Органы государственного управления, к сожалению, не получили своего должного по статусу закрепления в Конституции РФ, что сказалось отрицательно в целом на качестве реализации функций государственного управления, так как вместо государственного управления, имеющего приоритетное значение за рубежом, в законодательстве и в деятельности государственных органов власти используется термин «правовое регулирование». К этому же выводу приходят многие ученые, специализирующиеся в науке административного права. Термин «орган государственного управления» закреплен в основном в подзаконных актах, косвенно он отражен в ст. 32 «Право граждан участвовать в управлении делами государства» и п. «д» ст. 71 «Федеральная государственная собственность и управление ею», в п. «г» ст. 114 «Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью». Однако в Указе Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» управление государственным имуществом понимается как осуществление полномочий собственника, т.е. произошла необоснованная подмена института публичного права институтом частного права.
Некоторые авторы под системой государственного управления понимают только систему органов исполнительной власти, и это суждение строится на их функциях. Федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) осуществляют по предметам ведения и в объеме своей компетенции такие функции государственного управления, как правовое регулирование, государственный контроль, административный надзор, фискальные функции, руководство или координацию. Это важные функции государственного управления, но далеко не все, что были рассмотрены выше.
Органы государственного управления по предметам ведения и в объеме своей компетенции самостоятельно осуществляют исполнительно-распорядительные функции, в первую очередь контрольные и надзорные. Правовые основы образования и организации деятельности органов государственного управления регламентированы в основном в подзаконных актах.
К органам государственного управления можно отнести практически все линейные и функциональные подразделения органов исполнительной власти, которые осуществляют исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции. Органы государственного управления — это наиболее разветвленная часть государственного аппарата, осуществляющая исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции, но не обладающая такими функциями исполнительной власти, как осуществление государственной политики и нормотворческая. Исключение (частичное) составляют случаи, когда территориальным органам государственного управления может быть передана часть полномочий ФОИВ с правом назначения должностного лица (п. 1 ст. 78 Конституции РФ). Однако наделение органа государственного управления отдельными полномочиями исполнительной власти является исключением, а не правилом. Эта передача части функций, по существу, направлена на повышение эффективности реализации властных полномочий ФОИВ на основании и в порядке, определенных нормативно-правовым актом.
Цели нормотворческой деятельности ФОИВ заключаются в следующем:
1) юридически закрепить соответствующие отношения и обеспечить их правовое регулирование и охрану;
2) обеспечить формирование новых отношений, отсутствующих на данном этапе социально-экономического развития, но с учетом факторов и условий, необходимых для решения перспективных задач;
3) устранить поэтапно негативные или отжившие и тормозящие развитие новых прогрессивных тенденций отношения с помощью методов убеждения, стимулирующих экономических и социально-психологических методов, методов административно-правового принуждения.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 нормотворческие функции осуществляют только федеральные министерства, исключением являются федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в подчинении Президента РФ.
Процесс создания системы управления предполагает формирование организационной структуры. В данном случае главным является определение состава структурных подразделений органа управления и его штатного обеспечения в зависимости от выполняемых органом функций.
Правила формирования организационной структуры ФОИВ:
- каждый элемент системы должен специализироваться на осуществлении одной функции либо группы однородных или тесно взаимосвязанных функций (подфункций);
- наряду со строгой специализацией органов управления здесь следует так обеспечить согласованность их деятельности, чтобы они могли решать и общие задачи.
Таким образом, организация системы управления предполагает определение и формирование ее звеньев, разделение труда между ними и создание условий для их согласованных действий (взаимодействия). Все управленческие отношения в целях повышения эффективности деятельности органа государственного управления требуют административно-правового регулирования и юридической ответственности.
Процесс создания системы управления предполагает обязательное административно-правовое закрепление организационных отношений и связей. В этих целях разрабатывается положение об органе управления определенного уровня, где фиксируются предмет ведения, компетенция, организационно-штатная структура, номенклатура должностей, права, обязанности и ответственность должностных лиц.
Общие функции государственного управления:
1) прогнозирование изменений в развитии каких-либо объектов или явлений в процессе управления на основе полученной информации о прошлом и настоящем с учетом всех условий и факторов влияния; например, с учетом прогнозирования разрабатываются федеральные и региональные программы основных направлений государственной деятельности;
2) планирование деятельности в процессе государственного управления по реализации федеральных и региональных программ, регламентированных актами управления; 3) выявление и осмысление актуальных проблем, формулирование целей, постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор конкретных количественных и качественных показателей и критериев оценки организации управленческой деятельности;
4) разработка вариантов, обоснование и принятие рационального решения (в правовой форме) и организация его исполнения;
5) распорядительство (руководство) и координация действий не подчиненных друг другу органов государственного управления в целях улучшения их взаимодействия;
6) правовое регулирование отношений во внутренней и внешней сфере государственного управления по предметам ведения и в объеме компетенции;
7) контроль с целью выявления и устранения отклонений в процессе государственного управления, соблюдения правил и норм и принятия мер дисциплинарной ответственности к виновным;
8) учет наличия финансовых, кадровых, материально-технических и других ресурсов;
9) информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа;
10) кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и др.
Общие функции государственного управления реализуют не только органы исполнительной власти. Например, Государственная Дума России утверждает федеральный бюджет и заслушивает отчет о его исполнении, дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ по представлению Президента РФ и др. Судебные органы власти рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти правовых актов управления, о законности разрешения дел об административных правонарушениях и др.