Передбачених Конституцією України

(представницька функція парламенту)

За час, що минув з моменту прийняття Акта про неза­лежність України, парламентаризм пройшов досить склад­ний шлях свого становлення як закономірний етап продов­ження розвитку вітчизняного парламентаризму, так і впровадження в життя основних елементів сучасного розу­міння парламентаризму як особливої системи державного керівництва суспільством, яка характеризується поділом єдиної державної влади в процесі здійснення політичної та ідеологічної ролі парламенту, на законодавчу, виконавчу та судову гілки, що притаманне демократичним країнам світу.

-297-

Слід зазначити, що окремі риси сучасного парламента­ризму в Україні були започатковані в процесі розвитку .віт­чизняного парламентаризму, навіть за існування України у складі колишнього СРСР. Зокрема, згідно зі ст. 23 Конститу­ції УРСР 1937 р. Верховна Рада Української РСР визнавала­ся єдиним законодавчим органом УРСР, який самостійно здійснює законодавство з кола питань, що входили до компе­тенції України.

Основною організаційно-правовою формою роботи Вер­ховної Ради згідно з Конституціями УРСР 1937 і 1978 рр. ви­знавалася сесія, яка складалася з пленарних засідань і робо­ти постійних комісій. Було прийнято закони про її органи, а також про Регламент Верховної Ради.

Протягом майже десятилітнього періоду становлення парламентаризму в Україні на підставі сучасних моделей парламентаризму демократичних країн світу Верховна Рада зробила чимало для впровадження в життя його основних принципів. Це стосується передусім прийняття і впрова­дження в життя основних нормативно-правових актів про порядок формування парламенту України.

Відповідно до ч. 2 ст. 76 Конституції України конститу­ційний склад Верховної Ради України як парламенту стано­вить чотириста п'ятдесят народних депутатів, які обирають­ся на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування на чотири роки.

Безумовно, Закон України "Про вибори народних депута­тів України" 2001 р. усунув низку негативних положень За­кону України "Про вибори народних депутатів України" 1997 р. Проте основний недолік цього закону в новому не був подоланий.— принцип нерівності кандидатів, що висува­ються до парламенту, залишився.

Слід зазначити, що багато з обраних таким чином депу­татів від своїх щедрот могли зробити для своїх виборців на­багато більше, ніж інші кандидати, які таких можливостей не мали. Недарма серед депутатів в обігу фраза: "Бідний де­путат виборцям не потрібний". На жаль, при цьому у свідо­мості виборців закладалась не сумісна з принципами демо­кратії позиція, згідно з якою засади рівних можливостей кандидатів у народні депутати взагалі не потрібні.

Як зазначалося, у процесі роботи в парламенті значна частина народних депутатів у період здійснення своїх повно-

-298-

важень виявляють повну неспроможність відповідати вимо­гам, які висуваються до професійних парламентаріїв. Проте, використовуючи відповідні виборчі технології та адміністра­тивний ресурс, вони займають депутатські крісла протягом трьох і більше скликань. Мабуть, доцільно було б наприкінці повноважень Верховної Ради якимось чином оцінювати діяльність депутатів і за наявності негативної оцінки обме­жувати строк їх легіслатури лише обранням їх на повторний строк.

Внаслідок чого виникла можливість застосування згада­ної виборчої технології, що сприяє обранню до Верховної Ра­ди осіб, які за своїми якостями взагалі не можуть бути пар­ламентаріями? Перш за все завдяки закріпленню в законі окремих положень, які безпосередньо порушують конститу­ційні права громадян України, зокрема, політичні. У закла­денні в цьому нормативно-правовому акті положення щодо обрання депутатів на основі відносної більшості. Нарешті, у закріпленні передбаченої в Законі змішаної мажоритарно-пропорційної виборчої системи.

Щодо першої причини. Цілком правильним було закріпи­ти в Законі положення про те, що участь громадян у виборах є добровільною.

Проте, і юридичне, і фактично громадяни України усува­ються від безпосереднього формування Верховної Ради Ук­раїни як вищого представницького органу держави. Закріп­лення у Законі положення щодо обрання депутатів до парламенту України на основі відносної більшості без зазна­чення певного відсотка участі виборців у голосуванні при­зводить до того, що навіть участь у виборах одного виборця дає підстави вважати, що вибори відбулися і кандидат у де­путати вважається обраним. '

Нарешті, щодо закріпленої у Законі мажоритарно-про­порційної системи. Вибори до Верховної Ради України, які відбулися в березні 1998 р., довели, що законодавче закріп­лення змішаної мажоритарно-пропорційної системи було передчасним, незважаючи на те, що саме така змішана ви­борча система є характерною для перехідного періоду ста­новлення постсоціалістичних країн.

Саме ця система сприяла створенню всіх необхідних умов для того, щоб мати максимум варіантів щодо безпере-

-299-

шкодного обрання депутатів, які лобіюють у парламенті власні, а не державні інтереси.

Мається на увазі початкове (до прийняття рішення Кон­ституційного Суду України, згідно з яким на майбутніх вибо­рах кандидат у депутати може балотуватися або в мажори­тарному окрузі, або обиратися від імені своєї партії) положення Закону, згідно з яким одна й та сама особа могла бути включена лише до одного списку кандидатів у депутати від політичної партії, виборчого блоку партій та одночасно висунута лише в одному одномандатному виборчому окрузі (п. З ст. 20 Закону України "Про вибори народних депутатів України" 1998 р.).

Серед обраних депутатів у березні 1998 р., з числа на­родних обранців попереднього скликання було обрано лише З депутати. Решту депутатів було обрано за партійними списками від політичних партій.

Отже, мажоритарно-пропорційна система давала можли­вість простіше пройти до парламенту і не перебувати під контролем виборців.

Внаслідок застосування цієї системи знову ж таки обме­жувалися конституційні права тих громадян, які не підтри­мували жодну з політичних партій.

Нарешті, виходячи з того, що в Україні налічується 130 партій, жодна з яких не користується у населення достатнім авторитетом, і які представляють лише 3% виборців, запро­вадження мажоритарно-пропорційної системи було не лише передчасним, а й таким, що безпосередньо порушувало від­повідні політичні права громадян.

Це виявлялося, зокрема, у тому, що виборці на порушен­ня закону про вибори мали не один, а фактично два голоси, якщо вони голосували за політичну партію в багатомандат­ному окрузі і за членів цієї партії в одномандатному мажори­тарному окрузі.

Слід відзначити таку особливість закону про вибори, яка виявилася при виборах до Верховної Ради України 31 берез­ня 2002 р. в тому, що за певну партію проголосувало 10— 12%, тобто було обрано ЗО—35 депутатів, а від мажоритар­них округів було обрано 50—60% депутатів від тієї самої партії. Виходить, що виборець, голосуючи за партію, був проти, а за депутатів від тієї партії був за. Це суперечить елементарній логіці і призводить до того, що в цілому відпо-

-300-

І

відна партія налічує в результаті виборів не 30—35 осіб, а 140—150, як це відбулося щодо партії "За єдину Україну".

Парламент — передусім законодавчий орган, і тому про­відне місце в ньому має належати депутатам-юристам. Однак офіційні статистичні дані свідчать про те, що їх настільки за­мало в парламенті, що Центральна виборча комісія змушена була об'єднати їх разом із соціологами та політологами.

Незважаючи на це, до складу Верховної Ради України 14-го скликання у березні 1998 р. з 223 обраних депутатів від одномандатних виборчих округів обрано лише 53 особи з освітою юристів, соціологів, політологів, що становить 23,81% від загальної кількості обраних депутатів.

Ще гірші показники виборів до парламенту 31 березня 2002 р., згідно з якими з 217 обраних депутатів від одноман­датних виборчих округів обрано 24 депутати з освітою "юрист", що становить 11,1% від загальної кількості¹.

На виборах до Верховної Ради України у 1998 р. в бага­томандатному виборчому окрузі від якого було обрано 225 депутатів, соціологи, політологи та юристи становили від за­гальної кількості депутатів лише 6,67%, тобто 15 осіб².

Дещо збільшилася порівняно з 1998 р. кількість депута-тів-юристів, обраних по багатомандатному загальнодержав­ному виборчому окрузі. З 225 обраних депутатів лише 21 має таку спеціальність, що становить лише 9,33% від загаль­ної кількості³.

Достатньо зазначити, що за всі роки незалежності України, до парламенту не було обрано жодного фахівця з галузі конституційного права.

Безумовно, відсутність достатньої кількості депутатів-юристів безпосередньо відобразилося на якості законів та ін­ших нормативно-правових актів, які приймала Верховна Ра­да України.

Можливо, доцільно було б у чинному законі про вибори передбачити певні норми представництва в парламенті для кандидатів, які мають юридичну, економічну, фінансово-бюд­жетну та деякі інші спеціальності.

¹ Див.: Голос України. — 2002. — 16 квітня.

Див.: Парламент України: вибори-98. Інформаційно-аналітичне видан­ня. Центральна виборча комісія. — К., 1998. — Т. 2. — С. 625. ³ Див.: Голос України. — 2002. — 17 квітня.

-ЗОЇ-

Як відомо, і громадяни, і політичні партії є елементами громадянського суспільства, яке лише починає будуватися в державі.

Тому при підготовці нового закону про вибори 2001 р. парламент мав враховувати не лише інтереси самих народ­них депутатів, а й насамперед виходити з інтересів основно­го суб'єкта виборчого процесу — виборця — громадянина України, адже саме йому, згідно з відповідними статтями Конституції і закону про вибори, надано найважливіше полі­тичне право — не лише вільно обирати, а й вільно обиратися.

Як же не порушуючи політичні права громадян, зокрема права обирати і бути обраним, з розумінням ставитися до об'єктивної необхідності вдосконалення виборчого законо­давства на певному етапі розвитку парламентаризму в Ук­раїні?

Якщо взяти за основне згадане політичне право громадя­нина, то можна вийти на розв'язання таких проблем: якою мірою це позначиться на процесі реалізації представницької функції парламенту, формування його органів; як реалізація цього права може сприяти здійсненню громадянами всього спектра наданих їм інших політичних прав, зокрема такого, як право на свободу об'єднання у політичні партії та громад­ські організації, метою яких є перш за все здійснення і за­хист своїх прав і свобод та задоволення політичних, еконо­мічних, соціальних, культурних та інших інтересів (ст. 36 Конституції).

Для майбутньої побудови громадянського суспільства не­обхідно, щоб громадянин у цьому суспільстві був вільний, виявом чого завжди має бути право вільного вибору. Тому в процесі виборів громадянин ні в якому разі не може штучно усуватися від реалізації свого права обирати і бути обраним, а навпаки, виборче законодавство повинно гарантувати сво­боду вибору громадян без будь-якого впливу, відповідно до Конституції України.

На жаль, як свідчить аналіз нового виборчого законодав­ства, ці конституційні положення або не забезпечуються від­повідними законами, або не враховуються у процесі їх підго­товки. Спробуємо довести це на основі аналізу двох законів: Закону України "Про вибори народних депутатів України" від 27 вересня і 997 р. та нового Закону України "Про вибо­ри народних депутатів України" від 18 жовтня 2001 р.

-302-

Цілком правильним, як уже зазначалося, було закріплен­ня у Законі 1998 р. положення про те, що участь громадян України у виборах є добровільною (п. 4 ст. 1 Закону). Але положення, згідно з яким вважалося, що виборці, які не бра­ли участі у голосуванні на виборах, підтримують результати тих виборців, які взяли участь у голосуванні на виборах, без­посередньо порушували конституційні права громадян Украї­ни, згідно з якими вони мають право вільно обирати до орга­нів державної влади (статті 38 і 71 Конституції).

Фактично за згаданою статтею Закону громадяни Украї­ни усувалися від безпосереднього формування Верховної Ра­ди України як вищого представницького органу держави.

Не бралося до уваги й те, що неучасть у виборах — теж політика, яка свідчить про недовіру населення до кандидатів у депутати як представників існуючої державної влади.

Проте цей Закон врахував об'єктивно існуючу пасивність виборців у процесі проведення попередніх виборів 1994 р., яка пояснювалася багатьма причинами об'єктивного і суб'­єктивного характеру. Саме тому й було визначено мінімаль­ну кількість виборців, участь яких у виборах давала підстави для того, щоб визнати вибори такими, що відбулися.

Закріплена у Законі виборча квота у 4% відобразила прагнення дрібних партій бути представленими у парламен­ті. Тим самим об'єктивно закладалися основи структуризації парламенту, особливо її більшості, яка за своїм змістом мог­ла бути лише ситуаційною.

Вибори до Верховної Ради України, які відбулися у бе­резні 2002 р. за новим виборчим законом, довели це. Зокре­ма, як і прогнозувалося у виборах взяли участь 35 полі­тичних партій, зареєстрованих Центрвиборчкомом, проте ознайомитися з їх програмами пересічний громадянин прак­тично не міг.

У Законі не було визначено, як бути виборцям, які не ба­жають обрати із загального списку відповідної партії жодно­го кандидата?

На підставі пропорційної системи багатьом кандидатам у депутати, які не були членами відповідної партії, був закри­тий доступ до парламенту. Єдиним виходом з цього стано­вища був обов'язковий вступ таких осіб до певної партії. Більше того, тим самим знову закладався притаманний ра-

-303-

дянській.. системі поділ громадян на партійних і позапартій­них, тобто другорядних.

У разі виборів депутатів від різних партій, у виборчому окрузі налічувалася певна кількість партій, представники яких відстоювали не загальні для всіх виборців інтереси, а інтереси певної партії та власні.

За умови, якщо до парламенту було обрано депутатів ли­ше від 6 політичних партій, виникає закономірне питання,; яка з цих партій візьме на себе відповідальність за подаль­ший розвиток Української держави?

Пропорційна система порушує принцип індивідуальної відповідальності депутатів, обраних за списками партій, пе­ред виборцями, адже за згаданої системи відповідальність перед ними несе певна партія, а не окремий депутат. Тому, безумовно, виникає ситуація, коли громадянин не може ви­значитися, до кого звернутися за захистом своїх прав.

Легалізація пропорційної системи ні в якому разі не сприяла утворенню конструктивної більшості парламенту, навпаки, вона лише ускладнила існуючу ситуацію. Крім то­го, згадана система відобразиться на утворенні органів і об'­єднань парламенту, зокрема депутатських груп і незалежних депутатів.

І нарешті, запровадження згаданої системи, свідчить про несвоєчасне прагнення парламентарів скопіювати пропор­ційну виборчу систему країн Європи, які йшли до її впрова­дження не 10 років, як Україна, в якій лише відбувається процес виникнення партій, а сотні років, протягом яких і ви­никли авторитетні політичні партії, що мають довіру народу і беруть всю повноту відповідальності за свою діяльність че­рез представників цих партій у парламенті.

Отже, якщо змішану мажоритарно-пропорційну систему буде збережено, то підвищення виборчої партійної квоти до 6—7% стає об'єктивною необхідністю. Це підтвердили під­сумки виборів до Верховної Ради України 31 березня 2002 р., які свідчать про зменшення кількості партій, які по­долали 4%-вий бар'єр, з 8 до 6.

За умови існування 6—7%-вого бар'єра кількість таких партій становила б 2—3.

Взагалі ж людина як джерело влади і найвища соціальна цінність і партії — речі не сумісні, оскільки партії завжди ві­дображали не інтереси народу, а власні. М. Волошин з цього

-304-

приводу зазначав: "Партійність — річ свідомо не людська і не божественна, вона знищує в людині і саму людину, і бо­жество"¹.

Крім того, незрозумілою є практика Верховної Ради Ук­раїни, коли вона позбавляє український народ права самому вирішувати, яка виборча система має бути впроваджена на сучасному етапі. По суті повторюється негативна практика радянського періоду, коли питання кому, кого і як обирати вирішував не народ, а орган, склад якого формується.

Єдиним суб'єктом реалізації принципу формування не лише парламенту України, а й обрання глави держави, депу­татів та головних посадових осіб органів місцевого самовря­дування має бути народ України відповідно до законів, які приймаються всеукраїнським референдумом.

Проте, на практиці формування органів державної влади здійснює, за винятком законодавчої влади, не народ, а відпо­відні органи (Президент України, парламент, Кабінет Мініст­рів). При цьому закони щодо формування усіх гілок влади розробляє і приймає знову ж таки не народ, а орган, який він формує.

Цей недолік можна було б усунути, зокрема у 1993— 1994 рр., коли проводилася плідна робота над підготовкою Закону "Про державну владу в Україні", в якому визначали­ся конкретні засоби формування певних органів державної влади саме народом на основі законів, прийнятих на підставі рішень всеукраїнського референдуму, на підставі викорис­тання певних проектів законів, підготовлених відповідними державними органами.

Щодо пасивності громадян України, яка спостерігалася під час проведення попередніх виборів, основою якої, на жаль, були і зберігаються ще з чйсів існування СРСР, такі складові: інститут самозбереження, породжений синдромом страху; недовіра до політики, яка здійснюється владою; на­решті, бідністю більшості громадян України.

Усунення цих причин бачиться передусім в утворенні в Україні потужного суспільного прошарку населення, який би не залежав від щедрот багатьох депутатів, які обираються, що дало б можливість самому громадянину без адміністра-

Див.: Волошин М. Из литературного наследия. — М.: Книга, 1989. — \~і. 526.

-305-

тивного тиску з боку влади самостійно вирішувати питання про те, кого обирати в парламент.

Це у свою чергу призвело б до розв'язання проблеми "народ—громадянин" та усвідомлення того, що кожний гро­мадянин — частина народу України. Ми не повинні забува­ти глибоко філософську, правову аксіому Платона: "Без ме­не народ не повний".

Якщо громадяни, нарешті, усвідомлять, що вони не без­словесна маса, яку можна за будь-що купити, а перш за все люди, то й кандидати, що їх обирають до парламенту, стали б поважати етику своєї професії, основою якої є порядність, чесність у протиставленні її антиподу, як спадку від минуло­го, як своєрідній антиетиці професіоналізму, побудованій на підлабузництві, плазуванні, зрадництві власних поглядів, як­що вони не збігаються з позицією представників влади.

Вибори 2002 р. певною мірою свідчать про підвищення активності громадян у процесі голосування за відповідні пар­тії та депутатів від мажоритарних округів, проте залишаєть­ся проблема застосування адміністративного ресурсу та ви­борчих технологій, через котрі не дістає відображення справжній вибір громадян щодо своїх представників у парла­менті.