підлеглим посадовим особам і установам з питань впровадження у життя того чи іншого закону чи постанови радянської влади або пояснення їх змісту, а також виклад додаткових правил до законів і постанов у межах, ними встановлених (ст. 13). Предметом циркулярів визначено окремі з'ясувальні та директивні вказівки посадовим особам і установам, що стосувалися їх відомчої роботи (ст. 14). Інструкції і циркуляри органів міліції видавались у формі наказів. Було встановлено правило, за яким інструкції і циркуляри, що стосувалися прав і обов'язків населення, громадських організацій, державних установ і організацій різних відомств, підлягали обов'язковому опублікуванню в офіційних виданнях.

У розділі 111 визначалися заходи адміністративного впливу, що застосовувалися за порушення обов'язкових постанов і за незначні правопорушення, закріплювався порядок провадження по цих справах, вимоги до процесуальних документів (протоколів, постанов), коло органів (посадових осіб), що мали право їх розглядати.

За порушення обов'язкових постанов застосовувалися такі стягнення: оголошення громадської догани усно або у пресі; штраф до 100 крб.; примусові роботи на термін до одного місяця; арешт на термін не більше двох тижнів.

НКВС Молдавської АРСР, адміністративним відділам окружних виконавчих комітетів, адміністративно-міліцейським відділам районних виконавчих комітетів надавалося право застосовувати заходи адміністративного впливу за такі незначні правопорушення: а) порушення будівельних і протипожежних правил, правил у галузі охорони здоров'я, якщо воно не спричинило тяжких наслідків; б) за неповідомлення органів влади про інфекційні захворювання людей чи падіж худоби, за винятком дій, передбачених Кримінальним кодексом УРСР; в) за зберігання вогнепальної зброї невійськового зразка без дозволу чи реєстрації; г) за носіння встановленої форми одягу особами, які не мають на те право; д) за користування чужими документами для посвідчення особи; є) за самовільне залишення місця перебування, призначеного розпорядженням судових чи адміністративних органів, поява у місцевості, перебування в якій даній особі заборонено; є) неподання у встановленій формі відомостей головами правлінь кооперативів, артілей, різних товариств, які створені з метою отримання прибутку приватними підприємцями, про їхню діяльність; ж) за порушення порядку ведення торгових книг, неподання документів посадовим особам тощо.

До інших адміністративно-примусових заходів (розділ IV) у кодексі відносилися: особисте затримання; обшуки і вилучення; застосування зброї; стягнення сум неподаткового характеру в безспірному порядку; реквізиція і конфіскація; надзвичайні заходи охорони революційного ладу.

Надзвичайні заходи охорони революційного ладу передбачали проголошення: а) надзвичайного стану; б) воєнного стану.

Одним із суттєвих досягнень Адміністративного кодексу стало законодавче закріплення порядку оскарження дій адміністративних органів, що розглядались як одна із гарантій забезпечення прав громадян і режиму законності у діяльності державних органів (розділ XV). Скарги могли подавати зацікавлені установи, організації і особи, у тому числі ті, чиї права безпосередньо не порушені. Вони мали подаватися до вищого адміністративного органу або органу, дії якого оскаржуються протягом місячного строку з того дня, коли скаржникові стала офіційно відома оскаржувана дія. Громадяни могли подавати скарги як письмово, так і усно. Компетентні органи зобов'язані були протягом двох тижнів з часу отримання скарги і матеріалів до неї розглянути її, винести постанову і у триденний термін письмово повідомити скаржникові. На вищі адміністративні органи покладався обов'язок наглядати за дотриманням порядку прийняття скарг і притягати до відповідальності осіб, що його порушили.

Отже, хоча Адміністративний кодекс УРСР 1927 р. і не охопив усіх норм адміністративного законодавства, він став основною формою вираження адміністративно-правових норм, що діяли на той час, об'єднав у собі законодавство про форми адміністративної діяльності, примусові повноваження адміністративної влади, адміністративний нагляд у галузі промисловості й торгівлі, порядок оскарження незаконних дій адміністрації тощо.

Подальша доля Адміністративного кодексу.У наступні роки Адміністративний кодекс УРСР постійно змінювався і доповнювався. Вже на початку 1928 р. було розширено зміст ст. 72 (відповідальність за незначні правопорушення), до якої ввійшли норми, що встановлювали відповідальність за незаконну відмову від прийняття опікунства тощо; а також ст. 103 (безспірне стягнення неподаткових сум), яку доповнено пунктом про стягнення недоїмки по самообкла-данню¹. Одразу після цього Кодекс доповнюється ст. 781

(відповідальність за приховання об'єктів оподаткування сільськогосподарським податком): райвиконкоми отримують право накладати штрафи за переховування об'єктів оподаткування єдиним сільськогосподарським податком¹.

ЗО серпня 1929 р. ЦВК і РНК УРСР прийняли Постанову, якою до Адміністративного кодексу внесено чимало важливих змін, пов'язаних з: узгодженням положень кодексу із законодавством СРСР; розширенням прав місцевих рад у галузі видання обов'язкових постанов, за порушення яких передбачалося застосування заходів адміністративного впливу; уточненням порядку провадження по справах про порушення загальнообов'язкових постанов (передбачено направлення протоколу про порушення, що вчинене військовослужбовцем, до командира військової частини); переглядом системи органів, які мають право застосовувати заходи адміністративного впливу (ст. 47); встановленням відповідальності дорослих за вчинення правопорушень неповнолітніми в їх інтересах (ст. 478); обмеженням застосування штрафів у адміністративному порядку; більш точним визначенням поняття незначних правопорушень; спрощенням порядку поновлення втрачених документів та інших².

21 березня 1934 р. Постановою ЦВК і РНК УРСР були внесені суттєві зміни до системи адміністративних стягнень, що застосовувалися за порушення загальнообов'язкових постанов, вчинення незначних правопорушень³. Арешт як захід адміністративного впливу відмінявся, у зв'язку з чим була дана нова редакція ст. 46 Кодексу.

Протягом 30-х років у зв'язку зі змінами у законодавстві, виданням спеціальних нормативних актів органами влади СРСР і Української РСР з ряду питань окремі розділи, глави і статті Адміністративного кодексу були або скасовані, або не діяли. Так, Постановою РНК СРСР 25 травня 1931 р. було затверджено Положення про робітничо-селянську міліцію, яке створювало правові підстави для діяльності цього державного органу в галузі охорони революційного порядку і громадської безпеки, встановлювало систему заходів адміністративного примусу, що нею застосовуються, і повноваження у цій сфері¹.

Багато положень Кодексу втратило чинність після прийняття Конституції СРСР 1936 p., яка встановила нову систему органів влади і управління, а також назву їх нормативних актів (зокрема, місцеві Ради приймали вже не обов'язкові постанови, а рішення та розпорядження). Після прийняття нового Основного Закону розпочалися роботи з оновлення змісту Адміністративного кодексу, однак вони були припинені з початком Великої Вітчизняної війни.

У 1947 р. за дорученням уряду УРСР колишні НКВС і НКЮ підготували проект нового Адміністративного кодексу, який зберігав систему Кодексу 1927 р. з доповненням розділами, що регулювали відносини у діяльності міліції щодо здійснення паспортного режиму, правил дозвільної системи, порядку обліку транспортних засобів. Однак цей проект не відповідав новим вимогам і не був прийнятий².

На початку 50-х років Адміністративний кодекс УРСР став бібліографічною рідкістю. Тому в 1956 р. Міністерство юстиції УРСР видало його у витягах з додатком систематизованих законодавчих та інструктивних матеріалів³. Це видання мало службовий характер і було розраховане головним чином на працівників місцевих органів державної влади і управління. З тексту цього Кодексу були вилучені посилання на Молдавську АРСР у зв'язку з її перетворенням на союзну республіку, а також на округи і різні окружні органи, яких на той час вже не було.

Після видання Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 15 грудня 1961 р. щодо обмеження застосування штрафів, які накладаються в адміністративному порядку, Адміністративний кодекс в частині застосування штрафів, а також прийняття загальнообов'язкових рішень місцевими Радами та їх виконкомами втратив силу⁴.

Питання про розробку нового Адміністративного кодексу Української РСР ставилося під час масових кодифікаційних робіт у 60-х роках XX ст. Однак новий Адміністративний кодекс як єдиний узагальнюючий акт так і не був створений.

 

РОЗДІЛIV. РЕАЛІЗАЦІЯ НОРМ АДМІНІСТРАТИВНОЮ ПРАВА ТА АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ВІДНОСИНИ

§ 1. Поняття і форми реалізації адміністративно-правових норм Для того, щоб норми адміністративного права були втілені в життя, необхідна їх… Із теорії права відомо, що реалізація права— це втілення у діяльності суб'єктів права приписів правових норм,…

РОЗДІЛ V. СУБ'ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Поняття і види суб'єктів адміністративного права Норми кожної окремої галузі права поширюються на певне коло осіб, які,… На відміну від суб'єкта адміністративних правовідносин суб'єкт адміністративного права має лише потенційну здатність…

Громадяни України

Основою адміністративно-правового статусу громадян України є їхня адміністративна правоздатність.Це здатність мати права і виконувати обов'язки… Адміністративна правоздатність не може бути відчужена. Громадянин не може… Наприклад, в особливій частині другого розділу Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) встановлені…

Іноземці та особи без громадянства

Відповідно до ст. 26 Конституції України іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими… Основою адміністративно-правового статусу іноземців і осіб без громадянства в… Іноземці є рівними перед законами України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та…

Поняття органу виконавчої влади

- створюється з метою безпосереднього здійснення конкретного виду державної діяльності; - виконує діяльність, що характеризується чітко визначеною державою… - реалізовує свою діяльність з допомогою визначених державою методів і форм;

Види органів виконавчої влади

1) вищий орган у системі органів виконавчої влади— Кабінет Міністрів України; 2) центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ)— міністерства та інші органи; 3) місцеві органи виконавчої влади— обласні (Київська і Севастопольська міські), районні державні адміністрації.

Поняття системи органів виконавчої влади.

У Конституції України найповніше реалізовано перший із зазначених аспектів, пов'язаний з відокремленням органів виконавчої влади від інших видів… Відповідно до другого з наведених аспектів у Конституції України окремий… Нарешті, третій аспект представлений шляхом зазначення в тому самому розділі Конституції України різних рівнів…

Основні засади структурної побудови системи органів виконавчої влади

Ієрархічну вертикаль виконавчої владиутворюють органи вже згадуваних раніше трьох організаційно-правових рівнів. Кожний з цих рівнів представлений… 1) рівень вищого органу в системі органів виконавчої влади — Кабінетом… 2) рівень центральних органів виконавчої влади — міністерствами, державними комітетами, центральними органами…

Види взаємозв'язків у системі органів виконавчої влади

Підвідомчістьорганів виконавчої влади — це найбільш загальне визначення усіх можливих станів управлінських відносин, які існують між органами… Вертикальна підвідомчість властива взаємозв'язкам органів різних — вищого і… Горизонтальна підвідомчість має місце у стосунках між органами одного і того ж рівня: наприклад, будь-який центральний…

Підконтрольністьозначає таку залежність органу, коли його діяльність підлягає перевірці з боку іншого (інших) органу, який уповноважений здійснювати такий контроль. При цьому підконтрольний орган зобов'язаний як надавати необхідні можливості для подібних перевірок, так і звітувати про свою діяльність. Це є власне підзвітність.

Підконтрольність за змістом дещо ширша підзвітності, оскільки може передбачати одержання контролюючим органом усієї потрібної інформації, включаючи звіти. Водночас режим підзвітності може застосовуватись і самостійно, тобто окремо від здійснення функції контролю.

Нарешті, відповідальністьорганів виконавчої влади в управлінських відносинах — це, за загальним правилом, службова (дисциплінарна) відповідальність керівників відповідних органів (а іноді їх заступників) перед органами або посадовими особами вищого рівня.

Специфічне місце в інституті відповідальності органів виконавчої влади відведено так званій політичній (яку ще називають конституційно-правовою) відповідальності Кабінету Міністрів України. Вона полягає у конституційно встановленому обов'язку уряду скласти свої повноваження за умов: 1) прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів (частина перша ст. 87 Конституції України); 2) прийняття Президентом України рішення про припинення повноважень Прем'єр-міністра (п. 9 частини першої ст. 106 Конституції України).

 

§ 3. Президент України і система органів виконавчої влади

При характеристиці системи органів виконавчої влади певні труднощі виникають у зв'язку з тим, що встановлена Конституцією України республіканська форма державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу закономірно пов'язана з так званим дуалізмом виконавчої влади.Він означає, що повноваження вищого суб'єкта виконавчої влади певним чином поділені між Президентом України і Кабінетом Міністрів України. Це вимагає з'ясування питання щодо співвідношення інституту президента із системою органів виконавчої влади. Специфіка зазначеного співвідношення полягає в тому, що Президент України, обіймаючи пост глави держави, Конституцією не наділений ознаками органу виконавчої влади і тим більше глави виконавчої влади (хоча, як відомо, до прийняття Конституції України 1996 р. Президент України певний час поєднував повноваження глави держави і глави виконавчої влади).

Водночас Президент України виконує вагому роль у формуванні й функціонуванні системи органів виконавчої влади,оскільки Конституція надає йому значні установчі, кадрові (номінаційні) та деякі інші важливі повноваження у сфері виконавчої влади. Зокрема, Президент України:

0 утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади (п. 15 частини першої ст. 106 — тут і далі посилання на статті Конституції України);

0 призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України, припиняє його повноваження та приймає рішення про його відставку (п. 9 частини першої ст. 106);

0 призначає за поданням Прем'єр-міністра членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні (в тому числі голів місцевих державних адміністрацій — за поданням Кабінету Міністрів) повноваження на цих посадах (п. 10 частини першої ст. 106; частина четверта ст. 118);

0 видає акти — укази і розпорядження, якими має керуватися у своїй діяльності Кабінет Міністрів (частина третя ст. 113; п. 1 частини першої ст. 116) і які обов'якові для усіх органів виконавчої влади (частина третя ст. 106);

0 визначає функції Кабінету Міністрів України (п. 10 частини першої ст. 116);

0 здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, а також у сферах національної безпеки і оборони держави (п. З, 17 частини першої ст. 106);

0 через очолювання Ради національної безпеки і оборони України (п. 18 частини першої ст. 106) координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у зазначених сферах (частина друга ст. 107);

0 скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим (п. 16 частини першої ст. 106), а також рішення голів місцевих державних адміністрацій (частина восьма ст. 118).

Наведений перелік повноважень Президента України дає підстави погодитися з пропонованим в юридичній літературі визначенням ролі Президента як носія виконавчої влади¹ (щоправда, з єдиним уточ-

ненням: йдеться про носія не взагалі влади, а повноважень відповідної гілки влади) на противагу безпідставному визначенню його деякими фахівцями як власне органу виконавчої влади.

Важливо наголосити, що йшлося про повноваження саме Президента України як глави держави, а не про повноваження апарату, що забезпечує діяльність Президента, тобто його Адміністрації. Це потребує спеціального наголосу, оскільки деякі правознавці вважають, що Кабінет Міністрів нібито підпорядковується Президенту та його Адміністрації. Помилковість подібного погляду очевидна, адже жодних легальних підстав якогось керування з боку Адміністрації Президента власне урядом як вищим колегіальним органом виконавчої влади немає.

Отже, співвідношення інституту президента і системи органів виконавчої влади досить специфічне: Президент України має досить великий вплив на цю систему, однак, з наукової точки зору, немає жодних легітимних підстав включати інститут президента до складу цієї системи.

Інакше кажучи, пост (посада) Президента України належить до системи органів виконавчої влади суто функціонально, а точніше — компетенційно,тобто через певний обсяг своїх повноважень (компетенції). Але він не віднесений до неї структурно, тобто як самостійний складовий елемент системи органів виконавчої влади. Саме тому в Конституції України відсутнє визначення Президента як глави виконавчої влади. І це цілком зрозуміле і правильне рішення. Адже глава гілки влади — це такий суб'єкт влади, який є найвищою структурною ланкою відповідної системи органів, що, як показано вище, не відповідає фактичному стану речей.

 

§ 4. Кабінет Міністрів України

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади (частина перша ст. 113 Конституції України). Це положення означає, що Кабінет Міністрів — як уряд — очолює систему органів виконавчої влади.Відтак усі інші органи виконавчої влади підпорядковані, підконтрольні й підзвітні Кабінету Міністрів. Наведене положення ст. 113 Конституції є принциповим, оскільки до прийняття Конституції України 1996 р. Президент України був одночасно главою держави і главою виконавчої влади, тобто він формально очолював систему органів виконавчої влади.

Статус Кабінету Міністрів України як вищого серед органів виконавчої влади підтверджується також п. 9 частини першої ст. 116 Конституції, згідно з яким Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.

До складу Кабінету Міністрів(станом на 01.04.2004 р.) входять:

Прем'єр-міністр України;

Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри; міністри: закордонних справ; аграрної політики; юстиції; фінансів; економіки та з питань європейської інтеграції; палива та енергетики; з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; культури і мистецтв; освіти і науки; охорони здоров'я; праці та соціальної політики; промислової політики; транспорту; оборони; внутрішніх справ і деякі інші.

Останнім часом указами Президента України перелік міністрів було доповнено посадою Міністра Кабінету Міністрів і Міністра у зв'язках з Верховною Радою України. Отже, нині до складу Кабінету Міністрів входять 23 особи (з урахуванням суміщення посад Першого віце-прем'єр-міністра і міністра фінансів).

Серед функцій урядуслід розрізняти наступні групи функцій.

1. Функції Кабінету Міністрів як колегіального органу, що реалізуються шляхом проведення засідань уряду: розробка, прийняття та здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку країни; вироблення та здійснення політики уряду; прийняття актів (постанов, розпоряджень) Кабінету Міністрів; реалізація права законодавчої ініціативи; обговорення найважливіших питань життя держави та суспільства, а також діяльності самого уряду; заслуховування звітів членів Кабінету Міністрів та керівників інших органів виконавчої влади.

Оскільки Кабінет Міністрів є колегіальним органом виконавчої влади, основною організаційною формою його діяльності є засідання. Періодичність проведення засідань визначається Прем'єр-міністром України з урахуванням пропозицій інших членів Кабінету Міністрів України. На засіданні Кабінету Міністрів може бути розглянуто будь-яке питання повноважень уряду. Головує на засіданні Кабінету Міністрів Прем'єр-міністр України.

2. Окремі функції Кабінету Міністрів виконуються також Першим віце-прем'єром-міністром і віце-прем'єр-міністрами. Існує певний розподіл обов'язків між віце-прем'єр-міністрами, в якому визначено, чим конкретно займається кожний з них. Зокрема, визначені ступінь їх координації між собою і ступінь безпосереднього впливу на ті чи інші органи виконавчої влади. Нині, наприклад, Перший віце-прем'єр-міністр відповідає за всі питання забезпечення цілісності економіки країни. І це не лише так званий реальний сектор, до якого належать залучення інвестицій в економіку, підвищення рівня добробуту населення, участь у розробці реального бюджету тощо, а й сфера фінансових послуг, банківська система тощо.

3. Функції Кабінету Міністрів, що виконуються кожним членом уряду відповідно до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів. До цих функцій належать: керівництво з боку Прем'єр-міністра роботою Кабінету Міністрів та його апарату; спрямування, координація та контроль діяльності міністерств та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади; ведення переговорів і підписання міжнародних договорів від імені уряду.

Відносно новою (з 2000 р.) організаційною формою роботи членів Кабінету Міністрів є урядові комітети.Вони утворюються для координації роботи членів Кабінету Міністрів, узгодження та підготовки питань для розгляду на засіданні уряду, а також для усунення політичних та інших розбіжностей між членами Кабінету Міністрів. До складу урядових комітетів входять члени Кабінету Міністрів, а очолюють урядові комітети, як правило, Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри. За рішенням Прем'єр-міністра до складу урядового комітету з правом дорадчого голосу можуть входити також керівники інших центральних органів виконавчої влади, заступники міністрів.

За результатами обговорення питань на засіданні урядового комітету шляхом консенсусу приймається рішення, яке оголошується головуючим та оформляється протоколом. У разі неможливості прийняття узгодженого рішення на засіданні урядового комітету остаточне рішення приймається Кабінетом Міністрів.

Головними функціями та повноваженнями урядових комітетів є:

0 розгляд та схвалення концепції проектів нормативно-правових актів та інших документів, що підлягають розробці;

0 розгляд проектів нормативно-правових актів та інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, врегулювання розбіжностей щодо них та прийняття рішень про попереднє схвалення чи відхилення цих проектів або про повернення на доопрацювання органу, відповідальному за підготовку проекту;

0 розгляд інших питань, пов'язаних з формуванням та реалізацією державної політики у відповідній сфері.

Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України видає у межах своєї компетенції акти — постановиі розпорядження,обов'язкові для виконання. Акти нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів. З організаційно-розпорядчих та інших поточних питань акти видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів.

Кабінет Міністрів України організовує виконання та контролює виконання своїх актів безпосередньо або через центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та інші підвідомчі йому органи.

Акти Кабінету Міністрів можуть бути скасовані Президентом України. Вони в повному обсязі або їх окремі положення можуть бути визнані Конституційним Судом України неконституційними. Такі акти або їх окремі положення втрачають чинність з дня прийняття Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність. Акти Кабінету Міністрів або їх окремі положення можуть також бути оскаржені в суді загальної юрисдикції у встановленому законом порядку, якщо вони порушують права і свободи людини і громадянина та не відповідають законам України.

Підготовка проектів постанов Кабінету Міністрів України здійснюється міністерствами, а в разі потреби — за участю інших центральних органів виконавчої влади, а також народних депутатів України, науковців, інших фахівців. Для підготовки пропозицій щодо вирішення окремих питань державного управління, розробки проектів законів, актів Президента України, а також для виконання окремих доручень Кабінету Міністрів можуть утворюватися тимчасові комісії, інші робочі та консультативні органи.

Усі проекти нормативних актів, внесені на розгляд Кабінету Міністрів, направляються до одного з урядових комітетів згідно з розподілом компетенції між ними для попереднього обговорення, погодження та надання висновку. За необхідності доопрацювання проект разом з рішенням урядового комітету направляється головою відповідного комітету його ініціатору в 10-денний строк.

Рішення у формі постанов та розпоряджень уряду приймаються шляхом голосування на засіданнях Кабінету Міністрів більшістю голосів від загальної чисельності членів Кабінету Міністрів. У разі непідтримки проекту рішення Прем'єр-міністром або кимось з міністрів воно не може бути прийнято.

Постанови уряду, підписані Прем'єр-міністром, надсилаються Міністерству юстиції України для включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів і офіційно оприлюднюється в «Офіційному віснику України».

Організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності уряду покладено на його апарат — Секретаріат Кабінету Міністрів.Останній забезпечує підготовку та проведення засідань Кабінету Міністрів, урядових комітетів та діяльність членів Кабінету Міністрів України. Секретаріат несе відповідальність за своєчасне подання проектів законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів, інших документів для підготовки їх до розгляду Кабінетом Міністрів, урядовими комітетами, тимчасовими органами уряду. Припинення повноважень Кабінету Міністрів не є підставою для розірвання трудового договору з працівниками його Секретаріату.

Секретаріат протягом певного часу очолював Державний секретар Кабінету Міністрів України, посада якого була запроваджена Указом Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29.05.2001 р. А Указом Президента України «Про Міністра Кабінету Міністрів» від 03.06.2003 р. ця посада ліквідована і замість неї введена посада Міністра Кабінету Міністрів, який і очолює Секретаріат.

 

§ 5. Центральні органи виконавчої влади

Центральними органами виконавчої влади є такі органи, які безпосередньо підпорядковані Кабінету Міністрів України.

Враховуючи неодноразове застосування в Конституції України формули «міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», слід визнати, що міністерство є найважливішим видом центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ). І це не випадково, оскільки лише міністр є членом уряду. Що ж являють собою інші центральні органи виконавчої влади, то на це питання в Конституції безпосередньої відповіді немає.

До певного часу класифікація ЦОВВ була дуже довільною і непослідовною. Серед них більш-менш чітко виокремлювалися тільки міністерства, решта ж органів охоплювалася збірною назвою «інші центральні органи виконавчої влади», хоча за традицією ще радянської доби тут відносно більша однорідність була властива групі державних комітетів. Це не давало змоги розмежувати їх функціональне призначення і правовий статус, визначити їх загальні та специфічні ознаки, що призводило до дублювання, суперечливості наданих ЦОВВ функцій та повноважень, їх невпорядкованості.

З прийняттям указів Президента України від 15.12.1999 р. «Про систему центральних органів виконавчої влади» № 1572 і «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» № 1573 було не стільки суттєво скорочено кількість центральних органів виконавчої влади, скільки досягнуто більшої чіткості в класифікації ЦОВВ і відповідно у розмежуванні функціонального призначення і статусу окремих видів органів.

Зокрема, до центральних органів виконавчої владивіднесено:

0 міністерства;

0 державні комітети (державні служби);

0 центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Важливою і давно очікуваною новацією згаданих указів став припис про те, що Кабінет Міністрів повинен вносити подання щодо створення центральних органів лише за формою і зі статусом, що наведені вище(хоча цей припис іноді порушується).

Водночас, зважаючи на те, що Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» дотепер не прийнято, адміністративно-правове регулювання організації та діяльності ЦОВВ здійснюється відповідно до Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади (затвердженого Указом Президента України від 12.03.1996 p.), а також конкретних положень про відповідні міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Провідне місце серед центральних органів посідають міністерства України.Особи, що їх очолюють — міністри — входять до складу Кабінету Міністрів і безпосередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні. Міністри особисто відповідають за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначених сферах державного управління. Вони здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання. Нині (тут і далі кількість органів наводиться станом на 01.04.2004 р.) в Україні налічується 17 міністерств.

Міністерства є єдиноначальними органами,тобто адміністративно-правовий статус міністерства уособлюється посадою міністра. Водночас міністр доручає здійснення частини своїх повноважень заступникам, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого міністром розподілу службових обов'язків між заступниками.

Міністри забезпечують формування і втілення в життя урядової політики у доручених їм галузях та сферах; здійснюють керівництво відповідними міністерствами та галузями, сферами управління; за власною ініціативою чи за дорученням Кабінету Міністрів, Прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів готують питання на розгляд уряду; беруть участь у розгляді питань на засіданнях Кабінету Міністрів та вносять пропозиції Прем'єр-міністрові щодо порядку денного цих засідань; за дорученням Прем'єр-міністра представляють Кабінет Міністрів у відносинах з іншими органами, організаціями в Україні та за її межами; затверджують структуру, штатний розпис, положення про структурні підрозділи очолюваних ними міністерств, а також положення (статути) про підвідомчі міністерству органи та організації; подають до Кабінету Міністрів пропозиції про призначення своїх заступників; призначають на посаду та звільняють з посади працівників очолюваних ними міністерств, керівників, заступників керівників підвідомчих їм органів та організацій.

Відносно новою і суттєвою особливістю адміністративно-правового статусу міністерств є надане окремим міністрам право здійснювати функцію Кабінету Міністрів щодо спрямування і координації діяльності інших ЦОВВ.Такі спрямування і координація здійснюються міністром шляхом визначення у спеціальному директивному наказі стратегії діяльності й основних завдань цих органів та одержання від них щорічних звітів щодо результатів їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним наказом міністра. Нині подібні повноваження мають кілька міністрів: економіки та з питань європейської інтеграції; праці та соціальної політики; транспорту; фінансів; юстиції.

У межах своїх повноважень міністерства видають (у вигляді наказів міністра) загальнообов'язкові нормативно-правові акти.

Згідно з Указом Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29.05.2001 р. організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності міністерств здійснювалось державними секретарямиз одночасною відміною інституту перших заступників і заступників міністрів.

Запровадження посад державних секретарів міністерств було сприйнято як надзвичайно важливий захід адміністративної реформи в Україні, хоча у згаданому Указі (частина п'ята ст. 3) неточно визначалося, що «державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники належать до числа керівників відповідних міністерств». Саме це стало підґрунтям для непорозумінь у відносинах між міністрами і державними секретарями. Зрештою Указом Президента України «Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавчої влади» від 26.05.2003 р. посади державних секретарів міністерств було ліквідовано і відновлено посади перших заступників і заступників міністрів.

Державні комітети (державні служби)— це центральні органи виконавчої влади, які на відміну від міністерств, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи функціонального характеру.

Державні комітети очолюють голови, які не входять до складу Кабінету Міністрів.

Традиційно державні комітети створюються як ієрархічний щабель, що безпосередньо підпорядкований (аналогічно міністерствам) Кабінету Міністрів України у тих сферах управління, які не охоплюються міністерствами і мають зазвичай міжвідомчий або надгалузе-вий — порівняно з міністерствами — характер (хоч нерідко ці ознаки переплітаються). Діяльність державних комітетів спрямовують і координують Прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністри чи відповідні міністри.

Нині в Україні налічується 23 державні комітети (служби), включаючи сім органів, статус яких прирівняно до державного комітету.

Державні комітети — органи єдиноначальні.Вмежах своєї компетенції вони можуть видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти.

Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом — це відносно новий вид ЦОВВ, утворений згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні. їх особливість полягає в тому, що вони мають визначені Конституцією та законодавством України специфічні завдання та повноваження; щодо них може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників, вирішення інших питань.

Нині в Україні налічується 19 ЦОВВ зі спеціальним статусом.

Переважна їх більшість є єдиноначальними органами.Але деякі ЦОВВ зі спеціальним статусом функціонують на засадах колегіального прийняття рішень,зокрема: Антимонопольний комітет, Національна комісія регулювання електроенергетики, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державна комісія з регулювання фінансових послуг.

Центральні органи виконавчої влади всіх видів у процесі розв'язання покладених на них завдань взаємодіють з іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, а також звідповідними органами інших держав.

Для погодженого вирішення питань свої компетенції у ЦОВВ утворюються колегії у складі керівника відповідного органу — голови колегії, його заступників за посадою, а також інших керівних працівників цього органу. Рішення колегії проводяться в життя наказами відповідного керівника центрального органу виконавчої влади.

Штатний розпис центрального апарату ЦОВВ та положення про його структурні підрозділи затверджує керівник.

Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні (місцеві) органи, які в сукупності становлять систему відповідного ЦОВВ.Призначення на посаду і звільнення з посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади здійснює у встановленому порядку керівник відповідного ЦОВВ.

Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції).Ці органи були запроваджені Указом Президента від 15.12.1999 р. «Про систему центральних органів виконавчої влади» № 1572. Вони утворюються «у складі» (так за Указом, хоча насправді мало бути «у системі») ЦОВВ для здійснення:

а) управління окремими підгалузями або сферами діяльності;

б) контрольно-наглядових функцій;

в) регулятивних та дозвільно-реєстраційних функцій щодо фізичних і юридичних осіб.

Зазначені органи здійснюють свої повноваження фактично під керівним впливом і контролем (як підпорядковані органи) міністерств та інших ЦОВВ. Нині існує понад ЗО таких органів.

Хоча урядові органи державного управління фактично діють на однаковому з іншими ЦОВВ рівні, проте формально вони перебувають у прямому підпорядкуванні відповідних ЦОВВ і не мають безпосередніх (поза керівником ЦОВВ) стосунків з Кабінетом Міністрів, як це властиве центральним органам виконавчої влади.

 

§ 6. Місцеві органи виконавчої влади

Склад місцевих органів виконавчої влади

Місцеві державні адміністраціїє єдиноначальними органамивиконавчої влади загальної компетенції.Відповідно до п. 10 ст. 106 Конституції України та… Місцева державна адміністрація є органом виконавчої влади на території… У здійсненні своїх повноважень голова місцевої державної адміністрації відповідальний перед главою держави і Кабінетом…

Організація і діяльність місцевих державних адміністрацій

Склад місцевих державних адміністрацій формують їхні голови. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів «Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій» від 18.05.2000 р. затверджені примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласних, Київської та Севастопольської міських, районних, районних у місті Києві та Севастополі державних адміністрацій.

На виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь відділів та інших структурних підрозділів — накази.

Основними завданнями місцевих державних адміністрацій в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці є: виконання Конституції України, законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів, інших актів виконавчої влади вищого рівня; забезпечення законності й правопорядку, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку; підготовка та виконання відповідних бюджетів і програм; взаємодія з органами місцевого самоврядування; реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами місцевих повноважень.

В управлінні відповідних місцевих адміністрацій перебувають об'єкти державної власності. До них належать заклади освіти, культури, охорони здоров'я, масової інформації, інвестиційні фонди, засновниками яких є відповідні місцеві державні адміністрації, об'єкти, які забезпечують діяльність державних організацій, установ та служб, що перебувають на відповідному обласному та районному бюджеті, інші об'єкти відповідно до чинного законодавства.

У разі делегування повноважень районними чи обласними радами в управлінні державних адміністрацій перебувають також об'єкти спільної власності територіальних громад. Для управління цими об'єктами місцеві державні адміністрації наділені відповідними повноваженнями, які бувають двох видів:

1) права і обов'язки, зміст яких безпосередньо випливає з належності цих органів до системи саме виконавчої влади;

2) повноваження, якими наділяються місцеві адміністрації іншими органами.

Зокрема, місцеві адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм радами відповідного рівня.

Додаткові повноваження органів виконавчої влади вищого рівня можуть передаватися місцевим державним адміністраціям Кабінетом Міністрів за погодженням з Президентом України в межах, визначених Конституцією і законами України. При цьому передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів має супроводжуватися передачею відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Повноваження місцевих державних адміністрацій поділяються на функціональні й галузеві.

До групи повноважень функціонального характеру належать, зокрема, питання забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян тощо. До групи галузевих повноважень належать повноваження місцевих державних адміністрацій у галузях: соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів та обліку; управління майном, приватизації та підприємництва тощо. Для реалізації зазначених повноважень місцеві державні адміністрації мають право проводити перевірки; одержувати відповідну статистичну інформацію; давати обов'язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств та установ; порушувати питання про дострокове припинення повноважень відповідних рад, сільських, селищних і міських голів згідно з чинним законодавством.

Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України, в обсягах і межах, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Водночас у діяльності обласних державних адміністрацій має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням Конституції і законів, а також щодо здійснення державного управління і місцевого самоврядування з подальшим посиленням у діяльності районних державних адміністрацій розпорядчо-виконавчих функцій. До сфери контрольно-наглядової діяльності державних адміністрацій доцільно, зокрема, віднести: збереження і раціональне використання державного майна; додержання фінансової дисципліни; використання та охорону земель, лісів, надр; виконання правил торгівлі тощо.

Голова місцевої державної адміністрації діє самостійно в межах своєї компетенції. Він очолює державну адміністрацію, здійснює керівництво її діяльністю, несе відповідальність за виконання покладених на адміністрацію завдань і за здійснення нею своїх повноважень. Крім того, він представляє відповідну місцеву адміністрацію у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями, підприємствами, установами та організаціями, громадськими та іншими особами як в Україні, так і за її межами. На голову покладені повноваження, пов'язані з вирішенням кадрових питань, укладанням та розірванням контрактів з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної державної адміністрації. Він регулярно інформує населення про стан виконання безпосередньо покладених на місцеві адміністрації повноважень.

Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих адміністрацій здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток. По горизонталі вони підпорядковані й підзвітні голові відповідної державної адміністрації, а по вертикалі — органам виконавчої влади вищого рівня — відповідним управлінням, відділам та іншим структурним підрозділам обласної державної адміністрації.

Організаційно-процедурні питання діяльності місцевих адміністрацій регулюються їх регламентами, що затверджуються головами відповідних адміністрацій. Типові регламенти місцевих державних адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів головою відповідної місцевої державної утворюється апарат місцевої державної адміністрації у межах виділених бюджетом коштів. Апарат очолює посадова особа — керівник апарату, який призначається на посаду головою місцевої державної адміністрації. Він же затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату.

§ 7. Органи виконавчої влади у світлі адміністративної реформи в Україні

За своїм змістом адміністративна реформає цілісним комплексом узгоджених заходів, спрямованих на суттєве підвищення рівня керованості життєво важливих процесів у суспільстві шляхом науково обгрунтованого створення ефективного механізму державного управління, розвитку адміністративного законодавства, поліпшення кадрового, інформаційно-технічного і фінансово-економічного забезпечення організації виконавчої влади та місцевого самоврядування. Адміністративна реформа має за мету перетворити існуючу систему управління з гальма економічних і соціальних процесів на один з визначальних чинників їх прискорення.

Початком адміністративної реформи стало прийняття Указу Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22.07.1998 р. Цей Указ в основу проведення реформи системи державного управління поклав положення Концепції адміністративної реформи (далі — Концепція), що була розроблена створеною у 1997 р. Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи.

Згідно з Концепцією ключовим об'єктом реформування виступає апарат державного управління — система органів виконавчої влади.

Останнім часом вимоги до ефективності роботи апарату державного управління значно зросли у зв'язку з потребами подолання кризових явищ в економіці й соціальній сфері. Але ці вимоги часто не знаходять адекватного відтворення у практиці реформування багатьох управлінських інститутів та їх кадрового складу. Поглиблюється розрив між соціальними очікуваннями від створення нових органів та невиправдано низькою віддачею від їх діяльності.

Ще далеко не всі фахівці зрозуміли, що адміністративна реформа немає нічого спільного зі спробами механічного скорочення чисельності управлінських кадрів. Справді науковий підхід в адміністративному реформуванніполягає у тому, що будь-які скорочення в апараті повинні проводитися виключно в тих органах, де такі скорочення є природним результатом кращої організації управління або принаймні не погіршують його результатів.

Інша принципова ознака науковості у проведенні адміністративної реформи виявляється у тому, що будь-які структурні реорганізації в апараті державного управління повинні здійснюватися обов'язково на підставі попереднього визначення конкретних напрямів зміни функцій і повноважень, а за можливістю — і методів діяльності відповідних органів. Це потребує розробки та офіційного затвердження єдиного класифікатора функцій державного управління, який мав би стати найважливішою складовою нормативно-правової основи адміністративної реформи.

Наступна засада наукового підходу до адміністративного реформування означає необхідність рішучої відмови від помилкового уявлення певної частини керівних кадрів про те, що ця реформа нібито може бути не тільки незатратною, а й засобом економії державних коштів. Насправді ж проведення в повному обсязі реформи — справа дорога і неможлива без досить значних фінансових витрат. Про це свідчить, зокрема, досвід ряду східноєвропейських країн, де адміністративні реформи вже проведені або проводяться. Звідси стає зрозумілим, що нестача коштів у нашої держави істотно впливає і на темпи, і на глибину запровадження заходів адміністративної реформи.

Нарешті, ще один — хоча далеко і не останній за значенням — показник дійсного просування адміністративної реформи пов'язаний з тим, що поряд з вирішенням завдань структурно-функціональної раціоналізації апарату державного управління не менш пріоритетною має бути її демократична спрямованість.Тобто спрямованість на досягнення такої кінцевої мети, як наближення управлінського апарату до потреб громадянського суспільства і кожної окремої людини згідно із загальноприйнятими у світі стандартами демократичної, соціальної, правової держави. Відтак зусилля щодо раціоналізації апарату управління врешті-решт мають бути підпорядковані демократизації і гуманізації державного управління.

Існуючі ж пріоритети в проведенні адміністративної реформи призводять до того, що саме у демократичному вимірі її здійснення стикається з найбільшими ускладненнями і викликає справедливі нарікання з боку населення.

Попри все адміністративна реформа поступово рухається вперед, хоч і досить повільно, а з деяких питань — навіть суперечливо (яскравий приклад — заснування і ліквідація протягом короткого часу інституту державних секретарів).

Характерною особливістю адміністративної реформи в Україні є те, що вона почалася з вищих ланок апарату державного управління. Вже упродовж 1999—2000 pp. було проведено певні зміни, які позитивно вплинули поки що більшою мірою на кількісні параметри управлінського апарату. Наприклад, кількість членів Кабінету Міністрів України зменшилася з 24 до 20 осіб (в тому числі міністрів — з 18 до 15). Чисельність центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) скоротилася радикально — з 89 до 46, тобто майже вдвічі.

І хоча на цей час (станом на 01.04.2004 р.) остання цифра дещо зросла (разом налічується 59 ЦОВВ), проте ця кількість набагато менша, ніж попередня.

Водночас набагато вагомішими мали б бути перетворення в організації та змісті діяльності органів виконавчої влади. Адже на сьогодні реально розпочато впровадження значної частини важливих положень Концепції. Зокрема, в числі фактично запроваджених заходів з реформування апарату державного управління заслуговують на увагу такі:

0 перетворення апарату Кабінету Міністрів із своєрідного «уряду в уряді» на Секретаріат із суто допоміжними функціями;

0 запровадження урядових комітетів як якісно нової організаційної форми роботи членів уряду;

0 удосконалення класифікації центральних органів виконавчої влади з наміром утвердити серед них провідну роль міністерств;

0 визначення посад міністрів політичними і відмежування їх від посад державних службовців (тобто посад адміністративних).

Водночас не можна приховувати, що декларована рішучість впровадження окремих заходів адміністративної реформи поки що має переважно, так би мовити, паперовий характер і не зачіпає глибинного змісту процесів та інститутів, що реформуються. І це може стати однією з найбільших небезпек на шляху успішного проведення адміністративної реформи, оскільки здатне привести до дискредитації самої її необхідності та ефективності.

Досить серйозною проблемою у реформуванні органів виконавчої влади слід визнати і те, що на цей час всі основні заходи адміністративної реформи запроваджені підзаконними актами — указами Президента України (а з деяких питань постановами Кабінету Міністрів). Суть проблеми полягає в тому, що передбачувані в даних указах Президента України заходи реформування так чи інакше стосуються організації і діяльності органів виконавчої влади. А це сфера відносин, яка згідно з п. 12 частини першої ст. 92 Конституції України має регулюватися виключно законами. Отже, в даному випадку за суто формальними ознаками президентські укази, так би мовити, втручаються в правове регулювання тих суспільних відносин, які Конституцією віднесені до предмета регулювання законами України. Так виникає небезпідставна загроза піддати сумніву, за певних умов, відповідність зазначених указів Президента вимогам Конституції України.

Враховуючи наведене і виходячи з практики правового забезпечення адміністративної реформи шляхом прийняття підзаконних правових актів, слід було б підкріпити цю практику законодавчим підґрунтям. Адже згадані укази дійсно поширюються на суспільні відносини, пріоритет у правовому регулюванні яких належить саме законам. Таким підґрунтям мав би стати Закон України «Про державно-правові експерименти з питань адміністративної реформи», який потребує якнайшвидшого прийняття.

У цьому Законі мають бути унормовані порядок і умови, за яких Президент України наділяється правом вживати з метою апробації реформаційні заходи тимчасової дії у сфері виконавчої влади з наступним законодавчим врегулюванням відповідних питань. Цим було б, хоча б частково, реалізовано положення Концепції щодо необхідності прийняття Закону України «Про державно-правові експерименти з питань адміністративної реформи»¹.

 

Глава 14. Адміністративно-правовий статус інших державних органів, органів місцевого самоврядуваня, організацій та підприємств

 

§ 1. Адміністративно-правовий статус інших (крім органів виконавчої влади) державних органів

Суб'єктами адміністративного права є, крім органів виконавчої влади, інші державні органи. Вони вступають у адміністративно-правові відносини з приводу виконання покладених на них обов'язків і реалізації належних їм прав у сфері державного управління.

За загальним правилом серед державних органів, які не належать до виконавчої гілки влади, переважна більшість бере участь в адміністративно-правових відносинах не безпосередньо, а через свій апарат. Це стосується насамперед органів законодавчої і судової влади, а також органів прокуратури.

Водночас існує низка специфічних державних органів, які тією чи іншою мірою здійснюють права й обов'язки у сфері адміністративно-правового регулювання не тільки через свій апарат, а й безпосередньо, тобто як власне органи. Це викликано наступними їх спільними рисами:

а) вони наділені правом приймати рішення, які обов'язкові для виконання певними органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, посадовими особами, суб'єктами підприємницької діяльності, громадянами;

б) вони є носіями певних обов'язків у сфері державного управління.

До таких органів належать Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, Рада національної безпеки і оборони України, Центральна виборча комісія, Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим, деякі інші органи.

Відтак адміністративно-правовий статус інших (крім органів виконавчої влади) державних органівтреба характеризувати, маючи на увазі дві групи суб'єктів адміністративного права, які представлені:

0 по-перше, апаратом певних державних органів;

0 по-друге, безпосередньо самими державними органами, не розмежовуючи адміністративну правосуб'єктність власне органу та його апарату.

 

Адміністративно-правовий статус апарату державних органів

Щодо першої групи державних органів як досить типовий приклад візьмемо Апарат Верховної Ради України та близькі до нього за характером діяльності утворення у складі парламенту — комітети Верховної Ради.

Апарат Верховної Ради України(далі — Апарат) є органом, який здійснює правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, кадрове, фінансово-господарське, матеріально-технічне, соціально-побутове та інше забезпечення діяльності Верховної Ради, народних депутатів України.

До складу Апарату входять головні управління, управління, відділи, секретаріати Голови Верховної Ради та його заступників, секретаріати комітетів Верховної Ради, секретаріати зареєстрованих депутатських фракцій і груп, інші структурні підрозділи.

До функцій Апарату, виконання яких пов'язане з участю в адміністративно-правових відносинах, належать:

0 аналіз практики застосування чинного законодавства з метою його вдосконалення та сприяння реалізації функції парламентського контролю Верховною Радою та її органами;

0 сприяння налагодженню взаємодії з питань законотворчої роботи комітетів Верховної Ради, депутатських фракцій і груп з Адміністрацією Президента України, Кабінетом Міністрів, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, науковими і громадськими організаціями, органами місцевого самоврядування;

0 забезпечення разом з відповідними комітетами, депутатськими фракціями і групами підготовки «Днів Уряду України» та парламентських слухань у Верховній Раді;

0 здійснення взаємодії з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування у підготовці питань, що вносяться на розгляд Верховної Ради, її комітетів і комісій;

0 участь в організації контролю за реалізацією законів та інших актів Верховної Ради та її органів;

0 організація контролю за додержанням термінів розгляду запитів народних депутатів України та виконання доручень, що містяться в актах Верховної Ради, а також даних на її засіданнях комітетам і комісіям Верховної Ради, Кабінету Міністрів, міністерствам і відомствам;

0 здійснення фінансування діяльності Верховної Ради та структурних підрозділів її Апарату відповідно до видатків, передбачених кошторисом витрат на здійснення повноважень Верховної Ради;

0 здійснення оперативного управління державним майном, що забезпечує діяльність Верховної Ради;

0 організація та здійснення роботи з кадрового обслуговування народних депутатів України, їх помічників-консультантів, працівників Апарату, забезпечення виконання положень Закону України «Про державну службу»;

0 облік військовозобов'язаних і призовників, бронювання військовозобов'язаних, виконання передбачених чинним законодавством заходів з військово-мобілізаційної підготовки і цивільної оборони;

0 організація роботи з охорони державної таємниці. Комітети Верховної Ради Україниобираються з числа народних депутатів України на першій сесії Верховної Ради нового скликання на строк її повноважень. Основи адміністративно-правового статусу комітетів Верховної Ради визначені Конституцією України (ст. 89), а організація і порядок діяльності щодо сфери виконавчої влади встановлені Законом України «Про комітети Верховної Ради України» від 04.04.1995 р. і Регламентом Верховної Ради України¹.

Так, усі органи виконавчої влади, підприємства, установи і організації, їх посадові особи зобов'язані виконувати законні вимоги комітетів. Рекомендації комітетів органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування та об'єднанням громадян, підприємствам, установам і організаціям підлягають обов'язковому розгляду. Про результати розгляду та вжиті заходи вони повинні повідомити відповідний комітет у встановлений строк.

До функцій комітетів, виконання яких пов'язане з участю в адміністративно-правових відносинах, належать:

0 вивчення доцільності та ефективності дій уряду, інших органів виконавчої влади, їх посадових осіб у питаннях, віднесених до компетенції комітетів;

0 участь у контролі за виконанням Державного бюджету в частині, що віднесена до компетенції комітетів;

0 укладання договорів на науково-інформаційний пошук, розробку, доопрацювання та експертизу законопроектів з науковими установами, навчальними закладами та спеціалістами і залучення до цієї роботи працівників центральних та місцевих органів виконавчої влади;

0 здійснення контролю за виконанням Конституції та законів України, інших нормативних актів Верховної Ради України центральними та місцевими органами виконавчої влади, а також контроль за законністю, економністю та ефективністю витрат з Державного бюджету. Комітети під час здійснення своїх функцій мають право в порядку контролю за додержанням Конституції і законів України, інших правових актів, прийнятих Верховною Радою України, контролю за законністю, економністю та ефективністю витрат, що здійснюються з Державного бюджету, заслуховувати Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів, керівників державних комітетів, інших органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування і об'єднань громадян, окремих громадян. Вони мають право доручати відповідним органам проведення оперативно-розшукових дій, передбачених ст. 2, 5, 6 та п. 1, 3, 4 ст. 8 Закону України «Про опе-ративно-розшукову діяльність»¹.

Адміністративно-правовий статус окремих державних органів

У межах другої групи державних органів мають бути виокремлені ті з них, які, формально не визначені як органи виконавчої влади, все ж таки за спрямованістю своїх функцій і повноважень вочевидь тяжіють саме до сфери державного управління. Це насамперед Рахункова палата, Національний банк, Рада національної безпеки і оборони, Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим.

Решта органів розглядуваної групи набагато менше пов'язана за характером своєї діяльності із здійсненням виконавчої влади, а ще меншою мірою може бути віднесена до сфери державного управління.

1. Серед найближчих до гілки виконавчої влади органів як досить прикметний приклад наведемо ознаки адміністративно-правового статусу Національного банку і Ради національної безпеки і оборони.

Національний банк Україниє особливим органом державного управління. Його юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації визначаються Конституцією України, Законом України «Про Національний банк України»², іншими законами України. Він підзвітний Президенту України та Верховній Раді в межах їх конституційних повноважень.

Національний банк видає нормативно-правові акти, які є обов'язковими для органів державної влади і органів місцевого самоврядування, банків, підприємств, організацій та установ незалежно від форм власності, а також для фізичних осіб.

До важливих функцій Національного банку належить державне регулювання діяльності банків (здійснюється як безпосередньо, так і через створений ним орган банківського нагляду); зберігання та управління державними цінними паперами й іншими цінностями; управління у сфері валютних операцій (видача та відкликання ліцензій, здійснення планових і позапланових перевірок, застосовування заходів відповідальності до банків, юридичних та фізичних осіб (резидентів та нерезидентів) за порушення правил валютного регулювання і валютного контролю).

Національний банк є суб'єктом розгляду справ про адміністративні правопорушення. Він розглядає справи, пов'язані з порушенням банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку, здійсненням ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, порушенням порядку подання фінансової звітності та ведення бухгалтерського обліку при ліквідації юридичної особи.

Рада національної безпеки і оборони України(далі Рада) — орган при Президентові України. Як самостійне структурне утворення, вона передбачена ст. 107 Конституції України. Відповідно до неї Рада є суб'єктом державно-управлінського впливу на органи виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Формами такого впливу з боку Ради визначені координація діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки й оборони і контроль за їх діяльністю у зазначеній сфері.

Головою Ради є Президент України. За Конституцією України до її складу входять Прем'єр-міністр, Міністр оборони, Голова Служби безпеки, Міністр внутрішніх справ, Міністр закордонних справ. Відповідно до Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» її членами можуть бути керівники інших центральних органів виконавчої влади.

Компетенція Ради у мирний час і в умовах воєнного, надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій різна.

У мирний час Рада розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання щодо визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпечення національної безпеки і оборони у політичній, економічній, соціальній, воєнній, науково-технологічній, екологічній, інформаційній та інших сферах; здійснює поточний контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, подає Президентові України відповідні висновки та пропозиції; ініціює розробку нормативних актів та документів з питань національної безпеки і оборони, узагальнює практику їх застосування та результати перевірок їх виконання.

В умовах воєнного, надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій компетенція Ради значно розширюється. Вона додатково координує і контролює переведення центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також економіки країни на роботу у відповідному режимі; координує і контролює діяльність органів місцевого самоврядування в межах наданих повноважень під час введення воєнного чи надзвичайного стану; координує та контролює діяльність органів виконавчої влади щодо відбиття збройної агресії, організації захисту населення та забезпечення його життєдіяльності, охорони життя, здоров'я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтримання громадського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

2. Нарешті як до прикладу державних органів, котрі не мають підстав бути віднесені до сфери державного управління, звернемося до адміністративно-правового статусу Центральної виборчої комісії.

Центральна виборча комісія(далі Комісія) є постійно діючим, незалежним, колегіальним державним органом¹, який забезпечує організацію підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, а також всеукраїнських референдумів. Члени Комісії, керівник та інші посадові особи секретаріату Комісії є державними службовцями.

Комісія здійснює консультативно-методичне забезпечення виборів до місцевих рад, сільських, селищних, міських голів і проведення місцевих референдумів та очолює систему виборчих комісій, які утворюються для підготовки і проведення зазначених виборів та всеукраїнського референдуму.

Ознаками Центральної виборчої комісії як суб'єкта адміністративного права є наявність у неї низки повноважень владно-розпорядчого характеру. Так, її рішення підлягають обов'язковому розгляду і виконанню організаціями і посадовими особами, яких вони стосуються, у строки, встановлені Комісією. На зазначені організації і посадових осіб покладено обов'язок повідомити Комісію про результати розгляду її рішень і вжиті заходи. Невиконання, неналежне, несвоєчасне виконання рішень Комісії, вимог її посадових осіб тягне за собою юридичну відповідальність, встановлену законами України.

Комісія має право заслуховувати повідомлення центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування з питань, пов'язаних з підготовкою та проведенням виборів. Вона розглядає звернення, заяви і скарги щодо рішень, дій або бездіяльності окружних та дільничних виборчих комісій, приймає по них рішення.

Комісія формує кошторис, розподіляє кошти, що виділяються з Державного бюджету України на фінансове забезпечення підготовки та проведення виборів і всеукраїнського референдуму, діяльності окружних, дільничних виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму, контролює правильне та цільове використання зазначених коштів, залучає до проведення перевірок працівників Міністерства фінансів України та органів Державної податкової служби України. Вона встановлює порядок використання коштів на проведення виборів Президента України і розподіляє їх по виборчих комісіях та відповідних радах, сприяє забезпеченню виборчих комісій приміщеннями, транспортом, зв'язком, розглядає інші питання матеріально-технічного забезпечення виборів.

§ 2. Адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування в Україні конституційно визначено як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, котре здійснюється нею як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ст. 140 Конституції України).

Право та здатність територіальної громади(далі громади) щодо вирішення цих питань, що вперше встановлено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. (далі Закон про місцеве самоврядування), означають:

0 по-перше, конституційне визнання та гарантування місцевого самоврядування в країні;

0 по-друге, гарантовану державою здатність місцевого самоврядування в результаті власних дій одержувати права та нести обов'язки;

0 по-третє, самостійно вирішувати, які права та обов'язки здійснювати громадою або її органами (тобто органами місцевого самоврядування), а які — доручити або делегувати іншим органам, організаціям, установам.

Залежно від характеру, змісту, суб'єктного складу суспільних відносин, які виникають при реалізації право- та дієздатності громади, вона або органи місцевого самоврядуванняодержують відповідний статус, закріплений нормами різних галузей права — конституційного, адміністративного, цивільного, земельного, екологічного, фінансового або окремої комплексної галузі права — муніципального.

Правове становище органів місцевого самоуправління як суб'єктів адміністративного права характеризується їх адміністративно-правовимстатусом. Це означає, що органи місцевого самоврядування мають визначену нормами адміністративного права компетенцію — предмети відання, права і обов'язки (повноваження), несуть відповідальність за дії або бездіяльність в межах власної чи делегованої компетенції, виконують публічні, виконавчо-розпорядчі, дозвільно-реєстраційні, контрольні функції, беруть участь в адміністративних правовідносинах регулятивного чи охоронного характеру.

Як відомо, предметами відання органів місцевого самоуправління є, за Законом про місцеве самоврядування, питання місцевого значення.

Передусім адміністративна правосуб'єктність виявляється у органів місцевого самоврядування при здійсненні функцій, які виконуються на підставі делегованих їм повноважень.Про це йдеться в п. 5 ст. З Всесвітньої декларації місцевого самоврядування, п. 5 ст. 4 Європейської хартії про місцеве самоврядування та має відображення в Конституції України (частина 3 ст. 143), законах України про місцеве самоврядування та про місцеві державні адміністрації.

Конституція України передбачає можливість надання органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади (частина третя ст. 143) та делегування повноважень районних і обласних рад місцевим державним адміністраціям (частина четверта ст. 118). Закон про місцеве самоврядування містить перелік вісімдесяти таких повноважень і близько сімдесяти — власних щодо органів місцевого самоврядування.

Отже, окремою групою повноважень органів місцевого самоврядування як суб'єктів адміністративного права є їх власні повноваження, завдяки яким ці органи виконують свої завдання і функції. Серед цих повноважень виокремлюються наступні.

Дозвільно-реєстраційні повноваження. Органи місцевого самоврядування надають дозвіл (та скасовують його), зокрема, на спеціальне використання природних ресурсів районного або обласного значення, на спорудження об'єктів містобудування, на розміщення реклами, їм надано право, наприклад, реєстрації об'єднань співвласників багатоквартирних будинків, житлово-будівельних і гаражних кооперативів.

Важливі функції органи місцевого самоврядування виконують, коли здійснюють розпорядчі повноваження щодо будь-яких суб'єктів на відповідній території. Зокрема, адміністративна правосуб'єктність органів місцевого самоврядування зв'язана з підпорядкованістю, коли складаються субординаційні відносини, наприклад, між органами місцевого самоврядування та підприємствами, організаціями та установами комунальної власності або відносини з координації. Прикладом може бути координація органами місцевого самоврядування діяльності суб'єктів містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів, затвердження місцевих містобудівельних програм, генеральних планів населених пунктів (ст. 12 Закону України «Про основи містобудування»).

До змісту адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування слід віднести повноваження щодо: планів і програм будівництва та реконструкції об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, визнані пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом; підготовки пропозицій про передачу або продаж у комунальну власність підприємств, організацій, установ, що належать до інших форм власності; участі у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля.

Місцеве самоврядування передбачає здійснення контролю. Внутрішній контроль органів місцевого самоврядування повинен регулюватися законодавством про місцеве самоврядування (муніципальним правом). Зовнішній контроль має адміністративно-правову природу незалежно від галузевого законодавства.

Так, органи місцевого самоврядування здійснюють контроль за місцевими адміністраціями у частині повноважень, делегованих їм радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань щодо стану благоустрою виробничих територій, організації озеленення, охорони насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян, діяльності стоянок автомобільного транспорту і т. ін.

Поряд з конкретними правами адміністративно-правовий характер мають і обов'язки органів місцевого самоврядування. Зокрема, загальним обов'язком органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб є обов'язок діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина 2 ст. 19 Конституції України, ст. 24.3. Закону про місцеве самоврядування).

Певні обов'язки встановлюються поточним законодавством та статутами територіальних громад. Так, Закон про місцеве самоврядування передбачає обов'язок органів і посадових осіб діяти в інтересах територіальної громади, поєднуючи їх з інтересами держави, звітувати територіальній громаді про свою діяльність, управляти об'єктами комунальної власності так, щоб не «ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування», не «зменшувати обсяг та не погіршувати умови надання послуг населенню» та ін.

Адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування гарантується державою, охороняється державними органами, які можуть вжити заходів щодо захисту прав органів місцевого самоврядування, наприклад, при зверненні цих органів до Кабінету Міністрів, Президента України.

§ 3. Адміністративно-правовий статус службовців державних органів і органів місцевого самоврядування

У Законі України «Про державну службу» від 16.12.1993 р. (ст. 1) державні службовцівизначаються як особи, що займають посади в держених органах та їх апараті і мають відповідні службові повноваження. Структура будь-якого органу складається із взаємозв'язаних посад, що визначають службове місце і становище учасників управлінських відносин. Посадає первиною клітинкою, вихідною організаційно-структурною одиницею державного органу.

Організаційно-правова форма органу держави залежить від формально визначеного змісту його діяльності, і таке формальне визначення можливе тільки через закріплення за конкретними посадами в органі певних прав і обов'язків, тобто їх правового статусу. Саме тому діє правило: не посада підбирається під конкретну особу, а людина за своїми діловими, професійними, адміністративними і моральними якостями — під відповідну посаду. Хоча ефективність реалізації закріплених за даною посадою повноважень прямо залежить від якостей того, хто обіймає цю посаду.

Отже, повноваження державних службовців визначаються цілями і завданнями управлінської діяльності, залежать від призначення органу, його місця у системі управління, а в кінцевому підсумку — від адміністративно-правового статусу посади,яку обіймає службовець.

Відтак адміністративно-правовий статус службовців державних органівбезпосередньо відображає закріплений як у законодавчих актах, так і в інших правових документах — положеннях, статутах, рішеннях тощо — статус відповідних посад в органах виконавчої влади та апараті інших державних органів.

Прийнято виділяти статус:

а) допоміжного (технічного) персоналу;

б) спеціалістів;

в) посадових осіб;

г) представників адміністративної влади.

Діяльність допоміжного персоналу пов'язана з виконанням матеріально-технічних дій (операцій), які не тягнуть за собою юридичних наслідків, але мають велике значення в управлінській практиці, оскільки в процесі такої діяльності готуються умови для здійснення юридично значущих дій. До складу допоміжного персоналу входять: секретарі, діловоди, архіваріуси, лаборанти, стенографісти та ін. Як правило, вони не визнаються державними службовцями.

До спеціалістів належать службовці, які мають професійні знання в окремих галузях і здійснюють професійну діяльність. їх посади не пов'язані з керівною діяльністю і не породжують юридичних наслідків. Лише в окремих випадках їх дії можуть створювати юридичні наслідки (наприклад, викладач Української Академії державного управління при Президентові України приймає іспити і виставляє оцінку).

До посадових осіб належать ті службовці, на яких покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій. їх дії, пов'язані з виконанням цих функцій, завжди спричиняють юридичні наслідки, оскільки створюють юридичні акти, які здатні породжувати, змінювати, припиняти конкретні юридичні відносини.

До представників адміністративної влади належать службовці, чиї дії поширюються на осіб, що їм не підпорядковані (працівники міліції, державних інспекцій, державної контрольно-ревізійної служби та ін.). Вони наділені правом застосовувати адміністративний примус, а деякі з них — і адміністративні стягнення за вчинені адміністративні правопорушення. При виконанні службових повноважень вони майже завжди є посадовими особами.

Адміністративно-правовий статус службовців органів місцевого самоврядуваннявизначений у Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Органи місцевого самоврядування не входять до кола державних органів. Про це свідчить і порядок їх створення, і відсутність підлеглості один одному, і встановлений порядок матеріально-фінансового забезпечення, проходження служби в цих організаціях тощо.

Водночас якщо проаналізувати їх адміністративно-правовий статус, завдання, функції, взаємовідносини з державними органами, то можна говорити про особливий статус цих утворень громадян, який значною мірою наближається до статусу державних органів, передусім місцевих державних адміністрацій. У зв'язку з цим слід навести ознаки, що свідчать про зазначену близькість.

- Обласні та районні ради як органи місцевого самоврядування представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, затверджують програми соціально-економічного і культурного розвитку відповідних областей, районів та контролюють їх виконання. Виконання ж державних і регіональних програм згідно зі ст. 119 Конституції України забезпечують місцеві державні адміністрації.

- Аналіз закріплених у чинних законах завдань і функцій органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій дає змогу зробити висновок, що по шістнадцяти позиціях вони збігаються повністю, а по дванадцяти — частково.

- Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади, здійснення яких фінансується державою у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передання органам місцевого самоврядування відповідних об'єктів державної власності.

- Органи місцевого самоврядування наділені правом делегування місцевим державним адміністраціям окремих своїх повноважень, і навпаки.

- Держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходної частини бюджетів місцевого самоврядування. Якщо витрати органів місцевого самоврядування виникли внаслідок рішень органів державної влади, то вони компенсуються державою.

- 3 питань здійснення органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади вони підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

- До прийняття Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» на службовців органів місцевого самоврядування поширювались положення Закону України «Про державну службу». Служба в органах місцевого самоврядування не є державною, але вона не може прирівнюватися і до служби в недержавній сфері, а саме — в об'єднаннях громадян — з огляду на те, що у держави зовсім інші стосунки з місцевим самоврядуванням, ніж з об'єднаннями громадян. Достатньо констатувати факт, що на рівні Закону України врегульовано правовий статус службовців органів місцевого самоврядування, чого не зроблено щодо жодного з громадських об'єднань, що діють відповідно до Закону України «Про об'єднання громадян».

Отже, служба в органах місцевого самоврядування має розглядатися як самостійний вид публічної служби. Вона не повинна ототожнюватись як з державною (незважаючи на те, що категорії і ранги службовців органів місцевого самоврядування встановлені за зразком для державних службовців), так і зі службою в недержавній сфері — об'єднаннях громадян.

 

§ 4. Об'єднання громадян та їх адміністративно-правовий статус

Об'єднання громадян

Діяльність зазначених об'єднань громадянрізноманітна. Вона може бути спрямована на участь у розробці державної політики, розвиток науки, культури,… Одним з найпоширеніших варіантів класифікації об'єднань громадян є… Політичною партієювизнається зареєстроване згідно із законом добровільне об'єднання громадян — прихильників певної…

Релігійні організації

На відміну від правового регулювання об'єднань громадян основним законодавчим актом, який визначає правове становище релігійних організацій, а також… Сутність правового регулювання стосунків держави і релігійних організацій… У свою чергу, релігійні організації позбавлені права втручатися у справи держави, брати участь у діяльності політичних…

Адміністрація підприємства— це специфічна частина трудового колективу, яка здійснює управління в процесі професійної діяльності. її природа подвійна: з одного боку, через неї забезпечується участь підприємства як суб'єкта права у різного роду правовідносинах, з іншого — це орган управління підприємством, наділений владними повноваженнями щодо трудового колективу як керованого об'єкта і очолюється її керівником.

Адміністративно-правовий статус керівника підприємстваохоплює:

1) визначення його місця і ролі в системі управління підприємством, які характеризують організаційно-правові способи заміщення посади, підпорядкування, способи реалізації єдиноначальності, співвідношення єдиноначальності керівника із самоврядуванням трудового колективу;

2) визначення змісту компетенції керівника. Необхідність її використання як елемента адміністративно-правового статусу підприємства зумовлена тим, що це поняття притаманне лише діяльності органів управління та посадових осіб. У загальних (щодо різних форм власності) рисах компетенція керівника підприємства окреслюється державою з допомогою правових норм, які регулюють відносини: між уповноваженими державою органами та керівником підприємства; між керівником підприємства та об'єктами управління; між керівником підприємства та іншими органами управління підприємством;

3) обов'язок керівника нести адміністративну відповідальність (в чому виражається так звана адміністративна деліктоздатність) у передбачених законом випадках за неналежне виконання повноважень чи перебільшення їх обсягу Місце керівника підприємства в системі управління характеризує і його підпорядкованість.

Підпорядкованість керівника підприємства — це його відносини з іншою стороною, яка є власником майна підприємства (уповноваженим ним органом), чи компетентними державними органами. Підпорядкованість завжди супроводжується підзвітністю і відповідальністю.

Підзвітність керівника передбачає його обов'язок звітувати перед власником майна підприємства за всю діяльність чи за певну її частину і право власника майна підприємства вимагати такого звіту, давати юридично значущу оцінку діяльності підзвітної посадової особи, а також вказувати на недоліки та приписувати їх усунення. Відповідальність керівника підприємства перед власником передбачає право останнього застосовувати заходи дисциплінарного та майнового впливу.

Взаємовідносини керівника підприємства та трудового колективу мають суперечливий характер. Виступаючи — як найманий працівник — членом трудового колективу, керівник одночасно є представником інтересів власника майна підприємства, зобов'язаним зробити все необхідне для їх реалізації.

Важливе значення для організації управління підприємством мають принципи єдиноначальності та колегіальності.

Єдиноначальність полягає в одноосібному розпорядництві та персональній відповідальності керівника за результати роботи підприємства. Способами її реалізації є:

а) право керівника підприємства самостійно — шляхом призначення на посаду чи звільнення з неї — формувати управлінський персонал адміністрації;

б) встановлення обов'язковості управлінських рішень керівника підприємства для всіх працівників;

в) право одноосібного здійснення поточного управління підприємством. При цьому власник майна не має права втручатись у таку діяльність керівника підприємства.

Якщо в єдиноначальності закладені природні властивості будь-якого управління, то колегіальність — це необхідність поєднувати єдиноначальність із самоврядуванням трудового колективу.

Єдиноначальність керівника підприємства реалізується насамперед через його компетенцію.Елементами компетенції керівника підприємства виступають:

1) загальні право і обов'язок здійснювати управлінські функції щодо певних керованих об'єктів — адміністративно-управлінського персоналу та в цілому трудового колективу;

2) конкретні права і обов'язки керівництва відповідним підприємством;

3) право видавати так звані локальні акти управління, що є обов'язковими для виконання в межах даного підприємства.

Компетенція керівника підприємства реалізується в усіх як внутрішніх, так і зовнішніх сферах діяльності підприємства: виробничої діяльності; соціального розвитку та вирішення кадрових питань; матеріально-технічного забезпечення, реалізації продукції, робіт та послуг; фінансової діяльності; зовнішньоекономічної діяльності, природоохоронної діяльності.

Зрозуміло, що переважний обсяг адміністративно-правових відносин з участю херівника підприємства формується у діяльності державних і комунальних підприємств (установ, організацій), які мають більше взаємозв'язків відповідно з органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування.

 

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Глава 15. Функції, компетенція і режим діяльності органів виконавчої влади § 1. Діяльність органів виконавчої влади: загальна характеристика змісту і… Найвагомішим об'єктом впливу адміністративно-правових норм є діяльність органів виконавчої влади.Слід зазначити, що не…

Функції органів виконавчої влади

Цільова спрямованістьфункцій управління — найважливіший аргумент на користь визначення самостійності тієї чи іншої функції. Причому в даному випадку… Для точнішого уявлення саме про такі цілі (завдання) доцільно розмежувати цілі… 1) що відображають найбільш загальні потреби і тенденції економічного та соціального розвитку суспільства, які…

Класифікація функцій управління

а) загальні (або основні) функції; б) спеціальні (або спеціалізовані) функції, які відображають специфіку або… в) допоміжні (або обслуговуючі) функції, які обслуговують виконання загальних і спеціальних функцій.

Компетенція органів виконавчої влади

У зв'язку з цим нагадаємо, що питання про співвідношення функцій і компетенції органів управління тривалий час дискутувалося в радянській… Подальший аналіз зазначеного питання підтвердив висновок про те, що функції не… Повноваження вказують на те, які права та обов'язки має орган виконавчої влади для вирішення окреслених компетенцією…

Дискреційні повноваження

Наділяючи орган такими повноваженнями, законодавець, як правило, вживає дієслово «може». І коли в нормі говориться, що особа може отримати якесь… Сьогодні дискреційними повноваженнями досить широко наділені органи виконавчої… В сучасних умовах широка практика здійснення дискреційних повноважень органів виконавчої влади нерідко породжує…

Адміністративно-правові режими

З огляду на різноманітність завдань і функцій, що здійснюються органами виконавчої влади, нормами адміністративного права встановлюються різні режими правового регулювання управлінської діяльності, або адміністративно-правові режими.

Специфіка цих адміністративно-правових режимів виявляється в особливостях порядку виникнення змісту прав та обов'язків учасників адміністративно-правових відносин та їх здійснення, у відповідних санкціях, особливих засобах їх реалізації, а також у дії єдиних принципів і загальних положень, що поширюються на дану сукупність правових норм.

Поняття адміністративно- правового режиму та його елементи

Проте деякі вчені дане визначення адміністративно-правового режиму не підтримують. Наприклад, Ю. О. Тихомиров, характеризуючи такий підхід як… Окремі вчені зазначають, що адміністративно-правові режими являють собою… Незважаючи на відмінності у розумінні поняття адміністративно-правових режимів, більшість учених одностайні в тому, що…

Види адміністративно- правових режимів

Найпростішу класифікацію — залежно від конкретних умов, що спричиняють здійснення спеціального управління для їх усунення, — наводять автори, які… Д. М. Бахрах об'єднує подібні режими узагальненим поняттям «надзвичайні… Деякі дослідники пропонують класифікацію режимів за ступенем і масштабом свободи громадян та організацій у…

Поняття форм управління

Відтак державне управління, переважний обсяг якого втілено в діяльності органів виконавчої влади, виражається упевних формах. Саме через форми… По формах можна судити про те, що і як робиться в державних органах відповідно… Конкретними прикладами форм управлінської діяльності можуть бути такі дії, як видання правового акту управління,…

Класифікація форм управління

Говорити про форми управління доцільно лише щодо такої діяльності, яка має владно-організуючу спрямованість і відображає зміст основних, профільних… До правовихналежать форми, використання яких спричиняє виникнення конкретного… До неправовихналежать форми, які безпосередньо юридичного значення не мають, тобто не спричиняють виникнення…

Поняття правового акту управління

Як у науковій літературі, так і в українському законодавстві відсутнє загальноприйняте визначення правового акту управління, немає єдиного підходу… Серед підходів до визначення поняття правового акту управління найбільш… У спеціальному дослідженні проблематики актів управління Р. Ф. Васильєв визначив правові акти управління як вольові…

Види правових актівуправління

За критерієм юридичної природи розрізняють нормативні, індивідуальні (іноді їх називають «ненормативні», «правозастосовчі») і змішані (комплексні)… Нормативні акти управління— це правові акти управління, які встановлюють,… Нормативні акти управління є найбільш містким вираженням реалізації виконавчої влади, оскільки саме через них…

Вимоги, що ставляться до правових актів управління

Вимоги до правових актів управліннярізнорідні за своєю суттю і тому потребують певної класифікації. Деякі учені вказують на необхідність розмежування таких вимог за їх змістом: … 1) загальні вимоги законності, яким повинні відповідати всі акти управління незалежно від того, ким і коли вони…

Порядок прийняття правових актів управління

1. Підготовка акту.Значна кількість актів готується і видається з власної ініціативи заінтересованого органу, але багато і з ініціативи органів… — правова ініціатива. Акт приймається, якщо є юридичні та фактичні підстави… — аналіз ситуації і варіантів правового впливу. На даному етапі з'ясовується фактичний стан справ та можливі варіанти…

Питання чинності правових актів управління

1)припинення; 2) зупинення; 3) зміна;

Специфічний вияв загальноправових ознак договору в публічному праві

а) свобода волевиявлення, тобто добровільність укладення; б) рівність сторін; в) досягнення згоди по всіх істотних аспектах договору;

Поняття адміністративного договору та особливості його застосування

1) виникнення у сфері публічної влади у зв'язку і з приводу реалізації органом виконавчої влади або органом місцевого вряду-вання своїх владних… 2) підставою виникнення є правозастосовчий акт, прийнятий згаданими… 3) організуючий характер;

РОЗДІЛ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА ЇЇ АДМІНІСТРА-ТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

Глава 18. Організаційно-правові засади державної служби

§ 1. Служба у суспільстві та державна служба

Службау суспільстві: різноманітність видів

Але в усіх цих утвореннях є працівники, котрі на постійній основі займаються діяльністю щодо практичної реалізації основних завдань і функцій… Залежно від сфери утворення і функціонування відповідних органів та… 1) державні;

Поняття державної служби, її принципи та види

В усіх випадках службова діяльність пов'язана з трьома елементами: 1) запровадженням служби (встановлення посад, їх кількості), правовим… 2) організацією виконання повноважень, здійсненням управління відповідними об'єктами;

Правове регулювання державної служби

Правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів комітетів Верховної Ради та їх заступників, народних… Прийнято низку законодавчих актів, що регулюють окремі напрями… Для реалізації державної політики у сфері державної служби та здійснення поточного керівництва нею функціонує Головне…

Поняття посади

Законодавче визначення поняття посади охоплює його характеристику з організаційної і правової точок зору. В організаційному аспекті посада характеризується тим, що вона встановлюється… У правовому аспекті посада характеризується повноваженнями, колом прав і обов'язків, які закріплені за посадою. Вони…

Поняття посадової особи

Чітке визначення посадової особи має дуже велике значення. Тому наведене вище тлумачення не може задовольнити правову теорію і практику з… По-друге, у наведеному визначенні говориться про осіб, наділених… Позаяк поняття посадової особи широко застосовується в кримінальному законодавстві, законодавстві про адміністративну…

Класифікація посад державних службовців

Оскільки посада державного службовця завжди створюється для виконання певних функцій державного органу та розв'язання конкретних його завдань, то класифікація посад державних службовців пов'язується з особливостями проходження державної служби, органами, де вона здійснюється, та іншими критеріями.

Закон України «Про державну службу» (ст. 25) наводить класифікацію посад державних службовців.Основними її критеріями є: організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу; обсяг і характер компетенції на конкретній посаді; роль і місце посади в структурі державного органу.

Встановлено сім категорійпосад державних службовців, яким відповідають п'ятнадцять рангів,що присвоюються службовцям відповідно до займаної посади, рівня кваліфікації та результатів роботи. Відповідно до категорії посад державної служби та згідно з рангами, які присвоюються державним службовцям, здійснюється прийняття на державну службу, просування по ній службовців, вирішується питання стимулювання їх праці тощо. Безперечно, законодавчо встановлена класифікація посад державних службовців позитивно вплинула на становлення та розвиток державної служби в Україні. Подальший розвиток вона дістала в ряді указів Президента України.

Водночас у сучасних умовах актуалізуються завдання наближення інституту державної служби в Україні до європейської моделі та гармонізації напрямів правового регулювання системи державної служби в Україні й європейських країнах. Адже про вибір Україною європейської моделі розвитку говориться і в Посланні Президента України до Верховної Ради України «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2004 роки». Звичайно, йдеться не про запозичення чужої моделі державної служби, а про те, що вона повинна повною мірою відповідати кращим зарубіжним зразкам. Це стосується і класифікації посад державних службовців.

Щодо приведення класифікації посад державної служби в Україні у відповідність з європейськими стандартами, то слід врахувати, що найпоширеніша європейська практика при віднесенні посад до відповідних категорій виходить з рівня освіти та місця посади в структурі державного органу, що пов'язане з обсягом і характером компетенції на конкретній посаді. За цими критеріями виділяють чотири категорії посад:А, В,С, D, яким відповідають певні чини (ранги). У майбутньому ця схема класифікації посад державної служби в певному варіанті може бути прийнята і нашою державою.

Безумовно, Україна не може прямо запозичити у жодній країні модель побудови державної служби. Без врахування національних особливостей, умов соціально-економічного і політичного розвитку таке запозичення може привести до негативних наслідків. Водночас європейський досвід теоретичного осмислення і законодавчого регулювання формування та проходження державної служби є корисним і повинен враховуватись у вітчизняній системі державної (а також в органах місцевого самоврядування) служби та в законотворчій діяльності.

 

§ 3. Управління державною службою

Управління державною службою— це практична діяльність відповідних державних органів щодо визначення основних напрямів розвитку і забезпечення реального функціонування усіх елементів інституту державної служби. Це управління грунтується на принципах законності; гласності; підпорядкованості вищестоящим державним органам і посадовим особам вищого рівня; єдності основних вимог, що висуваються до державних службовців; стабільності державної служби.

Органи управління державною службою— це спеціальні державні органи або підрозділи державних органів, до компетенції яких належать забезпечення і розвиток системи державної служби.

Зокрема, загальне керівництво державною службою здійснює Президент України.Безпосередньо підконтрольним і підзвітним йому провідним органом управління державною службою виступає Головне управління державної служби України (Головдержслужба),правове становище якого визначено законами України, актами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України та Положенням про Головне управління державної служби України (затвердженим Указом Президента від 02.10.1999 р.)¹. Згідно з Указом Президента «Про підвищення ефективності системи державної служби» від 11.02.2000 р. Головдержслужба України є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, підконтрольним і підзвітним Президентові України¹.

Згідно з п. 4 Положення Головдержслужба:

0 розробляє і вносить на розгляд Кабінету Міністрів України проекти нормативних актів з питань, що належать до її компетенції;

0 аналізує фактичний склад державних службовців і готує пропозиції державним органам щодо підвищення ефективності їх роботи; 0 веде комп'ютерний облік даних про державних службовців першої — третьої категорій;

0 здійснює заходи щодо вдосконалення конкурсного відбору на державну службу, проведення атестації державних службовців із забезпеченням об'єктивної оцінки їх діяльності;

0 готує та вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо віднесення існуючих посад державних службовців, які не перелічені у ст. 25 Закону України «Про державну службу», а також нових посад державних службовців до відповідних категорій;

0 готує проекти актів Президента України і Кабінету Міністрів України про присвоєння рангів державним службовцям, які займають посади, віднесені до першої та другої категорій;

0 дає висновки щодо призначення на посади та звільнення з посад перших заступників і заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які відповідають за роботу кадрових служб, попередньо розглядає питання про призначення на посади та звільнення з посад керівників кадрових служб цих органів, а також керівників апарату та керівників кадрових служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, директорів регіональних центрів підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ і організацій;

0 здійснює методичне керівництво роботою з кадровим резервом, аналізує пропозиції центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо формування кадрового резерву на посади державних службовців, призначення на які здійснюється Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, а також Кабінетом Міністрів України, і узагальнені матеріали щороку подає на розгляд Кабінету Міністрів України;

0 здійснює заходи щодо запобігання проявам корупції серед державних службовців, узагальнює звітність центральних і місцевих органів виконавчої влади з питань додержання вимог Закону України «Про боротьбу з корупцією»¹ та подає її до Кабінету Міністрів України;

0 перевіряє в державних органах та органах місцевого самоврядування додержання вимог Законів України «Про державну службу», «Про боротьбу з корупцією» та інших актів законодавства з питань державної служби та ін.

Для виконання зазначених завдань, покладених на Головдерж-службу, вона має право:

0 залучати вчених, спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань, що належать до її компетенції;

0 утворювати у разі потреби комісії та експертні групи із залученням учених, працівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування (за погодженням з їх керівниками) для підготовки проектів актів законодавства, здійснення їх експертизи та надання роз'яснень;

0 одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій статистичні дані, інші документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на неї завдань;

0 скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до її компетенції;

0 представляти Кабінет Міністрів за його дорученням у міжнародних організаціях та під час укладення відповідних міжнародних договорів України. Одним з важливих напрямів діяльності Головдержслужби є проведення нею перевірок, порядок якого регламентується Положенням про порядок проведення Головдержслужбою перевірок (затвердженим Головдержслужбою від 18.05.2000 р.)¹. Такі перевірки проводяться щодо державних органів та органів місцевого самоврядування з метою: встановлення фактичного стану справ щодо дотримання єдиної державної політики у сфері державної служби, підвищення її ефективності, дотримання зазначеними органами правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу та участь у місцевому самоврядуванні; встановлення фактичного стану справ щодо виконання законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань боротьби з корупцією та запобігання її проявам в органах державної влади та місцевого самоврядування тощо.

Постійно діючим консультативно-дорадчим органом, утвореним Президентом України, є Координаційна рада з питань державної служби при Президентові України(далі — Рада), яка у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України та Положенням про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України (затвердженим Указом Президента від 21.03.2000 p.). Основними завданнями Ради є:

0 визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об'єднання зусиль державних органів щодо підвищення її ефективності; 0 розгляд проектів реформування системи державної служби та підготовка пропозицій до плану заходів її впровадження, аналізу і можливого коригування дій; 0 розгляд проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, кадрового забезпечення державної служби та державних підприємств, установ, організацій;

0 аналіз взаємодії центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо реалізації кадрової політики та з питань державної служби, підготовка пропозицій щодо підвищення ефективності цієї роботи; 0 розгляд питань та пропозицій щодо оптимізації та вдосконалення управління державною службою; 0 аналіз стану та ефективності використання інтелектуального і управлінського потенціалу держави, розробка заходів щодо стимулювання праці, посилення правових гарантій, матеріальної та моральної захищеності державних службовців, а також удосконалення адміністративної культури, підвищення відповідальності та запобігання проявам корупції серед державних службовців, посилення суспільної довіри до державної служби; 0 аналіз стану та розгляд заходів щодо вдосконалення системи підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації державних службовців та керівників державних підприємств, установ і організацій, а також проведення наукових досліджень з питань державної служби; 0 вивчення та розробка пропозицій щодо впровадження вітчизняного і міжнародного досвіду з питань державного управління, державної служби, кадрового менеджменту. З метою вивчення та розгляду питань, що належать до компетенції Ради, вона має право: утворювати у разі потреби комісії, експертні й робочі групи, залучати у встановленому порядку працівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також вчених та провідних фахівців; одержувати безоплатно у встановленому порядку необхідну для її діяльності інформацію, документи, матеріали і статистичні дані; заслуховувати на своїх засіданнях інформацію керівників міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, державних підприємств, установ і організацій з питань, що належать до компетенції Ради.

Зрештою, в кожному окремому органі виконавчої влади управління державною службою здійснює керівник відповідного органу.

 

§ 4. Служба в органах місцевого самоврядування: загальна характеристика

До прийняття Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 р.¹ (далі — Закон) проходження служби в системі органів місцевого самоврядування регулювалося Законом України «Про державну службу», оскільки ст. 2 Постанови Верховної Ради України «Про введення в дію Закону України «Про державну службу» встановлювала, що його дія поширюється на працівників органів місцевого самоврядування, які прирівнюються до відповідних категорій посад державних службовців².

Відповідно до згаданого Закону служба в органах місцевого самоврядування— це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які обіймають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Поняття служби в органах місцевого самоврядування поєднує серед інших такі її основні елементи, як спрямування на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих Законом. Цим підкреслюється роль служби в органах місцевого самоврядування в розв'язанні місцевих проблем управління, її зв'язок з органами місцевої влади.

Основними принципамислужби в органах місцевого самоврядування є:

0 служіння територіальній громаді;

0 поєднання місцевих і державних інтересів; утвердження верховенства права, демократизму і законності;

0 гуманізм і соціальна справедливість;

0 гласність;

0 пріоритет прав та свобод людини і громадянина;

0 рівні можливості доступу громадян до служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки;

0 професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі;

0 підконтрольність, підзвітність, персональна відповідальність за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов'язків;

0 дотримання прав місцевого самоврядування;

0 правова і соціальна захищеність посадових осіб місцевого самоврядування;

0 захист інтересів відповідної територіальної громади;

0 фінансове та матеріально-технічне забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету;

0 самостійність кадрової політики в територіальній громаді.

Закон закріплює право громадян України на службу в органах місцевого самоврядування незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, та встановлює вимоги до претендентів на службу в цих органах. Ці вимоги не мають обмежувального характеру, оскільки стосуються освіти і професійної підготовки, володіння державною мовою в обсягах, достатніх для виконання службових обов'язків.

Обмеження, пов'язані з прийняттям на службу в органи місцевого самоврядування та проходженням служби, згідно зі ст. 12 Закону, є традиційними. Не можуть бути прийняті на службу особи: 0 визнані судом недієздатними;

0 які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку;

0 які відповідно до закону позбавлені права займати посади в органах державної влади та їх апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого терміну;

0 які у разі прийняття на службу в органи місцевого самоврядування будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, що є близькими родичами чи свояками. Інші обмеження, пов'язані з проходженням служби в органах місцевого самоврядування, встановлюються виключно законами України. До обмежувальних заходів можна віднести неподання декларації про доходи.

Встановлення правового статусу посадових осіб місцевого самоврядування має певні особливості. У Законі відзначено, що посадовою особоює особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Види посад визначені у ст. 3. Це виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування», а також законами «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» та іншими законами України.

Прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється шляхом обрання на посади територіальною громадою, обрання або затвердження відповідною радою, призначення на посади сільським, селищним, міським головою, головою районної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України. Посадові особи місцевого самоврядування, які вперше обираються чи призначаються на службу, приносять присягу.

У Законі наводиться класифікація посад в органах місцевого самоврядування та встановлюються ранги посадових осіб. Встановлено сім категорій посад, яким відповідають п'ятнадцять рангів.

Віднесення посад органів місцевого самоврядування, не зазначених у Законі, до відповідної категорії посад здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням керівників відповідних органів місцевого самоврядування.

Ранги присвоюються відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації, результатів роботи одночасно з обранням (прийняттям) на службу в органи місцевого самоврядування або обранням чи призначенням на вищу посаду.

Атестація посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється один раз на чотири роки з метою оцінки ділових та професійних якостей, а також їх кваліфікації. За результатами атестації атестаційна комісія робить один з наступних висновків: про відповідність займаній посаді; про відповідність займаній посаді за певних умов; про невідповідність займаній посаді. Закон визначає порядок оскарження рішення атестаційної комісії та встановлює перелік осіб, які не підлягають атестації. Слід також зазначити, що результати атестації мають рекомендаційний характер для відповідних керівників.

Закон встановлює підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування. Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, підстав, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», служба в органах місцевого самоврядування припиняється у разі: відмови посадової особи місцевого самоврядування від складання присяги; порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування; неподання у встановлений термін відомостей або подання посадовою особою місцевого самоврядування неправдивих відомостей щодо її доходів; виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов'язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування; досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (60 років для чоловіків, 55 —для жінок).

Рішення про припинення служби в органах місцевого самоврядування може бути оскаржено посадовою особою місцевого самоврядування у порядку, визначеному законом.

Перевибори сільських, селищних, міських голів, зміна керівників органів місцевого самоврядування не є підставою для припинення служби посадовими особами виконавчих органів рад, їх секретаріатів, крім працівників патронатної служби.

 

Глава 19. Складові елементи інституту державної служби

Змістом інституту державної служби є суспільні відносини, що формуються в ході реалізації громадянами права доступу до державної служби і подальшого здійснення державно-службової діяльності. Окремі відносно самостійні й однорідні групи цих відносин виступають як складові елементиінституту державної служби. У числі основних таких елементів у цій главі висвітлюються: проходження державної служби; соціальне забезпечення державних службовців; дисциплінарна відповідальність державних службовців.

 

§ 1. Проходження державної служби: загальне поняття

Проходження державної служби(далі в цій главі — проходження служби) є одним з найважливіших елементів інституту державної служби, оскільки саме завдяки йому практично реалізується основне її призначення.

Для усвідомлення сутності проходження служби досить ґрунтовним слід вважати тлумачення, запропоноване свого часу російським адміністративістом В. М. Манохіним: державний службовець працює в системі розгалуженої державної організації, в державному апараті та різних державних установах, створених з метою практичного втілення в життя завдань, що стоять перед державою. Причому діяльність службовця повністю визначається потребами державної організації, тому службовець завжди діє за дорученням держави та від імені держави¹. Це означає, зокрема, що державний службовець: по-перше, працює на загальний, тобто публічний, а не на приватний інтерес; по-друге, може і повинен діяти лише в межах повноважень, визначених за конкретною посадою.

У сучасній науковій літературі прийнято розглядати проходження служби як специфічний вид суспільно корисної діяльності, під час якої службовці різних органів та організацій вступають успецифічні відносини, зміст яких залежить як від виду служби, так і від виду організації чи органу, в якій вона здійснюється².

Метою проходження служби є виконання відповідних завдань та функцій держави. Це потребує наділення осіб, що проходять службу, спеціальним правовим статусом — статусом державного службовця.

Важливим є питання, з якого моменту особа набуває цього статусу. Хоча Закон України «Про державну службу» (далі — Закон) не містить необхідних роз'яснень щодо цього, але аналіз чинного законодавства про державну службу дає змогу зробити висновок: статус державного службовця особа набуває не в момент прийняття на службу (видання наказу про прийняття на службу), а в момент складення присяги державного службовця України (тобто підписання тексту присяги). Це стосується насамперед тих осіб, які поступають на державну службу вперше.

Ті ж особи, які раніше перебували на службі й мали статус державного службовця, після чого звільнилися та знов повертаються на службу, — приступають до виконання службових повноважень з моменту призначення на відповідну посаду.

Втрачається статус державного службовця в день звільнення з державної служби. Оскільки на службовців поширюється законодавство про працю в частині звільнення, то втрата статусу державного службовця повинна відбуватися в момент завершення виконання службових повноважень за посадою в останній день роботи службовця.

Під час проходження служби застосовуються певні процедури.

Зокрема, можна виділити процедури, що здійснюють у зв'язку з: 0 добором кадрів (конкурс, тестування, співбесіда); 0 прийняттям на службу (видання наказу про прийняття на службу на відповідну вакантну посаду та про присвоєння відповідного рангу, ознайомлення з детальним описом службових повноважень, прав та обмежень, приведення до присяги службовця, облаштування службового місця та видача службового посвідчення); 0 власне здійсненням службової кар'єри (атестація, щорічне оцінювання, присвоєння чергового або позачергового рангу); 0 реалізацією інших прав службовця (оформлення відпустки, направлення у службове відрядження, проведення службового розслідування і т. ін.); 0 переведенням на іншу посаду (в тому ж самому чи в інший орган — конкурс, співбесіда, видання наказу про звільнення у зв'язку з переведенням та видання наказу про прийняття на вакантну посаду по переводу); 0 припиненням служби (видання наказу про звільнення зі служби, проведення остаточного розрахунку, повернення службового посвідчення та видача трудової книжки). Проходження служби пов'язане і з певними обмеженнями, встановленими законами України. Зокрема, службовці не мають права вчиняти дії, передбачені Законом України «Про боротьбу з корупцією». Крім того, службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державних органів та їх апаратів. Інші обмеження щодо проходження служби можуть встановлюватися виключно законами України. Отже, поняття проходження державної службислід визначити як діяльність державного службовця щодо виконання завдань та повноважень за посадами, що він обіймає, починаючи з моменту набуття ним статусу державного службовця і завершуючи його припиненням.

 

§2. Стадії проходження державної служби

Враховуючи, що проходження державної служби є процесом, який триває, можна говорити про його стадійний (поетапний) характер.

Як зазначається в адміністративно-правовій літературі, проходження служби — це процес, який триває і який починається з виникнення державно-службових відносин, тобто з моменту заміщення особою державної посади, з подальшим переміщенням працівника по службі, проведенням оцінки та атестації державних службовців, та завершується припиненням державно-службових відносин¹.

Дослідниками виділяються різні стадії проходження служби.Наприклад, Д. М. Бахрах основними стадіями проходження служби вважає такі:

1) вступ (прийняття) на службу;

2) атестація та підвищення кваліфікації службовців;

3) присвоєння чинів, персональних звань, розрядів, дипломатичних рангів тощо;

4) переведення на іншу посаду в межах служби;

5) заохочення;

6) притягнення до відповідальності;

7) припинення служби².

Оскільки в процесі проходження служби конкретною особою можуть і не мати місця деякі з наведених стадій, то доцільно здійснити розмежування:

0 обов'язкових стадій (прийняття на службу, присвоєння рангу службовцю вперше, приведення до присяги службовця, присвоєння чергових рангів, припинення служби);

0 факультативних (тобто необов'язкових) стадій (переведення на іншу посаду, присвоєння рангу службовцю позачергово, заохочення, притягнення до відповідальності).

Звідси, маючи на увазі обов'язковий перелік стадій проходження служби, потрібно виділити такі основні стадії:

1) прийняття на службу;

2) просування по службі;

3) припинення служби.

Стадія прийняття на державну службуохоплює такі процедури: — прийняття відповідним органом чи керівником рішення на підставі здійснення конкурсної чи позаконкурсної процедури прийняття на службу;

— видання відповідного наказу або розпорядження про прийняття особи на конкретну вакантну посаду;

— присвоєння особі рангу службовця в межах відповідної категорії посади;

— ознайомлення особи з наказом про прийняття на посаду та зі службовими повноваженнями;

— приведення особи до присяги службовця;

— безпосередньо початок виконання службових повноважень за посадою.

З метою формування дієздатного кадрового корпусу, залучення на державну службу висококваліфікованих спеціалістів при заміщенні вакантних посад державної служби проводиться конкурс.Відповідно до Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців (затвердженого Постановою Кабінету Міністрів від 15.02.2003 р.) конкурсний відбір проводиться для заміщення вакантних посад державної служби третьої-сьомої категорій, крім випадків, коли законами України встановлено інший порядок заміщення таких посад. Переведення на рівнозначну або нижчу посаду в одному державному органі, а також просування по службі державних службовців, які зараховані до кадрового резерву чи успішно пройшли стажування у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, може здійснюватися без конкурсного відбору.

При заміщенні вакантних посад державної служби, призначення на які відповідно до законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України здійснюється за іншою процедурою, а також у разі прийняття керівником рішення про призначення осіб в межах одного державного органу конкурс не оголошується.

До участі у конкурсі не допускаються особи, які: а) досягли встановленого законодавством граничного віку перебування на державній службі; б) визнані в установленому порядку недієздатними; в) мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади державного службовця (не знята судимість); г) у разі прийняття на державну службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками; д) позбавлені права займати відповідні посади в установленому законом порядку на визначений термін; є) в інших випадках, установлених законами.

Конкурс проводиться поетапно у такій послідовності:

0 публікація оголошення державного органу про проведення конкурсу в пресі або поширення його через інші засоби масової інформації;

0 прийом документів від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі, та їх попередній розгляд на відповідність встановленим кваліфікаційним вимогам до відповідного рівня посади; 0 проведення іспиту та відбір кандидатів.

Іспит проводиться конкурсною комісією державного органу, в якому оголошено конкурс, з метою об'єктивної оцінки знань і здібностей кандидатів на відповідні посади державної служби. Під час іспиту перевіряються знання Конституції України, законів України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією», а також законодавства з урахуванням специфіки функціональних повноважень відповідного державного органу та структурного підрозділу. Результатам іспиту приділяється велике значення: кандидати, які не склали іспит, не можуть бути рекомендовані конкурсною комісією для призначення на посаду.

Конкурсна комісія на підставі розгляду поданих кандидатами документів, результатів іспиту та співбесіди з кандидатами, які успішно склали іспит, на своєму засіданні здійснює відбір осіб для зайняття оголошених для конкурсу вакантних посад державної служби. Інші кандидати, які успішно склали іспит, але не були відібрані для призначення на посади, у разі їх згоди, за рішенням конкурсної комісії можуть бути рекомендовані для зарахування до кадрового резерву в цьому державному органі. У разі виникнення відповідних вакансій такі особи протягом року можуть бути прийняті на рівнозначну або нижчу посаду без повторного проходження конкурсу.

Якщо за результатами конкурсу не відібрано жодного з кандидатів для призначення на посаду, конкурсна комісія не може рекомендувати цих кандидатів до кадрового резерву. В такому випадку оголошується повторний конкурс.

Рішення про призначення на посаду державного службовця та зарахування до кадрового резерву приймає керівник державного органу на підставі пропозиції конкурсної комісії протягом одного місяця з дня прийняття рішення конкурсною комісією. Це рішення може бути оскаржене керівнику відповідного державного органу протягом трьох днів після ознайомлення з цим рішенням, а також у порядку, визначеному законодавством (або в порядку підлеглості, або безпосередньо в судовому порядку).

Слід розрізняти поняття «проходження служби» і «просування по службі». Якщо проходження є загальним процесом, що починається з моменту набуття статусу державного службовця і завершується в момент втрати такого статусу, то просування означає певне посадове зростання на державній службі.

Стадія просування послужбі здійснюється шляхом зайняття службовцем більш високої посади або присвоєння йому більш високого рангу. Практично просування по службізбігається з поняттям службової кар'єри,яка є індивідуальною для кожного службовця.

У західних країнах проходити службу означає «робити службову кар'єру». І успіх тут цілком залежить від особистих моральних якостей особи, її життєвого досвіду, рівня професіоналізму та кваліфікації, а також ставлення до служби.

За загальним правилом, переважне право на просування по службі мають ті службовці, які досягли найкращих результатів у роботі, виявили ініціативність у межах повноважень, постійно підвищували свій професійний рівень, додержуються етики поведінки службовців.

Найбільш суттєво впливають на кар'єру службовців результати атестації.Порядок та умови проведення атестації визначаються Положенням про проведення атестації державних службовців (затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2000 p.).

Атестація службовців проводиться виключно з метою визначення відповідності чи невідповідності конкретного службовця займаній посаді. За результатами атестації атестаційна комісія приймає одне з таких рішень щодо службовця: а) відповідає займаній посаді повністю; б) неповною мірою відповідає займаній посаді; в) не відповідає займаній посаді.

Результати атестації, оформлені відповідним письмовим актом атестаційної комісії, затверджуються відповідним керівником. Службовець має право оскаржити результати атестації або в порядку підлеглості з вимогою переатестації, або безпосередньо до суду та проханням скасувати результати атестації щодо нього.

Нарешті, стадією припинення службине тільки завершується кар'єра службовця, а й відбувається втрата ним статусу державного службовця.

 

§ 3. Соціальне забезпечення державних службовців

Соціальне забезпечення громадян у загальному розумінні — це передбачена чинним законодавством система матеріального і соціально-побутового забезпечення сімей, в яких є діти, громадян у старості, та окремих категорій громадян у випадку хвороби; повної або часткової втрати працездатності; втрати роботи чи служби; втрати годувальника та ін.

Під соціальним забезпеченням державних службовціву широкому значенні слід розуміти систему державного забезпечення та обслуговування державних службовців. Соціальне забезпечення поширюється на всіх державних службовців (далі — службовців), які обіймають посади державної служби і на яких поширюється дія Закону України «Про державну службу» (далі — Закон). Зокрема, Законом встановлено, що службовці мають право на соціальний і правовий захист відповідне до їх статусу, а також захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах та у судовому порядку.

Соціальне забезпечення — це задоволення специфічних потреб непрацездатних і обмежено працездатних службовців та осіб, які припинили службу (колишні службовці), шляхом надання їм соціальних послуг чи задоволення їх життєво важливих потреб у випадках та у межах, визначених Законом. Складовими соціального забезпечення є різні його види: матеріальне; побутове; пенсійне; реабілітаційне тощо.

Система соціального забезпечення державних службовців в Україні, зокрема, включає: державні пенсії; допомогу тим, хто перебуває на державній службі; допомогу жінкам вагітним та по догляду за дитиною; інші види виплат.

Законом запроваджено особливий вид державних пенсій — пенсія державного службовця. На одержання такої пенсії мають право особи, які досягли встановленого законодавством України пенсійного віку, за наявності загального трудового стажу для чоловіків — не менше 25 років, для жінок — не менше 20 років, у тому числі стажу державної служби — не менше 10 років. Зазначеним особам призначаються пенсії в розмірі 80 відсотків їх посадового (чинного) окладу з урахуванням надбавок, передбачених Законом, без обмеження граничного розміру пенсії.

За кожний повний рік роботи понад 10 років на державній службі пенсія збільшується на один відсоток заробітку, але не більше 90 відсотків посадового (чинного) окладу з урахуванням надбавок, передбачених Законом, без обмеження граничного розміру пенсії.

Водночас службовець, звільнений зі служби у зв'язку із засудженням за умисний злочин, вчинений з використанням його посадового становища, або вчиненням корупційного діяння, позбавляється права на одержання пенсії державного службовця. В таких випадках пенсія службовцю призначається на загальних підставах.

Додатковим видом соціального забезпечення державних службовців є встановлена Законом грошова виплата. У разі виходу на пенсію за наявності стажу державної служби не менше 10 років службовцю виплачується за рахунок державного органу грошова допомога в розмірі 10 місячних посадових окладів.

У цілому державні службовці в Україні мають достатньо високий порівняно з іншими категоріями працівників рівень державного соціального забезпечення.

 

§ 4. Дисциплінарна відповідальність державних службовців

Ефективна діяльність апарату державного управління неможлива без посилення відповідальності державних службовців за виконання покладених на них повноважень, дотримання дисципліни та законності. Нині відносини відповідальності державних службовців регулюються Кодексом законів про працю України (далі — КЗпП) та Законом України «Про державну службу», деякими іншими законодавчими та підзаконними актами. Враховуючи це, актуальними є проблеми уніфікації визначень таких ключових понять інституту дисциплінарної відповідальності, як поняття службової дисципліни та дисциплінарної відповідальності державного службовця, дисциплінарного проступку, провадження у справах про дисциплінарні проступки, які сформульовані в різних підзаконних актах.

Правовий інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців є складовою галузі адміністративного права.

Дисциплінарна відповідальність державнихслужбовців — це різновид юридичної відповідальності. Якщо юридичну відповідальність розглядати як загальне поняття, то дисциплінарна відповідальність — поняття особливе, а дисциплінарна відповідальність державних службовців — поняття спеціальне, оскільки вона встановлюється щодо спеціальних суб'єктів — державних службовців. Дисциплінарну відповідальність державних службовців слід визначити як сукупність адміністративно-правових відносин, що виникають у зв'язку з накладенням на державних службовців передбачених законодавством дисциплінарних стягнень за порушення ними службової дисципліни.

Єдиного законодавчого акту або відповідного його розділу, який би системно врегульовував дисциплінарну відповідальність державних службовців, на яких поширюється дія Закону України «Про державну службу»,поки що (за винятком кількох норм зазначеного Закону) не існує. Однак аналіз чинного законодавства дає змогу окреслити характеристику цієї відповідальності.

Зокрема, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку.Дисциплінарним проступком є протиправне порушення службовцем норм законодавства та покладених на нього повноважень.

Дисциплінарне стягненнямає за мету поновлювати порушені державно-службові відносини та уникати негативних наслідків вчинення правопорушення, виховання службовця в дусі дотримання законності, належного виконання службових повноважень, а також запобігання правопорушенням. У чинному законодавстві дисциплінарні стягнення, які накладаються на службовців, передбачені в КЗпП та Законі України «Про державну службу»:

0 догана;

0 попередження про неповну службову відповідальність;

0 затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу або призначенні на вищу посаду;

0 звільнення.

Дисциплінарно-деліктна практика в органах виконавчої влади побудована на застосуванні заходів дисциплінарного впливу щодо службовців виключно на розсуд їх керівників. Причому межі цього розсуду сягають від такого незначного дисциплінарного стягнення, як зауваження, і до найсерйознішого — звільнення з посади. Нерідко при накладенні стягнення керівники органів припускаються необ'єктивності.

З огляду на це доцільно було б законодавчо запровадити такий перелік стягнень:

0 догана;

0 сувора догана;

0 затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу;

0 виключення з кадрового резерву на заміщення вищої посади;

0 попередження про неповну службову відповідність;

0 звільнення з посади.

Важливою проблемою є законодавче врегулювання провадження в справах про дисциплінарні проступки державних службовців, тобто дисциплінарного провадження.Так, відсутній законодавчий акт, що регламентував би цей вид адміністративних проваджень щодо державних службовців, на яких поширюється дія Закону України «Про державну службу».

Завданням даного провадження є своєчасне і всебічне з'ясування обставин вчинення дисциплінарного проступку, виявлення причин та умов, що призводять до порушень службової дисципліни, незабезпечення належного виконання державним службовцем своїх повноважень.

Як і інші види проваджень, що утворюють структуру адміністративного процесу, дисциплінарне провадження має відповідні стадії:

0 порушення дисциплінарної справи;

0 її розслідування;

0 розгляд справи компетентною посадовою особою;

0 винесення рішення по справі та його виконання.

Це — основні стадії. Є ще дві факультативні стадії — перегляд справи в порядку оскарження та прийняття відповідного рішення по ній.

Чинним законодавством у деяких випадках передбачено проведення службового розслідування(ст. 11, 22 Закону України «Про державну службу»):

0 на вимогу самого державного службовця з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри;

0 у випадку невиконання службових обов'язків, що призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян.

Загалом норми, що встановлюють порядок дисциплінарного провадження, мають за мету максимально захистити державного службовця від сваволі адміністрації, що має велике значення в боротьбі з можливими у таких випадках зловживаннями, у тому числі корупцією.

Щодо окремих видів державних службовців, правове становище яких регулюється спеціальними законами(працівники органів прокуратури, судів і т. ін.), інститут дисциплінарної відповідальності набуває певних особливостей. Вони відображені у відповідних нормативних актах (насамперед у дисциплінарних статутах). З урахуванням цього стислий розгляд питань дисциплінарної відповідальності щодо зазначених видів державних службовців наведено у наступному параграфі.

 

§ 5. Особливості дисциплінарної відповідальності окремих видів державних службовців

 

Дисциплінарна відповідальність працівників прокуратури

Відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України дисциплінарні стягнення щодо працівників прокуратури застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, що ганьбить його як працівника прокуратури. До числа дисциплінарних стягнень належать: догана; зниження в класному чині; зниження в посаді; позбавлення нагрудного знака «Почесний працівник прокуратури України»; звільнення; звільнення з позбавленням класного чину.

Дисциплінарне стягнення повинно відповідати характеру вчиненого проступку. Прокурор, що вирішує питання про накладення дисциплінарного стягнення, зобов'язаний особисто з'ясувати обставини проступку й одержати письмове пояснення від особи, що його вчинила. У разі потреби для з'ясування відповідних обставин може бути призначена службова перевірка, термін якої не може перевищувати двох місяців.

Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ прокурора. Цей наказ може бути оскаржений працівником Генеральному прокурору України в місячний термін з дня ознайомлення з наказом.

Генеральний прокурор України має право скасувати дисциплінарне стягнення, зробити більш суворим або пом'якшити його. Про прийняте рішення повідомляється працівник, що звернувся зі скаргою. Оскарження наказу про накладення дисциплінарного стягнення не припиняє його виконання.

 

Дисциплінарна відповідальність працівників органів внутрішніх справ

Відповідно до Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ можуть накладатися наступні дисциплінарні стягнення: зауваження; догана; сувора догана; затримка в присвоєнні чергового спеціального звання на термін до одного року; попередження про неповну службову відповідність; зниження в посаді; зниження в спеціальному званні на один ступінь; звільнення з органів внутрішніх справ.

Дещо специфічні стягнення поряд з вищезгаданими можуть накладатися у навчальних закладах Міністерства внутрішніх справ. Це позбавлення звільнень з розташування навчального закладу чи підрозділу на термін до одного місяця і позачергове призначення в наряд по службі (за винятком призначення у варту або черговим по підрозділу) чи на роботу до п'яти нарядів.

Крім цього, на осіб рядового і начальницького складу, нагороджених нагрудним знаком органів внутрішніх справ, може бути накладене дисциплінарне стягнення у виді позбавлення цього знака. Зазначеним статутом детально регламентуються права начальників щодо накладення дисциплінарних стягнень.

При визначенні дисциплінарного стягнення беруться до уваги характер проступку і його наслідки, обставини вчинення, попередня поведінка винного, його ставлення до служби, стаж служби і рівень кваліфікації. Перед накладенням стягнення від винного береться письмове або усне пояснення. Згаданим статутом передбачається ряд особливостей накладення дисциплінарних стягнень. Зокрема, накладення дисциплінарного стягнення на винного, який перебуває в нетверезому стані, а також одержання від нього пояснення відкладаються до його витверезіння.

Такі дисциплінарні стягнення, як зауваження, догана, позачергове призначення в наряд, позбавлення звільнень з розташування на-

вчального закладу чи підрозділу, можуть оголошуватись як наказом, так і усно. Інші стягнення оголошуються в наказі. Про накладення дисциплінарного стягнення оголошується працівнику особисто, перед строєм або на зборах.

 

Дисциплінарна відповідальність суддів

Дуже докладна регламентація притягнення до дисциплінарної відповідальності пов'язана з тією роллю, яку відіграють суди, значенням, що надається державою дотриманню дисципліни в органах правосуддя. Дисциплінарна відповідальність суддів закріплена в Законі України «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України».

Справи про дисциплінарні проступки суддів розглядаються кваліфікаційною комісією, склад якої визначається законом. Виділяються наступні стадії дисциплінарного провадження: перевірка даних про дисциплінарний проступок судді; порушення дисциплінарного провадження; розгляд дисциплінарної справи.

При вирішенні питання про дисциплінарний проступок судді голова кваліфікаційної комісії, його заступник або один із членів комісії в місячний термін із дня надходження даних про дисциплінарний проступок судді перевіряють їх шляхом отримання письмового пояснення від судді й інших осіб, витребування й ознайомлення з матеріалами судових справ, отримання іншої інформації від певних органів, підприємств, установ, організацій, а також громадян. У випадку, якщо перевірка проводиться щодо голови чи членів кваліфікаційної комісії, її здійснюють за дорученням комісії три її члени.

За результатами перевірки готується довідка, яка повинна містити виклад обставин, встановлених при перевірці, висновки і пропозиції перевіряючих та їхні підписи. Суддя, щодо якого проводиться перевірка, має бути ознайомлений з довідкою і матеріалами перевірки. При цьому він може давати додаткові пояснення, заявляти клопотання про додаткову перевірку окремих обставин. У випадку відмови судді від ознайомлення з довідкою і матеріалами перевірки про це складається протокол, що підписується особами, що здійснювали перевірку.

Всі матеріали перевірки передаються до відповідної кваліфікаційної комісії, що вирішує питання про порушення дисциплінарного провадження.

Підставами порушення дисциплінарного провадження щодо судді є: подання Міністерства юстиції України і його органів за результатами перевірки заяв чи повідомлень громадян, подання голови відповідного або вищестоящого суду, народних депутатів України, керівників або заступників керівників державних органів, органів місцевого самоврядування, а також повідомлення в засобах масової інформації. За наявності зазначених обставин дисциплінарне провадження може порушуватися постановою голови відповідної кваліфікаційної комісії, головами Верховного Суду і Вищого арбітражного суду України, їхніх заступників, Головою Верховного Суду Автономної Республіки Крим, головами обласних, Київського і Севастопольського міських судів, головами апеляційних судів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, головами військових судів регіонів і Військово-Морських Сил України або рішенням кваліфікаційної комісії.

Дисциплінарне провадження щодо голови або члена кваліфікаційної комісії порушується рішенням відповідної комісії. Законом передбачено, що дисциплінарне провадження порушується у десятиденний строк з дня отримання даних про дисциплінарний проступок, а в разі потреби проведення перевірки — у строк не більше десяти днів з дня закінчення перевірки.

Кваліфікаційна комісія розглядає справу в десятиденний строк з дня порушення провадження. При розгляді справи комісія зобов'язана заслухати пояснення судді, а також може заслухати інших осіб, запрошених по клопотанню як судді, так і комісії. У ході засідання оголошуються документи і розглядаються матеріали, що маються в справі. Неявка судді на засідання комісії без поважних причин не перешкоджає розгляду справи.

Рішення в справі приймається більшістю голосів членів комісії, присутніх на засіданні. У ньому необхідно вказати назву комісії, прізвище, ім'я, по батькові і посаду судді, що притягується до дисциплінарної відповідальності, обставини дисциплінарного проступку, пояснення судді та дані, що характеризують його особу, мотиви прийнятого рішення, вказуючи на докази, конкретне дисциплінарне стягнення, застосоване в даному випадку, або підстави припинення справи, а також порядок і строки оскарження рішення. Дисциплінарне стягнення до судці застосовується не пізніше шести місяців після виявлення проступку. При цьому не враховується строк тимчасової непрацездатності судді або перебування його у відпустці.

 

РОЗДІЛ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Глава 20. Контроль у системі засобів забезпечення законності у державному управлінні § 1. Поняття і система засобів забезпечення законності у державному… Законність як важливе політико-правове явище є критерієм правового життя суспільства. У найбільш загальному вигляді…

Загальне поняття державного контролю

Держава є одним з головних су'єктів здійснення контрольної функції у суспільстві. Адже вона наділена реальними повноваженнями для впливу на… Сутність державного контролюполягає у спостереженні та перевірці розвитку… Поряд з контролем державні органи здійснюють такі близькі до нього види діяльності, як нагляд і моніторинг. З огляду…

Місце і роль контролю у державному управлінні

Функція контролю перебуває у тісному зв'язку з іншими функціями управління, вона полягає в оцінці відповідності здійснення цих функцій завданням, що… В сучасних умовах виникла потреба у нових підходах до системи державного… Розглядаючи місце і роль контролю в державному управлінні, слід зазначити існування відмінностей між поняттями…

Контроль через Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини

Правовий статус Уповноваженого та правові основи його діяльності визначені Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав… Згідно з чинним законодавством до сфери контролю з боку Уповноваженого… Уповноважений наділений винятковими повноваженнями давати оцінку стану дотримання та захисту прав і свобод людини і…

Контроль через Рахункову палату

станням коштів Державного бюджету України. Такий контроль здійснює Рахункова палата,яка відповідно до Конституції України утворюється Верховною… Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який підпорядковується,… До складу Рахункової палати входять Голова Рахункової палати, перший заступник і заступник Голови, головні контролери…

Оскарження у сфері діяльності податкових органів

Згідно з нормами вищезазначених законів України прийнятий і діє підзаконний нормативний акт — Положення Про порядок розгляду звернень громадян в… Законом України «Про систему оподаткування» громадянам та іншим особам надане… Податкові органи розглядають скарги платників податків щодо:

Оскарження у сфері діяльності органів внутрушніх справ

Предметом оскарження можуть бути рішення, дії та бездіяльність посадових осіб та органів внутрішніх справ. Оскарженню підлягають рішення, дії… — порушено права, свободи і законні інтереси громадянина (групи громадян); — створено перешкоди для здійснення громадянином його прав, свобод і законних інтересів;

Оскарження у сфері діяльності митних органів

Хоча дана Інструкція була прийнята ще до появи Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 p., але відтоді не зазнала будь-яких змін.… Скарги громадян розглядаються по суті протягом місяця з дня їх надходження, а… Загалом процедура адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності органів митної служби має усталений…

Касаційною інстанцією,до якої може звернутися суб'єкт права на касаційне оскарження, визначено Вищий адміністративний суд України та Верховний Суд України.

Вищим адміністративним судом України в касаційному порядку можуть бути перевірені постанови та ухвали апеляційного адміністративного суду, ухвалені ним в апеляційному порядку. Вищий адміністративний суд України може утворювати судові палати з розгляду окремих категорій справ за визначеною спеціалізацією в межах відповідної спеціальної судової юрисдикції.

У Вищому адміністративному суді, як і в апеляційному, для вирішення організаційних питань діє Президія суду в складі голови суду, його заступників, заступників голів палат, а також суддів цього суду, кількісний склад яких визначається Пленумом Вищого адміністративного суду України. Судді обираються до складу Президії загальними зборами суддів цього суду шляхом таємного голосування.

Для вирішення загальних питань діяльності адміністративних судів у Вищому адміністративному суді України діє Пленум Вищого адміністративного суду України, до складу якого входять усі судді Вищого адміністративного суду України та голови апеляційних адміністративних судів округів.

Створення окружних апеляційних адміністративних судів, а також Вищого адміністративного суду України повністю відповідає пункту 8 частини третьої ст. 129 Конституції України, де визначено, що до основних засад судочинства віднесено забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду.

Замикає систему адміністративних судів Верховний Суд України, який є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції. Верховний Суд України здійснює правосудця, забезпечує однакове застосування законодавства усіма судами загальної юрисдикції. Верховний Суд зобов'язаний не тільки усувати недоліки в застосуванні законів шляхом повторного касаційного розгляду рішень судів загальної юрисдикції, а й запобігати таким порушенням шляхом роз'яснення практики застосування законів у постановах Пленуму на основі матеріалів судових рішень.

У складі Верховного Суду України діють: Судова палата у цивільних справах; Судова палата у кримінальних справах; Судова палата у господарських справах; Судова палата в адміністративних справах. У складі Верховного Суду також діє Військова судова колегія. Для вирішення внутрішніх організаційних питань діяльності Верховного Суду, так само, як в апеляційних, касаційних та вищих судах, у Верховному Суді створюється Президія. У Верховному Суді діє Пленум Верховного Суду України.

Отже, систему адміністративних судів Українистановлять: місцеві адміністративні суди; апеляційні адміністративні суди; Вищий адміністративний суд України; Верховний Суд України. Створення системи адміністративних судів є складовою реформування всієї судової системи України відповідно до вимог Конституції України на принципах територіальності та спеціалізації в інтересах забезпечення ефективного судового захисту прав і свобод людини і громадянина.

 

§ 2. Забезпечення доступності правосуддя в адміністративному судочинстві

Серед проблем реформування судової системи України одне з центральних місць посідає проблема доступу до правосуддя, яка має багато різних аспектів. Пошук оптимальної моделі правосуддя безпосередньо пов'язаний з дослідженням та розв'язанням саме цієї проблеми, оскільки становлення правової держави, громадянського суспільства органічно пов'язані з ефективним, доступним і справедливим правосуддям.

Доступність правосуддя— це нормативно закріплена і реально забезпечена можливість безперешкодного звернення до суду за захистом своїх прав. Основними елементами (одночасно і гарантіями) доступності правосуддя є:

1) організаційно-правові — судоустрій та судочинство;

2) матеріальні (економічні).

Перші пов'язані з територіальною наближеністю судів до населення, створенням умов, що сприятимуть зайняттю суддівських посад висококваліфікованими спеціалістами, раціональною організацією роботи апарату суду, порядком порушення справ у суді, їх розглядом, строками судового розгляду, створенням надійного механізму забезпечення можливості оскарження судових рішень та їх реального виконання тощо.

Другі означають встановлення розумних судових витрат і створення процесуального механізму відстрочення або часткового чи повного звільнення від оплати судових витрат на користь держави; належне фінансування судової діяльності, що забезпечує можливість незалежного правосуддя; надання кваліфікованої юридичної допомоги на пільгових умовах певним категоріям населення, що випливає з міжнародно-правового принципу, згідно з яким надання юридичної допомоги має розглядатися не як акт милосердя, а як обов'язок усього суспільства в цілому.

Проблема доступності правосуддя в адміністративному судочинстві пов'язана із запровадженням оптимальної моделі адміністративної юстиції.

Відомі чотири основні способи (типи) здійснення правового захисту громадян від неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів публічної влади (або чотири моделі адміністративної юстиції):

1) адміністративний, коли перевірку законності, обґрунтованості й доцільності прийняття і виконання адміністративних актів здійснюють спеціальні органи адміністративної юрисдикції, які підтримують різноманітні тісні зв'язки з апаратом управління і не підконтрольні судам загальної юрисдикції (інколи цю модель адміністративної юстиції називають французькою);

2) адміністративно-судовий, або німецький, тип, коли адміністративна юстиція характеризується створенням спеціалізованих адміністративних судів для розгляду спорів, які виникають у сфері функціонування органів управління; адміністративні суди становлять єдину систему і вони незалежні у здійсненні функцій правосуддя від державної адміністрації та інших судових органів країни;

3) «квазісудовий», коли для розгляду адміністративно-правових спорів утворюється система особливих державних органів, спеціальних трибуналів, котрі не входять до судової системи, а у ній, у свою чергу, функцію адміністративної юстиції виконують звичайні суди; таку систему організації адміністративної «квазіюстиції» називають англосаксонською (вона функціонує, зокрема, в США, Великій Британії);

4) загальносудовий, коли скарги на дії, бездіяльність, рішення органів публічної влади розглядають та вирішують загальні суди, використовуючи при цьому цивільно-процесуальні форми (такий спосіб судового захисту застосовується дотепер в Україні, Росії та інших країнах СНД).

Проте за будь-яких обставин адміністративна юстиція — це дійовий засіб правового захисту суб'єктивних прав та законних інтересів громадян.

Нині в Україні, за умов перевантаженості судів цивільними і кримінальними справами, повноцінний розгляд адміністративно-правових спорів загальними судами проблематичний, оскільки веде до порушення термінів розгляду справ, тяганини тощо.

Створення вітчизняної системи адміністративних судів має сприяти забезпеченню доступності до правосуддя навіть за умов істотного збільшення звернень до суду.

На доступність правосуддяв судочинстві адміністративних судів (тобто в адміністративному судочинстві) можуть реально впливати такі чинники:

0 відповідність національного правосуддя певним міжнародно-правовим стандартам доступу до правосуддя;

0 забезпечення будь-якій особі, права та свободи якої порушені, ефективних засобів правового захисту від органів публічної влади незалежно від їх рівня;

0 забезпечення державою зацікавленій особі, яка не має коштів на оплату послуг представника, безкоштовної юридичної допомоги;

0 створення такої системи адміністративної юстиції, яка б не вела до перевантаження судів (суддів) справами;

0 встановлення чіткої (в певних випадках спрощеної) процедури розгляду адміністративних спорів (справ);

0 визначення і встановлення достатніх, але нетривалих термінів розгляду справ;

0 територіальна наближеність адміністративних судів до населення;

0 організація підготовки кадрів для адміністративних судів з метою забезпечення їх висококваліфікованими спеціалістами;

0 встановлення чіткого порядку порушення адміністративних справ у суді, порядку їх розгляду та оскарження судових рішень;

0 забезпечення реального виконання судових рішень;

0 виконання рекомендацій Ради Європи «Про ефективний доступ до права та правосуддя малозабезпечених» щодо: заходів підготовки юристів відповідної спеціалізації, відкриття спеціалізованих юридичних консультацій; можливості повної або часткової оплати юридичних послуг; розширення участі неурядових і громадських організацій під час надання ними правової допомоги у квазісудових формах вирішення спорів (посередництво та примирення), відповідних податкових пільг у цих випадках; спрощення правових процесів;

0 забезпечення достатнього фінансування адміністративних судів з метою забезпечення їх незалежності від виконавчих та інших органів публічної влади;

0 збереження (в розумних межах) системи адміністративно-юрисдикційних органів для розгляду певних категорій адміністративних справ до набуття адміністративним судочинством можливостей розгляду всіх адміністративно-правових спорів (справ) та чіткого визначення процесуальних механізмів їх вирішення.

Аналіз законодавства про судоустрій в Україні дає змогу окреслити засади доступності правосуддя в адміністративному судочинстві.Насамперед усім суб'єктам адміністративно-правових відносин гарантується захист їх прав, свобод і законних інтересів незалежним і не-упередженим судом. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у суді й на участь у розгляді своєї справи у суді будь-якого рівня.

Суди здійснюють правосуддя самостійно. Втручання у здійснення правосуддя, вплив на суд або суддів у будь-який спосіб, неповага до суду чи суддів, збирання, зберігання, використання і поширення інформації усно, письмово або в інший спосіб з метою завдати шкоди їх авторитету чи вплинути на неупередженість суду забороняються і тягнуть передбачену законом відповідальність.

Правосуддя здійснюється на засадах рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом незалежно від статі, раси, кольору шкіри, мови, політичних, релігійних та інших переконань, національного чи соціального походження, майнового стану, роду і характеру занять, місця проживання та інших обставин.

Кожен має право користуватися правовою допомогою при вирішенні його справи в суді. Причому надавати правову допомогу може не тільки адвокат, а й інша особа, яка є фахівцем у галузі права та за законом чи дорученням має право на надання такої допомоги. У випадках, передбачених законом, правова допомога надається безоплатно.

Ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в суді усної або письмової інформації щодо результатів розгляду його справи. Розгляд справ у судах відбувається відкрито, крім випадків, передбачених процесуальним законом.

Судочинство в Україні провадиться державною мовою. Особи, які не володіють або недостатньо володіють державною мовою, мають право користуватися рідною мовою та послугами перекладача у судовому процесі.

Судове рішення, що набрало законної сили, є обов'язковим до виконання усіма органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами, об'єднаннями громадян та іншими організаціями, громадянами та юридичними особами на всій території нашої держави.

Учасники судового процесу та інші особи у випадках і порядку, передбачених процесуальним законом, мають право на апеляційне та касаційне оскарження рішення суду.

Формування системи адміністративних судів та їх діяльність неможливі без необхідних для цього матеріальних коштів.

У адміністративних судах розглядати і вирішувати справи повинні спеціально підготовлені фахівці. Розробка програм навчання, стажування осіб, що претендують на заміщення посад суддів адміністративних судів, — це тільки перші кроки у напрямку забезпечення спеціалізованих судів кваліфікованими кадрами.

І, нарешті, правова освіта. Громадяни мають знати про цілі утворення адміністративних судів, усвідомлювати необхідність їх формування, бути впевненими, що їх права надійно гарантуються зверненням до суду, забезпеченням вільного доступу до будь-якої судової інстанції.

 

§ 3. Принципи адміністративного судочинства

Судочинство в адміністративних судах грунтується на певних принципах.Ці принципи прийнято розглядати як основні засади організації діяльності адміністративного суду, які відображають її специфіку і зміст; як основні положення з питань здійснення правосуддя в адміністративних справах, закріплені в нормах адміністративно-процесуального права.

Принципи адміністративного процесуального права тісно взаємозв'язані й становлять цілісну систему. Кожний принцип відіграє самостійну роль, характеризує галузь у цілому, окрему стадію чи окремий процесуальний інститут, але між ними існує зв'язок і взаємодія, які визначаються єдністю мети і завдань адміністративного судочинства.

Принципами адміністративного процесуального права, закріпленими Конституцією України, є:

— здійснення правосуддя виключно судами;

— незалежність і недоторканність суддів та підкорення їх тільки закону;

— законність;

— змагальність сторін та свобода в наданні суду своїх доказів і доведенні перед судом їх переконливості;

— гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами;

— державна мова судочинства;

— забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом;

— ухвалення судами рішень іменем України та їх обов'язковість до виконання на всій території України;

— доступність і гарантованість судового захисту прав і свобод людини і громадянина.

До принципів адміністративного процесуального права, закріплених законодавством про судочинство, належать:

— об'єктивна процесуальна рівноправність сторін;

— раціональна процесуальна форма;

— неможливість процесуального сумісництва;

— усність;

— безпосередність.

— основний засіб судового захисту прав громадян

Зазначені принципи є основою законодавчого регулювання адміністративного судочинства і виявляються у положеннях Адміністративного процесуального кодексу України (далі — АПК), проект якого підготовлено у зв'язку із створенням в нашій країні системи адміністративних судів.

Зокрема, стаття 6 проекту АПК містить перелік принципів здійснення судочинства в адміністративних судах (адміністративного судочинства):

0 здійснення адміністративного судочинства тільки судом;

0 верховенство права;

0 законність;

0 право на судовий захист;

0 самостійність судів і незалежність суддів;

0 офіційність дослідження та з'ясування обставин справи;

0 рівність учасників судового процесу перед законом і адміністративним судом;

0 забезпечення учасникам судового процесу права на правову допомогу;

0 гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами;

0 змагальність сторін;

0 право на оскарження судового рішення;

0 обов'язковість рішень адміністративного суду.

Слід відзначити, що такі загальні принципи судочинства, як об'єктивна істина, неупередженість при розгляді справи, оперативність, безпосередність і усність процесу, публічність, відповідальність суб'єкта правозастосування, безперервність процесу, цілком притаманні й адміністративному судочинству, і, хоча не викладені окремою статтею, знаходять відображення в окремих статтях АПК.

Закладені в АПК принципи адміністративного судочинства спрямовані на вирішення наступних важливих завдань:

по-перше, вони встановлюють права і обов'язки учасників адміністративно-судового провадження, що дає змогу відповідним особам найбільш повно і точно відповідати своєму призначенню в процесі розгляду справи;

по-друге, вони встановлюють компетенцію суб'єкта адміністративно-судової юрисдикції, необхідну для виконання основного функціонального обов'язку — об'єктивного, заснованого на точній

відповідності закону розгляду справи і винесення обгрунтованого рішення по ньому.

Успішне вирішення цих завдань створить об'єктивні передумови для ефективної реалізації можливостей судового захисту прав і свобод громадян у державному управлінні.

 

§ 4. Адміністративна юстиція у зарубіжних країнах

Загалом адміністративна юстиція сформувалася на Заході в другій половині ХЕК ст. і посіла автономне місце у традиційній системі судочинства. Це зумовлено рядом особливостей, які відрізняють її від цивільного та кримінального судочинства.

В адміністративно-процесуальному порядку розглядаються й вирішуються, зокрема, адміністративно-правові спори між сторонами, які перебувають у відносинах панування — підпорядкування. Правовий результат вирішення органом адміністративної юстиції конфлікту в сфері державного управління — визнання недійсним та скасування неправомірного адміністративного акту. Є певні відмінності й у порядку розгляду адміністративних справ та виконання рішень.

Названі особливості, а також конкретні соціальні умови й традиції відповідно вплинули на формування системи адміністративної юстиціїу різних країнах. Нині в одних державах функції адміністративної юстиції здійснюють звичайні суди, в інших — спеціалізовані адміністративні суди.

До першої групи належать, зокрема, країни з правовою системою, заснованою на англійському загальному праві (Австралія, Великобританія, Ізраїль, Нова Зеландія, США). У цих державах функції адміністративної юстиції покладено переважно на звичайні (загальні) суди.Судове провадження здійснюється як за скаргами громадян на акти й діяння органів державного управління, так і опосередковано, у процесі постановления рішень у кримінальних і цивільних справах.

Спеціалізовані адміністративні судифункціонують у багатьох країнах Західної Європи (Австрія, Німеччина, Франція та ін.). Вони можуть скасовувати неправомірні акти й визнавати незаконними дії органів державного управління.

Характерною рисою цих судів, на відміну від загальних, є обмеженість їх компетенції контролем за адміністративними актами. В державах, де існує така система, адміністративні суди виконують основну функцію в процесі контролю за адміністративними актами, а загальні суди — другорядну, інколи зовсім незначну.

Згідно із загальним принципом, що є відображенням принципу поділу влади, тільки адміністративні суди мають право визнавати недійсним і скасовувати адміністративний акт.

З практичних міркувань загальні суди наділені повноваженнями контролювати адміністративні акти у визначених категоріях справ і згідно з особливими правилами. В деяких державах загальні суди можуть видавати накази, які зобов'язують адміністративний орган виконати певні дії або відмовитися від їх виконання.

У Франціїзгідно з концепцією «непідконтрольності адміністрації загальним судам» контроль здійснюється адміністративним судом, який є складовою адміністрації. Але загальні суди відіграють певну, хоча й обмежену, роль у здійсненні даної функції. Державна рада Франції — країни, котра має класичну модель спеціалізованої адміністративної юстиції, історично була наділена правом розглядати позови про відшкодування збитків, завданих адміністративними органами, і загальним судам у зв'язку з цим належить скромна роль.

Коли законність адміністративного акту оскаржується в загальному суді у ході розгляду якось цивільної чи кримінальної справи, суд повинен залишити це питання для вирішення адміністративним судом, чиє рішення є обов'язковим для загального суду. Однак адміністративний акт може бути незаконним і втратити характер адміністративного, тоді він вважається актом приватної особи. В такому випадку, якщо порушено свободу або право власності громадянина, він може звернутися з позовом про відшкодування збитків до загального суду; останній уповноважений визнати адміністративний акт недійсним, неіснуючим, внаслідок чого цей акт підпадає під юрисдикцію такого суду.

У Німеччинімежа між юрисдикцією з адміністративних та інших справ визначена менш чітко, ніж у Франції. Бажання полегшити розгляд приватних справ з адміністративними елементами призвело до поширення повноважень загальних судів на розгляд адміністративних питань.

Загальним судам дозволяється інтерпретувати адміністративні акти і вирішувати питання про їх юридичну силу, які виникають у ході кримінального або цивільного судочинства. Коли адміністративний акт складний для розуміння і його розгляд потребує досвіду адміністративного суду, загальний суд може направити йому справу, зупинивши процес.

Адміністративний суд, як правило, обмежується питанням про чинність (нечинність) акту. Якщо він юридично чинний, хоч і має певні недоліки, суд його визнає. Відтак адміністративний акт може бути визнаний нечинним лише адміністративним судом. Якщо ж акт має серйозні недоліки або є нечинним, загальний суд може не брати його до уваги.

Закон 1960 p., який визначив існуючу систему адміністративних судів Німеччини, передбачив настільки широку їх юрисдикцію, що загальним судам залишився дуже малий обсяг компетенції з питань адміністративного права.

В Італіїзагальний суд компетентний досліджувати законність адміністративного акту, коли той порушує якесь суб'єктивне право (наприклад, право власності). Якщо акт порушує легітимний інтерес громадянина, питання розглядається адміністративним судом. Кількість правових норм, спрямованих на захист суб'єктивного права (приватного інтересу), є незначною порівняно з кількістю прийнятих на користь суспільства. Порушення легітимного інтересу більш численні, тому спір з адміністрацією майже завжди перебуває у сфері юрисдикції адміністративних судів.

Недоліки контролю за адміністративними актами, який здійснюється загальними судами, призвели до прийняття рішення про позбавлення їх компетенції щодо розгляду адміністративних питань і концентрації її в адміністративних судах. Проте ця пропозиція викликала серйозні заперечення на тій підставі, що суб'єктивні права заслуговують абсолютного захисту від порушень з боку адміністративних органів; покладення цієї функції на адміністративні суди неминуче асимілювало б суб'єктивні права з легітимними інтересами.

У Бельгіїна відміну від Німеччини загальні суди здійснюють широкий контроль за адміністративними актами, хоча, як правило, частково. Як і в Італії, ці суди контролюють тут адміністративні акти, тільки коли їх оскаржують у процесах, які провадяться з метою захисту суб'єктивного права. Суд має право вивчити питання про відповідність адміністративного акту закону. Він не обмежується визначенням того, чи компетентним органом і чи в належній формі вчинено акт, а вирішує питання про відповідність останнього закону за мотивами й цілями. Суд може дослідити факти, на яких грунтується акт, встановити їх існування, а також юридичні висновки, які випливають із фактів, щоб з'ясувати їх законність.

Адміністративна юстиція продемонструвала в теорії і на практиці ряд переваг перед системою загальних судів у питанні розгляду адміністративних позовів. Заснування адміністративної юстиції — вияв тенденції судової спеціалізації, яка спостерігається в усьому світі, формування нових процедурних (процесуальних) норм. Адміністративні суди мають перевагу перед загальними судами, тому що розгляд адміністративних справ потребує спеціального вивчення, досвіду й процедур.

Відомий французький дослідник Г. Бребан так пише про французьку адміністративну юстицію: «Навіть з точки зору контрольних повноважень суддя з адміністративних справ, пов'язаний з апаратом управління, буде менш боязким і більш рішучим, щоб дійти істини і розробити управлінське рішення по суті, а не тільки оцінити його форму. Особливо глибоко він знатиме проблеми, тактику і спонукальні мотиви дій посадових осіб і в разі необхідності зможе розпізнати хитрощі, до яких вони вдаються з метою як обійти закон або підза-конні правила, так і порушити їх»¹. Інакше кажучи, контроль адміністративної юстиції більш деталізований і глибокий, ніж контроль загальних (звичайних) судів.

У Франції та Німеччині адміністрація не має таємниць від суду, тоді як у британській системі — їх велика кількість. Не випадково, що у Бельгії адміністративна юстиція, скасована в 1831 p., була майже через століття, в 1946 p., відновлена, оскільки загальні суди не використовували надану їм владу. Англійські юристи також висловлюють незадоволення нерішучістю загальних судів при вирішенні адміністративних справ і пропонують ввести в англійську судову систему континентальну (французьку чи німецьку) модель адміністративної юстиції.

Національні правові системи, в яких існують адміністративні суди, постали перед проблемами визначення чітких меж: між: загальними й адміністративними судами. Однак цю проблему, як і деякі інші, легко вирішити, оскільки у світі створені й успішно функціонують механізми розгляду і вирішення таких конфліктів.

 

 

РОЗДІЛ IX. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРИМУС І АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

Глава 24. Адміністративний примус   § 1. Поняття адміністративного примусу

Заходи адміністративної відповідальності.

Окремі вчені-адміністративісти висловили думку про відсутність адміністративно-запобіжних заходів й існування так званих віднов-лювальних заходів2.… У науковій літературі висловлено аргументовані заперечення також проти… Деякі вчені-адміністративісти висловлюють думку про існування ще однієї самостійної групи заходів адміністративного…

Поняття заходів адміністративного припинення

Заходи адміністративного припинення не відвертають, а безпосередньо припиняють наявні правопорушення або об'єктивно протиправні діяння, створюють… На відміну від адміністративних стягнень заходи адміністративного припинення… Вони можуть також забезпечувати умови для подальшого застосування заходів відповідальності до винних. Нерідко заходи…

Заходи припинення загального призначення

1. Самостійні (або оперативні) заходи адміністративного припинення характеризуються тим, що оперативно вирішують конфліктну ситуацію, тобто… 0 Вимога припинити протиправну поведінку. Таку вимогу мають право (і зобов'язані) ставити працівники правоохоронних…

Заходи припинення спеціального призначення

Крім того, заходи спеціального призначення застосовуються тоді, коли були використані й не дали бажаних результатів усі інші форми попереднього… Спеціальними ці заходи називаються ще й тому, що вони спрямовані безпосередньо… Застосування сили до людей похилого віку, вагітних жінок, інвалідів і малолітніх дозволяється тільки у випадках…

Поняття адміністративного проступку

У ст. 9 КпАП, де дається поняття адміністративного правопорушення, законодавець урівняв поняття «проступку» і «правопорушення» як підстави… Раніше вважалося, що адміністративне правопорушення посягає на правові норми,… Ототожнення понять «адміністративне правопорушення» й «адміністративний проступок» означає і те, що адміністративна…

Склад адміністративного проступку

1. Об'єкт проступку.За допомогою інституту адміністративної відповідальності насамперед захищаються відносини, що регулюються нормами права,… Загальним об'єктом адміністративного проступку є всі суспільні відносини, що… Предметом адміністративного правопорушення є предмети матеріального світу, з приводу яких виникають суспільні…

Форми вини суб'єкта адміністративного проступку

Теорія адміністративного права, зважаючи на певні відмінності в інтелектуальному та вольовому моменті вини при вчиненні умисних адміністративних… Прямий умисел має місце тоді, коли особа усвідомлює шкідливий для суспільства… Непрямий умисел виявляється в тому випадку, коли особа усвідомлює шкідливий для суспільства характер свого діяння,…

Поняття адміністративних стягнень та їх класифікація

Адміністративне стягнення— це визначена в законі міра покарання у вигляді певних несприятливих заходів морального, матеріального або фізичного… Метою адміністративного стягнення, як зазначено в статті 23 КпАП, є виховання… Адміністративні стягнення характеризуються тим, що несуть в собі елементи репресивного (карального), виховного та…

Перелік адміністративних стягнень

Застосування попередження як виду адміністративного стягнення оформляється постановою уповноваженого органу адміністративної юрисдикції за… Попередження може також фіксуватись іншим встановленим законодавством… Попередження як захід адміністративної відповідальності (тобто як адміністративне стягнення) слід відрізняти від…

Накладення адміністративних стягнень

Стаття 34 КпАП називає обставини, що пом'якшуютьвідповідальність за адміністративні проступки: 0 щире розкаяння винного; 0 відвернення винним шкідливих наслідків проступку, добровільне відшкодування збитків або усунення заподіяної шкоди; …

Дисциплінарна відповідальність в адміністративному

Як вже було відзначено, дисциплінарну відповідальністьприйнято визначати як застосування уповноваженим органом або посадовою особою до осіб, що знаходяться в їх безпосередньому організаційному підпорядкуванні та вчинили передбачені законом проступки, певних стягнень особистого або організаційного характеру — дисциплінарних стягнень.

Для встановлення галузевої належності правових норм, що регулюють відносини дисциплінарної відповідальності в державних органах, треба врахувати, що всі особи, які працюють в державних органах (та їх апараті), за характером правового становища поділяються на три категорії:

1) особи, що перебувають на державній службі й мають статус, врегульований Законом України «Про державну службу»;

2) особи, що перебувають на державній службі, але їх статус регламентується спеціальними законами. Особи цих двох категорій вважаються державними службовцями, хоча і мають відмінності в правовому статусі;

3) особи, що працюють в апараті державних органів (а не на державній службі) і не мають статусу державних службовців.

Нормами адміністративного права регламентуються відносини дисциплінарної відповідальностітільки щодо перших двох категорій осіб. В тому числі ці норми містяться в законах України «Про статус суддів», «Про прокуратуру» тощо.

Натомість особи, що працюють в апараті державних органів / не є державними службовцями, підлягають дисциплінарній відповідальності, що регулюється виключно законодавством України про працю.

Відповідно до зазначених вище категорій можна виділити різновиди дисциплінарної відповідальності, які регулюються адміністративним правом.

1. Щодо осіб, які проходять службу в державних органах (та їх апараті) і статус яких врегульовано Законом України «Про державну службу», дисциплінарна відповідальність регламентується цим Законом та низкою підзаконних нормативно-правових актів. Даний різновид дисциплінарної відповідальності був розглянутий окремо в главі 19 (§ 4). Тут додамо лише, що у випадках, коли окремими нормативно-правовими актами не врегульовано порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців зазначеної категорії, використовуються норми законодавства України про працю.

2. Щодо осіб, які проходять службу в державних органах, насамперед органах виконавчої влади (та їх апараті), але статус яких регламентується спеціальними окремими законами, засади та умови їх дисциплінарної відповідальності можуть встановлюватись або цими законами, або особливими нормативно-правовими актами — дисциплінарними статутами (та положеннями про дисципліну).

Так, згідно із Законом України «Про дипломатичну службу» працівники дипломатичної служби несуть дисциплінарну відповідальність за невиконання або неналежне виконання службових обов'язків, перевищення службових повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з перебуванням на дипломатичній службі, а також за вчинки, що їх ганьблять та дискредитують орган, в якому вони працюють. Крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, до працівників дипломатичної служби можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як затримка до одного року присвоєння чергового дипломатичного рангу, рангу державного службовця або у призначенні на вищу посаду та попередження про неповну службову відповідність.

Деякі інші приклади особливостей дисциплінарної відповідальності щодо державних службовців розглядуваної категорії наведені у главі 19 (§ 5).

На відміну від дисциплінарної відповідальності менш поширеною у сфері державного управління є так звана матеріальна відповідальність в адміністративному праві.

 

Матеріальна відповідальність в адміністративному праві

Перший різновидматеріальної відповідальності за адміністративним правом передбачено ст. 40 КпАП. Згідно з цією статтею, якщо в результаті… Винятком з цього правила є випадки, коли шкода заподіяна неповнолітнім, що… Другим різновидомматеріальної відповідальності в адміністративному праві є випадки, коли особи, що проходять службу в…

РОЗДІЛ X. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС І АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОВАДЖЕННЯ

Глава 27. Адміністративний процес § 1. Поняття адміністративного процесу У процесі виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів, передусім органів виконавчої влади1, вирішується…

Презумпція невинуватості

Таке становище не є виправданим. Притягнення до адміністративної (як і до дисциплінарної) відповідальності має для особи негативні наслідки, часто… Істотною ознакою презумпції невинуватості є те, що ніхто не зобов'язаний… Проте не можна не брати до уваги бажання громадянина, залученого до адміністративного процесу як особа, притягувана до…

Презумпція правомірності правової позиції громадянина

По-перше, правова позиція громадянина, котрий подає скаргу, має вважатися правомірною доти, доки інше не буде встановлено рішенням органу (посадової… По-друге, права й обов'язки щодо доведення правомірності правової позиції… Обов'язок доведення фактів і обставин, які стали підставою для подання скарги, мають покладатися на орган (посадову…

Поняття і види адміністративно- процесуального статусу

У вузькому значенні це сукупність юридичних якостей, якими громадянина наділяє держава. Насамперед це права й обов'язки. Ставлення держави до… Отже, у вузькому значенні адміністративно-процесуальний статус громадянина— це… У широкому значенні адміністративно-процесуальний статус громадянина— це сукупність усіх закріплених в…

Зміст адміністративно- процесуального статусу

Зміст адміністративно-процесуального статусу громадянина складається з кількох елементів, які органічно взаємодіють. Слід виділити наступні елементи.

1. Адміністративно-процесуальні праваналежать до виду суб'єктивних прав громадян.Через механізм суб'єктивних прав реалізується ширша за змістом категорія «права людини і громадянина».

Адміністративно-процесуальні права громадян можуть бути поділені на групи (види). Залежно від стадії адміністративного процесу це:

0 права, пов'язані з можливістю порушення адміністративного процесу з ініціативи громадянина (зокрема, право на одержання конкретної інформації в компетентних органах, право на подання заяви тощо);

0 права, пов'язані з поінформованістю громадянина про причини та цілі залучення його до адміністративного процесу, порушеного з ініціативи інших суб'єктів. Зокрема, це права на ознайомлення з матеріалами справи, на отримання роз'яснення підстав застосування до нього примусових чи адміністративно-попереджувальних заходів;

0 права, які дають можливість громадянину впливати на хід і результати адміністративного процесу. Як найчисленніша група, адміністративно-процесуальні права найбільш повно закріплені законодавцем, хоча більшою мірою це стосується юрисдикційних проваджень. Наприклад, права давати пояснення, представляти докази, заявляти клопотання тощо;

0 права, пов'язані з можливістю оскарження громадянином дій і рішень компетентних органів та посадових осіб.

Залежно від можливості особистого здійснення громадянином адміністративно-процесуальних прав можна виділити:

0 права, які громадянин реалізує самостійно; 0 права, реалізацію яких згідно із законом громадянин делегує іншим особам (законним представникам). Нарешті, за способом дії слід виділити:

0 адміністративно-процесуальні права, для реалізації яких громадянину треба зробити певні дії, наприклад заявити клопотання про надання йому перекладача;

<> адміністративно-процесуальні права, для реалізації яких громадянину немає необхідності реально діяти (наприклад, право на розгляд заяви в установлений законом конкретний термін). Адміністративно-процесуальні права другого виду, як правило, не закріплені в нормативно-правових актах. У більшості випадків вони випливають із процесуальних обов'язків інших суб'єктів адміністративного процесу. Очевидно, що співвідношення адміністративно-процесуальних прав громадян і відповідних їм обов'язків компетентних органів та посадових осіб є найважливішим фактором реальності й дієвості арсеналу процесуальних прав особистості.

2. Адміністративно-процесуальні обов'язкигромадян є найважливішою складовою їхнього правового статусу. Вони тісно пов'язані із суб'єктивними правами громадян, проте є самостійною правовою категорією. Адміністративно-процесуальні обов'язки можуть встановлюватися не тільки державою, її органами, а й іншими уповноваженими суб'єктами.

На відміну від адміністративно-процесуальних прав обов'язки менш детально регламентовані чинним законодавством. Перелік адміністративно-процесуальних обов'язків громадян досить короткий, конкретні вказівки на них містяться переважно в нормах, які регламентують порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення. Ці обов'язки стосуються громадян, котрі беруть участь у провадженні як особи, притягувані до відповідальності, чи як такі, що сприяють здійсненню провадження (свідок, експерт, перекладач). Спільним для всіх цих осіб обов'язком є явка на виклик органу, який здійснює провадження справи. Інші процесуальні обов'язки передбачені для свідка, експерта, перекладача й зумовлені їх роллю в процесі. До таких обов'язків законодавець відносить обов'язок свідка дати правдиві й повні свідчення та відповісти на поставлені запитання (ст. 272 КпАП); обов'язок експерта дати об'єктивний висновок щодо поставлених перед ним питань (ст. 273 КпАП); обов'язок перекладача зробити повний і точний переклад (ст. 274 КпАП).

Деякі адміністративно-процесуальні обов'язки формулюються законодавцем у вигляді різних умов. Зокрема, для провадження у справах про адміністративні правопорушення обов'язок адвоката підтвердити свої процесуальні повноваження сформульовано так: «Повноваження адвоката на участь у розгляді справи посвідчуються ордером, що його видає юридична консультація» (ст. 271 КпАП).

На обсяг адміністративно-процесуальних обов'язків громадян впливає низка факторів, через які вони стають учасниками проваджень і носіями специфічних адміністративно-процесуальних обов'язків. До таких факторів, наприклад, належать:

0 наявність підопічних. Виступаючи як опікуни або піклувальники, громадяни набувають адміністративно-процесуальні обов'язки, пов'язані з виконанням специфічних функцій у цій ролі; 0 володіння або користування в установленому законом порядку об'єктами власності (житловим будинком, автомобілем, катером тощо). Так, власник автомобіля або особа, котра користується автомобілем за дорученням, повинні виконувати конкретні адміністративно-процесуальні обов'язки при реєстрації автомобіля в ДАІ, проходженні технічного огляду тощо; 0 проведення певного роду діяльності. Так, громадяни, котрі виступають як приватні підприємці, несуть адміністративно-процесуальні обов'язки у сфері одержання ліцензій на проведення підприємницької діяльності, у сфері стосунків із податковими органами тощо.

3. Адміністративно-процесуальні законні інтересигромадянина виникають у зв'язку з адміністративно-процесуальною діяльністю. Вони посідають окреме місце у складі адміністративно-процесуального статусу громадянина, безпосередньо стосуються адміністративно-процесуальних суб'єктивних прав і обов'язків, але не збігаються з ними.

Громадяни як суб'єкти адміністративного процесу мають досить широкий діапазон інтересів, проте не всі з цих інтересів можуть бути законними. Так, навряд чи можна визнати законним інтерес громадянина, пов'язаний із приховуванням окремих фактів, які можуть, на його думку, негативно вплинути на бажане для нього рішення у конкретній справі. Тому тут треба чітко визначити, що законнимислід визнавати ті процесуальні інтереси громадянина, які, хоч і пов'язані з його суб'єктивними процесуальними правами й обов'язками, але дозволяються державою і не обмежують при цьому інтересів інших суб'єктів процесу.

Існують різні рівні законних інтересів громадян. Так, можна говорити про загальні законні інтереси громадян — учасників адміністративного процесу (досягнення юридично значущого результату, ухвалення законного й обґрунтованого рішення в справі) і окремі, або персоніфіковані (інтерес громадянина у встановленні конкретних фактів, які доводять його невинуватість у вчиненні адміністративного правопорушення або обґрунтовують його позицію в зв'язку із зверненням до компетентного державного органу).

Іноді законні інтереси пов'язані не тільки із суб'єктивними адміністративно-процесуальними правами й обов'язками громадян, а й з конкретними процесуальними обов'язками відповідних органів та посадових осіб, з положеннями, які регламентують порядок певних дій. Наприклад, можна говорити про наявність законних адміністративно-процесуальних інтересів громадянина у зв'язку з обов'язком відповідальних посадових осіб здійснювати особистий прийом громадян. Реальна в цьому випадку й наявність законних інтересів у зв'язку з положеннями, що регламентують порядок проведення особистого прийому.

Незважаючи на активне використання, категорія законних інтересів дотепер не одержала законодавчого визначення. Чітке тлумачення законодавцем поняття законних інтересів у сфері адміністративного процесу сприяло б повнішій реалізації громадянами свого адміністративно-процесуального статусу, а також вдосконаленню правозасто-совчої діяльності відповідних державних органів.

 

Глава 29. Окремі види неюрисдищійних проваджень

§ 1. Реєстраційні провадження

Важливе місце серед неюрисдищійних адміністративних проваджень посідають реєстраційні провадження.Можна виділити кілька груп реєстраційних проваджень. Частина з них пов'язана з реєстрацією певних фактів. Прикладом можуть бути провадження з реєстрації актів цивільного стану (фактів народження, смерті, одруження, розірвання шлюбу) і видачі громадянам відповідних посвідчень, а також провадження з реєстрації колективних договорів і угод.

Значна частина проваджень пов'язана з реєстрацією певних суб'єктів. Зокрема, до них належать:

0 державна реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності;

0 реєстрація комерційних банків;

0 реєстрація місцевих об'єднань громадян, органів територіальної самоорганізації населення;

0 реєстрація об'єднань співвласників багатоквартирних будинків, реєстрація житлово-будівельних і гаражних кооперативів;

0 державна реєстрація друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств;

0 реєстрація адвокатських об'єднань і т. ін.

Окремі реєстраційні провадження зв'язані з реєстрацією певних об'єктів. Наприклад, може бути виділена:

0 реєстрація відповідно до закону об'єктів нерухомого майна;

0 реєстрація автомототранспортних засобів;

0 реєстрація цивільних повітряних суден, аеродромів, аеропортів і присвоєння повітряним судам, внесеним до державного реєстру, державних і реєстраційних розпізнавальних знаків;

0 реєстрація річкових і морських суден під прапором України і т. ін.

У відповідних випадках здійснюється реєстрація певних прав, зокрема, права власності, використання землі й договорів оренди землі. До числа реєстраційно-дозвільних проваджень можна віднести провадження з легалізації, а також провадження з нострифікації (визнання актів) і установлення вірогідності актів. Наприклад, провадження з нострифікації дипломів і атестатів, виданих громадянам України в інших країнах, а також провадження з встановлення вірогідності сертифікатів про походження товарів з України.

Значне число проваджень пов'язане з акредитацією, атестацією і сертифікацією. Серед них можна виділити, наприклад, провадження з акредитації вищих навчальних закладів, установ охорони здоров'я, журналістів і технічних працівників засобів масової інформації при органах державної влади і місцевого самоврядування, з атестації судових експертів, сертифікації продукції в рамках державної системи сертифікації і т. ін.

Особливе місце серед реєстраційних проваджень посідає провадження з державної реєстрації нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади.

Зупинимося докладніше на окремих, найбільш поширених, реєстраційних провадженнях.

Провадження з легалізації об'єднань громадян.Відповідно до Положення про порядок легалізації об'єднань громадян (затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 26.02.1993 р. № 140, зі змінами, внесеними відповідно до постанов Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 р. № 280 і від 16.10.1998 р. № 1640), легалізація (офіційне визнання) об'єднань громадян здійснюється шляхом їхньої реєстрації або повідомлення про їхнє створення. Для реєстрації об'єднань громадян до органу, що реєструє, подається заява про це, підписана не менш як трьома засновниками об'єднання чи їхніми уповноваженими представниками. До заяви додаються відповідні документи за встановленим переліком.

При цьому для громадян необхідно вказати прізвище, ім'я, по батькові, рік народження, місце постійного проживання, а для союзів об'єднань громадян — назву об'єднання, місце перебування вищих статутних органів, а також представити копії документів про легалізацію. Якщо діяльність організації має міжнародний характер, то додатково подаються документи, що підтверджують поширення його діяльності на територію хоча б однієї іншої держави. Союз об'єднань громадян додатково подає рішення центральних статутних органів об'єднань громадян про їх вступ у союз. Що ж стосується заяви про реєстрацію політичної партії, то вона повинна бути підтримана підписами не менш як однієї тисячі громадян України, що мають виборче право. Політична партія подає також свої програмні документи.

Заява про реєстрацію об'єднання громадян за наявності всіх необхідних документів розглядається в двохмісячний строк. При цьому орган, що здійснює реєстрацію, може проводити перевірку відомостей, які містяться в документах. У випадку ухвалення рішення про реєстрацію об'єднання громадян засновнику видається свідоцтво про реєстрацію, а зареєстрованому об'єднанню привласнюється відповідний номер, і воно вноситься до Реєстру об'єднань громадян, що ведеться органом, який реєструє.

Для легалізації громадської організації шляхом повідомлення про її створення до органу, що легалізує, подається заява, підписана не менш як трьома засновниками громадської організації або її уповноваженими представниками. У заяві вказуються їх прізвище, ім'я, по батькові, рік народження, місце постійного проживання, назва організації і місцезнаходження центральних статутних органів, а також основна мета діяльності громадської організації. Підписи в заяві повинні бути завірені у встановленому законом порядку. Громадська організація, легалізована таким чином, вноситься до книги обліку громадських організацій, що ведеться органом, який легалізує.

Провадження з державної реєстрації транспортних засобів.Зазначене провадження здійснюється відповідно до Правил державної реєстрації й обліку автомобілів, автобусів, а також самохідних машин, сконструйованих на шасі автомобілів, мотоциклів усіх типів, марок і моделей, причепів, напівпричепів і мотоколясок.

Транспортні засоби реєструються за юридичними і фізичними особами. Транспортні засоби, що належать декільком фізичним і юридичним особам (власникам), за їх згодою, засвідченою нотаріусом, реєструються за однією особою, на яку оформлені документи, що підтверджують правомірність придбання цих засобів. У свідоцтві про реєстрацію може бути зроблений запис про те, що конкретна особа має право управління транспортним засобом (експлуатувати) і є його власником, скріплений підписом посадової особи і відповідною печаткою.

Власники транспортних засобів — юридичні й фізичні особи чи їхні представники (далі — власники) зобов'язані зареєструвати їх протягом 10 діб після набуття чи митного оформлення, або тимчасового ввезення на територію України, або виникнення обставин, що є підставою для внесення змін до реєстраційних документів. Строк реєстрації може бути продовжений у випадку неможливості власника транспортного засобу (хвороба, відрядження, інші поважні причини) вчасно її здійснити.

Реєстрація транспортних засобів здійснюється на підставі заяви власника і документів, що засвідчують його особу, правомірність придбання транспортного засобу, відповідність конструкції транспортного засобу встановленим вимогам безпеки дорожнього руху, а також вимогам, що є підставою для внесення змін до реєстраційних документів. Правомірність набуття транспортних засобів, вузлів і агрегатів, що мають ідентифікаційні номери, підтверджується документами, скріпленими підписом відповідної посадової особи і печаткою, виданими суб'єктами підприємницької діяльності, що мають відповідні спеціальні дозволи (ліцензії), митними органами, судами, нотаріусами, органами соціального захисту населення, підприємствами — виробниками транспортних засобів і підрозділами ДАІ.

Реєстрація набутих нових транспортних засобів проводиться за умови відповідності конструкції і технічного стану даної марки (моделі) транспортного засобу обов'язковим вимогам норм і стандартів, що діють в Україні, що підтверджується сертифікатом чи відповідним свідоцтвом про визнання іноземного сертифіката.

Ще одним прикладом досить поширеного виду реєстраційних проваджень є провадження з державної реєстрації договорів оренди землі.

Державна реєстрація договорів оренди землі є офіційним визнанням і підтвердженням державою факту виникнення чи припинення права оренди земельних ділянок. Вона провадиться виконавчим комітетом сільської, селищної і міської ради, Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями за місцем розташування земельної ділянки. Забезпечення реєстрації договорів оренди покладається на відповідні державні органи земельних ресурсів:

0 районні відділи земельних ресурсів;

0 управління (відділи) земельних ресурсів у містах обласного і районного підпорядкування;

0 Київське і Севастопольське міські управління земельних ресурсів.

Для державної реєстрації договорів оренди юридична чи фізична особа (заявник) подає особисто чи висилає поштою до відповідного державного органу земельних ресурсів встановлений перелік документів.

У договорі оренди згідно із ст. 14 Закону України «Про оренду землі» повинні бути відзначені наступні умови: а) об'єкт оренди (місце розташування і розмір земельної ділянки); б) строк договору оренди; в) орендна плата (розмір, індексація, форми платежу, строки і порядок внесення і перегляду); г) цільове призначення, умови використання і збереження якості землі; д) умови повернення земельної ділянки орендодавцю; є) існуючі обмеження й обтяження щодо використання ділянки; є) сторона (орендодавець чи орендар), що несе ризик випадкового ушкодження чи знищення об'єкта оренди чи його частини; ж) відповідальність сторін.

За узгодженням сторін у договорі оренди земельної ділянки можуть бути зазначені й інші умови (якісний стан земельних угідь, порядок виконання зобов'язань сторін, а також обставини, що можуть вплинути на зміну чи припинення договору оренди і т. ін.). Усі надані заявником документи формуються в окрему реєстраційну справу.

Державний орган земельних ресурсів у 20-денний строк перевіряє надані документи на відповідність чинному законодавству і за результатами перевірки готує висновок про державну реєстрацію чи обґрунтований висновок про відмовлення в такій реєстрації і передає реєстраційну справу відповідно до виконавчого комітету сільської, селищної і міської ради, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій за місцем розташування земельної ділянки для засвідчення факту державної реєстрації чи відмови в такій реєстрації.

Факт державної реєстрації засвідчується у 10-денний строк гербовою печаткою і підписом голови відповідної ради, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій чи уповноваженої ними посадової особи. Печатка і підпис ставляться на всіх екземплярах договору оренди (суборенди). Після засвідчення факту державної реєстрації договір оренди реєструється в Книзі записів державної реєстрації договорів оренди землі, що ведеться дер*жавним органом земельних ресурсів за відповідною формою.

§ 2. Дозвільні провадження

Серед дозвільних провадженьдоцільно виділити провадження щодо видачі дозволів (у тому числі узгодження) на заняття певною діяльністю. До них, зокрема, належать:

0 видача свідчень про право на заняття нотаріальною діяльністю;

0 дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення;

0 дозвіл на вивіз з території України документів Національного архівного фонду з метою тимчасового їхнього експонування або реставрації;

0 дозвіл на виконання міжнародних польотів цивільних повітряних суден в аеропорти України або з аеропортів України;

0 дозвіл на проведення підривних робіт і виготовлення непро-мислових вибухових речовин на місцях;

0 дозвіл на право управління транспортними засобами і видача свідоцтв про право управління цими засобами;

0 дозвіл на діяльність інвестиційних фондів та інвестиційних компаній;

0 дозвіл на діяльність з випуску й обороту цінних паперів;

0 узгодження проектів конструкцій транспортних засобів у частині дотримання вимог забезпечення безпеки дорожнього руху;

0 узгодження технічних умов щодо розробки нової автомобільної техніки, а також технічних засобів, що використовуються для обслуговування і ремонту автотранспортних засобів;

0 узгодження лімітів на використання природних ресурсів загальнодержавного значення;

0 затвердження технічних умов, технологічних інструкцій і рецептур виробництва спирту етилового, горілки, лікеро-горілчаних виробів, що є обов'язковими для підприємств усіх форм власності, які виготовляють зазначену продукцію;

0 дозвіл щодо надання в користування мисливських угідь;

0 організація промислового видобутку риби, інших водних живих ресурсів, а також аматорського і спортивного рибальства.

Можна також виділити значне число проваджень, пов'язаних з видачею ліцензій на певний вид діяльності. Це, наприклад, ліцензії на:

0 пошук (розвідку) і експлуатацію родовищ корисних копалин;

0 провадження, ремонт і реалізацію спортивної, мисливської вогнепальної зброї і боєприпасів до неї, а також холодної зброї, пневматичної зброї калібру більше 4,5 мм і швидкістю польоту кулі понад 100 м/сек; створення і утримання стрілецьких тирів, стрільбищ, мисливських стендів;

0 виготовлення й оптову реалізацію лікарських коштів;

0 виготовлення і реалізацію особливо небезпечних хімічних засобів відповідно до переліку, визначеного Кабінетом Міністрів України;

0 видобуток дорогоцінних металів і дорогоцінних каменів;

0 оптову та роздрібну торгівлю спиртом етиловим, алкогольними напоями і тютюновими виробами; 0 ветеринарну практику; 0 медичну практику;

0 юридичну практику;

0 судово-експертну діяльність;

0 страхову діяльність.

Можна виділити також провадження, пов'язані з видачею дозволів на певні об'єкти й операції з ними:

0 на придбання, збереження, носіння і перевезення зброї, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів і речовин, щодо збереження і використання яких установлені спеціальні правила;

0 на рух транспортних засобів із великогабаритними, великоваговими, небезпечними вантажами;

0 на придбання вибухових матеріалів підприємствами й організаціями.

В окремих випадках провадження пов'язане з одержанням дозволу на проведення окремих заходів. Прикладом є дозвіл на проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, а також на проведення спортивних, видовищних та інших масових заходів. Відповідний дозвіл дається і на розміщення певних об'єктів. Зокрема, йдеться про дозвіл на спорудження об'єктів міськбуду, узгоджені проекти землевпорядкування, будівництва підприємств і споруд.

Виходячи з чисельності та важливості певних дозвільних проваджень, зупинимося докладніше на окремих з них.

Провадження з видачі свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю.Зазначене провадження здійснюється відповідно до Положення про порядок видачі свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, затверджене наказом Міністерства юстиції України від 20.01.1994 р. Таке свідоцтво може бути видано громадянину України, що має вищу юридичну освіту, пройшов стажування в державній нотаріальній конторі або у нотаріуса, що займається приватною нотаріальною практикою, і склав кваліфікаційний іспит. Свідоцтво є підставою для призначення на посаду державного нотаріуса або для реєстрації приватної нотаріальної діяльності і видається Міністерством юстиції України на підставі рішення Кваліфікаційної комісії нотаріату при Головному управлінні юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, управліннях юстиції обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій. У випадку успішного складання особою повторного іспиту Вищій кваліфікаційній комісії нотаріату при Міністерстві юстиції свідоцтво видається на підставі її рішення.

До заяви про видачу свідоцтва додаються рішення кваліфікаційної комісії або Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату, документ про внесення плати за видачу свідоцтва, документ, що засвідчує особистість заявника. Розгляд заяви здійснюється протягом одного місяця. Якщо приймається рішення про видачу свідоцтва, то останнє повинно бути зареєстроване в журналі реєстрації виданих свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю.

Відмова у видачі свідоцтва можлива за наступних обставин:

а) втрата особою громадянства України; б) винесення щодо особи обвинувального вироку, що вступив в законну силу; в) винесення рішення про застосування примусових заходів медичного характеру, що вступило у законну силу; г) винесення рішення суду про обмеження дієздатності особи або визнання її недієздатною; д) в інших випадках, передбачених Законом України «Про нотаріат».

Порядок анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю також досить детально регламентований у Положенні про комісії з розгляду подань Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласного, Київського і Севастопольського міських управлінь юстиції щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю. Зокрема, такі подання розглядаються за участю нотаріуса, на якого воно подано, а також представника управління юстиції, що ініціювало подання. До подання додаються засвідчені у встановленому порядку копії документів, на підставі яких здійснено представлення, до-

повідна записка про перевірку роботи нотаріуса, пояснення нотаріуса, копії документів, що свідчать про виявлені в діяльності нотаріуса порушення, копія наказу про призупинення нотаріальної діяльності, документи, що свідчать про вжиті заходи щодо виявлених порушень, а також відповідні документи органів дізнання і слідства, прокуратури, суду і т. ін.

Розгляд справи можливий за відсутності нотаріуса і представника управління юстиції, водночас їхня присутність може бути визнана обов'язковою. Розгляд подання починається з доповіді члена комісії, що попередньо вивчив подання і необхідні документи. Після цього заслуховуються присутні на засіданні комісії особи, досліджуються й аналізуються необхідні документи. Хід засідання комісії фіксується в протоколі, що підписується головою і секретарем. Рішення в справі приймається відкритим голосуванням простою більшістю голосів від числа присутніх членів комісії.

Провадження зі здійснення технічного огляду транспортних засобів.Зазначене провадження здійснюється відповідно до Правил проведення державного технічного огляду автомобілів, автобусів, мототранспорту і причепів, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 26.02.1993 р. (у редакції від 31.03.1999 p.). Воно тісно пов'язане з провадженнями, що мають контрольний характер, оскільки при його здійсненні перевіряється технічний стан транспортних засобів і відповідність вимогам визначених стандартів. Результати технічного огляду є підставою для видачі дозволу на експлуатацію транспортних засобів.

Власники транспортних засобів — юридичні й фізичні особи чи їхні представники (далі — власники) зобов'язані подати транспортні засоби на технічний огляд у строк і на місце, визначені ДАІ, а власники, що виконують завдання по військово-транспортному зобов'язанню, — згідно з рішенням відповідних підрозділів Міністерства оборони. Якщо транспортні засоби відправляються в тривале відрядження, то вони підлягають технічному огляду до від'їзду.

Одночасно з проведенням технічного огляду транспортних засобів, що пройшли перевірку в лабораторії діагностики технічного стану дорожних транспортних засобів, працівник ДАІ з метою контролю вірогідності оцінки технічного стану транспортного засобу лабораторією може вибірково повторно перевірити технічний стан і обов'язково перевіряє відповідність його типу, марки, моделі, номерного знака, номерів шасі (рами), кузова і двигуна записам у реєстраційному документі. Справним вважається укомплектований транспортний засіб, технічний стан якого відповідає правилам дорожнього руху й іншим нормативним вимогам.

На кожен транспортний засіб, що пройшов технічний огляд, видається талон, у якому працівник ДАІ робить відповідні позначки і скріплює їх своїм підписом і особистим штампом. Талон проходження технічного огляду закріплюється в правому нижньому куті вітрового скла транспортного засобу. Якщо транспортний засіб визнаний несправним, то позначка в реєстраційному документі не робиться і талон не видається. У випадку виявлення несправностей, що загрожують безпеці дорожнього руху, визначених законодавством, експлуатація цього транспортного засобу забороняється до їхнього усунення і технічного огляду. Також забороняється експлуатація транспортних засобів, що не пройшли технічного огляду у встановлений строк.

При неможливості подачі транспортного засобу на місце технічного огляду (через несправність та з інших причин) у встановлений строк його власник повинен подати до комісії з проведення технічного огляду письмову заяву, здати номерний знак і пред'явити квитанцію про сплату встановленої суми податку з власників транспортних засобів.

Відомості про результати технічного огляду транспортних засобів фізичних осіб — власників вказуються на зворотному боці квитанції про оплату проведення технічного огляду чи в довідці лабораторії діагностики технічного стану дорожних транспортних засобів, що залишається в ДАІ для обліку. Акт державного технічного огляду транспортного засобу складається тільки в тому випадку, коли виявлена несправність транспортного засобу чи коли транспортний засіб перебуває на тимчасовому обліку. Копія акту видається власнику транспортного засобу на його вимогу.

§ 3. Контрольні провадження

Контроль являє собою один з основних засобів додержання законності, дисципліни, порядку й організованості, забезпечення прав і свобод громадян у процесі діяльності держави в цілому та органів виконавчої влади зокрема.

Контрольні провадженняє органічною частиною адміністративно-процесуальної діяльності і характеризуються низкою особливостей.

По-перше, контрольна діяльність в адміністративному процесі тією чи іншою мірою реалізується у кожному з адміністративних проваджень. Елементи контролю органічно вплітаються в загальний хід реалізації адміністративно-процесуальної діяльності при вирішенні різноманітних індивідуальних адміністративних справ. Наприклад, своєрідною формою контролю виступає перевірка органом, уповноваженим розглядати справи про адміністративне правопорушення, повноти і правильності матеріалів, складених на стадії порушення провадження. Діяльність відповідних органів, що здійснюють адміністративні провадження, є об'єктом контролю з боку вищестоящих органів і посадових осіб.

По-друге, результати відповідної контрольної діяльності можуть бути підставою для порушення юрисдикційних адміністративних проваджень, у ході яких винні особи залучаються до адміністративної або дисциплінарної відповідальності.

Контрольні провадження різні, й це значною мірою залежить від сфери діяльності, що підлягає контролю. У цьому розумінні виділяють відомчий, надвідомчий і міжвідомчий контроль.

Відомчий контрольздійснюється за фінансово-господарською діяльністю, цільовим і ефективним використанням бюджетних коштів, збереженням державного майна, ощадливим використанням матеріальних і фінансових ресурсів, за виконанням планових завдань, правильністю ведення бухгалтерського обліку, а також з метою виявлення й усунення фактів порушення фінансової дисципліни, заподіяння збитків, безгосподарності, перекручування звітності на підприємствах, установах, організаціях, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Відповідно до Положення про відомчий контроль у системі міністерств, інших центральних органів виконавчої влади за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ і організацій, що належать до сфери їхнього управління (затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 10.06.1998 р.) ревізії і перевірки фінансово-господарської діяльності здійснюються контрольно-ревізійними підрозділами в підлеглих їм державних підприємствах, установах і організаціях. Вони проводяться комплексно, на основі річних планів, що погоджуються з Головним контрольно-ревізійним управлінням (Главкру) або його підрозділами на місцях, і призначаються в кожному конкретному випадку керівником відповідного міністерства або іншого центрального органу виконавчої влади. В окремих випадках можуть проводитися і позапланові ревізії і перевірки.

Контрольно-ревізійні підрозділи створюються і функціонують як самостійні структурні підрозділи в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, а в необхідних випадках — в органах, що належать до сфери їхнього управління. Вони утворюють єдину контрольно-ревізійну службу відповідного міністерства або іншого центрального органу виконавчої влади.

Керівник контрольно-ревізійного підрозділу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади призначається на посаду і звільняється з посади міністром (відповідним керівником) за погодженням з Главкру, а керівник контрольно-ревізійного підрозділу органу, що належить до сфери його управління, — керівником цього органу за погодженням з керівником відповідного територіального підрозділу Главкру і відповідним органом вищого рівня за поданням керівника цього органу і керівника контрольно-ревізійного підрозділу вищестоящої організації. Начальники контрольно-ревізійних підрозділів, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади підпорядковані безпосередньо керівникам цих органів і входять до складу їхніх колегій.

Строк проведення ревізій і перевірок не може перевищувати 30 днів. Перевищення цього строку допускається тільки з дозволу керівника органу, що призначив перевірку. Результати ревізії чи перевірки оформляються актом за підписом керівника ревізійної групи, керівника і головного бухгалтера підприємства, установи й організації, де проводилася ревізія чи перевірка. Письмові заперечення і зауваження щодо складеного акту можуть бути представлені керівником або головним бухгалтером не пізніше 5 днів з дня його підписання. У разі потреби застосування строкових заходів для усунення виявлених ревізією або перевіркою порушень чи зловживань, а також притягнення винних осіб до відповідальності складається окремий проміжний акт, а відповідні матеріали передаються керівнику органу, що призначив перевірку. Керівник зобов'язаний у тижневий строк розглянути результати ревізії чи перевірки й вжити заходів щодо усунення порушень, відшкодування матеріальних збитків, притягнення винних до відповідальності, усунення причин і умов, які сприяли порушенням, а також забезпечити контроль за виконанням прийнятих рішень.

У ході перевірки ревізор наділяється досить широким обсягом прав. Зокрема, він має право:

О перевіряти на підприємствах, в установах і організаціях плани, грошові, бухгалтерські й інші документи, наявність грошей і цінностей, а у випадку виявлення підробок й інших зловживань вилучати необхідні документи до закінчення перевірки чи ревізії, залишаючи в справі акт вилучення і копії чи реєстри вилучених документів; 0 перевіряти правильність списання сировини, палива, інших матеріальних цінностей, тепло- і електроенергії на потреби провадження, повноту оприбуткування готової продукції і вимагати від керівників підприємств, установ і організацій, де проводиться ревізія чи перевірка, здійснення контрольних обмірювань виконаних робіт; 0 вимагати проведення інвентаризації основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, перевірки наявності коштів і розрахунків, у разі потреби опечатувати каси і касові приміщення, склади, архіви, 0 одержувати від інших підприємств, установ, організацій довідки і копії документів, зв'язаних з операціями, що перевіряються; 0 одержувати від посадових осіб письмові пояснення з питань, що у них виникають у ході ревізій чи перевірок. Порядок організації і проведення ревізій та перевірок визначається інструкціями, затвердженими керівниками міністерств, інших центральних органів виконавчої влади за узгодженням з Глав-кру. За вимогою останнього або його територіальних органів повинні представлятися акти перевірок чи ревізій. Контрольні функції здійснює значне число органів і посадових осіб. До них можна віднести правоохоронні органи — Службу безпеки України (СБУ), органи внутрішніх справ (міліцію), державну пожежну охорону, Державну автомобільну інспекцію (ДАІ), митні органи, державну податкову службу, а також Антимонопольний комітет України.

Надвідомчий контрольздійснюється деякими органами, діяльність яких у цьому плані поширюється на всі сфери господарювання й управління. До їх числа належать Міністерство охорони навколишнього природного середовища та його органи, Міністерство охорони здоров'я, Міністерство праці і соціальної політики, Державний комітет з питань технічного регулювання та споживчої політики.

Частина органів здійснює міжвідомчий контрольв окремих сферах господарювання і управління. Зокрема, до них належать Національний банк України, Державний комітет телебачення і радіомовлення, Державний комітет з водного господарства, Державний комітет по земельних ресурсах, Державний комітет лісового господарства, значне число спеціалізованих державних інспекцій.

Для кожного з органів, що здійснюють контрольні функції, характерні особливості здійснення контролю, зв'язані зі специфікою виконуваних функцій. Ці особливості дістають закріплення в положеннях про ці органи, а також у спеціальних нормативно-правових актах, що регламентують порядок здійснення відповідної контрольної діяльності.

Так, Департамент спеціальних телекомунікаційних систем і захисту інформації Служби безпеки України здійснює видачу ліцензій на діяльність в галузі криптографічного захисту інформації. Одночасно він здійснює і контроль за дотриманням відповідних правил. Порядок здійснення такого контролю одержав закріплення в Інструкції про умови і правила провадження підприємницької діяльності (ліцензійні умови), зв'язаної з розробкою, виготовленням, ввозом, вивозом, реалізацією і використанням коштів криптографічного захисту інформації, а також з наданням послуг з криптографічного захисту інформації, і контроль за їх дотриманням.

Відповідно до зазначеної Інструкції Департамент письмово повідомляє суб'єкта підприємницької діяльності про строки проведення перевірки. Таке повідомлення повинно бути здійснене за 10 днів до її проведення. Контроль за виконанням суб'єктами підприємницької діяльності ліцензійних умов проводиться планово не більше одного разу в рік, а також по рекламації замовника або для розгляду питання щодо поновлення дії ліцензії. У випадку порушення ліцензійних умов здійснення діяльності в галузі криптографічного захисту інформації Департамент видає обов'язкове для виконання розпорядження щодо усунення порушень або припиняє дію ліцензії. Суб'єкту підприємницької діяльності в письмовій формі повідомляються підстави рішення про призупинення дії ліцензії. Повідомлення повинно бути направлене в строк не пізніше 5 днів з моменту прийняття такого рішення.

Здійснення контролю тісно зв'язане з реалізацією інших адміністративних проваджень, зокрема реєстраційно-дозвільних. У цьому випадку результати здійснення контролю є прямою підставою для дозволу тієї чи іншої діяльності. Це добре видно на прикладі здійснення технічного огляду транспортних засобів, що проводиться органами ДАІ.

Слід зазначити ще одну важливу особливість контрольних проваджень: результати досить часто є підставок) притягнення винних осіб до юридичної відповідальності. Не випадково для ряду суб'єктів контролю законодавець передбачає можливість порушувати провадження в справах про адміністративні правопорушення, а у встановлених законом випадках — розглядати такі справи і приймати по них рішення.

 

Глава 30. Провадження у справах про адміністративні правопорушення

Провадження у справах про адміністративні правопорушення (проступки)є самостійним видом адміністративно-юрисдикційних проваджень. На нього поширюються всі загальні ознаки, властиві юрис-дикційним адміністративним провадженням. Водночас основні відмінності провадження у справах про адміністративні правопорушення стосуються характеристики суб'єктів, що уповноважені розглядати подібні справи, та змісту окремих стадій, з яких складається зазначене провадження.

 

§ 1. Суб'єкти, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення

Однією з важливих ланок у правоохоронній діяльності органів виконавчої влади є розгляд справ про адміністративні правопорушення, що і є сутністю адміністративної юрисдикції.

Нагадаємо, що юрисдикція — це наділення певного кола державних органів компетенцією щодо розгляду справ, які виникають з правового спору чи порушення правової норми. В основі юрисдикційної діяльності лежить розгляд і вирішення спорів щодо застосування матеріальних норм, правової оцінки поведінки тих чи інших осіб, застосування у випадку необхідності при негативній оцінці їх поведінки передбачених чинним законодавством заходів державного примусу.

Правозастосування — це засновані на державно-владних повноваженнях дії державних органів із запровадження юридичних норм у життя. Органи правосуддя (суди) також діють на підставі закону, однак їх діяльність не обмежується лише застосуванням норм у точній відповідності із законом. Поряд з цим вони мають керуватися загальними принципами права, що набувають вираження в чинному законодавстві (особливо в колізійних ситуаціях)¹.

З огляду на це адміністративна юрисдикція — це законодавчо закріплена сукупність прав та обов'язків органів виконавчої влади та правосуддя щодо розгляду та вирішення справ, які випливають із адміністративних правопорушень.

Статтею 213 КпАП передбачено, що справи про адміністративні правопорушення уповноважені розглядати наступні органи (посадові особи):

0 адміністративні комісії при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад;

0 виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад; 0 районні (міські), районні в містах комісії у справах неповнолітніх;

0 районні (міські) суди (судді);

0 органи внутрішніх справ, органи державних інспекцій та інші органи (посадові особи), уповноважені цим Кодексом. Наведений перелік не є вичерпним, оскільки і сам Кодекс, й інші законодавчі акти передбачають досить широке коло органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення.

Майже для всіх цих органів характерно, що кожен з них вирішує тільки конкретно визначене коло питань:

0 Прикордонні війська України розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням прикордонного режиму або режиму в пунктах пропуску через державний кордон України;

0 органи державного пожежного нагляду наділені адміністра-тивно-юрисдикційними повноваженнями щодо правопорушень, пов'язаних з порушенням встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанням приписів та постанов посадових осіб органів державного пожежного нагляду; 0 органи залізничного транспорту розглядають справи про порушення правил користування засобами цього транспорту, правил щодо охорони порядку та безпеки руху, правил, спрямованих на забезпечення схоронності вантажів на залізничному транспорті, правил пожежної безпеки на залізничному транспорті і т. ін. Загалом адміністративно-юрисдикційними повноваженнями наділено значно більшу кількість органів виконавчої влади. Так, накладати адміністративні стягнення за певні адміністративні правопорушення на транспорті можуть: органи морського транспорту, органи річкового транспорту; органи автомобільного транспорту та електротранспорту (щодо порушень правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, правил користування автомобільним транспортом та електротранспортом).

До іншої групи належать органи, що контролюють дотримання правових норм у сфері фінансових відносин: органи державної контрольно-ревізійної служби, які розглядають справи щодо порушень законодавства з фінансових питань (ст. 164² КпАП), порушень порядку подання фінансової звітності та ведення бухгалтерського обліку при ліквідації юридичної особи (ст. 166⁶ КпАП); органи державної податкової служби щодо порушень порядку проведення розрахунків із споживачами та щодо ухиляння від подання декларації про доходи (ст. 155^і, 164^і КпАП), порушень порядку подання фінансової звітності та ведення бухгалтерського обліку; органи Пенсійного фонду та Фонду соціального страхування України щодо недотримання правових норм, які регулюють відносини в цій сфері.

Адміністративно-юрисдикційними повноваженнями також наділені:

— Національний банк України — щодо порушень банківського законодавства та нормативно-правових актів НБУ;

— військові комісаріати;

— органи, установи та заклади державної санітарно-епідеміологічної служби;

— органи державного ветеринарного контролю;

— органи державної служби з карантину рослин України;

— органи державного контролю у насінництві;

— органи рибоохорони;

— органи лісового господарства;

— органи мисливського господарства;

— органи державної статистики;

— органи виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів;

— органи Міністерства праці та соціальної політики України. Одним із видів суб'єктів, наділених правом розгляду справ про адміністративні правопорушення, є місцеві суди (раніше суди районної або міської ланки). Судді є найбільш кваліфікованими у професійному відношенні порівняно з уповноваженими особами інших органів державної влади. Тож не дивно, що до їх компетенції віднесені найсерйозніші справи. Так, оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, конфіскація предмета, виправні роботи та адміністративний арешт можуть бути застосовані до особи, винної у вчиненні адміністративного правопорушення, лише за рішенням суду.

Отже, сукупність органів, наділених адміністративно-юрис-дикційними повноваженнями відповідно до чинного законодавства України, включає суб'єктів різних видів, основними серед яких є органи виконавчої влади, їх посадові особи та місцеві суди (судді) загальної юрисдикції.

§ 2. Стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення

Аналіз чинного законодавства дає змогу говорити про існування двох видів проваджень у справах про адміністративні правопорушення:

по-перше, застосування адміністративних стягнень до фізичних осіб за правилами КпАП;

по-друге, застосування адміністративних стягнень до юридичних осіб, яке КпАП не врегульоване.

Якщо застосування адміністративних стягнень до фізичних осіб, незважаючи на існування певних правових прогалин, все ж таки детально регламентовано у КпАП, то застосування стягнень до юридичних осіб має несистематизований характер.

Більше того, застосування стягнень за порушення різних правових норм відповідно має деякі відмінності у порядку накладення стягнень. Однак для згаданих груп суб'єктів адміністративного правопорушення (проступку) провадженням у справах про такі правопорушення властиві й певні спільні риси.

Традиційно виділяють наступні стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення(адміністративно-юрисдикційного провадження):

1) порушення справи про адміністративне правопорушення;

2) розгляд справи про адміністративне правопорушення та прийняття рішення;

3) оскарження і опротестування постанови по справі про адміністративне правопорушення;

4) виконання рішення, застосування адміністративного стягнення.

Справа про адміністративне правопорушення, як правило, розглядається за місцем його вчинення (ст. 276 КпАП). Але у випадку, коли правопорушення вчинено водієм, можуть також розглядатися за місцем обліку транспортних засобів або за місцем проживання порушників. Справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 177 і 178 КпАП, розглядаються за місцем їх вчинення або за місцем проживання порушника.

1. Адміністративно-юрисдикційне провадження починаєтьсяз виявлення факту вчинення адміністративного проступку, його фіксації у відповідному процесуальному документі. Щодо фізичних осіб таким документом виступає протокол про адміністративне правопорушення.

Протокол є первинним процесуальним документом, в якому мають бути відображені всі обставини справи. Законодавство України містить перелік реквізитів, які мають бути обов'язково зазначені в протоколі (ст. 256 КпАП), а саме: дата, місце складання, дані посадової особи, яка склала протокол; дані щодо особи правопорушника, місце та час вчинення адміністративного правопорушення, класифікація відповідно до закону, що передбачає відповідальність за його вчинення (при цьому має бути чітко зазначено, яка саме правова норма порушена); дані щодо свідків, потерпілих; пояснення правопорушника та інші відомості, що мають значення для справи (докази та будь-які інші фактичні дані, ^які встановлюють наявність або відсутність адміністративного правопорушення). При складанні протоколу особі має бути пояснено її процесуальні права та обов'язки, передбачені ст. 268 КпАП.

Зазначений документ має бути підписаний особою, що його склала, та правопорушником. При наявності свідків та потерпілих протокол може бути підписаний і ними. Правопорушник може відмовитися від підписання протоколу, про що робиться відповідний запис. Правопорушник, за бажанням, може дати зауваження та пояснення до протоколу, викласти причини відмови від підписання документу. Особливої уваги заслуговує дата складання протоколу про адміністративне правопорушення, оскільки саме з цієї дати розпочинається перебіг строку давності притягнення до адміністративної відповідальності, передбаченого ст. 38 КпАП.

Щодо юридичної особи при виявленні вчиненого правопорушення, як і у випадку з фізичними особами, може бути складено протокол. Так, Законом України «Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без належних документів для в'їзду в Україну» передбачено, що посадовою особою відповідного органу охорони державного кордону України, яка виконує функції із здійснення прикордонного контролю, про вчинення правопорушення складається протокол. Зміст цього протоколу та вимоги форми майже ідентичні тим, які закріплені КпАП, за винятком того, що в ньому зазначаються назва повітряного перевізника, його юридична адреса, розрахунковий рахунок, ідентифікаційний код, дата і місце реєстрації. Підписується він уповноваженою особою повітряного перевізника.

Щодо інших форм документів, які фіксують правопорушення, то можна виділити також акт та розпорядження.

Найпоширенішою формою документального викладення обставин справи є акт. Як правило, він складається представником уповноваженого органу щодо правопорушення, виявленого в ході перевірки.

Акти перевірок, зокрема, використовують органи Державної податкової служби, в них можуть викладатися як позитивні, так і негативні результати перевірок бухгалтерської та фінансової документації господарюючого суб'єкта. Відповідними документами користуються й органи з питань електроенергетики (Національна комісія з питань регулювання електроенергетики, державні інспектори з експлуатації електричних станцій і мереж, державні інспектори з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії). Так, п. 7 Положення «Про накладення на суб'єктів господарської діяльності штрафів за порушення законодавства про електроенергетику» (затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.1999 р.) передбачено, що рішення про накладення штрафу приймається на підставі акту перевірки.

Крім актів перевірок, уповноважені органи при виявленні порушення суб'єктами господарської діяльності правових норм видають відповідне розпорядження. В частині першій ст. 35 Закону України «Про захист економічної конкуренції» зазначено: «Розгляд справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції починається з прийняття розпорядження про початок розгляду справи і закінчується прийняттям рішення по справі».

Розгляд справи може бути розпочатий: за заявами суб'єктів господарювання, громадян, права яких були порушені; за поданням органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю за порушення законодавства про захист економічної конкуренції; за власною ініціативою органів Антимонопольного комітету України.

Фактично складання протоколу (акту, розпорядження) є порушенням справи про адміністративне правопорушення (за винятком тих випадків,коли законодавець передбачає можливість не складати протокол). Одночасно законодавством передбачено обставини, за наявності яких провадження в справі про адміністративне правопорушення виключається.

Ст. 247 КпАП передбачає такі обставини щодо фізичних осіб:

— відсутність події і складу адміністративного правопорушення;

— недосягнення особою на момент вчинення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку;

— неосудність особи, яка вчинила протиправну дію чи бездіяльність;

— вчинення дії особою в стані крайньої необхідності або необхідної оборони;

— видання акту амністії, якщо він усуває застосування адміністративного стягнення;

— скасування акту, який встановлює адміністративну відповідальність;

— закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених статтею 38 цього Кодексу;

— наявність по тому самому факту щодо особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, постанови компетентного органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення або не скасованої постанови про закриття справи про адміністративне правопорушення, а також порушення по даному факту кримінальної справи

— смерть особи, щодо якої було розпочато провадження в справі.

Оскільки положення КпАП не поширюються на господарюючих суб'єктів і відсутній єдиний законодавчий акт, який би регулював хоча б загальні питання притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності, треба в кожному окремому випадку звертатися до відповідного закону чи іншого нормативного акту, що регулює відносини в тій чи іншій сфері. Більшість з них не містять положень, аналогічних тим, що закріплені КпАП щодо притягнення до адміністративної відповідальності фізичних осіб.

Однак є і винятки. Стаття 4 Закону України «Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без належних документів для в'їзду в Україну» передбачає наявність трьох обставин, за яких провадження у справі про правопорушення щодо юридичної особи не може бути розпочате, а розпочате підлягає закриттю. Це 1) відсутність події правопорушення; 2) скасування встановленої цим законом відповідальності; 3) ліквідація повітряного перевізника.

Важливою умовою припинення провадження щодо притягнення до адміністративної відповідальності є сплив строку, передбаченого ст. 38 КпАП. Щодо фізичних осіб цей строк визначається наступним чином: «Адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні — два місяці з дня його виявлення».

Дещо відмінним є положення юридичних осіб. Правова розрізненість та теоретична невизначеність не створює певної системи процесу адміністративного провадження щодо юридичних осіб. Зокрема, законодавчо не визначено загальні строки, в межах яких до них може бути застосовано адміністративне стягнення. Лише деякі законодавчі акти закріплюють відповідні положення, однак навіть закріплені не мають єдності у визначенні та значно відрізняються від строків притягнення до адміністративної відповідальності фізичних осіб.

Так, ст. 42 Закону України «Про захист економічної конкуренції» встановлює два види строків давності притягнення до відповідальності: 1) за порушення законодавства про захист економічної конкуренції — п'ять років з дня вчинення правопорушення, а в разі триваючого порушення — з дня закінчення вчинення правопорушення; 2) за правопорушення, передбачені пунктами 13—16 ст. 50 Закону, — три роки з дня вчинення або закінчення правопорушення.

Нині фактично відсутнє не тільки теоретичне обґрунтування процесуальних строків притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб, а й законодавчо не узагальнено критерії визначення цих строків. У більшості законодавчих актів ці строки взагалі не передбачені. Водночас вони потребують приведення їх до єдиного критерію, визначення та усунення положень, якими встановлюється безстрокова відповідальність.

2. Центральною стадією провадження є розгляд справи про адміністративне правопорушення.Це зумовлено тим, що саме на цій стадії фактично вирішується справа.

Виходячи з приписів КпАП дана стадія включає наступні процесуальні дії:

0 підготовка справи до розгляду;

0 слухання справи;

0 прийняття рішення по справі та доведення його до відома.

Не всі органи, яким надано право фіксації правопорушення, мають повноваження щодо подальшого розгляду справи. Це стосується і органів Державної автомобільної інспекції, і посадових осіб органів охорони державного кордону, і Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку. Певною мірою це стосується і державних інспекторів з електроенергетики. Однак треба зауважити, що накладати адміністративні стягнення на фізичних осіб вони не уповноважені відповідно до положень КпАП. Водночас Положення «Про накладення на суб'єктів господарської діяльності штрафів за порушення законодавства про електроенергетику» (затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.1999 р.) наділяє їх повноваженнями щодо застосування штрафів до суб'єктів господарювання.

Беручи до уваги, що не всі органи, які складають протоколи, акти та інші документи про адміністративні правопорушення, мають право на подальший розгляд справи, вони зобов'язані передати всі матеріали по справі до уповноваженого органу.

На стадії підготовки справи до розгляду орган, що розглядає справу про адміністративне правопорушення, має ретельно вивчити всі обставини справи, заслухати пояснення особи, щодо якої порушено адміністративне провадження, потерпілих, законних представників.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16.12.2000 р. по справі № 1-17/2000 представляти інтереси в адміністративному провадженні можуть як адвокати, так і інші уповноважені особи, що мають відповідну юридичну підготовку. Згідно з цим Рішенням положення частини першої ст. 59 Конституції України про те, що кожен є вільним у виборі захисника своїх прав, треба розуміти як конституційне право підозрюваного, обвинуваченого і підсудного при захисті від обвинувачення та особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, з метою отримання правової допомоги вибирати захисником своїх прав особу, яка є фахівцем у галузі права і за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи. Положення ж частини другої ст. 59 Конституції України про те, що для забезпечення права на захист від обвинувачення в Україні діє адвокатура, треба розуміти як одну з конституційних гарантій.

З урахуванням такого тлумачення Конституції України та відповідно до норм, закріплених у КпАП, особа має право на власний розсуд обрати собі захисника серед адвокатів чи інших спеціалістів-правознавців.

Для повного і своєчасного розгляду справи уповноважений орган чи особа зобов'язані ретельно підготувати справу до розгляду. Справа про адміністративне правопорушення має бути розглянута за загальним правилом у 15-денний строк з дня одержання органом (посадовою особою), правомочним розглядати справу, протоколу про адміністративне правопорушення та інших матеріалів справи (ст. 277 КпАП).

Водночас законодавець передбачив і скорочені строки розгляду окремих категорій справ. Так, справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 42², частиною першою статті 44, статтями 44^і, 106^і, 106², 162, 173, 173^і, 178, 185 і частиною першою статті 185³, статтями 185⁷, 185¹⁰, 204^і, розглядаються протягом доби, статтями 146, 157, 160, 160², 185^і, 186² і 186⁴ — у триденний строк, статтями 461, 51 і 176 — у п'ятиденний строк, а статтями 101—103 КпАП — у семиденний строк. Законами України можуть бути передбачені й інші строки розгляду справ про адміністративні правопорушення.

Статтею 278 КпАП визначено, які саме питання мають бути з'ясовані при підготовці справи до розгляду:

0 чи належить до компетенції уповноваженого органу розгляд даної справи;

0 чи правильно складені протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення;

0 чи оповіщені особи, що беруть участь у розгляді справи, про час і місце розгляду;

0 чи затребувані необхідні додаткові матеріали;

0 чи підлягають задоволенню клопотання особи, що притягується до адміністративної відповідальності, потерпілих, їх законних представників чи адвоката.

Слухання справи розпочинається з оголошення складу колегіального органу або представлення уповноваженої особи, що її розглядає. Головуючий на засіданні колегіального органу або уповноважена особа оголошує, яка справа підлягає розгляду, хто притягається до адміністративної відповідальності, роз'яснює особам, що беруть участь у справі, їх права та обов'язки. Після цього оголошується протокол про адміністративне правопорушення. На засіданні заслуховуються особи, які беруть участь у справі, досліджуються докази, якщо у справі бере участь прокурор, заслуховується його висновок.

Під час слухання справи має бути з'ясовано:

0 чи було вчинене адміністративне правопорушення;

0 чи винна дана особа в його вчиненні;

0 чи підлягає вона адміністративній відповідальності;

0 чи є обставини, що пом'якшують адміністративну відповідальність;

0 чи завдано матеріальну шкоду;

0 інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

До розгляду справи за необхідності можуть бути залучені експерти, перекладачі, свідки.

З'ясувавши всі обставини справи, врахувавши пом'якшуючі та обтяжуючі обставини щодо фізичних осіб, уповноважений орган виносить постанову по справі, в якій приймає одне з таких рішень:

1) про накладення адміністративного стягнення;

2) про застосування заходів впливу, передбачених ст.241 КпАП;

3) про закриття справи.

Постанова по справі про адміністративне правопорушення повинна містити: назву органу (посадової особи), який виніс постанову, дату розгляду справи; відомості про особу, щодо якої розглядається справа; викладення обставин, установлених при розгляді справи; зазначення нормативного акту, який передбачає відповідальність за дане адміністративне правопорушення; прийняте по справі рішення.

Якщо при вирішенні питання про накладення стягнення за адміністративне правопорушення органами (посадовими особами) вирішується питання про відшкодування винним майнової шкоди, то в постанові по справі зазначаються розмір шкоди, що підлягає стягненню, порядок і строк її відшкодування. Постанова по справі повинна містити вирішення питання про вилучені речі й документи, а також вказівку про порядок і строк її оскарження.

Постанова колегіального органу приймається простою більшістю голосів членів, присутніх на засіданні. Постанова по справі про адміністративне правопорушення підписується посадовою особою, яка розглянула справу, а постанова колегіального органу — головуючим на засіданні й секретарем цього органу. У випадках, передбачених законодавством України, про захід адміністративного стягнення робиться відповідний запис на протоколі про адміністративне правопорушення або постанова оформляється іншим установленим способом.

На заключному етапі розгляду справи постанова оголошується та доводиться до відома осіб або організацій, зацікавлених у справі. Копія постанови протягом трьох днів вручається або надсилається особі, щодо якої вона винесена. На прохання потерпілого йому також видається копія постанови.

Провадження в справі про правопорушення щодо юридичних осіб завершується прийняттям рішення або постанови, причому їх зміст дещо відрізняється від постанов по справі фізичних осіб. Окрім вказаних раніше видів, вони можуть містити певні вимоги до правопорушників, а саме: припинити порушення законодавства, зобов'язати відповідні органи відмінити прийняте рішення чи розірвати угоди, визнані антиконкурентними діями (як це передбачено Законом України «Про захист економічної конкуренції»).

3. Наступною стадією провадження є оскарження і опротестування постанови у справі про адміністративне правопорушення.Статтею 288 КпАП регулюється порядок такого оскарження. Постанова, винесена будь-яким органом виконавчої влади, може бути оскаржена протягом десяти днів з моменту її винесення до вищестоящого органу або у місцевому суді. Натомість постанова суду є остаточною і оскарженню в порядку провадження в справах про адміністративне правопорушення не підлягає.

Зміна або скасування відповідної постанови суду можуть бути здійснені суддею, що виніс постанову, за протестом прокурора, а також головою вищестоящого суду незалежно від протесту прокурора.

Однак це не правило, а скоріше виняток, оскільки зазначена правова норма може бути застосована за наявності таких умов:

а) якщо адміністративне стягнення застосоване за адміністративне правопорушення, кваліфіковане за статтею, що вказана у вичерпному переліку статей (ст. 294 КпАП), а їх близько тридцяти;

б) якщо постанова винесена щодо особи віком від 16 до 18 років.

Тож постанови суду по справах про адміністративні правопорушення, кваліфіковані за статтями інших законодавчих актів, окрім ст. 294 КпАП, не можуть бути переглянуті. Це значною мірою звужує обсяг права громадян на гарантований Конституцією України судовий захист порушених прав і свобод. Адже в даному випадку особа, щодо якої суд прийняв постанову про застосування адміністративних стягнень, не має реальних прав щодо її оскарження. Ця суперечливість має бути подолана в новому Кодексі України про адміністративні проступки.

Відповідно до ст. 290 КпАП передбачено, що постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути опротестовано прокурором. Причому опротестування зупиняє виконання постанови про накладення адміністративного стягнення до розгляду протесту. Державна митна служба України також має право перевіряти у порядку контролю додержання службовими особами митних органів законності при провадженні у справах про порушення митних правил (ст. 144 Митного кодексу України).

Скарга або протест на постанову по справі про адміністративне правопорушення розглядаються правомочними органами (посадовими особами) в десятиденний строк з дня їх надходження, якщо інше не встановлено законами України. Орган (посадова особа) при розгляді скарги або протесту на постанову по справі про адміністративне правопорушення перевіряє законність і обґрунтованість винесеної постанови і приймає одне з таких рішень:

1) залишає постанову без змін, а скаргу або протест без задоволення;

2) скасовує постанову і надсилає справу на новий розгляд;

3) скасовує постанову і закриває справу;

4) змінює захід стягнення в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність за адміністративне правопорушення, однак за умови, щоб стягнення не було посилено.

Якщо встановлено, що постанову винесено органом (посадовою особою), неправомочним вирішувати цю справу, то така постанова скасовується і справа надсилається на розгляд компетентного органу (посадової особи).

Відповідно до ст. 296 КпАП скасування постанови із закриттям справи про адміністративне правопорушення тягне за собою повернення стягнених грошових сум, оплатно вилучених і конфіскованих предметів, а також скасування інших обмежень, зв'язаних з цією постановою. У разі неможливості повернення предмета повертається його вартість. Передбачена також можливість відшкодування шкоди, заподіяної громадянинові незаконним накладенням адміністративного стягнення у вигляді адміністративного арешту або виправних робіт.

Дещо інший порядок оскарження передбачено щодо рішень органів Державної податкової служби України. Відповідно до законодавства України невід'ємним правом платника податків є право оскарження рішень податкових органів. З цією метою в структурі податкової служби були утворені (1996 р.) спеціальні підрозділи - апеляційні. До функцій цих підрозділів належав аналіз надходження та розгляду скарг платників податків. Наказом Державної податкової адміністрації України (ДПА) від 11.12.1996 р. було затверджено Положення «Про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби», яким регламентувався порядок розгляду податковими органами скарг платників податків. Цей порядок був суттєво змінений у зв'язку з прийняттям Закону України «Про порядок погашення зобов'язань платниками податків перед бюджетами та бюджетними цільовими фондами».

Фактично відповідно до нововведень, закріплених цим Законом і відображених у згаданому Положенні, передбачено систему оскарження, яку можна представити таким чином.

Загалом органи Державної податкової служби розглядають скарги платників податків, щодо:

— податкових повідомлень щодо сум податкових зобов'язань, окрім ввізного та вивізного мита, акцизного збору, ПДВ та інших податків, які відповідно до законодавства стягуються при ввезенні (пересиланні) товарів та предметів через митний кордон України або при вивезенні з митної території, внесків до Пенсійного фонду, Фонду соціального страхування України;

— постанов про накладення адміністративних стягнень;

— рішень про визначення сум податкових зобов'язань;

— рішень про застосування фінансових санкцій тощо.

Якщо платник податків вважає, що орган державної податкової служби прийняв рішення, що суперечить законодавству з питань оподаткування або виходить за межі його компетенції, встановленої законом, він має право звернутися до органу державної податкової служби, рішення якого оскаржується, зі скаргою про перегляд цього рішення. Строк оскарження становить десять днів з моменту отримання платником податків відповідного рішення (раніше відлік розпочинався з дати прийняття рішення уповноваженим органом). Зауважимо, що така зміна відліку строків має позитивний характер. Вона відбулася тільки щодо оскарження дій органів державної податкової служби.

Протягом двадцяти календарних днів з дня отримання скарги відповідний орган приймає рішення. У випадку, якщо орган податкової служби надсилає рішення про повне або часткове незадоволення його скарги, такий платник податків протягом десяти днів має звернутися зі скаргою до органу державної податкової служби вищого рівня. Для вищестоящого органу також встановлено двадцятиденний строк розгляду поданої скарги. Цей термін може бути подовжений до 60 днів за рішенням керівника державного податкового органу або його заступника.

Поряд з чисельними позитивними новелами Положення «Про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби» (у редакції наказу ДПА від 02.03.2001 р.) містить також і певні суперечності, неузгодженості з чинними правовими нормами. Так, п. 9 цього Положення зазначає, що рішення, прийняте за розглядом скарги, може бути менш сприятливе для платника податків, ніж рішення, яке оскаржувалося. Натомість норми КпАП визначають, що орган або посадова особа при розгляді скарги або протесту на постанову по справі про адміністративне правопорушення перевіряє законність і обґрунтованість винесеної постанови і може прийняти рішення щодо зміни заходу стягнення в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність за адміністративне правопорушення, з тим, однак, щоб стягнення не було посилено.

І, нарешті, якщо рішення вищого органу державної податкової служби не задовольнить заявника, він має звернутися до господарського суду відповідного рівня із заявою про визнання рішення органу Державної податкової служби недійсним. Треба зауважити: якщо дослідити запропоновану законодавцем схему, враховуючи й можливість апеляційного та касаційного оскарження рішення господарського суду, стає зрозумілим, що отримання остаточного рішення по справі розтягнеться на місяці.

У будь-якому випадку особа, щодо якої прийнято рішення про застосування адміністративного стягнення чи фінансової санкції, по-

винна мати право відразу звернутися з позовом до судового органу. Відзначимо у зв'язку з цим, що п. З Положення передбачено, що у випадку оскарження рішення державного податкового органу в суді (господарському суді) дане рішення не може бути оскаржено в адміністративному порядку.

Процедура оскарження рішення податкового органу свідчить, що, крім правил, встановлених КпАП, галузеві норми містять і свої, які певною мірою відрізняються. Але в будь-якому разі вони мають відповідати загальній нормі. Тож вкрай необхідна розробка єдиного законодавчого акту, який би містив єдині правила оскарження рішень у справах про адміністративне правопорушення.

4. Винесене по справі рішення, якщо воно не оскаржене або залишено без змін, підлягає виконанню,що є заключною і обов'язковою стадією розгляду справи про адміністративне правопорушення.

Відповідно до статті 299 КпАП постанова про накладення адміністративного стягнення підлягає виконанню з моменту її винесення. При оскарженні або опротестуванні постанови про накладення адміністративного стягнення ця постанова підлягає виконанню після залишення скарги або протесту без задоволення, за винятком постанов про застосування заходу стягнення у вигляді попередження, а також у випадках накладення штрафу, що стягується на місці вчинення адміністративного правопорушення. Постанова про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу підлягає примусовому виконанню після закінчення строку, встановленого частиною першою ст. 307 КпАП.

У випадку невиконання рішення особою самостійно відповідні документи передаються на виконання Державній виконавчій службі, яка відкриває виконавче провадження та примусово виконує постановлене рішення. Питання виконання постанови по справі про адміністративні правопорушення регламентовані главою 25 КпАП.

Отже, застосування заходів адміністративної відповідальності щодо фізичних та юридичних осіб, незважаючи на наявні відмінності, має певні спільні риси.Зокрема, адміністративно-юрисдикційні правовідносини з участю як фізичних, так і юридичних осіб здійснюються за однаковими стадіями провадження, які містять схожі процесуальні дії.

Глава 31.Адміністративне право окремих західноєвропейських країн

Як свідчить історія виникнення і розвитку адміністративного права, воно почало формуватися у період буржуазних революцій не випадково: його становлення на грунті поліцейського права пов'язане з принципово новим політико-правовим підходом — визнанням верховенства прав людини і громадянина, з ідеями правової держави.

Нині поширена думка про те, що існуюче в сучасних зарубіжних країнах адміністративне право, з певною умовністю, поділяється на такі дві моделі (типи):

1) модель, що характерна для Франції та країн, котрі запозичили її правову систему;

2) модель, що властива Німеччині й країнам, де домінує вплив німецького права.

На відміну від зазначених специфічною є також модель, типова для країн, що не визнають відокремленості адміністративного законодавства, — США, Велика Британія та інші країни з англосаксонськими правовими традиціями.

 

§ 1. Адміністративне право Франції

Франція визнана батьківщиною власне адміністративного права, яке виокремилося у самостійну галузь за часів правління Наполеона.

Загалом шукати поняття «адміністративне право», яке було б спільним для країн романо-германської правової сім'ї є справою невдячною, настільки різні сфери його застосування у цих країнах. Але незважаючи на те, що адміністративне право за французькою моделлю набагато ширше, ніж адміністративне право більшості європейських країн, все ж таки в усіх них є те, що можна було б назвати «стрижнем» адміністративного права.

Адміністративне право Франції найбільш розвинене порівняно з іншими країнами. Строго дотримуючись доктрини публічного права, французькі адміністративісти досить детально розробили більшість аспектів регулювання нормами адміністративного права. Доктрина французького адміністративного права спричинила вплив на законодавство у цій сфері. Для нього характерне детальне регулювання адміністративних відносин, поєднання матеріальних і процесуальних норм, ретельна регламентація процедур прийняття рішень і відповідальності.

Предмет адміністративного права у Франції ширший, ніж прийнято вважати в Україні: до нього належать конституційні основи адміністративного права й управління у контексті здійснення публічної влади. Сфера застосування адміністративного права — держава (територіальні колективи, державні установи).

Для визначення адміністративного права насамперед з предмета правового регулювання взагалі вилучаються відносини, що регулюються у Франції приватним правом. Це передусім відносини, пов'язані з підприємницькою діяльністю, взаємовідносини між приватними особами з розпорядження майном, майнові відносини між приватними особами та державними установами.

Крім цього, вилучається регулювання діяльності державних органів, що формують політику, тобто визначають загальні напрями національно-державного розвитку. Це законодавчі установи: Національні збори і Сенат. Під дію адміністративного права не підпадає також діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади у випадках участі цих органів разом із законодавчими у вирішенні політичних питань. І, нарешті, судова діяльність, якщо вона не стикається з діяльністю державної адміністрації.

Адміністративне право, таким чином, регулює відносини у сфері публічного права, і одним з його обов'язкових суб'єктів є державний орган.

Суб'єктами адміністративного права є приватні й публічні особи. Приватними можуть бути як фізичні, так і юридичні особи. Публічними особами — лише юридичні: держава в особі її центральних органів, місцеві спільноти (територіальні колективи), публічні установи.

Держава має всі ознаки юридичної особи: має майно, штат службовців, укладає договори, приймає на себе зобов'язання, виступає у суді як одна із сторін. У центрі й на місцях представниками держави є її посадові особи: в центрі — Президент, Прем'єр-міністр та міністри, на місцях — префекти, які є представниками держави у департаментах і регіонах. Вони керують поліцією та іншими місцевими службами (з благоустрою, сільського господарства тощо). Префекти мають право видавати індивідуальні та нормативні акти, контролювати діяльність місцевих спільнот.

До джерел адміністративного права Франції належать Конституція, закони, підзаконні акти, рішення судів (переважно адміністративних). Адміністративне законодавство у Франції некодифіковане, а ті кодекси, що існують у цій сфері, не є кодексами у традиційному значенні, являючи собою збірки чинних законів. Адміністративних актів дуже багато, правом видавати такі акти наділено як центральні, так і місцеві органи.

Французьке адміністративне право зазнало глибокого впливу принципу поділу виконавчої та судової гілок влади. Актами адміністрації (її рішеннями, угодами) є всі акти, що породжують правові наслідки і належать до публічного права. В даному випадку йдеться про особливо широку концепцію, яка включає також угоди. Дуже широке значення адміністративного акту у Франції полягає також у тому, що воно охоплює як індивідуальні рішення, так і нормативні акти.

В усіх країнах Європи поняттям підзаконного акту — незалежно від назви — охоплюється акт, що приймається виконавчою владою для виконання закону. У кожній державі (крім Ірландії та Великої Британії) існує певна ієрархія підзаконних актів.

Дискреційна влада адміністрації, що властива всім європейським країнам, є ознакою правової держави і означає право у певних випадках діяти на власний розсуд у межах, окреслених законом. Французька адміністрація користується найменшою свободою вибору при здійсненні своєї дискреційної влади внаслідок поглибленого контролю з боку адміністративних судів.

Поняття адміністративного договору у Франції виходить з того, що це договори про виконання громадської служби, а також договори адміністрації, що містять умови, які виходять за межі загального права. Подібна концепція існує ще у Португалії і Греції. Ці три країни є, до речі, єдиними, де існує поняття «трудового адміністративного договору».

У решті європейських країн є лише дві категорії агентів адміністрації: агенти, призначені адміністративним рішенням, які перебувають в односторонньому положенні, що його регулює публічне право, і агенти за договором, які підлягають загальному праву трудового договору. У більшості інших країн також існує поняття адміністративного договору, але воно набагато вужче.

Державна служба Франції належить до найбільш стабільних та організованих у світі й тому є певним еталоном організації та реалізації державно-службових відносин для сучасної держави.

Згідно з французькою доктриною публічний службовець є посадовою особою держави, який одночасно і уособлює державу, і служить їй. Саме тому державна служба не може ототожнюватися з жодним іншим фахом, чиновники є представниками особливого прошарку населення.

У Франції державними службовцями є всі службовці держави як публічної юридичної особи — її законодавчих, виконавчих та судових органів. Службовці, або чиновники, — це особи, що призначаються на постійну посаду, включаються до штату і отримують ранг у адміністративній ієрархії. Крім державної, існує також публічна служба місцевих спільнот.

Сутністю французької державної служби є повністю регламентована і закрита система службової кар'єри. Концепція кар'єри, або закритої державної служби, означає те, що правовий статус французького чиновника більшою мірою враховує специфіку його роботодавця — держави, і тому державна служба регулюється не нормами трудового, а адміністративного права і права державної служби як його частини. Це право передбачає нерівність сторін, особливий порядок розв'язання трудових спорів, а також додаткові обмеження. Така система орієнтована на те, що державний службовець, вступивши на службу, вже не піде з неї до пенсії, поступово просуваючись по службових щаблях. Права чиновників захищає профспілка.

В основі ієрархії посад чиновників - чотири категорії, котрі включають декілька рангів. Ранги є основним ланцюгом кар'єрної класифікації у Франції, вони дають право на зайняття низки відповідних посад і є важливою гарантією стабільності чиновника. Іноді ранги іменують класами. Кожен ранг, у свою чергу, поділяється на ступені. Посада є поняттям, котре означає конкретну робочу позицію і відповідну їй ставку в бюджетному розкладі. Кожному рангу також відповідає декілька посад.

Допуск до державної служби відбувається за таких умов: наявність французького громадянства, політичних прав, дотримання законів, позитивне ставлення до законів про службу в армії, фізична адекватність обраній роботі. Відбір на державну службу відбувається на конкурсній основі.

Допускається й інша, позаконкурсна процедура відбору державних службовців. Є перелік вищих посад, на які призначаються службовці за рішенням уряду. Це так звані політичні посади — генеральний секретар уряду, директор центральної адміністрації, амбасадор, префект тощо. Однак особа, яка отримує таке призначення і яка раніше не була службовцем, не набуває статусу чиновника.

Чиновника дуже важко звільнити з посади. Ця міра є найвищою дисциплінарною санкцією, вона автоматично тягне за собою позбавлення права на пенсію. При скороченні кадрів право на пенсію залишається. Навіть після припинення кар'єри службовець зберігає щодо держави стриманість та лояльність, що виражається у забороні на зайняття певними видами приватної діяльності після виходу на пенсію або припинення кар'єри. Крім цього, встановлено п'ятирічний термін, протягом якого службовці, що припинили службу, не мають права працювати в приватних установах, що були їм підконтрольні.

Французька модель адміністративної юстиції, яка визнається класичною, характеризується діяльністю спеціальних судових органів (адміністративних судів), що розглядають і розв'язують лише спори за позовами громадян до органів державної адміністрації. Французька адміністративна юстиція є самостійною гілкою судової влади.

Адміністративна юстиція Франції має специфічні особливості, зумовлені тим, зокрема, що адміністративна юстиція бере свій початок з правління Наполеона: від створення ним у 1799 р. Державної Ради, а в подальшому — рад префектур, яким поступово передавалися судові повноваження. Державна Рада створювалась як дорадчий орган при уряді, якому було надано законодавчі повноваження. Згодом вона почала виконувати управлінські функції і розглядати скарги приватних осіб на дії органів управління. Отже, вона поступово перетворилася на повноцінний судовий орган.

Нині Державна Рада виконує обидві функції - суду і консультаційного органу. При цьому вона є одночасно судом першої інстанції, апеляційною та касаційною інстанцією щодо рішень адміністративних трибуналів. Після реформування французької системи адміністративної юстиції у 1987 р. повноваження Державної Ради бути дещо зменшені внаслідок появи триланкової системи адміністративної юстиції. Було створено проміжну інстанцію між адміністративними трибуналами і Державною Радою — апеляційну інстанцію з адміністративних справ. Нові суди розглядають апеляції щодо рішень адміністративних трибуналів першої інстанції.

Адміністративна юстиція глибоко інтегрована до державної адміністрації. Такий стан речей є певним компромісом між політичною владою та адміністрацією¹.

Адміністративно-судовий процес у Франції містить процесуальні правила, характерні й для цивільного процесу. Адміністративний суд не має права самостійно порушувати провадження, для цього необхідна позовна заява. Суд пов'язаний змістом позову. Але є виняток з цього правила — «з мотивів публічного порядку», згідно з яким суд може сам виявити ініціативу і скасувати адміністративний акт, який прийнято некомпетентним органом або поза межами, встановленими законом.

Для адміністративно-судової процедури характерний принцип змагальності, але при цьому суддя зобов'язаний відігравати активну роль, забезпечуючи громадянину правовий захист. Участь адвоката, за деякими винятками, не є обов'язковою, що, зокрема, відрізняє французький адміністративний процес від німецького, де участь адвоката при розгляді адміністративних справ обов'язкова.

Адміністрація зобов'язана виконати судове рішення і поновити права, що були нею порушені. При цьому судами скасовуються незаконні адміністративні акти, а заподіяна ними шкода має бути відшкодована. У випадку невиконання судового рішення на адміністрацію може бути покладено обов'язок сплати пені за кожен день простроч-ки виконання. Адміністративний суддя, маючи право заборони певних видів діяльності апарату управління, водночас не може зобов'язати його до якихось дій.

 

§ 2. Адміністративне право Німеччини

У Німеччині розрізняються поняття адміністративного права у широкому та вузькому розумінні. У широкому — це сума таких правових приписів, котрі організують управління або повинні брати участь у його здійсненні. У вузькому — це сукупність писаних та неписаних правових приписів публічного права, які або конституюють державне управління у організаційному сенсі, або прямо і безпосередньо регулюють діяльність органів державного управління (за винятком норм конституційного та адміністративно-процесуального права)¹.

Отже, поняття адміністративного права тісно пов'язане з поняттям державного (або публічного) управління, позаяк адміністративне право вважають у Німеччині правом публічного управління. Засновник німецької школи адміністративного права Отто Майєр під публічним управлінням розумів діяльність держави із здійснення її цілей, за винятком законодавства та судочинства.

Німецька теорія адміністративного права, як і теорія публічного управління, розвивається у руслі континентально-європейської традиції. На думку німецьких адміністративістів, адміністративне право не можна вивчати, не досліджуючи паралельно теорію публічного управління.

Діяльність у сфері публічного управління полягає у виданні нормативно-правових, індивідуальних правових актів, а також укладанні адміністративно-правових договорів. Саме поняття публічної діяльності визначається, як і предмет адміністративного права у Франції, за традиційним для Німеччини методом виключення. Так, до публічно-правової діяльності належить діяльність, за винятком приватно-правової, де громадяни і юридичні особи виступають у взаємовідносинах з органами управління як рівноправні суб'єкти. Словник адміністративного права ФРН виводить поняття адміністративного права із завдань управління і характеризує його як публічне право, яке не є конституційним, державним або процесуальним.

Особливе місце серед джерел адміністративного права ФРН посідають рішення Федерального адміністративного суду і міжнародні угоди.

До суб'єктів адміністративного права належать суб'єкти публічного права, тобто носії публічної влади. Серед них називають органи державної виконавчої влади, державні установи федерації та земель, публічні корпорації, публічні фонди, самостійні майнові організації публічного права, приватні підприємства з наданими їм публічними функціями.

Федеральний президент виконує функції глави держави, призначає чиновників та суддів федерації, підписує закони, має право поми-

лування. Його місце у системі виконавчої влади не є провідним. Федеральний уряд складається з федерального канцлера і федеральних міністрів. Уряд визначає публічні права і сфери діяльності окремих установ, їх організацію. Федеральний канцлер визначає напрям політики і несе за це відповідальність. Він очолює уряд і керує ним.

Державні установи посідають центральне місце у системі управління. Державними установами є суб'єкти публічної влади, тобто юридичні особи публічного права, які уповноважені виконувати публічні функції щодо третіх осіб. Найбільш поширений розподіл державних установ на установи федерації та установи земель.

Корпорації публічного права також за своєю суттю є установами, оскільки виконують функції публічної влади, але не є державними установами. Держава через них здійснює так зване опосередковане управління.

Корпорації публічного права є юридичними особами публічного права і поділяються на територіальні та персональні. До територіальних належать комуни та їхні спілки. Персональні корпорації становить сукупність (спільнота) осіб з певною особистою або професійною кваліфікацією. Це різноманітні професійні об'єднання (камери): ремісницька палата, лікарська, адвокатська, торгова, сільськогосподарська тощо, а також вищі школи. Ці корпорації мають право приймати загальнообов'язкові (в межах компетенції) норми, котрі розглядаються як закони у матеріальному сенсі. Членство у деяких корпораціях є обов'язковим.

Самостійні майнові організації публічного права також є юридичними особами публічного права і визначаються як організаційна єдність майнових і кадрових засобів (майно і управлінський апарат) у руках носія публічного управління, призначена забезпечити досягнення певних управлінських цілей. Ці організації надають різноманітні послуги, на які громадяни у певних ситуаціях мають право. За наявності спеціального повноваження вони можуть приймати правові акти, хоча це не є їх головною метою (радіо, публічні ощадні каси, федеральний банк тощо). Вони, як і інші майнові організації, не мають членів, не є корпораціями, але мають клієнтів, з котрими можуть перебувати у досить тривалих і складних відносинах. Метою створення таких організацій є звільнення суто управлінських структур від підприємницької діяльності.

Як і в інших країнах, у Німеччині прийнято безліч нормативних актів, що є джерелами адміністративного права. У ієрархії таких джерел спочатку стоять Конституція, конституційні закони, потім інші нормативно-правові акти, приписи, що не мають внутрішньо-управлінського значення, статути, звичаєве право, міжнародне право.

Нормативно-правові акти, що приймаються суб'єктами адміністративного права (носіями публічної влади), є законами лише у матеріальному сенсі. Вони є засобом звільнення законодавця від другорядних проблем. Видання таких актів розцінюється як спрощена форма законодавства, вони приймаються на підставі доручення законодавця і підпорядковані закону. Ряд адміністративних актів не мають нормативного значення: циркуляри, директиви, плани тощо.

Адміністративний акт, що є класичним інструментом німецького адміністративного права, охоплює окремі заходи управління, що регулюються загальними правовими нормами. Конструкція адміністративного акту, як вважається, має коріння у французькому адміністративному праві, метою його рецепції було забезпечення захисту громадян від управлінських дій. Адміністративним актом є будь-яке розпорядження, рішення, інші публічні засоби, котрі приймаються установою для врегулювання окремого випадку в галузі публічного права і безпосередньо діють ззовні.

Існує декілька підстав для класифікації адміністративних актів. Наприклад, виокремлюють такі адміністративні акти, котрі надають пільги, і такі, що обтяжують (щодо конкретної особи); такі, які повинні виконуватися, і такі, виконання яких не є обов'язковим (за наслідками); попередні, одноразові, тривалі (за часом дії); спрямовані на речі або на особу (за предметом) тощо. Найбільш суттєвим вважається розподіл адміністративно-правових актів на превентивні та репресивні.

Щодо публічно-правового договору, то він лише поступово набув визнання у законодавстві й доктрині адміністративного права Німеччини, адже його природа не характерна для традиційної моделі адміністративно-правового регулювання. Конструкція публічно-правового договору містить три елементи. По-перше, це — договір; по-друге, він поширюється на сферу публічного права; по-третє, він визначає виникнення, зміну або припинення правовідносин.

Державна служба є інститутом адміністративного права, чиновники за своїм правовим становищем відрізняються від службовців, що працюють за наймом. Отже, поняття «чиновник» і «службовець» не є у Німеччині ідентичними.

Для чиновницва Німеччини, як і інших західноєвропейських країн, характерні певні засади: чітка ієрархія, підпорядкування, окрема юрисдикція при порушенні службової дисципліни. Крім цього, до чиновника висуваються певні вимоги: він має бути німцем за національністю, психічно та фізично здоровим, мати стабільне матеріальне становище, має присягнути в тому, що завжди захищатиме вільний демократичний лад, спираючись на Основний Закон.

У Німеччині існує чотири ранги чиновників: нижчий, середній, підвищений та високий. Особливу категорію становлять посадові особи, визначення яких дає кримінальне право. За німецьким кримінальним правом посадовими особами є: 1) чиновники або судді; 2) особи, що перебувають в інших публічно-правових відносинах; 3) особи, які іншим чином здійснюють завдання публічного управління при органі влади або за його дорученням.

Обов'язковим перед зарахуванням на посаду є проходження випробувального терміну. Його тривалість залежить від рангу чиновника: для нижчого рангу — один рік, для середнього - два роки, для підвищеного — три і для вищого — чотири. Це мінімальний термін і тому не підлягає скороченню.

Чиновники призначаються довічно (після досягнення 27-річного віку і проходження випробування). Крім того, виокремлюються чиновники, які проходять випробувальний термін. Є також такі категорії, як політичні чиновники і почесні чиновники.

За німецькою адміністративно-правовою традицією, чиновники перебувають з державою у публічно-правових, а службовці — у приватноправових відносинах. Законодавство щодо чиновників, з одного боку, є частиною правових основ державної служби взагалі, а з іншого — утворює розділ Особливої частини адміністративного права.

У Німеччині не встановлено умови «деполітізації» чиновництва, вони можуть перебувати у політичних партіях, дотримуватися певних політичних поглядів. Але у федеральному законі щодо чиновників встановлено принцип служіння не окремій партії, а усьому німецькому народу. Тому виконувати свої обов'язки чиновник має позапартійно, справедливо, зважаючи на загальний добробут та інтереси суспільства в цілому. Політична діяльність не повинна цьому перешкоджати.

Суттєвими є положення про обов'язок зберігати службову таємницю, заборону страйків, обмеження на спілкування з пресою, обмежені можливості для заняття додатковою діяльністю тощо. Обов'язком чиновника є несення служби з повною віддачею, турбота про подальшу освіту та здоров'я. Держава ж повинна турбуватися про чиновництво, забезпечуючи відповідну заробітну платню, пенсію та інші соціальні виплати.

Серед підстав виникнення державно-службових відносин розрізняють: призначення на посаду на підставі адміністративного акту на розсуд керівника установи; зарахування на посаду в результаті успішного складання конкурсних іспитів; кооптацію та обрання на посаду.

Адміністративна юстиція у Німеччині почала формуватися на початку XIX ст. Розмежування права на приватне і публічне призвело, з одного боку, до обмеження компетенції (підсудності) звичайних судів, а з іншого — до виникнення адміністративної юстиції, тобто органів контролю за управлінням. Зразком для наслідування став французький досвід здійснення такого контролю через Державну Раду.

Німецьке адміністративне судочинство того часу функціонувало за принципом, згідно з яким компетенція адміністративних судів обмежувалася конкретним переліком спорів. Такий стан зберігався до кінця Другої світової війни, коли до законодавства Німеччини було введено генеральне застереження, за яким можна було оскаржити у адміністративному суді будь-який адміністративний акт.

На відміну від французької системи, для якої характерне насамперед здійснення судом об'єктивного контролю щодо норм, що застосовуються, німецька адміністративна юстиція створена для забезпечення передусім судового захисту прав громадян. Адміністративна юстиція визначається як правосуддя (судочинство) з питань публічного управління, що не збігаються з підсудністю конституційних судів.

Систему адміністративних судів Німеччини становлять Федеральний адміністративний суд, вищі адміністративні суди й адміністративні суди федеральних земель. Адміністративні суди земель є судами першої інстанції, Вищі адміністративні суди — апеляційною інстанцією. Касаційною інстанцією виступає Федеральний адміністративний суд.

Доступ до адміністративних судів має будь-яка особа, права якої порушено публічною владою. Під публічною владою, згідно з висновком Федерального Конституційного суду, розуміється лише виконавча влада. Правовий захист адміністративними судами можливий у випадку, коли порушуються індивідуальні права особи, тобто метою є захист прав, що належить конкретній особі. Йдеться не лише про основні конституційні права (порушення яких можна оскаржити безпосередньо до Конституційного суду), але й про всі інші визначені законодавством суб'єктивні права, насамперед ті, котрі визначаються як суб'єктивні публічні права. Поняття суб'єктивного публічного права об'єднує всі визнані діючим правом індивідуальні інтереси. Принциповим тут є те, що правова норма має сприяти не лише інтересам спільноти, а й індивіда.

Поняття публічно-правового спору об'єднує всі випадки, в яких спірними є правові наслідки застосування публічного права. При цьому публічно-правовою вважається будь-яка правова норма, у якій носієм державної влади є суб'єкт підпорядкування.

У певних сферах публічної адміністрації діють самостійні гілки судової системи: фінансові суди та суди із соціальних справ. Фінансове і соціальне судочинство є видами так званого спеціального адміністративного судочинства.

Адміністративне судочинство (провадження у адміністративних судах) поділяється на два види: попередній (тимчасовий) правовий захист і основне судочинство. Звернення до адміністративного суду можливе лише після попереднього адміністративного оскарження.

Як і у Франції, німецьке адміністративне судочинство грунтується на принципах так званого «інквізиційного» процесу, згідно з якими суддя (суд) має самостійно, з власної ініціативи шукати докази, яких не вистачає, з метою прийняття справедливого, об'єктивного та законного рішення. Разом з тим, на відміну від Франції, адміністративні суди в Німеччині мають право не лише визнати недійсним адміністративний акт, але й зобов'язати адміністративний орган видати певний адміністративно-правовий акт.

 

§ 3. Адміністративне право Великої Британії

Особливості адміністративного права Великої Британії зумовлені характером правової системи, що належить до англосаксонської правової сім'ї, а саме пануванням звичаїв і судових прецедентів, відсутністю дуалізму (тобто поділу на публічну і приватну частини) права, розмитістю поняття галузі права.

Адміністративне право у Великій Британії досить тривалий час вважалося частиною конституційного права і лише на початку XX століття виділився комплекс норм, що регулюють організацію та діяльність адміністрації. Адміністративне право тут виступає як галузь, що визначає юридичний статус і форми існування усіх державних (публічних) органів, права і обов'язки громадян в їх відносинах з публічними органами, а також визначає процедуру, за допомогою якої ці права та обов'язки набувають сили.

Головним завданням адміністративного права є підтримання рівноваги між ефективною адміністративною владою і захистом окремих осіб і суспільства в цілому від зловживань цієї влади. Ця галузь права стосується насамперед контролю за діяльністю влади з метою захисту прав громадян.

Відсутність єдиної писаної конституції, велика кількість звичаїв наклали відбиток і на систему джерел адміністративного права Великої Британії. З врахуванням цього до джерел належать закони (конституційні та звичайні), звичаї, рішення судів з конкретних справ та адміністративні акти.

Серед конституційних законів особливе значення для адміністративного права мають Хабеас корпус акт 1679 р. та Білль про права 1689 р. Ці закони зобов'язують адміністрацію поважати та дотримувати права громадян на життя, свободу і власність. До звичайних законів належать закони про місцеве самоврядування, про акти делегованого законодавства, про діяльність та організацію адміністративної юстиції, про позови до корони.

Досить велике значення мають і сьогодні звичаї, з котрих адміністрація бере низку своїх повноважень. І, нарешті, основним джерелом є судовий прецедент — припис права, що сформульований судами в процесі розв'язання справ за скаргами приватних осіб на неправомірні дії адміністрації.

Щодо адміністративного акту, то його поняття існує у Великій Британії не так давно. Традиційно односторонні акти адміністрації належали до рішень судових інстанцій нижчого рівня, що давало можливість контролю за допомогою засобів юридичного захисту, які застосовувалися проти цих рішень. Тут може йтися про акти, прийняті за дорученням парламенту або в рамках королівської прерогативи. Різниця між нормативними та індивідуальними актами не має значення.

Адміністративна нормотворчість у Великій Британії є делегованим законодавством, тому що грунтується, як правило, на делегуванні парламентом повноважень у сфері нормотворчості, за винятком повноважень за звичаями. Парламент приймає відповідні закони про делегування повноважень не лише на внесення доповнень, але й змін до чинного законодавства. Принцип верховенства парламенту дозволяє йому вносити у закон про делегування будь-які обмеження і умови, що є обов'язковими для адміністрації. Зазвичай делеговані повноваження надаються міністрам або ж короні. Від імені корони ці повноваження здійснює прем'єр-міністр.

Процедура прийняття нормативних актів не є складною. Спочатку необхідно було публікувати проекти нормативних актів, але в подальшому цю стадію замінили різноманітними консультаціями, нарадами, узгодженнями тощо. Контроль з боку парламенту за актами, прийнятими в порядку делегування нормотворчих повноважень, є досить ефективним. Так, парламент може анулювати акт або висунути умовою набуття ним чинності ухвалення акту парламентом.

Нормотворчість центральних та місцевих органів контролюється судами у відповідності з принципом ultra vires. Цей принцип є процедурним принципом у системі загального права (common law) і означає наступне. Якщо будь-який акт, прийнятий у межах компетенції органу (intra vires), не може оскаржуватися перед суддею, то акт, що виходить за межі його компетенції (ultra vires), може оскаржуватися за допомогою різних засобів юридичного захисту.

Виконавча влада у Великій Британії формально належить короні, яка очолює (номінально) адміністративний апарат, котрий розподілено на центральні органи та органи місцевого самоврядування.

Прем'єр-міністр є лідером партії більшості у парламенті, керує кабінетом і очолює уряд. Уряд — це група осіб, яка несе колективну відповідальність перед парламентом і йде у відставку разом з прем'єр-міністром.

До складу кабінету (який історично з'явився як орган найбільш важливих міністрів при короні) входять прем'єр-міністр, лорд-канцлер (голова палати лордів), канцлер скарбниці (міністр фінансів), державні секретарі (міністри) внутрішніх справ, закордонних справ, оборони, торгівлі та промисловості та інші за поданням прем'єр-міністра. До компетенції кабінету належить контроль за відповідністю дій органів виконавчої влади політичному курсу, який обрано парламентом, розмежування сфер дії і компетенції, координація діяльності органів виконавчої влади.

Міністерства (департаменти) та центральні відомства (публічні корпорації) є галузевими або функціональними органами управління. Є і територіальні міністерства (у справах Шотландії, Ірландії та Уельсу). Всі міністерства і відомства є юридичними особами публічного права.

У Великій Британії майже до кінця XIX ст. розгалуженої державної служби не існувало. Чинником цього було поширення купівлі та продажу посад особами, що мали королівські патенти, фактично на засадах приватної власності. Державні посади надавались у порядку «патронату» або «купівлі синекур», не було системи конкурсів та іспитів. Головним чинником формування постійної державної служби стала реформа, проведена у другій половині XIX ст., якою було скасовано систему патронату та запроваджено проведення конкурсних іспитів при зарахуванні на посаду. Співробітники різних департаментів об'єднувалися у єдину державну службу. Для них встановлювалися єдині правила набору, оплати праці, просування по службі, призначення пенсій. Очолив всю систему державної служби спеціальний орган управління — Комісія державної (цивільної) служби.

Характерною рисою англійської системи державного управління, яка спричинила вплив і на систему державної служби, є розмежування політичних та адміністративних функцій. Однак всі службовці є професійними, всі вони є служителями корони і розподіляються на військових - військовослужбовців, політичних - міністрів, цивільних службовців — співробітників міністерств за наймом. При цьому політики є такими, що замінюються (їх близько ста), а службовці є незамінними і не залежать від зміни уряду.

Цивільними службовцями є працівники міністерств і центральних відомств за наймом, їх праця оплачується за рахунок коштів, що надаються парламентом. Цивільні службовці разом із суддями, військовослужбовцями, поліцейськими, службовцями органів місцевого самоврядування і публічних корпорацій, вчителями та робітниками національної служби охорони здоров'я належать до більш широкої категорії «публічної служби».

Муніципальна служба юридично відокремлена від державної служби, службовці муніципалітету не є служителями корони. Умови та правила проходження муніципальної служби, умови оплати праці визначаються муніципальними радами.

Принципом набору на державну службу є принцип «системи особистих якостей», котрий є більш юридичним, аніж політичним. Така система передбачає відкритий конкурс для всіх. Основним при цьому є принцип рівного доступу до державної служби. Іспити відбуваються за програмами університетів Оксфорду і Кембріджу. За успішного складання іспиту видається посвідчення службовця, котре дає право на заміщення відповідної посади. Особа стає довічним (до досягнення пенсійного віку — 60 років) державним службовцем.

Державна служба передбачає низку обмежень для своїх працівників. Наприклад, службовцям вищих груп заборонено брати участь у загальнонаціональній політиці, а у місцевій політичній діяльності — лише з дозволу керівництва відповідного міністерства або відомства. Такий же дозвіл мають отримувати і службовці нижчих груп. Робітники публічних торгівельно-промислових підприємств мають право брати участь у політичній діяльності без спеціального дозволу.

Є також обмеження і щодо участі службовців міністерств і відомств у фінансових операціях. Лише після закінчення служби вони мають право на участь у деяких операціях за умови отримання спеціального дозволу. З 1946 р. державні службовці мають право на створення своїх профспілок.

Загалом англосаксонська система адміністративної юстиції виходить з доктрини рівності усіх посадових осіб перед судом і неприпустимості вилучення чиновників з-під юрисдикції тих самих судів, з якими мають справи й усі інші громадяни. Тому адміністративні спори між громадянами та органами управління (у межах здійснення судового контролю за адміністрацією) розглядають звичайні суди загальної юрисдикції.

Однак поряд із загальними (звичайними) судами у Великій Британії існує також низка органів, що виконують судові функції, хоч і мають вторинне, похідне значення порівняно з ними. Вони називаються трибуналами, або квазісудовими органами, тому що здійснюють так зване спеціальне правосуддя. Появою трибуналів, а отже, запровадженням подібної своєрідної адміністративної юстиції, Велика Британія завдячує Закону про трибунали та розслідування, прийнятому 1958 p., котрим створено єдине правове підґрунтя для функціонування квазісудових органів, що розглядають адміністративні спори. Цим же законом запроваджено постійно діючу Раду по трибуналах як наглядово-консультативний орган у системі виконавчої влади.

Адміністративні трибунали — це фактично «неформальні» суди. Вони займають проміжне становище між адміністрацією та загальними судами. Членами трибуналу можуть бути не лише правники, але й особи, які мають спеціальні знання у сфері діяльності, якою опікується даний трибунал. Завданням трибуналу є встановлення у конкретної особи права на допомогу або послугу, передбачені конкретним законом. Традиційно трибунали поділяються на дві групи: трибунали у сфері управління економікою (податкові, промислові, земельні, транспортні, лісові тощо) та трибунали у сфері соціального управління (медичні, пенсійні, із соціального забезпечення тощо).

Трибуналами розглядаються адміністративні спори між державними органами, посадовими особами і громадянами в якості першої інстанції. На рішення трибуналу може бути подано скаргу в адміністративному порядку (міністру або до апеляційного трибуналу). Апеляцію на рішення трибуналу може бути подано у суд загальної юрисдикції, котрий, таким чином, здійснює наглядову функцію.

Незалежність трибуналів забезпечується тим, що, як правило, до їх складу не входять державні службовці. Але можуть бути винятки.

Справа у трибуналі розглядається колегією у складі головуючого та двох членів, які представляють різні інтереси. Процедура розгляду спорів не є надто формальною, відбувається з дотриманням таких традиційних засад, як змагальність, гласність, можливість оскарження прийнятого рішення тощо. Єдиного процесу не існує, однак всі скарги розглядаються у порядку позовного провадження, виокремлюються певні стадії, встановлюються процесуальні статуси учасників і терміни провадження. Участь адвоката не є обов'язковою, протоколи, як правило, не складаються.

Адміністративні трибунали, попри зазначене, мають такі переваги, як оперативність судового розгляду, спеціалізація за окремими видами справ, відсутність суворої уніфікованої процедури, невисока вартість, вільний доступ для осіб, що потребують захисту від неправомірних дій адміністрації.

Загалом же британське адміністративне право протягом останніх років зазнало помітних змін, воно стає ближчим до континентально-європейських уявлень про адміністративне право. Про це свідчить і створення у 60—70-і роки минулого століття адміністративних трибуналів, і вплив загальноєвропейських стандартів як на галузь адміністративного права у цілому, так і на окремі її частини. Принциповим для сучасного адміністративного права Великої Британії залишається контроль загального суду за адміністративними рішеннями з допомогою публічно-правових засобів захисту.

Додатки

У каз Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади»

(із змінами і доповненнями, внесеними Указами Президента України

від 7 квітня 2000року № 572/2000, від 14 липня 2000року № 899/2000,

від 2 грудня 2000року № 1277/2000, від ЗО грудня 2000року № 1394/2000,

від 29 травня 2001 року № 345/2001, від 15 січня 2002 року № 22/2002,

від 14 квітня 2003 року № 324/2003, від 26 травня 2003 року № 434/2003,

від 3 червня 2003 року № 464/2003, від 19 червня 2003 року № 540/2003).

Виходячи з необхідності впорядкування системи центральних органів виконавчої влади та відсутності відповідного законодавчого регулювання, з метою поетапного здійснення адміністративної реформи в Україні, керуючись статтями 106 і 116 Конституції України, постановляю:

1. Відповідно до Конституції України вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, який спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.

До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри.

Прем'єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на забезпечення здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України та інших завдань, покладених на Кабінет Міністрів України. Перший віце-прем'єр-міністр та віце-прем'єр-міністри згідно з розподілом повноважень забезпечують виконання Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, координують виконання заходів з відповідних питань міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, не здійснюючи при цьому безпосереднього керівництва їх роботою.

Посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не відносяться до категорій посад державних службовців, визначених Законом України «Про державну службу».

(частину другу статті 1 замінено частинами другою—четвертою згідно з Указом Президента України від 29.05.2001 р. № 345/2001 у зв'язку з цим частини третю—сьому вважати відповідно частинами п'ятою—дев'ятою)

До системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів. Не допускається прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів законів та актів Президента України з таких питань без погодження з відповідним міністром. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.

(абзац перший частини шостої статті 1 із змінами, внесеними згідно з Указом Президента України від 26.05.2003р. № 434/2003)

Міністр має перших заступників та заступників, які належать до числа керівників відповідного міністерства. Порядок виконання обов'язків міністра в разі його тимчасової відсутності визначається Кабінетом Міністрів України.

(абзац другий частини шостої статті 1 в редакції Указу Президента України від 26.05.2003р. № 434/2003) (частина шоста статті 1 в редакції Указу Президента України від 29.05.2001р. № 345/2001)

Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет (державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу) очолює його голова.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова.

Установити, що Кабінет Міністрів України вносить подання стосовно створення центральних органів виконавчої влади за формою і статусом, визначеними цією статтею.

2. Центральні органи виконавчої влади діють на підставі положень, які затверджує Президент України.

Статус керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників встановлюється положеннями про ці органи. Не допускається прирівняння будь-яких посад в органах виконавчої влади за статусом до членів Кабінету Міністрів України.

Керівників центральних органів виконавчої влади в установленому порядку призначає на посади Президент України за поданням Прем'єр-міністра України. Повноваження керівників центральних органів виконавчої влади на цих посадах припиняє Президент України.

(частина третя статті 2 із змінами, внесеними згідно з Указами Президента України від 14.07.2000р. № 899/2000, від 02.12.2000р. № 1277/2000, від 30.12.2000р. № 1394/2000, в редакції Указу Президента України від 29.05.2001 р. № 345/2001)

3. Фінансування видатків на забезпечення діяльності центральних органів виконавчої влади здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Гранична чисельність працівників центральних органів виконавчої влади затверджується Кабінетом Міністрів України.

Структуру міністерства затверджує міністр. Структуру іншого центрального органу виконавчої влади затверджує його керівник. Структура центральних органів виконавчої влади затверджується за погодженням з Прем'єр-міністром України, Першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем'єр-міністрами відповідно до розподілу їх функціональних повноважень.

(частина третя статті 3 в редакції Указу Президента України від 29.05.2001 р. № 345/2001, із змінами, внесеними згідно з Указами Президента України від 15.01.2002р. № 22/2002, від 14.04.2003р. № 324/2003, від 26.05.2003р. № 434/2003)

Працівників центральних апаратів міністерств призначають на посади та звільняють з посад відповідні міністри, інших центральних органів виконавчої влади - їх керівники. Кандидатури на посади керівників структурних підрозділів центральних органів виконавчої влади (крім Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства закордонних справ України, Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерства оборони України, Державного комітету у справах охорони державного кордону України, Головного контрольно-ревізійного управління України, Державної податкової адміністрації України, Державної митної служби України, Державного департаменту України з питань виконання покарань, Служби безпеки України, Управління державної охорони України) попередньо погоджуються з Прем'єр-міністром України, Першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем'єр-міністрами відповідно до розподілу їх функціональних повноважень, Міністром Кабінету Міністрів України.

(статтю 3 доповнено новою частиною четвертою згідно з Указом Президента України від 14.04.2003р. № 324/2003, у зв'язку з цим частину четверту вважати частиною п'ятою, частина четверта статті 3 із змінами, внесеними згідно з Указами Президента України від 26.05.2003р. № 434/2003, від 03.06.2003р. № 464/2003, від 19.06.2003р. № 540/2003)

Штатний розпис, кошторис видатків міністерства затверджує відповідний міністр за погодженням з Міністерством фінансів України. Штатний розпис, кошторис видатків іншого центрального органу виконавчої влади затверджує керівник цього органу за погодженням з Міністерством фінансів України.

(частина п'ята статті 3 в редакції Указу Президента України від 29.05.2002р. № 345/2001, із змінами, внесеними згідно з Указом Президента України від 26.05.2003р. № 434/2003)

4. Спрямування і координація діяльності інших центральних органів виконавчої влади реалізується міністром шляхом визначення у спеціальному директивному наказі стратегії діяльності та основних завдань цих органів, що випливають з Програми діяльності Кабінету Міністрів України, та одержання від них щорічних звітів щодо результатів їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним наказом міністра.

5. Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку, встановленому законодавством.

Керівників територіальних органів міністерства призначає на посади та звільняє з посад у встановленому порядку міністр, іншого центрального органу виконавчої влади - керівник цього органу.

(частина друга статті 5 із змінами, внесеними згідно з Указом Президента України від 29.05.2001р. № 345/2001, в редакції Указу Президента України від 15.01.2002р. № 22/2002)

5^і. Для забезпечення реалізації державної політики в особливо важливих сферах діяльності та державного управління ними у складі окремих центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом у межах коштів, передбачених на їх утримання, можуть бути утворені відповідні департаменти (служби).

Утворення департаменту (служби), призначення на посаду і звільнення з посади його керівника та затвердження положення про департамент (службу) здійснює Президент України.

(Указ доповнено статтею 5^і згідно з Указом Президента України від 07.04.2000р. № 572/2000)

6. Установити, що Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи утворюються і діють у складі відповідного центрального органу виконавчої влади.

Урядові органи державного управління здійснюють:

управління окремими підгалузями або сферами діяльності;

контрольно-наглядові функції;

регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних осіб.

Керівники урядових органів державного управління призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням керівника відповідного центрального органу виконавчої влади.

Положення про урядовий орган державного управління затверджується Кабінетом Міністрів України.

7. Кабінету Міністрів України:

внести у двомісячний строк пропозиції щодо приведення актів Президента України у відповідність з цим Указом;

привести у тримісячний строк свої рішення у відповідність з цим Указом;

внести у двомісячний строк пропозиції щодо утворення при Президентові України єдиного органу (Управління справами) для вирішення питань матеріально-технічного та іншого забезпечення Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України з метою значного скорочення коштів на користування транспортом, утримання будинків, іншого майна, управлінських витрат, зменшення апарату, що обслуговує відповідні структури, тощо.

Президент України Л. КУЧМА

У каз Президента України «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» (із змінами і доповненнями, внесеними Указами Президента України від З квітня 2000 року № 556/2000, від 25 травня 2000 року № 721/2000,

Президент України Л. КУЧМА

15 грудня 1999 року № 1573/99  

Глава Адміністрації

Президента України В. ЛИТВИН

У каз Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення… (із змінами і доповненнями, внесеними Указами Президента України від 15 січня 2002 року № 22/2002, від 3 червня 2003…

Президент України Л. КУЧМА

29 травня 2001 року № 345/2001  

Президент України Л. КУЧМА

м. Київ

26 травня 2003 року

№ 434/2003

 

 

Рекомендована література

АВЕР'ЯНОВ В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К., 1997. — 48 с. АВЕР'ЯНОВ В. Б., АНДРІЙКО О. Ф. Виконавча влада і державний контроль. - К., 1999. — 48 с Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред.

A. Н. Козырина, М. А. Штатиной. — М., 2003. — 464 с. Административное право: Учебник / Под общ. ред. Г. В. Атаманчу-ка. - М., 2003. - 392 с. Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова. — Одеса, 2003. — 896 с. Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. /

За ред. Ю. П. Битяка. — X., 2000. — 520 с. Адміністративна реформа для людини (науково-практичний нарис) /

За заг. ред. І. Б. Коліушка. — К., 2001. — 72 с. Адміністративна відповідальність в Україні: Навчальний посібник.

2-е видання / За заг. ред. А. Т. Комзюка. — X., 2001. — 112 с. Адміністративна реформа — історія, очікування та перспективи /

Упорядник В. П. Тимощук. — К., 2002. — 100 с АЛЕКСЕЕВ С. С. Право: азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. — М., 1999. — 712 с. • АНДРІЙКО О. Ф. Державний контроль у сфері виконавчої влади. —

К., 1999. - 45 с. Антологія української юридичної думки. Том 5: Поліцейське та адміністративне право / Відп. ред. Ю. І. Римаренко,

B. Б. Авер'янов. - К., 2003. - 600 с

БАНДУРКА О. М. Основи управління в органах внутрішніх справ України: теорія, досвід, шляхи удосконалення. — X., 1996. — 398 с.

БАНДУРКА А. М., ТИЩЕНКО Н. М. Административний процесе: Учебник. - X., 2001. - 352 с.

ВАСИЛЬЕВ А. С. Административное право Украины (общая часть): Учебное пособие. — X., 2001. — 288 с.

Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер'яно-ва. - К., 2002. - 668 с

ГОЛОСНІЧЕНКО І. П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття): Навчальний посібник. — Ірпінь, 1998. — 108 с

ГОЛОСНІЧЕНКО І. П., СТАХУРСЬКИЙ М. Ф. Адміністративний процес: Навчальний посібник. — К., 2003 — 256 с

ДАВИД Р., ЖОФФРЕ-СПИНОЗИ К. Основные правовые системы современности / Пер. с фр. В. А. Туманова. — М., 1998. — 400 с.

Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. — К., 1999. — 272 с.

Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К., 1999. - 266 с

Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: Навчальний посібник / За заг. ред. Н. Р. Нижник, В. М. Олуйка. — Львів, 2002. — 352 с

Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. — К., 2003. — 384 с

Державне управління та адміністративне право в сучасній Україні: актуальні проблеми реформування / За заг. ред. В. Б. Авер'янова, І. Б. Коліушка. - К., 1999. - 50 с

Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К., 1998. - 432 с

ДОДИНЕ. В. Административная деликтология: Курс лекций. — Одесса, 1997.-116 с.

КИВАЛОВ С. В. Таможенное право (Административная ответственность за нарушение таможенных правил). — Одесса, 1996. — 147 с.

КІВАЛОВ С. В., БІЛА Л. Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. — Одеса, 2001. — 302 с

КІВАЛОВ С. В., БІЛА Л. Р. Організація державної служби в Україні: Навчально-методичний посібник. — Одеса, 2002. — 328 с

КОВАЛЬ Л. В. Адміністративне право України: Курс лекцій. — К., 1994.- 154 с.

КОЗЛОВ Ю. М. Административное право в вопросах и ответах: Учебное пособие. — М., 2000. — 237 с.

КОЛІУШКО І. Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні. — К., 2002. — 260 с

КОЛПАКОВ В. К., КУЗЬМЕНКО О. В. Адміністративне право України: Підручник. — К., 2003. — 544 с.

КОМЗЮК А. Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації. — X., 2002. — 336 с

ЛУК'ЯНЕЦЬ Д. М. Інститут адміністративної відповідальності: проблеми розвитку. — К., 2001. — 220 с

Механізми координації європейської політики: практика країн-членів та країн-кандидатів / За заг. ред. Н. Гнидюк. — К., 2003. — 384 с

ОБОЛЕНСЬКИЙ О. Ю. Державне управління та державна служба: сучасні напрямки розвитку. — Одеса, 2003. — 320 с

ОПРИШКО В. Ф. Міжнародне економічне право: Підручник. Видання 2-е, перероблене і доповнене. — К., 2003. — 311 с

ПЕРЕПЕЛЮК В. Г. Адміністративний процес. Загальна частина: Навчальний посібник — Чернівці, 2001. — 367 с

ПЕТРИШИН А. В. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ. - X., 1998. - 182 с.

Проблеми реалізації Конституції України: теорія і практика / Відп. ред. В. Ф. Погорілко. — К., 2003. — 652 с

РЯБЧЕНКО О. П. Держава і економіка: адміністративно-правові аспекти взаємовідносин. — X., 1999. — 304 с

САНИАХМЕТОВА Н. А. Регулирование предпринимательской деятельности в Украине: организационно-правовые аспекты. — Одесса, 1998. - 232 с.

СЕЛІ ВАНОВ А. О. Адміністративній процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин. — К., 2000. — 68 с

СЕЛІВАНОВ В. М. Право і влада суверенної України: методологічні аспекти. — К., 2002. — 724 с

СИРЕНКО В. Ф. Интересы в системе основных институтов советского государственного управления. — К., 1982. — 214 с.

ТИЩЕНКО Н. М. Административно-процессуальный статус гражданина Украины: проблемы теории и пути совершенствования. — X., 1998. - 268 с.

ХАЙЕК Ф. А. Право, законодавство та свобода. Том 3. Політичний устрій вільного народу / Пер. з англ. — К., 2000. — 252 с.

ХАРИТОНОВА О. L, ХАРИТОНОВ Є. О. Порівняльне право Європи. Основи порівняльного правознавства. Європейські традиції. — X., 2002.-592 с.

ЦВЄТКОВ В. В., ГОРБАТЕНКО В. П. Демократія. Управління. Бюрократія. - К., 2001. — 248 с

ШАПОВАЛ В. М. Виконавча влада в розвинутих країнах (конституційно-правовий аспект). — К., 1996. — 60 с.

ШЛЬОЕР Б., СОЙКО І. Німецько-українсько-російський коментований словник з адміністративного права / За заг. ред. Б. Шльоера та Ю. Зайцева. — К., 2003. — 464 с

Навчальне видання

Авер'янов Вадим Борисович, Андрійко Ольга Федорівна,

Битяк Юрій Прокопович, Голосніченко Іван Пантелійович,

Ківалов Сергій Васильович, Колпаков Валерій Костянтинович,

Кубко Євген Борисович, Комзюк Анатолій Трохимович,

Лук'янець Дмитро Миколайович, Тищенко Микола Маркович,

Фрицький Олег Федорович, Цветков Віктор Васильович та ін.

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО УКРАЇНИ

АКАДЕМІЧНИЙ КУРС у двох томах

ТОМ 1. ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА

Підручник

Ред. колегія: В. Б. Авер'янов (голова) та інші

Науковий редактор /. О. Кресіна Обкладинка художника В. С. Жиборовського

Підп. до друку 18.05.2004. Формат 60 х 84/^. Папір офсетний. Друк офсетний. Ум. друк. арк. 33,95. Обл.-вид. арк. 28,46. Зам. № 4-138

ТОВ «Видавництво «Юридична думка»

Україна, 01015, м. Київ, вул. Кіквідзе, 18-а.

Свідоцтво про внесення суб'єкта видавничої справи до Державного реєстру видавців, виготівників і розповсюджувачів видавничої продукції.

Серія ДК, № 1742 від 06.04.2004 р.

Віддруковано на ВАТ "Білоцерківська книжкова фабрика", 09117, м. Біла Церква, вул. Леся Курбаса, 4.