Органы исполнительной власти

История возникновения термина «исполнительная власть» за рубежом имеет давнюю историю как принцип разделения власти и создания системы «сдержек» и «противовесов», т.е. увеличение объема власти какого-либо государственного орга­на или должностного лица должно быть адекватно увеличению объема ответственности во избежание неконтролируемых ви­дов государственной власти. Теория разделения законодательной и исполнительной власти, разработанная английским философом Дж. Локком (1632-1704), была в последующем раз­вита и дополнена самостоятельной судебной властью француз­ским правоведом Ш. Монтескье (1689-1755), и используется она для государственного обустройства с учетом исторических и национальных особенностей разных стран. В нашей стране ис­полнительная власть законодательно впервые была закрепле­на как самостоятельная форма государственной власти в ст. 10, 11 и 110 Конституции РФ от 12.12.1993 г.

В ст. 10 закреплены три формы государственной власти, а в ст. 11 Конституции РФ определены уже четыре органа государ­ственной власти. Исполнительная власть имеет свои специфи­ческие черты (признаки) как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Признаки исполнительной власти:

1. Высшим звеном (подсистемой) органа исполнительной власти РФ является Правительство РФ — коллегиальный орган, осуществляющий свои функции в форме принятия (коллегиаль­но) постановлений, которые являются подзаконными норматив­но-правовыми актами по предметам ведения РФ и совместным предметам РФ и субъектов РФ и обязательны для исполнения на всей территории РФ. А в ст. 113 Конституции закреплен прин­цип единоначалия в определении Председателем Правитель­ства РФ основных направлений деятельности, он также органи­зует работу Правительства РФ. Однако способы и пути реше­ния проблем по направлениям принимаются коллегиально в форме нормативных постановлений Правительства РФ. Анало­гично в целом реализуется принцип единоначалия и коллегиаль­ности в государственном управлении и органами исполнитель­ной власти субъектов РФ, за исключением того, что глава субъекта РФ одновременно является и высшим должностным лицом исполнительной власти субъекта РФ, что существенно отличается от федерального уровня.

2. Второй признак органов исполнительной власти касается предмета ведения, его границ и порядка принятия администра­тивно-правовых актов. На федеральном уровне они принимают­ся на основании Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, нормативных ука­зов Президента РФ. На уровне субъектов РФ органы исполни­тельной власти по предметам своего ведения в соответствии со ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государствен­ной власти и принимают решения на основании норм консти­туций республик в составе России и норм уставов субъектов РФ, а также иных законов субъектов РФ. При этом в соответствии с п. 4 ст. 76 Конституции РФ, если существуют противоречия (правовая коллизия) между ФЗ и законом субъекта РФ, то вне пре­делов ведения РФ (п. 4. ст. 76) действует закон субъекта РФ, что также не способствует единению и целостности исполнитель­ной власти в России.

3. Третий признак касается иерархии (соподчиненности) пра­вовых актов ФОИВ. Их решения (акты управления) всегда при­нимаются на основании Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ и указов Пре­зидента РФ, т.е. являются не только подзаконными актами в сфере управления, но и не должны противоречить нормативным указам Президента РФ.

Решения же государственных органов исполнительной вла­сти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, КФЗ, ФЗ, международным обязательствам РФ и нарушения прав и свобод человека и гражданина Президент РФ своим указом может только приостановить до решения этого вопроса соот­ветствующим судом (п. 4 ст. 85 Конституции РФ).

4. Четвертый признак органов исполнительной власти отра­жен в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федераль­ное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Пра­вительство РФ и суды РФ», т.е. здесь состав органов государ­ственной власти иной, в отличие от ст. 10 Конституции РФ, где указаны три формы государственной власти. Кроме того, в ст. 11 вместо органов исполнительной власти указано Прави­тельство РФ, что далеко не одно и то же. На уровне же субъек­тов РФ в соответствии со ст. 10 Конституции РФ три формы го­сударственной власти: законодательная, исполнительная во гла­ве с президентом республики или главой субъекта Федерации и судебная.

5. Пятый признак органов исполнительной власти. Действу­ющая система ФОИВ в соответствии с Указом Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 имеет как бы два блока — «президент­ский» и «правительственный», которые имеют свои уровни сис­темы. Первым уровнем управляющей системы «президентского блока» является лично Президент РФ с его обслуживающим аппаратом. Вторым уровнем управляемой и одновременно уп­равляющей системы являются федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, имеющие пра­вовой статус федеральных министерств, так как они непосред­ственно подчиняются Президенту РФ, осуществляют государ­ственную политику в своей сфере и имеют право принимать нор­мативно-правовые акты по предметам ведения. Третий уровень — управляемая подсистема, состоящая из федеральных служб и федеральных агентств, являющихся ФОИВ и находящихся в ве­дении федеральных министерств.

В «правительственном блоке», соответственно, первым уров­нем управляющей системы ФОИВ является Правительство РФ, вторым уровнем — федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства в подчинении Правительства РФ и третьим уровнем ФОИВ являются федеральные службы и федеральные агентства в ведении федеральных министерств.

Непосредственно Правительству РФ подчиняются шесть федеральных служб: 1) антимонопольная; 2) по тарифам; 3) по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; 4) государ­ственной статистики; 5) по финансовым рынкам; 6) по экологи­ческому, технологическому и атомному надзору — и два феде­ральных агентства: по атомной энергии и космическое агентство, т.е., по существу, их правовой статус в какой-то мере приравни­вается к федеральному министерству, как федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Президент РФ. Кроме того, Президент РФ и Правительство РФ могут образовывать территориальные органы исполнительной власти по согласованию с органами власти субъектов Федерации. Учитывая единое правовое поле в РФ, аналогичная структура органов исполнительной власти в целом должна быть и на уров­не субъектов Федерации. Все это усложняет взаимодействие различных по статусу органов исполнительной власти и не спо­собствует ее эффективному функционированию как единой и целостной системы (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), что и подчерк­нул Президент РФ после трагических событий в г. Беслане.

Особая роль исполнительной власти заключается в том, что в распоряжении ее субъектов находятся все наиболее су­щественные атрибуты государственной власти (например, фи­нансы, средства коммуникации, армия, внутренние войска, ми­лиция, службы внутренней и внешней безопасности и т.п.).

Исполнительная власть по своей природе не тождественна административной власти, так как административная власть — это прежде всего реализация внесудебного, т.е. административ­ного, принуждения.

Конституционные принципы осуществления функций ис­полнительной власти: народовластия, социальной справедли­вости, демократизма, верховенства закона, разграничения пред­метов ведения, функциональной самостоятельности ветвей вла­сти, законности, приоритета прав человека и гражданина, легитимности, гласности, централизации и децентрализации, федерализма и объективного учета национальных интересов больших и малых народов.

Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конституции РФ, означает, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, он реализует свою власть непосредственно и через органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти и органы местного само­управления. Контроль за деятельностью органов исполнитель­ной власти должен осуществляться как со стороны органов пред­ставительной и судебной властей, так и непосредственно наро­дом. При этом используются различные формы контроля за работой управленческого аппарата и должностных лиц. Следу­ет оценивать, в какой мере реализуется воля народа в прини­маемых законах; если они реально выражают волю большинства народа, то федеральные законы являются правовой формой народовластия.

Принцип социальной справедливости (ст. 7 Конституции РФ) закреплен в социальной политике государства, которая на­правлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако эта наиболее актуаль­ная функция государства пока остается наиболее трудноразре­шимой в обозримом будущем. В деятельности органов исполни­тельной власти конституционное право граждан на социально-экономическую защиту, защиту от посягательств на их жизнь, здоровье, собственность, права, свободы и законные интересы корреспондируется с обязанностью уполномоченных на то орга­нов, должностных лиц рассмотреть обращение и принять по нему необходимое решение.

Принцип демократизма отражен в ст. 1, 3, 12, 31, 32 и др. Конституции РФ. Реализация этого принципа осуществляется в двух основных формах: непосредственная — в референдумах, свободных выборах, собраниях, конференциях, сходах граждан, подачах петиций (коллективные обращения граждан по совер­шенствованию законодательства) и др.; представительная — через выборные органы государственной власти и органы мест­ного самоуправления.

Принцип верховенства закона (ст. 4 Конституции РФ) оз­начает иерархическую правовую систему в соответствии с юри­дической значимостью нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает Основной закон государства — Конституция РФ. Все нормативно-правовые акты должны прини­маться на основании и во исполнение Основного закона.

Принцип разграничения предметов ведения, функцио­нальной самостоятельности ветвей государственной власти, ее баланса закреплен в ст. 10 и 11 Конституции РФ.

Принцип разграничения предметов ведения и полномо­чий (ст. 71, 72, 73 Конституции РФ) проявляется также и в том, что акты ФОИВ и органов исполнительной власти субъектов РФ не должны быть противоречивы. Осуществляя свои полномочия, ФОИВ создают свои территориальные структуры и назначают соответствующих должностных лиц, а также по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации переда­ют им часть своих полномочий, если это не противоречит Кон­ституции России и ФЗ. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Федерации также передают им часть своих полномочий.

Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ) в отличие от верховенства закона означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы местного самоуп­равления, должностные лица, граждане и их объединения рав­ны перед законом и обязаны их соблюдать.

Принцип приоритета прав человека и гражданина (ст. 2, 18 Конституции РФ) в законодательстве, и особенно в админи­стративной практике, наиболее актуальный. Для правового госу­дарства должно быть характерно то, что права личности явля­ются высшей ценностью, а все государственные органы, и в первую очередь органы исполнительной власти, несут ответ­ственность за несоблюдение этих прав. Права человека и граж­данина должны быть реально и надежно защищены от любого злоупотребления органов государства и должностных лиц.

Принцип легитимности тесно связан с принципом демокра­тизма, т.е. оказанием доверия и поддержки народом органов государственной власти и органов местного самоуправления в со­ответствии со ст. 32, 33, 130, 131 Конституции РФ. Без осуществ­ления этого принципа любые органы государственной власти и органы местного самоуправления будут функционировать неэф­фективно, решая преимущественно задачи узкого круга лиц.

Принцип гласности (ст. 24 Конституции РФ) предполагает не только открытость информации, и прежде всего законода­тельства, но и доступность и подотчетность государственных уч­реждений и должностных лиц по вопросам, затрагивающим ин­тересы граждан. Любые нормативные правовые акты, затраги­вающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего обозрения.

Принцип федеративного устройства Российской Федера­ции (ст. 1, 5 Конституции РФ) предполагает государственную целостность, единство государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ.

Принцип сочетания централизации и децентрализации. Необходимость централизации вытекает из единства данной системы, когда объем функций и полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством (ст. 71-73 Конституции РФ). Централизация в настоящее время имеет большое созидательное значение, ибо в нашем многонациональном го­сударстве система органов исполнительной власти, закреплен­ная Конституцией РФ, законами и указами Президента РФ, яв­ляется важнейшей гарантией против участившихся явлений се­паратизма. Децентрализация, прежде всего, касается предметов ведения и полномочий субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ), а так­же комплекса вопросов местного самоуправления в решении сво­их задач экономического и социально-культурного характера.

Принцип объективного учета национальных особенно­стей (ст. 17, 19 Конституции РФ) в деятельности органов ис­полнительной власти и государственного управлении в России в настоящее время является одним из наиболее актуальных. Многочисленные межнациональные конфликты требуют внима­тельного изучения этого принципа и учета при организации де­ятельности органов исполнительной власти.