Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Відповідно до Конституції України (ч. 1 ст. 75) єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Вер­ховна Рада України.

В Україні, як і у більшості сучасних демократичних дер­жав, здійснення законодавчої влади доручається Основним Законом виборним представницьким органам. Звичайно їх іменують законодавчими зборами, або легіслатурами (від лат. Іех — закон і Іаіиз — внесений, встановлений), під яки­ми розуміють політичні інститути, влада яких визначається тим, що їх члени є представниками суспільства.

Проте, законодавча діяльність не єдина в процесі функціонування представницьких органів, хоч і основна. Крім неї, цим органам властиві також установча та конт­рольна функції.

Починаючи з XVII ст. вважалося, що функцією легіслатур є лише видання законів, що було обгрунтовано Д. Локком.

Проте ситуація в сучасному світі докорінним чином від­різняється від згаданого періоду, коли втручання держави в соціальні справи було мінімальним або відсутнім.

В сучасних умовах ускладнення суспільного життя, і, відповідно, законодавчого регулювання, легіслатури не в змозі приймати закони з усіх питань. Тому закономірно, що їх роль в процесі прийняття рішень, які безпосередньо впли­вають на суспільну трансформацію, підвищується, а функція полягає у забезпеченні зв'язку між народом і виконавчою владою, завдяки чому суспільні потреби безпосередньо впли­вали б на механізм прийняття рішень виконавчою владою, якщо вони створюють труднощі, проблеми та несправедливості.

-292-

Проте, для вирішення таких складних проблем необхідні експертні знання, якими парламентарі не володіють. Тому мета вищезгаданої функції — забезпечити зв'язок між різни­ми групами інтересів, спеціалістів і політикою і гарантувати таким чином відкритість, готовність до компромісу і співро­бітництва при розробці рішень¹.

З урахуванням різниці в характері здійснюваних легісла­турами функцій в юридичній науці пропонується поділ пар­ламентів на активні, реактивні, маргінальні та мінімальні.

До числа перших — активних — відносять ті парламен­ти, які відіграють вирішальну роль в прийнятті законів, у формуванні або відставці уряду (Конгрес США).

Реактивними є парламенти, в яких домінує виконавча влада (Велика Британія, Канада).

До числа маргінальних відносяться парламенти, які контролюються виконавчою владою до такої міри, що їх вклад у формування політики досить незначний.

Нарешті, мінімальні парламенти — це органи, які існу­ють лише для того, щоб забезпечити легальність режиму².

Наведений поділ в сучасний період зводиться до двох мо­делей — активної і представницької. Відповідно до першої моделі роль парламенту — ініціювати, обговорювати і вино­сити рішення про державні міри (США). Щодо представ­ницької моделі, то відповідно до неї парламент виконує дві функції: формування політики для виконавчої влади і роз­робка політики для законодавчого інституту. У відповідності з цією моделлю законодавці впливають на політику, втілюю­чи вимоги виборців і виступаючи в ролі посередників між на­селенням і політиками (Континентальна Європа)³.

Нарешті, класифікація функцій парламентів залежить від політичної системи, в межах якої вони працюють.

У відповідності з нею всі парламенти підрозділяються на такі, які функціонують у відкритих політичних системах, по­чинаючи від так званої легіслатури —- арени (Велика Брита-

Див.: ВгасНег К. РгоЬІетз о! РаЬІістегіїагі Оетосгасі іп ЕигоЬе / Сотрага«уе Ьееізіаіиге Зувіетв N. V., 1971. — Р. 343—357.

Див.: Сравнительное конституционное право. — С. 531.

Див.: Мязи М. Законодательная вдасть, исполнительная власть й по-литика // Раздельная демократия. Сотрудничество й конфликт между президентом й конгрессом. — М., 1993. — С. 133—160.

-293-

нія), як установи для взаємодії значних політичних сил і з'акінчуючи трансформативними асамблеями (США), які є досить незалежними, і які використовуються для того, щоб формувати пропозиції, та на їх підставі приймати закон¹, і такі, які знаходяться в закритих системах (там, де взагалі не існують парламенти, оскільки закони приймаються кланами або хунтами).

Залежно від структури парламентів розрізняються моно-камерні (однопалатні) і біокамерні (двопалатні) парламенти.

Нарешті, за засобами закріплення компетенції парламен­тів виділяють парламенти: з абсолютно необмеженою ком­петенцією, відносно обмеженою і абсолютно обмеженою компетенцією².

На підставі аналізу згаданих моделей можливо визначи­ти особливості парламенту — Верховної Ради України.

Залежно від змішаної (президентсько-парламентської з більш широкими повноваженнями у Президента України) форми правління, яка поєднує елементи президентської і парламентської систем, можна з певною осторогою стверд­жувати, що в Україні запроваджено так звану французьку модель трансформативних легіслатур, яка полягає у поєднанні міцної президентської влади, а звідси і, властиві президентській системі (США) відносини законодавчої і ви­конавчої влад, на формування і діяльність якої вирішальна роль належить Президенту України.

У свою чергу, така модель безпосередньо впливає, за­лежно 'від характеру функцій парламенту України та його взаємовідносин з виконавчою владою, на вибір такого виду парламенту як реактивний, де, як зазначалося, біль­шою мірою домінує виконавча влада.

Щодо структури Верховної Ради України, то згідно зі ст. 76 Конституції, в Україні запроваджено однопалатний парламент, що в цілому на сучасному етапі відповідає кон­ституційній формі державного устрою України як унітарної держави.

Щодо змісту компетенції Верховної Ради України, то він є парламентом з відносно обмеженою компетенцією по-

¹ Див.: Ьееізізіигез Е(1. ЇЖ Могіоп. — Охїопі, 1990. — Р. 128.

² Див., зокрема: Кравченко В. В. Конституційне право України. Ч. І. — К., 2000. — С. 69.

-294-

рівняно з правовим статусом органів виконавчої влади і, зок­рема, Кабінету Міністрів України, законодавче визначення компетенції якого і досі не здійснено, що дає змогу цьому ор­гану виходити за межі його конституційних повноважень.

Отже, парламент здійснює реалізацію таких функцій, як представницька, установча, законодавча та контрольна. Са­ме тому, на відміну від легіслатур, з урахуванням переліче­них функцій існує інший збірний термін "парламент" (від франц. рагіег — говорити).

Місце і роль парламенту у державному механізмі зумов­лені формою правління в державі. Виходячи з цього крите­рію виділяють чотири моделі (види) парламентів.

Перша охоплює парламенти країн, які проголосили в якості засад конституційного ладу принцип парламентського (відповідального) правління, так звана вестмінстерська мо­дель (Велика Британія). Основними принципами цієї моделі є інститут політичної відповідальності уряду (це виявляється у праві парламенту формувати уряд) та інститут розпуску парламенту.

Друга модель є характерною для з'ясування конституцій­ного статусу парламенту у країнах з президентською фор­мою правління, основним принципом якої є організація дер­жавної влади на підставі жорсткого поділу влади, тобто законодавча влада належить парламенту, виконавча — пре­зиденту, а система стримувань і противаг забезпечує певну рівновагу системи. Тут немає інституту парламентської від­повідальності уряду, а звідси і вотуму недовіри йому, розпус­ку парламенту. Найбільшою мірою ця модель властива США.

Третя модель властива країнам зі змішаною формою правління. В них проголошено інститут парламентської від­повідальності уряду, проте президент має право розпуску парламенту (Франція, Україна, Росія, Казахстан та ін.).

Четверту групу становлять представницькі установи так званого радянського зразка (СРСР, колишні країни Східної Європи, КНР, В'єтнам, КНДР, Куба). Функціонування дер­жавного механізму будувалося тут за принципом єдності державної влади, повновладдя рад і керівної ролі правлячої партії. Роль вищого законодавчого органу (Верховної Ради СРСР) зводилася до державного схвалення прийнятих за йо­го стінами політичних рішень.

-295-

Основними ознаками сучасного парламенту, в тому числі й Верховної Ради України, є:

— парламент е представницьким органом народу і саме тому він формується шляхом виборів на основі принципів, закріплених Конституцією, на визначений у ній строк;

— парламент є колегіальним органом, що складається з обраних шляхом виборів парламентаріїв (народних депута­тів), чисельність яких визначається кількісним і представ­ницьким критеріями, необхідними для забезпечення всіх функцій і повноважень, здійснюваних парламентом на основі Конституції;

— парламент дістає мандат довіри безпосередньо від на­роду як єдиного джерела влади;

— парламент повинен мати легітимний характер, який ви­никає, як уже зазначалося, з легітимності державної влади;

— парламент — це загальнодержавний орган, діяльність і повноваження якого поширюються на всю територію держави;

— парламент — орган загальної компетенції, до відання якого належать усі питання, які вимагають законодавчого регулювання.

Отже, парламент України — це виборний, колегіаль­ний, загальнодержавний представницький орган, який функціонує в умовах демократичного правління і компе­тентний здійснювати законодавчу, установчу та конт­рольну діяльність.

Сучасні проблеми парламентаризму особливо важко й суперечливо вирішуються у постсоціалістичних країнах, у тому числі в Україні. Це пояснюється тим, що парламентські і демократичні інститути, які в більшості країн проходили період становлення протягом століть, є відносно новими для представницьких органів молодих країн, до числа яких нале­жить і Українська держава.

З одного боку, проводяться вибори, приймаються нові конституції, важливі законодавчі акти, створюються перед­умови для становлення парламентських форм та інститутів, з другого — політичне життя характеризується високим сту­пенем конфронтації, труднощами становлення стабільної й авторитетної у народу партійної системи, нерозвиненістю політичної і парламентської культури, відсутністю необхід­ного рівня злагоди, тобто умов, за наявності яких може ефективно працювати демократичний парламент. ^

-296-

Парламент як юридична категорія тісно пов'язаний з терміном "парламентаризм", але ці поняття не рівнозначні. Під поняттям "парламентаризм" розуміють особливу систе­му державного керівництва суспільством, яка характеризу­ється розподілом законодавчої і виконавчої влади при здійс­ненні політичної та ідеологічної ролі парламенту. Крім того, парламентаризм — це система взаємодії держави і суспіль­ства, для якої характерним є визнання провідної ролі у здійс­ненні державновладних функцій загальнонаціонального по­стійно діючого представницького органу. Його не слід пов'язувати з певними конкретними формами державного правління, оскільки у кожній державі ці форми визначені іс­торично.

Отже, парламентаризм не може існувати без парламен­ту, водночас парламент не може існувати без найважливі­ших елементів парламентаризму, які можуть бути втрачені. До них, зокрема, належать перш за все принципи представ­ництва, розподілу влади та законності.

Так, принцип представництва виявляється в тому, що ли­ше в умовах демократичної самовизначеності народу парла­мент набуває характеру демократичного легітимірованого народного зібрання. Його наявність дає можливість говорити про парламентську демократію як форму держави, що базу­ється на підставі народного волевиявлення.

2. Порядок формування Верховної Ради України,

її органів та державних органів,