ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

Б.Н. ТОПОРНИН

ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО

 

МОСКВА

ЮРИСТЪ

Учебник

УДК341(4)(075.8) ББК 67.412.1 'Т58

Издано при содействии программы Тасис «Edrus-9056» по созданию Института европейского права

Топорнин Б.Н.Европейское право: Учебник. – М.: Юристъ, 1998. – 456 с. ISBN 5-7975-0061-2 (в пер.)

 

Первый учебник по европейскому праву в системе высшего юридического образования России написан на основе изучения проблем развития европейских сообществ и Европейского союза начиная с первых шагов европейской интеграции и вплоть до настоящего времени.

На основе анализа учредительных договоров (Парижский договор 1951 г., Римские договоры 1957 г.), Маастрихтского (1992) и Амстердамского (1997) договоров о Европейском союзе трактуются вопросы правопорядка Европейского союза и европейских сообществ, анализируются их институты, а также механизм рассмотрения судебных споров.

Учебник рассчитан на студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, на юристов-практиков, работающих в государственных учреждениях и занимающихся вопросами отношений с Европейским союзом, а также на юристов в сфере российского частного бизнеса, развивающего связи с фирмами, банками и предприятиями, находящимися в зоне действия европейского права.

УДК341(4)(075.8) ББК 67.412.1

 

ISBN 5-7975-0061-2

© «Юристъ», 1998 © Топорнин В.Н., 1998

Предисловие

В настоящее время не просто обозначилась, а самым серьезным образом выявилась настоятельная потребность в том, чтобы обновить систему высшего юридического образования в России, привести эту систему в соответствие с потребностями нашего времени. Качеству подготовки специалистов, от которых во многом будет зависеть облик государства и права России в XXI в., должно быть уделено первостепенное внимание. Именно они – новые поколения российских юристов призваны развивать и осуществлять высокие идеалы правового государства, провозглашенные в действующей Конституции страны, но далеко еще не реализованные в действительности. Перед выпускниками юридических вузов встанет задача укрепления законности и правопорядка во всех сферах жизни российского общества – в экономике, культуре, политике, социальной сфере. Самое главное в работе юристов – расширять и обеспечивать права и свободы человека, укреплять уважение к его достоинству. Нужно будет обеспечивать верховенство права в международных отношениях – как политических, так и экономических, культурно-научных.

Для решения этих сложных и масштабных задач юристам будущего потребуется широкий спектр знаний, понимание глубинных закономерностей правового развития в своей стране и во всем мире, способность хорошо ориентироваться в многообразии правовых систем, существующих на земном шаре. В условиях, когда Россия усиливает сотрудничество и взаимодействие с другими государствами на региональном и глобальном уровнях, высокая квалификация юриста подразумевает умение быстро воспринимать и правильно оценивать новые явления в правовой жизни за пределами страны, применять зарубежное и международное право. При этом высшее юридическое образование должно не только давать знания права по состоянию на сегодняшний день, но и раскрывать тенденции развития, обеспечивать «задел» на будущее.

Особое значение имеет расширение сферы приложения сил юристов, прежде всего юристов-практиков. Раньше в эту сферу входила работа в аппарате Советов и исполнительных органах, что на юридических факультетах нередко охватывалось понятием «советское строительство», – в правоохранительных органах (суд, прокуратура, милиция и т.д.)> ^а также в сфере хозяйственной деятельности государства, типичной для которой была профессия «юрисконсульт». Для всех перечисленных видов деятельности вполне достаточным в реальной жизни было знание внутригосударственного права. Что касается зарубежного и международного права, то глубокого изучения этих учебных дисциплин практика по-настоящему не требовала. Специалисты по данным дисциплинам нужны были в ограниченном количестве, только для системы Министерства иностранных дел и Министерства внешней торговли, которые готовили для себя кадры в собственных специализированных учебных заведениях.

Ныне положение резко изменилось. Границы России широко распахнулись для развития экономических, политических, научных, культурных и многих других видов отношений с другими странами, международными организациями, контактов людей. В этих условиях знание права зарубежья становится непременным требованием, предъявляемым к юридической профессии. Сегодня такое знание необходимо не только в государственных учреждениях, но и в частном бизнесе, в том числе в коммерческих банках, акционерных обществах, торговых фирмах. Зарубежные связи идут ныне как через Москву, так и через субъекты Российской Федерации, а также непосредственно через предприятия. В России создаются совместные предприятия, предприятия с полным иностранным участием, осуществляются другие инвестиционные проекты зарубежного капитала. Международный характер приобрела борьба с преступностью.

Эти и многие другие примеры убедительно говорят о том, что более глубокое и активное изучение многообразия права в мире должно стать одним из обязательных условий подготовки высококвалифицированного российского юриста.

К новым юридическим феноменам относится и европейское право. Его еще не было, казалось, совсем недавно, когда юридические факультеты университетов оканчивали их нынешние профессора. Свою недолгую историю европейское право ведет с создания на континенте сначала Совета Европы (1949), а затем трех европейских сообществ – Европейского объединения угля и стали (1951), Европейского экономического сообщества и Евратома (1957 г.). Важным

I. ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО - НОВАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ СПЕЦИАЛЬНОСТЬ

Европейское право и европейская интеграция

Возраст, безусловно, имеет для права немалое значение. Он прежде всего свидетельствует о том, что данное право не историческая случайность, а… Европейское право, однако, не нуждается в скидках на молодость. Уже сегодня… Европейское право является одновременно как продуктом, так и инструментом интеграции, развернувшейся в Западной…

Европейское право: многозначность понятия

Европейское право, которое и сегодня еще очень молодо, стало вполне реальной отраслью права, к тому же расширяющей как территориальную сферу своего… Безусловно, правы те, кто сегодня в европейском праве видит в первую очередь… Европейское право стало неотъемлемой составной частью современного общемирового правового потенциала. И хотя еще…

Европейское право и европейское единство

«Западничество» европейского права имеет свои исторические корни. Его территориальные рамки – это в известной мере отражение и итоги прошлого, когда… Развитие европейского права отражает позитивные процессы, ведущие в… Учрежденный еще 5 мая 1949 г. всего 10 участниками, Совет Европы насчитывает ныне в своем составе вместе с Россией 40…

Европейское право – учебная дисциплина

Разумеется, студенты получают некоторые знания в сфере европейского права. Отдельные проблемы, особенно связанные с созданием европейских сообществ… Примеры можно продолжить, но и приведенных выше достаточно для вывода о том,… В самое последнее время ситуация в сфере высшего юридического образования начала меняться в лучшую сторону. В…

Наука европейского права

Научные разработки проблем европейского права, главным образом права сообществ, в настоящее время наиболее развиты в Институте государства и права… Что касается других разделов европейского права, то положение здесь не лучше.… Юристы не одиноки в разработке проблем европейской интеграции. Многое делается экономистами, политологами, историками,…

II. ЗАРОЖДЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИДЕЙ ЕВРОПЕЙСКОГО ЕДИНСТВА

Истоки европейской идеи

Историки отмечают, что представления о Европе как особом мире, особой семье рода человеческого начали формироваться еще в раннем средневековье. По… Идеи единения европейских стран стали высказываться уже в отдаленном прошлом.… Практический смысл союза государств Европы виделся тогда преимущественно в защите от мощных и грозных противников. В…

Панъевропеизм XX столетия

Лидером панъевропейского движения в самом начале стал граф Ричард Куденхове-Калерги (Австрия), который в 1923 г. выдвинул план создания Соединенных… Идеи панъевропеизма не получили, однако, ожидавшейся поддержки от ведущих… План Бриана, однако, не был принят в Европе, хотя за ним и стояла одна из крупнейших стран континента. Призрак утраты…

III. ЕВРОПЕЙСКОЕ ОБЪЕДИНЕНИЕ УГЛЯ И СТАЛИ

Европа на пути интеграции

Итак, новое объединение замышлялось как открытая организация, в которую входили бы суверенные государства. Эта организация должна была иметь… В Декларации, таким образом, заметны отзвуки торжественных заявлений того… Надо сказать, что здравый смысл, осторожность и постепенность были свойственны не только тем, кто закладывал первые…

Основные черты ЕОУС

Каковы же характерные черты Договора о ЕОУС? Что нового он внес в практику межгосударственного союза? Для ответа на эти вопросы целесообразно… Как сказано в статье 1 Договора, в основу объединения стран положены три… Если попытаться выделить самое главное в Договоре о ЕОУС, то следует назвать формирование общего рынка. Конечно, нужно…

Институты ЕОУС

Для ведения дел ЕОУС создавались специальные институты, наделяемые соответствующими полномочиями, в том числе по решению ряда вопросов, затрагивающих интересы государств-членов. Такими институтами стали: Высший руководящий орган, Специальный Совет министров, Общая ассамблея и Суд. Их основные функции были определены таким образом, чтобы обеспечивать развитие общего рынка угля и стали, в частности создавая для потребителей равные условия доступа к средствам производства, содействуя установлению возможно более низких цен, способствуя развертыванию предпринимателями своей активности, поддерживая усилия по улучшению условий труда и жизненного уровня работников, развивая международную торговлю.

В системе институтов ЕОУС ключевая роль с самого начала отводилась Высшему руководящему органу. Его назначение состоит в том, чтобы «обеспечивать достижение целей, поставленных в настоящем Договоре, в соответствии с его положениями» (ст. 8). Члены данного органа выбирались только из числа граждан государств-членов. При этом действовало правило, согласно которому от каждого государства должен был быть по крайней мере один гражданин, но не могло быть более двух граждан. Это была мера защиты от доминирования крупных стран. Надо добавить, что Договор не случайно говорил о гражданах, а не о представителях. Устанавливалось, что члены Высшего руководящего органа, действуя в общих интересах, должны быть полностью независимы в выполнении своих обязанностей.

Высший руководящий орган был создан как исполнительный центр, наделенный полномочиями, соответствовавшими природе новой организации. Ему было предоставлено право принимать решения, обязательные для государственных учреждений «шестерки». Решения являлись обязательными во всех своих частях. Кроме того, Высший руководящий орган мог давать рекомендации или заключения. Рекомендации носили обязательный характер в части, касавшейся преследуемых целей, но оставляли выбор соответствующих методов достижения этих целей за теми, кому были адресованы. Заключения не имели обязательной силы.

Создание в системе ЕОУС Высшего руководящего органа, наделенного широкими наднациональными полномочиями, несомненно было крутым поворотом, прорывом в традиционных представлениях об учреждениях международных организаций. Стоит отметить, что ни одно из двух других сообществ – ни Европейское экономическое сообщество, ни Евратом – не только не пошли дальше ЕОУС в этом направлении, но и, можно сказать, попятились назад. Видимо, сыграло свою роль то обстоятельство, что одним из авторов исходных идей и активным участником подготовки текста Парижского договора был Жан Монне, возглавлявший французскую делегацию на переговорах, касавшихся этого договора.

Впрочем, определенные меры, ограничивавшие самостоятельность Высшего руководящего органа, были зафиксированы уже в Договоре о ЕОУС. В качестве противовеса Высшему руководящему органу был выдвинут Специальный Совет министров. По ряду вопросов, имеющих важное значение, он должен утверждать решения Высшего руководящего органа. Этот Совет кроме общей задачи выполнения Договора имел своей целью согласование действий Высшего руководящего органа и правительств, ответственных за экономическую политику своих стран. Совет состоял из представителей государств-членов, по одному от каждого государства. Пост председателя в Совете поочередно занимался представителями всех государств-членов. В определенных случаях Совету было предоставлено право обращаться к Высшему руководящему органу с тем, чтобы тот рассмотрел те или иные предложения, необходимые для достижения общих целей.

Небезынтересно отметить, что в проектах Монне–Шумана Совету министров отводилась намного более скромная роль. Он замышлялся первоначально как совещательный орган, выражающий интересы государств-членов. Лишь на последних этапах подготовки договора, когда опасения правительств стран-участниц стали проявляться значительно сильнее, Специальный Совет министров был наделен функциями «торможения» по отношению к деятельности Высшего руководящего органа, а в более широком смысле – по отношению к тенденциям наднациональности в развитии процессов интеграции.

Механизм принятия решения в ЕОУС предусматривал два основных варианта: единогласие и большинство голосов. Во втором варианте учитывался удельный вес стран в производстве угля и стали. В частности, в тех случаях, когда было необходимо согласие Совета на решение Высшего руководящего органа, требовалось не только абсолютное большинство представителей государств-членов. Нужны были также голоса представителей двух государств-членов, каждое из которых давало не менее одной девятой от общего производства угля и стали в ЕОУС. Абсолютного большинства вообще не требовалось, если согласие давали представители трех государств-членов, каждое из которых производило искомую одну девятую от общего производства. Последнее правило действовало в случаях, когда голоса распределялись поровну и если Высший руководящий орган не снимал своего проекта.

Общая ассамблея была прообразом Европейского парламента. Обращают на себя внимание два положения, определяющие ее роль и место в системе институтов ЕОУС. Во-первых, Общая ассамблея должна была состоять непосредственно из представителей народов государств-членов. Не парламенты, а само население определяло, кто будет депутатом Общей ассамблеи. Во-вторых, ее реальные полномочия были, в сущности, минимальны. Договор говорил лишь о том, что Ассамблея осуществляет функции консультации и контроля. Пожалуй, у Ассамблеи самым серьезным средством выражения своей воли был вотум недоверия Высшему руководящему органу. В случае подачи за вотум недоверия двух третей голосов членов Ассамблеи этот орган обязан был коллективно уйти в отставку.

Принципиальное значение имело создание Суда в ЕОУС. Суд был призван рассматривать вопросы, связанные с применением и толкованием Договора, а также с законностью актов органов ЕОУС. По искам, предъявленным государством-членом или Советом, Суд был наделен правом объявлять не имеющими силы решения или рекомендации Высшего руководящего органа по мотивам отсутствия компетенции, нарушения существенных процедурных требований, нарушения Договора или любых других законодательных норм, касающихся его применения, а также злоупотребления властью. На основании обращения государства-члена или Высшего руководящего органа Суд мог объявить не имеющим силы акт Общей ассамблеи или Совета. Суд сразу лее стал обладать неограниченной юрисдикцией по вопросам апелляций против денежных санкций и периодических штрафных выплат, налагаемых в соответствии с Договором. Суд также получил правомочие принимать решения о возмещении Объединением убытков, вызванных персональными ошибочными действиями служащего Объединения в период исполнения им своих обязанностей.

Как видно, создание ЕОУС стало серьезнейшим шагом стран Западной Европы на пути достижения принципиально нового уровня интернационализации производства – уровня экономической интеграции. Вместе с тем в Договоре, равно как и в деятельности Объединения, можно увидеть приметы начального этапа интеграции, в особенности определенную робость и непоследовательность в базовых подходах. Торговая политика оставалась в основном за государствами-членами. Договор ЕОУС не содержит еще положений о выработке и проведении согласованной политики в важнейших сферах интеграции, в том числе в налогово-финансовой и социальной.

Создание ЕОУС было оформлено не только Договором. К нему добавлялись три приложения – о понятиях «уголь», «металлолом» и «специальные стали». Кроме того, одновременно с Договором были подписаны два протокола «О статусе Суда ЕОУС» и «Об отношении с Советом Европы». В пакете документов содержится также обмен письмами между правительствами ФРГ и Франции по вопросу о Сааре. И наконец, надо сказать о Конвенции о переходных положениях. В ней устанавливалось два этапа имплементации Договора: подготовительный и переходный. В течение подготовительного этапа предстояло создать все институты ЕОУС, установить контакты между ними, с одной стороны, и предприятиями, ассоциациями предприятий, профсоюзами, ассоциациями потребителей и товаров – с другой.

Во многом Объединение формировалось исходя из классических представлений о международных организациях. И это закономерно, поскольку иных образцов еще не было. Отсюда проистекает международно-правовой акцент в истолковании статуса ЕОУС, правовой природы его актов. Не только Договор, но и нормы, принимавшиеся органами Объединения, как правило, считались международно-правовыми. О собственном правопорядке ЕОУС почти не говорилось.

Печать времени лежала на самом подходе к Объединению. Отмечая принципиальную новизну многих положений Парижского договора, нельзя вместе с тем не видеть проявлений настороженности со стороны многих его участников. От этого ослабевала юридическая завершенность задуманной реформы, декларативность ряда положений, не подкрепленных конкретными механизмами. Организационные структуры Объединения, наделяемые, хотя и робко, наднациональными чертами, зачастую не раскрывали заложенного в них потенциала.

Осторожность подхода предопределяла постепенность, ступенчатость развития интеграции в целом и ее организационных форм – в особенности. Страны, объединившись в ЕОУС, как бы примеряли на себя новые одежды, опробовали их в разных погодных условиях. Объединение отрабатывало свои структуры и механизмы только в двух сферах экономики, которые при всей своей важности не составляли и половины промышленного производства. За государствами – членами ЕОУС сохранялись возможности действенного вмешательства в политику, проводимую Объединением. Если государство-члеи сочтет, что в конкретном случае действие или бездействие Высшего руководящего органа имеет такой характер, что способно вызвать существенные и долговременные нарушения в его экономике, оно может поставить этот вопрос перед Высшим руководящим органом (ст. 37). Оговаривалось, что полномочия правительств государств-членов в вопросах торговой политики не затрагиваются Договором, если иное прямо не установлено (ст. 71).

ЕОУС – стимул развития интеграции

В системе трех сообществ Европейское объединение угля и стали занимает достаточно скромное место. Договоры о создании ЕЭС и Евратома, особенно… ЕОУС длительное время, вплоть до последней трети 60-х годов, было сообществом,… История вместе с тем не только подтверждала полезность первых шагов интеграции, но и давала веские основания для того,…

IV. ЕВРОПЕЙСКОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СООБЩЕСТВО

Римский договор 1957 г.

Можно сказать, что идея создания нового союза – Европейского экономического сообщества витала в воздухе. Есть несколько версий ее официального… На конференции министров иностранных дел «шестерки», состоявшейся в Мессине… Путь к созданию европейского экономического сообщества отнюдь не был усыпан розами. После периода кратковременной…

Основные принципы ЕЭС

а) устранение между государствами-членами таможенных сборов и количественных ограничений на импорт и экспорт товаров, а также всех других… б) введение общего таможенного тарифа и общей торговой политики по отношению к… в) устранение между государствами-членами препятствий свободному движению лиц, услуг и капиталов;

Основные институты ЕЭС

Уникальный характер ЕЭС нашел отражение в построении системы его институтов. В ней также можно найти черты, роднящие ЕЭС то с международной организацией, то с федеративными или конфедеративными структурами, а то и с государством. В целом построение ЕЭС достаточно своеобразно и оригинально. Одни институты создавались сначала только для ЕЭС, а другие были общими для всех сообществ, начиная с ЕОУС. Если иметь в виду основные, самые важные институты, то Договор о ЕЭС предусмотрел четыре таких института: Европейскую парламентскую ассамблею, Совет, Комиссию, Суд. Из этих институтов Европейская парламентская ассамблея и Суд были общими для всех трех сообществ – ЕОУС, ЕЭС и Евратома.

По своему наименованию Европейская парламентская ассамблея, казалось, должна была бы быть аналогом парламента государства. Но далее самое краткое ознакомление с ее статусом говорит о существенных отличиях, не позволяющих отождествлять эти определения. Главное назначение Ассамблеи сформулировано так, что она не могла быть названа законодательным органом. Согласно Договору о ЕЭС, Европейская парламентская ассамблея была призвана осуществлять лишь функции консультации и контроля (ст. 137). По всему было видно, что учредители ЕЭС не пошли дальше модели, выработанной в ЕОУС.

• Не будет ошибкой утверждать, что верховенствующее положение в системе институтов ЕЭС отводилось Совету. В его состав вошли представители всех государств-членов (каждое правительство могло делегировать одного из своих членов). Совет получил важные полномочия, необходимые для выполнения возложенных на него функций: 1) обеспечение координации общей экономической политики государств-членов; 2) принятие решений в установленных рамках; 3) исполнение принятых решений. Все принципиальные решения, касающиеся организации и функционирования Сообщества, выработки и реализации его политики, должны были проходить через Совет.

Если говорить о постоянном, текущем управлении делами ЕЭС, следует подчеркнуть, что оно было возложено на Комиссию. Этот институт, в сущности, был создан по подобию Высшего руководящего органа ЕОУС. Главная задача Комиссии определялась весьма объемно: обеспечивать надлежащее функционирование и развитие общего рынка. Более конкретно речь шла о том, чтобы: 1) гарантировать применение положений Договора о ЕЭС и мер, принимаемых институтами для этого; 2) принимать рекомендации или заключения по вопросам, связанным с Договором о ЕЭС, если он специально это предусматривает или если Комиссия посчитает это необходимым; 3) располагать собственными полномочиями принимать решения и участвовать в разработке мер, предпринимаемых Советом и Европейским парламентом, теми способами, которые предусмотрены в Договоре; 4) осуществлять полномочия, которые Совет передает Комиссии для выполнения принятых им постановлений.

Единообразие права ЕЭС призван сохранять Суд. Его создание в качестве института, общего для трех сообществ, было во многом предопределено достаточно активной и полезной деятельностью Суда ЕОУС, накопившего убедительный опыт рассмотрения споров с участием предприятий сталелитейной и угольной промышленности. Компетенция нового Суда – Суда европейских сообществ была определена значительно шире, а его роль в развитии и укреплении правопорядка сообществ существенно возросла. Суд европейских сообществ стал во многих отношениях символом правопорядка сообществ.

Свобода движения товаров

Для того чтобы товары могли циркулировать внутри единого внутреннего рынка независимо от национальных границ, таможен и правил, государства – члены… Во-первых, он предусматривал запрещение импортных и экспортных таможенных… Во-вторых, он устанавливал общий таможенный тариф в отношениях государств-членов с третьими странами. Продукция из…

Свобода движения лиц

В Договоре о ЕЭС употребляются два понятия: «лицо» и «работник», хотя ни то, ни другое не раскрываются. Правовые акты институтов сообществ, в том… Связывается ли свобода движения лиц только с экономическими интересами? Иначе… Если принять во внимание то бесспорное обстоятельство, что ЕЭС создавалось прежде всего во имя повышения эффективности…

Свобода движения услуг

Обе свободы – движения лиц и движения услуг – имеют много общего. Положения, касающиеся свободного движения услуг, могут внешне напоминать положения… Но между свободой движения лиц и свободой движения услуг имеется существенное… Предоставляющее услуги лицо может в этой связи временно осуществлять свою деятельность в том государстве, где эти…

Свобода движения капиталов

В Договоре о ЕЭС нет четкого и полного понятия свободы движения капиталов. Это понятие формировалось постепенно. Первоначально было заявлено о том,… Чтобы ускорить реализацию свободы движения капиталов, были определены этапы и… Особо оговаривался вопрос о займах. Устанавливалось, что займы, предназначенные для прямого или косвенного…

Политика конкуренции

Положение о том, что государства-члены будут стремиться к созданию системы, предохраняющей от искажений конкуренцию в общем рынке, было закреплено в… В Договоре говорится о том, что не должны нарушаться условия конкуренции между… Положения о конкуренции были закреплены и в других главах Договора, в частности в тех, которые устанавливали основы…

Экономическая политика

Еще в Договоре о ЕЭС говорилось о необходимости сближения законодательств государств-членов в той мере, в какой это необходимо для функционирования… Вплоть до настоящего времени развитие права сообществ в этой сфере… Экономическая политика в ЕЭС развивается в тесной связи с валютной политикой. Координация политики государств-членов в…

Аграрная политика

Общая аграрная политика является практически первой, старейшей политикой ЕЭС. Но среди «политик» ЕЭС ее выделяют не столько хронология, сколько… Вместе с тем было бы неверно полагать, что Западная Европа как бы раскололась… О необходимости установления общей аграрной политики было заявлено в Договоре о ЕЭС (п. 3 ст. 38). Договор включил…

Транспортная политика

Однако неблагоприятная ситуация, сложившаяся в сфере транспорта, стала все больше беспокоить государства. Раздавались даже голоса о полном провале… Между тем переход к созданию единого внутреннего рынка существенно повысил…

Торговая политика

Общая торговая политика сообществ не могла сложиться сразу же. Требовалось время для согласования подходов и конкретных действий, а также для… В Договоре устанавливалось, что по истечении переходного периода общая… Как и намечалось, после завершения переходного периода компетенция в сфере внешней торговли перешла от…

Политика экономического и социального сплочения

В «шестерке» стран, создавших сообщества, только Италия нуждалась в серьезной помощи извне для подъема своего отстававшего юга. Но с вступлением в… Проблемы выравнивания порой сводились к отношениям северных и южных стран,… С выдвижением программы создания единого рынка политика экономического и социального сплочения стала еще более…

Региональная политика

Региональная политика за годы существования ЕЭС претерпела существенные изменения. На фоне общего развития Сообщества как целостного организма… Еще в начале 90-х годов Комиссия подготовила доклад «Европа 2000 – Перспектива…

Социальная политика

Социальная политика сообществ многообразна. В самом общем виде ее суть выражена в Договоре о ЕЭС следующим образом: государства-члены согласны в… Социальная политика сообществ охватывает самый широкий круг мер. Государства-члены приняли на себя обязательство тесно сотрудничать в социальной области, особенно в вопросах,…

Научно-техническая политика

Дух времени отражается в том, что самостоятельное значение приобрела научно-техническая политика. Роль науки, в том числе фундаментальной, с самого начала оценивалась в сообществах весьма высоко, что нашло отражение в материальной и финансовой поддержке многих серьезных исследовательских проектов, в том числе дорогостоящих. Этого в первую очередь требовали интересы подъема производства в странах-участницах, необходимость своевременного обновления технологии. Хотя основные усилия предпринимались государствами-членами, сообщества не оставались в стороне. Их деятельность развивалась путем координации национальных научно-исследовательских программ, а также организации и обеспечения проектов, которые невыполнимы для отдельных стран. В рамках сообществ отдавалось предпочтение в первую очередь программам и проектам, обеспечивавшим лидирующее положение западноевропейскому региону, а также развитию исследований по новым направлениям науки.

Сближение законодательства

Между тем задача формирования общего рынка могла быть выполнена только в том случае, если определяющие его правовые нормы были бы едиными в главном… В этих условиях неудивительно, что в ЕЭС с самого начала важное, а главное,… Исходные положения этой политики изложены в Договоре о ЕЭС. Прежде всего институты сообщества получили возможность…

V. ЕВРОПЕЙСКОЕ СООБЩЕСТВО ПО АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ

Евратом – сообщество секторальной интеграции

И все же недооценивать его также было бы неверно. Хотя у этого сообщества более скромное назначение и намного меньшие масштабы деятельности, чем у… В условиях, когда в двух сверхдержавах середины XX в. – США и СССР –… В преамбуле Договора о Евратоме приведены те обоснования его создания, которые государства-учредители хотели…

Деятельность Евратома по содействию прогрессу в области атомной энергии

Роль Комиссии в этой сфере состоит прежде всего в том, что она обращается к государствам-членам, отдельным лицам или предприятиям с просьбой о… Комиссия может после предоставления заинтересованным лицам возможности… Осторожность, с какой учредители Евратома определяли функции Комиссии, проявилась и в том, что Комиссия может, после…

Евратом в системе сообществ

Взаимоотношения стран внутри Евратома не раз изменялись. С самого начала наибольшую заинтересованность в этом Сообществе проявляла Франция. Другие… Соотношение трех договоров – Парижского 1951 г. о ЕОУС и двух Римских 1957 г.… Вместе с тем сохранение трех отдельных договоров имеет свои последствия. Каждый из них регулирует свою сферу…

VI. ОТ УЧРЕДИТЕЛЬНЫХ ДОГОВОРОВ К ЕДИНОМУ ЕВРОПЕЙСКОМУ АКТУ

В этой сфере также заметно стремление уйти от поспешности, необоснованного реформирования. В развитии права и институтов сообществ хорошо… С учреждением трех сообществ закономерно встал вопрос о системе их институтов.… Важно отметить и другое обстоятельство. Существование параллельных институтов в ЕЭС и Евратоме сразу же было признано…

VII. ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

Маастрихтский договор

Бесспорно, далеко не все интеграционные процессы шли гладко, без осложнений. Это проявлялось в различии подходов государств-членов к определению… Суть нового витка интеграции состояла в том, чтобы по возможности преодолеть… Обновление сообществ облегчалось тем, что стала более слаженной и эффективной деятельность институтов и других органов…

Правовая природа Европейского союза

Однако на практике значение Маастрихтского договора было совсем не таким, о каком мечтали поборники федералистского подхода к интеграции.… Маастрихтский договор провозгласил решимость его участников обозначить новый… То, что зафиксировано в Маастрихтском договоре, можно рассматривать как некий компромисс и своего рода полумеру по…

Гражданство и права человека

Идея установления гражданства в сообществах не нова. Она была предметом дискуссий о природе сообществ, проводившихся еще во время подготовки Римских… Само по себе гражданство утверждалось не на пустом месте. Еще в учредительных… Маастрихтский договор прежде всего провозгласил сам принцип гражданства Европейского союза (ст. 8). Но этот принцип…

Экономический и валютный союз

1) Бреттон-Вудская система, казавшаяся незыблемой в середине 50-х годов, дала серьезные трещины, что требовало реакции со стороны западноевропейских… 2) достигнутые успехи в области интеграции (в первую очередь в области… В декабре 1969 г. Европейский совет впервые выдвигает создание Экономического и валютного союза в качестве одной из…

Социальная политика

Но дело не только в отсутствии необходимых дефиниций. Гораздо существеннее другое. Общей политики, а соответственно и единого права, такую политику… Если сопоставить Парижский и Римские договоры с Маастрихтским договором, то… Означал ли подобный подход к социальной политике некую переоценку ценностей, в результате которой эта политика…

Общая внешняя политика и политика безопасности

Разумеется, экономика отнюдь пе отходила на задний план, а по-прежнему играла роль основной движущей силы интеграции. Русло общего рынка оставалось… Общая оценка перемен, привнесенных Маастрихтским договором, базируется на том,… Примечательно, что согласование внешнеполитических действий, как это отмечается в начале Договора, должно было…

Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел

Свобода передвижения людей связана прежде всего с правилами пересечения государственных границ. Эта проблема в силу многих причин долго не находила… Свое название Соглашение получило по месту его подписания (небольшой городок… Шенгснское соглашение вызвало большой интерес со стороны других государств. Оно выглядело весьма привлекательно, ибо…

Присоединение новых членов

Формально перемены выразились в том, что все три названные выше статьи были вычеркнуты из учредительных договоров. Вместо них в Маастрихтском… Если исходить из привычных критериев, то Европейский союз можно было отнести к… Первое непременное условие состоит в том, что в Европейский союз вправе войти только европейское государство.…

Европейское экономическое пространство

Подключение стран ЕАСТ к процессу интеграции было весьма успешным. Надо иметь в виду, что в сотрудничество с сообществами вовлекались не окраинные… Единое экономическое пространство рождалось непросто. Оно появилось на свет в… Переговоры представителей сообществ и ЕАСТ начались уже в июне 1990 г. Наиболее серьезные споры на переговорах вызвали…

Общая оценка Маастрихтского договора

Время стало сразу же выявлять реальное значение Договора о Европейском союзе 1992 г., его сильные и слабые стороны, вносить свои коррективы в… Значило ли это, что Маастрихтский договор был неполноценен или… Мера радикализма Маастрихтского договора, разумеется, с самого начала воспринималась неодинаково: горячие поборники…

VIII. АМСТЕРДАМСКИЙ ДОГОВОР И РЕФОРМА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Развитие Европейского союза после Маастрихта

Достаточно сказать о наиболее важных переменах, которые должны произойти в ближайшем будущем. Стремительно приближается 1 января 1999 г., когда… Маастрихтский договор оказался недостаточно радикальным и перспективным для… Европейский союз стал испытывать все более сильный напор с разных сторон – со стороны тех, кто ратовал за ускорение…

Межправительственная конференция

Обращает на себя внимание и то, что состав участников конференции не должен был быть постоянным; наоборот, предусматривалось, что он будет… Накануне Туринской конференции Комиссия европейских сообществ представила… Поэтому доклад Комиссии был нацелен на то, чтобы достижения сорокалетней интеграции не только не были забыты, но и…

Проблемы укрепления основных прав и свобод человека

Лозунг «Народная Европа» получил популярность сравнительно недавно, хотя его корни можно найти еще в декларациях, предшествовавших созданию… Такой подход к проблеме прав человека и основных свобод имеет свою историю.… Создавалась своеобразная правовая ситуация, неудобство которой проявлялось в том, что государства-члены собирались…

Развитие социальной политики

Не случайно в этой сфере Европейский союз выступал преимущественно как координатор и инициатор. Более того, в государствах-членах достаточно заметно… Камнем преткновения при разработке единой социальной политики была, как уже… Надо сказать, что проведение общей социальной политики в Европейском союзе – нелегкое дело. Характерно, что в…

Развитие европейского гражданства

Но до приравнения европейского гражданства к национальному гражданству и даже до сближения этих понятий еще далеко. Напомним, что в Маастрихтском… Вместе с тем идея европейского гражданства несла с собой развитие… В Амстердамском договоре о европейском гражданстве говорится прежде всего в связи с основными правами и свободами…

Включение Шенгенских договоренностей в правопорядок ЕС

У предложения включить Шенгенское соглашение в текст Амстердамского договора было немало противников, считавших, что отмена пограничного контроля… Достоинства Шенгена, его важная роль в развитии европейской интеграции тем не… Амстердамский договор решил споры о судьбах Шенгена прежде всего тем, что интегрировал Шенгенские договоренности в…

Европейского союза – общей внешней политики и политики безопасности

Слабая эффективность Европейского союза в сфере общей внешней политики и политики безопасности во многом объяснялась его неспособностью быстро… Итак, проблемы состояли как в отсутствии необходимой политической воли, так и… соединение в одно целое различных направлений, что позволит иметь единую и эффективную внешнюю политику, располагающую…

О развитии институтов и других органов

Как свидетельствует опыт, институционная система Европейского союза в целом отличается устойчивостью своих базовых конструкций. Во всяком случае ни один из ее компонентов не был упразднен, а частичные изменения не меняли общую картину. В систему вводились новые органы, которые лишь ее дополняли и совершенствовали. Но на этом фоне нельзя не видеть динамики перемен в сфере функций и компетенции отдельных институтов и других органов, которые таким образом шли в ногу со временем, приспосабливали свои организационные формы и методы деятельности к меняющимся условиям. При этом общая тенденция развития институционной системы Европейского союза оставалась прежней: наднациональные черты интеграционных механизмов в конечном счете усиливались.

Главные цели реформы институционной системы, провозглашенные в документах Межправительственной конференции, сформулированы в виде привлекательных и хорошо воспринимаемых лозунгов:

усиление открытости и демократических начал в процессе принятия решений, приближение институтов и других органов Европейского союза к человеку;

преодоление дефицита демократии путем расширения участия Еропарламента в правотворчестве, особенно в «законодательстве»;

пересмотр положений о «трех опорах», ведущий к включению в сферу права Союза вопросов общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества по проблемам внутренних дел и правосудия.

Одним из важнейших звеньев реформы должно было стать повышение роли Европарламента. Речь идет в основном о двух существенных изменениях. Во-первых, предлагается установить постоянную его численность. Кроме того, намечалось такое изменение порядка выборов в Европарламент, которое способствовало бы более строгому и требовательному отбору депутатов. Это должны быть выборы, ни в чем не уступающие выборам в национальные парламенты.

Во-вторых, предполагалось сократить число процедур принятия решений с участием Европарламента. На будущее должны были остаться только три такие процедуры, предусматривающие: 1) заслушивание мнения Европарламента, 2) получение согласия Европарламента, 3) принятие совместного решения Европарламентом и Советом. Наиболее сложная из этих процедур – процедура совместного решения – должна была быть упрощена. Это могло быть достигнуто прежде всего путем установления четких сроков для первого чтения, отмены стадии высказывания намерения об отклонении проекта во втором чтении и полной отмены третьего чтения. Предлагалось, чтобы наиболее важные документы, в первую очередь акты «законодательного» характера, принимались только путем совместного решения. Что же касается процедуры сотрудничества, которая и прежде вызывала много нареканий, то ее намечалось вообще отменить.

Кроме того, предлагалось установить правило, согласно которому принятие Советом министров решений в так называемых основополагающих сферах (изменение договоров, собственные средства) станет возможным только с согласия Европарламента.

Все большее число сторонников набирало предложение о том, чтобы Европарламент участвовал в назначении председателя Комиссии Европейского союза. Как известно, это назначение находилось практически полностью в руках правительств государств-членов, а Европарламнет никакого отношения к этому не имел. Депутаты Европарламента предлагали, чтобы председатель Комиссии избирался на пленарном заседании Европарламента. Было и другое предложение: председателя Комиссии назначает Европейский совет, а Европарламент утверждает такое назначение.

Были намерения усилить парламентский контроль за работой Комиссии, особенно в том, что касается ее отставки. И ранее Европарламент был наделен таким правом, но только в отношении всей Комиссии. Это слишком мощный инструмент, пользоваться которым можно только в редких случаях, ибо при частом применении в Европейском союзе была бы подорвана стабильность системы управления. В Европарламенте хотели бы получить возможность отстранять отдельных членов Комиссии, делая это самостоятельно или обращаясь с этим вопросом в Суд европейских сообществ. Как видно, речь шла о воспроизведении в Европейском союзе модели разделения властей, характерной для традиционного государства.

Активно обсуждался вопрос о числе членов Комиссии. В нее входили по два человека от крупных государств-членов и по одному от остальных. Если идти на увеличение числа членов Комиссии, то это, несомненно, отрицательно сказалось бы на эффективности ее работы. Видимо поэтому предлагалось, чтобы каждое государство-член получило по одному месту в Комиссии. В случае значительного расширения состава Европейского союза было бы внесено предложение о том, чтобы отказаться от принципа «каждому государству-члену – по члену Комиссии» и перейти к системе ротации, которую пришлось бы ввести для небольших стран.

Очень много предложений было направлено на то, чтобы при принятии решений в Совете министров отказаться от принципа единогласия и вместо него утвердить принцип квалифицированного большинства. Это повысило бы эффективность всей системы принятия решений в Европейском союзе. Единогласие считалось возможным сохранить для решения таких принципиальных вопросов, как пересмотр учредительных договоров, принятие в Европейский союз новых членов, а также вопросов, формально не входящих в компетенцию Совета. Впрочем, не исключалось, что будет достигнуто согласие по поводу изменения не самых важных положений учредительных договоров также на основе принципа квалифицированного большинства.

Конечно, расширение круга вопросов, решения по которым принимаются в Совете министров большинством голосов, могло бы привести к тому, что отдельные государства-члены, в том числе и крупные, оказавшиеся в меньшинстве, сочли бы свои интересы ущемленными. И речь могла бы пойти не об одном, а о нескольких таких государствах. Приводились расчеты, говорящие о том, что, если в Европейском союзе будет насчитываться 28 государств-членов, решения большинством голосов смогут добиться страны, насчитывающие менее 47% совокупного населения Европейского союза.

Чтобы избежать возникновения серьезных противоречий внутри Европейского союза и особенно чтобы устранить причину для беспокойства крупных стран, предлагались разные варианты, в том числе введение правила «суперквалифицированного большинства». Такое большинство учитывает не только число государств, но и численность их населения. Тем самым группа из любых трех стран с совокупным населением свыше 100 млн. получает возможность заблокировать принятие неугодного ей решения. И хотя малые страны от такого варианта скорее всего проиграют, они, видимо, вынуждены будут согласиться с принципом «суперквалифицированного большинства».

По существу, роль Совета заметно снижалась. И это объяснимо. Расширение сферы совместного решения важных вопросов Евро-парламентом и Советом означало бы не что иное, как изъятие соответствующих полномочий из компетенции Совета. А самое главное состояло в том, что на этом «беды» Совета не кончались. Логика институционного развития вела к тому, что в перспективе Совет все чаще виделся в качестве второй палаты Европарламента. Если Евро-парламент или его будущая первая палата оставались представительным учреждением, избираемым непосредственно населением, то Совет как вторая палата мог бы формироваться государствами-членами. Подобное решение вопроса о взаимоотношениях Европарламента и Совета устранило бы дискуссию о том, какой орган должен стать правительством Европейского союза: Совет министров или Комиссия.

Предложению о превращении Совета во вторую палату Европейского парламента противостояло другое, которое также исходило из потребности иметь в парламенте две палаты, но конструировало вторую палату не путем трансформации Совета, а на базе национальных парламентов государств-членов. Каждый такой парламент направлял бы во вторую палату Европарламента определенное число депутатов по согласованным квотам. Однако эта идея не получила достаточно убедительной поддержки. Предпочтение большей частью отдавалось учреждению второй палаты на основе Совета министров.

В институционную систему Европейского союза предлагалось ввести новый компонент, который бы занялся в полном объеме проблемами конкуренции и антимонопольной политики. Масштабы и важность этих проблем для государств-членов и всего Европейского союза сегодня настолько выросли, что в существующих организационных рамках справиться с ними становится все труднее. Предложение о создании в механизме Европейского союза соответствующей структуры было нацелено на то, чтобы освободить от такого рода функций Комиссию, на которую они сегодня возложены. Тогда и Комиссию легче было бы превратить в правительство Европейского союза.

В последнее время вопрос о введении института президента Европейского союза оказался как бы забытым: о нем никто по-настоящему не вспоминал. Однако идея о высокопоставленном руководителе Европейского союза не умерла. Сегодня Франция предлагает учредить пост генерального секретаря Европейского союза. Это почти президентская должность, на которую назначались бы самые авторитетные политические деятели из государств-членов. Предложение предусматривает, что генеральный секретарь назначается на трехлетний срок. Он одновременно представлял бы Европейский союз за рубежом.

Французская идея пока еще не находит поддержки у государств-членов. Причины могут быть самыми разными. Нельзя, в частности, не считаться с тем, что многие государства-члены не видят в этой идее ничего, кроме стремления Франции иметь «своего человека» на самом верху управленческой иерархии. Замена предложения о президенте Европейского союза на предложение о введении поста генерального секретаря воспринимается не иначе, как попытка учесть опасения тех, кто видит в будущем президенте некоего единоличного вершителя судеб и конкретной политики Европейского союза. К тому же в этом предложении нашел отражение тот факт, что француз Ж. Делор, пользовавшийся немалым авторитетом в политических кругах Европы, покинул пост председателя Комиссии.

Главный мотив, звучавший на Межправительственной конференции в большинстве предложений, направленных на серьезную реформу институционной системы, можно уловить без особого труда. Их авторы имели в виду предстоящее значительное расширение Европейского союза. Если оно произойдет, действующий ныне механизм управления делами Союза вряд ли справится со своими задачами. Он вырастал постепенно из «шестерки», был незначительно перестроен с ростом числа государств-членов, и как считали многие, работал почти на пределе в условиях, когда Союз стал объединять 15 государств-членов. Опасения за его надежность после резкого увеличения числа государств-членов имели под собой серьезные основания.

Однако кардинальная реформа не состоялась. Амстердамский договор занял значительно более скромные позиции. Отчасти это было связано с тем, что у участников Межправительственной конференции были разные подходы к реформе и разные ожидания ее результатов. Но дело не только в том, что не удалось достичь согласия. Видимо, у существующей институционной системы оказался достаточный запас прочности, позволивший не спешить с реформой. Она была отложена на неопределенное время.

Точнее говоря, не была определена конкретная дата. Но условия были названы. Амстердамский договор охватывает отдельный Протокол, который устанавливает время начать перестройку. Это должно произойти после первого расширения Европейского союза. Тогда Комиссия будет состоять из одного представителя от каждого государства-члена, а «вес» голосов в Совете подвергнется пересмотру. Протокол также предусматривает, что по меньшей мере за год до того, как в Союзе станет 20 государств-членов, будет созвана новая Межправительственная конференция, которая проанализирует состав и функционирование институтов и выдвинет свои предложения по реформе институционной системы.

Если оценивать в общем плане то, что сделано в Амстердамском договоре в отношении институционной системы, то прежде всего следует сказать об упрощении процедуры принятия решений по вопросам законодательного характера. Количество отдельных процедур было сокращено, а сами процедуры упрощены. До сих пор, например, согласие Европарламента было необходимо при рассмотрении вопросов гражданства, банковской системы, фонда структурных преобразований и развития, единой избирательной процедуры, заключения ряда международных соглашений и соглашений о присоединении. Согласно Амстердамскому договору остались только следующие случаи: 1) наложение санкций за нарушение фундаментальных прав; 2) присоединение; 3) единая избирательная процедура; 4) заключение ряда международных соглашений.

В Амстердамском договоре были пересмотрены условия применения процедуры совместного решения. Прежние правила предусматривали, что такая процедура в отношении решений, принятых Советом на основе квалифицированного большинства, применяется тогда, когда речь идет о регулировании внутреннего рынка, включая «четыре свободы», праве учреждения, об образовании, связи, основных программах действий по защите окружающей среды. Что касается решений, которые Совет принимает единогласно, то имелись в виду решения по вопросам культуры и по программам научных исследований.

Амстердамский договор устанавливает, что процедура совместного решения требуется в следующих случаях:

принятие мер по обеспечению занятости (ст. 109 г);

обеспечение равенства условий и подходов в социальной политике (ст. 119);

обеспечение здоровья людей, включая проведение необходимых ветеринарных и фитосанитариых мер (ст. 129);

осуществление принципа открытости Европейского союза (ст. 191а);

принятие мер против мошенничества (ст. 209а);

таможенное сотрудничество (ст. 116);

статистика (ст. 213 а);

учреждение независимых консультативных структур по защите сведений (ст. 2136).

Амстердамский договор характерен, далее, тем, что несколько расширил сферу принятия решений в Совете на основе квалифицированного большинства, внес некоторые изменения в организацию, состав и расположение институтов ЕС.

Субсидиарность и пропорциональность

Судя по всему, принцип субсидиарности, издавна известный юристам, переживает в сфере европейского права вторую, а то и третью молодость. Сегодня в… Конечно, принцип субсидиарности «работает» не автоматически, сам по себе.… Принципам субсидиарности и пропорциональности посвящен отдельный Протокол, приложенный к Амстердамскому договору.…

Третья опора» – правовое сотрудничество и внутренние дела

Вместе с тем было бы неверно не замечать определенный прогресс. Значение сотрудничества в сфере «третьей опоры» повышается в связи с поставленной в… Примечательно, что в Амстердамском договоре статьи о праве убежища,… Амстердамский договор несколько сократил сферу правового сотрудничества и сотрудничества в сфере внутренних дел. Меры,…

Еще раз о правовой природе Европейского союза

Ожидания обосновывались тем, что на заседании Европейского совета в Дублине (декабрь 1996 г.), проведенном на высшем уровне, сложившаяся ситуация… Внешне дело выглядело так, что Амстердамский договор ушел от решения вопроса.… Чем же объясняются итоги Межправительственной конференции? Вероятнее всего тем, что руководители государств-членов,…

Европейский союз и Россия

Главная цель Соглашения состоит в том, чтобы создать благоприятные условия для интеграции России в европейскую и мировую экономику. Но речь идет… Определяя природу отношений, развивающихся между Россией и Сообществом,… Было бы, разумеется, неверно завышать уровень отношений, о которых идет речь в Соглашении. От партнерства еще весьма…

IX. ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ ПРАВА СООБЩЕСТВ

Природа права сообществ

Природа права сообществ, бесспорно, своеобразна. Оно трудно поддается классификации, если прибегать к привычным стереотипам мышления и традиционным… Если несколько упростить суть разногласий и не цепляться за понятия, то можно… Причина разных подходов и оценок, касающихся природы права сообществ, кроется не столько в цеховой принадлежности…

Первичное право

Дело в том, что приходится сопоставлять, «разводить» по группам и выстраивать в единый ряд правовые акты, имеющие неодинаковое происхождение,… Определенные трудности могут быть порождены своеобразием самого права… Имея в виду задачу классификации правовых актов сообществ, следует учесть еще одно обстоятельство. В сообществах…

Вторичное право

Рост числа таких институтов и других органов, а также масштабов их деятельности предопределяет постоянное увеличение объема вторичного права.… Вторичное право охватывает правовые акты как прямого, непосредственного… Рассматривая вопросы соотношения первичного и вторичного права, нельзя не обратить внимание на определенные различия,…

Право сообществ и международное право

Как свидетельствует накопленный опыт, развитие права сообществ идет далеко не просто и не только по восходящей линии. Процессы развития сложны,… Различие между международным правом и правом сообществ проявляется, в… В принципе право сообществ, являющееся автономным правопорядком, подлежит толкованию и применению на своей собственной…

Право сообществ и национальное право

Чтобы правопорядок, установленный в сообществах, был рациональным и эффективным, он должен удовлетворять в числе других двум непременным условиям.… Право сообществ, с одной стороны, и национальное право – с другой,… В свою очередь право сообществ определяет зачастую рамки применения национального права, является стимулятором его…

Институционное и материальное право

Под институционным правом сообществ понимаются нормы, регулирующие организационную структуру и тем самым институционное построение сообществ. В… Материальное право – это, в сущности, массив отраслевых норм, определяющих… Процессуальное право сообществ в последнее время развивается под влиянием все усиливающейся критики механизма…

X. ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ОРГАНЫ

Общая характеристика

Как и сама европейская интеграция, система управления ее процессами во многом строилась на новых началах, неизвестных прошлому. И эта новизна… То обстоятельство, что институционная система сообществ создавалась с нуля,… Нынешнюю институционную систему Европейского союза трудно понять без того, чтобы предварительно не вспомнить главные…

Европейский парламент

Статус Европарламента долгое время оставался одним из самых слабых аргументов в пользу идеи о постепенном продвижении сообществ по пути к… Усиление «парламентского» характера Европарламента отвечает не только… Поэтому уже сама идея создания в сообществах парламентского учреждения отразила их отличие от международных…

Совет

Общая характеристика. Если в трудах поборников парламентаризма Европарламеиту нередко присваиваются торжественные титулы то «поборника демократии», то «голоса демократического федерализма», а то и «носителя воли народов объединенной Европы», то Совет воспринимается куда более прозаически – как орган, принимающий в подавляющем большинстве случаев главные и окончательные решения по основным вопросам жизни сообществ и Европейского союза. Как было показано выше, роли в институционной системе Европейского союза в принципе распределены следующим образом: Комиссия предлагает принятие нового «законодательного акта» или новой политики, Европарламент высказывает по проекту свое мнение и предлагает поправки, а Совет выносит решение. Однако именно в этом и заключается неоспоримая сила Совета, его огромный управленческий потенциал, секрет его влияния в механизме управления сообществами и Европейским союзом. При всем том, что Совет должен взаимодействовать с другими институтами, особенно с Европарламентом, не кто иной, как Совет, играет ключевую роль в процессе принятия решений.

На протяжении своей сравнительно непродолжительной истории Совет назывался no-разному, но чаще всего Советом или Советом министров. Нынешнее официальное наименование – «Совет Европейского союза» – было принято после вступления в силу Маастрихтского договора, когда уточнялась вся правовая терминология. 8 ноября 1993 г. Совет принял по этому поводу специальное решение, которое гласит: «Отныне Совет имеет наименование «Совет Европейского союза» и в таком качестве именуется в издаваемых им правовых актах, включая те, которые принимаются в рамках Раздела V и Раздела VI Договора о Европейском союзе; таким же образом от имени Европейского союза Совет принимает политические заявления в рамках общей внешней политики и политики безопасности».

В соответствии с согласием, достигнутым на совещании представителей правительств государств-членов 12 декабря 1992 г., Совет находится в г. Брюсселе (Бельгия). Одновременно было установлено, что в апреле, июне и октябре Совет проводит свои заседания в Люксембурге. Совет может принять решение о проведении своего заседания в другом месте. Но, как сказано в его Регламенте, это возможно только при чрезвычайных обстоятельствах и «в обоснованных случаях». Еще одно обязательное условие принятия такого решения – единогласное голосование в Совете.

Если обратиться к учредительным договорам, то нетрудно заметить, что о Европарламенте в них говорится раньше, чем о Совете. Структура документов, особенно столь высокого ранга, редко может быть произвольной; значительно чаще она отражает реальную иерархию учреждений в рамках той или иной системы управления. Но в отношении сообществ и Европейского союза надо сделать исключение. Выдвижение на первый план статей о Европарламенте скорее всего отражало привычные модели государственной организации и, естественно, не может вводить в заблуждение тех, кто знаком с действительным положением дел. Ознакомление с функциями и полномочиями Совета, с результатами его деятельности достаточно убедительно говорит о том, «кто есть кто» в сообществах и Европейском союзе.

Почему же именно Совет оттеснил Европарламент и Комиссию? Правильный ответ на поставленный вопрос помогает дать история становления сообществ. Совет появился в механизме первого сообщества – ЕОУС – далеко не случайно. Дело в том, что многие учредители этого Сообщества стремились обезопасить себя от наднациональных органов, которые могли бы командовать государствами-членами. Такое положение дел политические лидеры ряда западноевропейских стран, особенно небольших, считали в принципе неприемлемым. Более конкретно речь шла о том, чтобы противопоставить Высшему руководящему органу, являвшемуся институтом с наднациональными полномочиями и, следовательно, стоящему как бы над государствами-членами, некий противовес – другой институт, в состав которого входили бы представители правительств государств-членов. Им и стал Специальный Совет министров.

Как было сказано в Договоре о ЕОУС, Совет осуществляет свои полномочия в случае и в порядке, определенных данным Договором, особенно с целью согласования действий Высшего руководящего органа и правительств, ответственных за экономическую политику своих стран (ст. 26). Предусматривалось, что Совет и Высший руководящий орган будут обмениваться информацией и проводить консультации. Совет наделялся правом просить Высший руководящий орган рассмотреть предложения и меры, которые Совет сочтет соответствующими или необходимыми для достижения общих целей.

Специальный Совет министров состоял из представителей правительств государств-членов. Каждое правительство делегировало в Совет одного из своих членов.

С образованием ЕЭС и Евратома в них были образованы свои Советы. За основу была взята модель Специального Совета министров ЕОУС. Советы ЕЭС и Евратома также состояли из представителей государств-членов. Каждое правительство при этом делегировало в Совет по одному из своих членов. Как состав, так и полномочия Советов сразу же превращали их в главные органы новых сообществ.

С 1 июля 1967 г. все три Совета по Договору о слиянии 1965 г. были объединены в единый Совет для всех трех сообществ. Но дело было не только в том, чтобы иметь вместо трех органов всего лишь один. Слияние Советов трех сообществ было произведено на фоне кардинального изменения статуса Специального Совета министров ЕОУС. Суть изменений состояла в следующем. В ЕОУС Совет был в основном координационным институтом. Основная тяжесть нагрузки по управлению возлагалась на Высший руководящий орган (прообраз Комиссии), а за Специальным Советом министров закреплялись полномочия по утверждению решений по важнейшим вопросам. Теперь же Совет и Комиссия как бы поменялись местами – Совет оказался вверху, а Комиссия – внизу. Переход от координации к решению всех принципиальных вопросов – таков главный результат нового подхода к Совету.

Совет стал организационной структурой, в рамках которой правительства государств-членов непосредственно участвуют в процессе принятия решений. Не Высший руководящий орган (Комиссия), как было на начальном этапе, а Совет стал принимать все важные правовые акты сообществ (в большинстве случаев – по предложению Комиссии, а в виде исключения – самостоятельно). Если по второстепенным, конкретным вопросам можно обойтись без Совета, то узловые решения, сравнимые с законом, вправе принимать только он. Назначение и реальная роль Совета предопределили не только его правовой статус, но и традиции, утвердившиеся в его деятельности.

В самом общем виде задачи Совета определяются следующим образом:

«Для достижения целей, определенных в настоящем Договоре, и в соответствии с его положениями Совет:

– обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов;

– обладает правом принятия решений;

– наделяет Комиссию, по актам, принятым Советом, компетенцией исполнять нормы, которые выработаны Советом. Совет может выдвигать определенные требования к осуществлению этих полномочий. Он может также сохранять за собой право в определенных случаях непосредственно осуществлять эти полномочия. Означенные выше требования должны отвечать принципам и правилам, которые Совет вырабатывает в предварительном порядке, принимая решение единогласно, по предложению Комиссии и с учетом заключения Европейского парламента» (текст приведен в соответствии со ст. 10 Единого европейского акта).

Ни Единый европейский акт 1986 г., ни Договор о Европейском союзе не внесли впоследствии принципиальных изменений и дополнений в эти положения, установленные еще в конце 50-х годов.

Итак, достижение целей, определенных в Договоре, следует, очевидно, рассматривать как ключ к ответу на вопрос о назначении Совета и круге его полномочий. Это, во-первых, предполагает, что Совет не ограничивает сферу своей деятельности строго определенным заранее кругом вопросов, а занимается всеми делами сообществ. Во-вторых, подобная формулировка предполагает, что конкретные задачи, функции и соответственно полномочия Совета изменяются по мере перехода от одного этапа интеграции к другому. В-третьих, Совет обладает соответствующими возможностями для выполнения своего назначения: он не только обеспечивает достижение поставленных перед ним целей самостоятельно, но и может опираться на Комиссию, которой даются соответствующие полномочия.

Такова была стартовая позиция Совета, предопределившая его последующее развитие.

Состав Совета. Даже краткое ознакомление с деятельностью Совета приводит к выводу о том, что его наименование не совсем точно характеризует реально существующую структуру. Де-юре Совет выступает вовне как единый институт, но де-факто он многолик. Есть немало резона в том, чтобы говорить о сосуществовании под «одной крышей» нескольких советов министров. Ведь в зависимости от содержания проблем, обсуждаемых на заседании Совета министров, его состав меняется. Проблемы внешней политики собираются обсуждать министры иностранных дел, валютной политики – министры финансов, экологии – министры по делам окружающей среды, и т.д.

Ежегодные доклады о деятельности сообществ и Европейского союза, публикуемые Генеральным секретариатом, показывают, что в 1967–1993 гг. было 18 видов Совета министров: по общим и иностранным делам; по сельскому хозяйству; по экономике и финансам; по внутреннему рынку; по технологии и промышленности; по окружающей среде; по рыболовству; по исследованиям; по трудовым и социальным делам; по транспорту; по сотрудничеству в сфере развития; по бюджету; по образованию; по энергии; по защите потребителя; по здравоохранению; по делам Евратома; по разным вопросам.

Формально все Советы министров равны между собой, имеют одинаковый статус. Разный состав их членов не играет в этом отношении никакой роли. Решения каждый раз принимаются от имени Совета и имеют одинаковую юридическую силу. Официальные документы не регулируют, как правило, состав Совета. Установлено лишь несколько исключений из этого правила, обусловленных особой важностью или спецификой рассматриваемых вопросов. Согласно п. 4 ст. 109 «j» Маастрихтского договора, вопрос о том, какие государства-члены удовлетворяют необходимым условиям для введения единой валюты, решается Советом в составе глав государств или правительств. В соответствии с постановлением Межправительственной конференции по Маастрихтскому договору вопросы движения капитала, а также вопросы Экономического и валютного союза рассматриваются Советом в составе министров экономики и финансов.

Впрочем, политические и экономические реалии расставили их по ранжиру. Наиболее важным и значимым является Совет министров по общим и иностранным делам. Кроме проблем внешней политики и международных отношений, в сферу его деятельности входит также координация работы всех составов и подразделений Совета. Он как бы первый среди равных. Характерно, что Совет министров по общим и иностранным делам заседает чаще, чем другие составы Совета министров: в последние годы он собирается практически ежемесячно. Практика показывает, что в том случае, если на заседании Совета по общим и иностранным делам присутствует несколько министров от одной страны, то в отсутствие главы государства или правительства роль «старшего» играет министр иностранных дел.

К Совету министров по общим и иностранным делам наиболее близки по своему удельному весу в жизни Европейского союза еще два Совета министров – по экономике и финансам (ныне он активно занимается проблемами создания Экономического и валютного союза, введением евро) и по сельскому хозяйству (его основная забота – общая аграрная политика). К этим двум Советам молено добавить еще Совет по внутреннему рынку. Все они также заседают почти ежемесячно, а главное – занимаются наиболее существенными и актуальными проблемами развития Европейского союза.

Показательно, что в 199.3 г. Совет министров по общим и иностранным делам провел 19 заседаний, Советы министров по экономике и финансам и по сельскому хозяйству – по 11 заседаний. В то же время семь Советов министров (по сотрудничеству в сфере развития, по бюджету, по образованию, по энергии, по защите потребителя, по здравоохранению, по делам Евратома) собирались лишь по два раза, а Совет по разным вопросам вообще не заседал. На долю названных выше трех Советов министров пришлось 41 заседание за год. Для того чтобы оценить эти показатели, следует учитывать, что все составы Совета министров провели в 1993 г. 96 заседаний.

Состав каждого Совета министров определен по одной и той же схеме: в него входят соответствующий министр правительства государства-члена и соответствующий член Комиссии. Если Совет министров обсуждает действительно важные и актуальные вопросы, то такой порядок, как правило, выдерживается. Вместе с тем нередко «основные» министры пропускают заседания Совета министров, направляя на них вместо себя либо «младшего» министра, либо своего заместителя. Домашние заботы министра могут оказаться для него важнее европейских проблем. Иной раз отсутствие министра отражает расхождение политики того или иного государства-члена с политикой, проводимой Европейским союзом.

Приходится считаться и с тем, что структура правительства изменяется от страны к стране. Одноименные министерства имеются далеко не во всех странах. Такого рода министерства – это, как правило, министерства: иностранных дел, финансов, юстиции и еще несколько министерств. Нередко функции между министерствами распределены неодинаково, и порой один министр представляет свою страну сразу в нескольких Советах, тогда как в других случаях на один комитет приходятся несколько министров. Это происходит также потому, что численный состав правительств не совпадает: как правило, в крупных странах министров больше, чем в небольших.

Ставшее сегодня привычным вхождение в состав Совета министров членов национальных правительств в свое время было предметом серьезных дискуссий. Такому подходу противостоял иной: предлагалось создавать Совет министров из «международных чиновников», пригласив в его состав крупных специалистов, пользующихся признанием в странах Европы. Государства-члены, однако, не пошли на этот вариант, справедливо опасаясь, что даже относительно независимые европейские министры, рекрутируемые к тому же из авторитетных деятелей высокого ранга, станут слабо управляемыми или совсем неуправляемыми.

В Договоре о слиянии данный вопрос был решен однозначно: Совет образуется не из министров «со стороны», а из представителей государств-членов (ст. 7). Важно и другое положение. Никакого «свободного мандата» член национального правительства, делегируемый государством в состав Совета, не получает. Члены Совета выступают не в личном качестве, автономно, независимо от своих правительств, а наоборот, в качестве их прямых представителей, строго следующих полученным установкам или конкретным заданиям. Если и говорить о природе их мандата, то иначе, как «связанным», его не назвать. Маастрихтский договор сохранил и уточнил этот принцип. Установлено, что Совет состоит из представителей государств-членов на уровне министров, уполномоченных представлять правительство государства-члена (ст. 146). Только в виде исключения предусмотрено заседание Совета в составе глав государств или правительств. Эти государственные деятели собираются ныне как Европейский совет, о котором речь пойдет ниже.

Ни тогда, когда закладывались основы институционной системы сообществ, ни в ходе их последующего развития не признавалась и не устанавливалась жесткая зависимость Совета от Европарламента или других институтов. У Европарламента нет права даже на слабое, косвенное участие в формировании Совета, а тем более на контроль за его деятельностью. Европарламент не имеет возможности официально давать оценку этой деятельности, не говоря уже о вынесении вотума недоверия. Совет учрежден и функционирует в этом плане как институт, члены которого призваны выражать и воплощать политические установки своих правительств. Он как бы заранее оберегается, отгораживается от наднациональных настроений и тенденций, распространяющихся в сообществах, а затем и в Европейском союзе.

В Маастрихтском договоре «национальная» природа Совета получила дополнительные импульсы. Если прежде Совет созывался его председателем по собственной инициативе или по предложению Комиссии (ст. 147 Договора о ЕЭС), то Маастрихтский договор обязал председателя собирать Совет также по инициативе одного из своих членов. И эта поправка имеет существенное значение. Тем самым значительно усиливаются возможности влияния на работу Совета со стороны правительств государств-членов. Независимо от того, какое решение будет затем принято Советом, сама постановка вопроса на его обсуждение позволяет привлечь внимание государств-членов к существу дела, заинтересовать бизнес, политические партии, широкие слои общественности. При этом государство-член имеет хорошие шансы добиться успеха в Совете в ходе рассмотрения поставленного им вопроса. К его услугам налаженные связи, знание внутренних рычагов и возможности их использования, лоббирование внутри Совета, квалифицированный аппарат и многие другие возможности, закрытые для посторонних.

Совет, таким образом, представляет собой своеобразный орган представительства интересов государств-членов. В этом аспекте он больше всего напоминает орган международной организации. Но, сказав это, не следует забывать о другой стороне дела. Совет создан и развивается как институт, главное назначение которого заключается не в обособлении интересов государств-членов от общих интересов интеграции, не в «глухой обороне» национальных интересов, а в выявлении, анализе и решении проблем интеграции, ради которых, собственно, и объединились государства-члены во имя достижения согласованных общих целей. Развитие Совета как в зеркале отражает соотношение общих и национальных интересов государств-членов, их готовность идти на тот или иной уровень интеграции. Ее объективные закономерности составляют ту основу, на которой строится работа Совета и проводимая им политика.

Порядок работы и принятия решений в Совете. Подавляющее большинство вопросов, касающихся порядка работы и принятия решений в Совете, регулируются его Регламентом. Вместе с тем в практике работы Совета сложились и некоторые свои обычаи.

Предварительная повестка дня каждого заседания Совета составляется его председателем. Проект направляется другим членам Совета и Комиссии не позднее чем за 14 дней до начала заседания. В предварительную повестку дня включаются вопросы, по которым заявка члена Совета или Комиссии, а также соответствующие документы представлены в Генеральный секретариат самое позднее за 16 дней до начала заседания Совета. В предварительной повестке дня должно быть указано, по каким вопросам председатель, член Совета или Комиссия требуют проведения голосования.

Обращает на себя внимание требовательность к подготовке материалов для обсуждения на заседаниях Совета. В предварительную повестку дня могут быть включены только те вопросы, материалы по которым представлены членам Совета и Комиссии самое позднее в день рассылки повестки дня. Совет утверждает повестку дня в начале каждого заседания. Чтобы включить в нее вопросы, которых не было в предварительной повестке дня, необходимо единогласное решение всех членов Совета.

Предварительная повестка дня подразделяется на две части: на часть «А» и «Б». В часть «А» включаются вопросы, решения по которым Совет может принимать без обсуждения. Однако по требованию члена Совета или Комиссии по этим вопросам могут быть заслушаны мнения и заявления, обязательно включаемые в протокол заседания. Если член Совета или Комиссия сочтет, что какой-либо пункт части «А» повестки дня нуждается в дополнительном обсуждении, такой пункт снимается с повестки дня; только Совет может принять иное решение.

Заседание Совета является, как правило, закрытым. Обычно Комиссия приглашается участвовать в заседании, по Совет может принять решение о проведении заседания без присутствия Комиссии. Что касается служащих, сопровождающих члена комиссии, то они на заседание допускаются, но их число определяется Советом. Проход на заседание Совета допускается только по предъявлению специального удостоверения.

Еще одно правило работы Совета состоит в том, что на участников заседания налагается обязанность сохранять тайну. Такое правило соблюдается весьма строго. Исключения делаются только по решению Совета. Характерно, что в том случае, когда протоколы о результатах голосования публикуются, по представлению заинтересованного члена Совета из протокола в интересах сохранения тайны могут быть в соответствии с установленным порядком изъяты заявления и высказывания по мотивам голосования. Лишь Совет может разрешать представлять выписки из протокола своего заседания для представления в суд.

Что же доступно для средств массовой информации, включая электронную прессу? Это прежде всего обсуждение предлагаемой председателем полугодовой программы работы Совета. Совет вправе также принять решение, – но при условии единогласного голосоваиия, – о том, чтобы передать всем средствам массовой информации другие материалы о заседании Совета, особенно если это отвечает интересам разъяснения важных проектов решений Совета.

Детально разработан порядок принятия решений Совета. Голосование о нем проводится по инициативе председателя. Но проведение голосования становится его обязанностью, если это предлагается членом Совета или Комиссией и поддерживается большинством присутствующих членов Совета. Последние голосуют в порядке очередности, предусмотренной учредительными договорами для занятия поста председателя Совета, начиная с члена Совета, представляющего страну, следующую в перечне за той, которая имеет в настоящее время своего председателя (ст. 27 Договора о ЕОУС, ст. 146 Договора о ЕЭС, ст. 116 Договора о Евратоме). Член Совета может передавать право голоса только другому его члену. Для проведения голосования в Совете необходимо присутствие восьми его членов.

Свои решения Совет принимает тремя путями: единогласно; простым большинством; квалифицированным большинством. На первых порах практически признавался только первый путь – Совет решал вопросы единогласно. До поры до времени объем и характер вопросов допускали такой порядок, свойственный международным организациям. Однако интересы быстрого и квалифицированного управления делами сообществ на новых витках интеграции обусловили переход ко все более широкому использованию принципа большинства – как простого, так и квалифицированного. Как известно, политика «пустого стула», проводившаяся Францией, и Люксембургский протокол задержали переход от единогласия к большинству голосов, но интересы дела все же возобладали, и после принятия Единого европейского акта, а затем и Маастрихтского договора единогласие стало скорее исключением, чем правилом в работе Совета.

В соответствии с действующими нормами учредительных договоров, судя по практике работы Совета, единогласие в настоящее время применяется при решении вопросов, касающихся внешней политики, юстиции или в других случаях, установленных в договорах и Регламенте Совета. Такие случаи перечислены в учредительных договорах. При проведении голосования каждый член Совета имеет один голос, и вправе воздерживаться от голосования. Наличие воздержавшихся среди присутствующих или лиц, представляющих членов Совета, не препятствует принятию Советом актов, требующих единогласия.

Как же сформулированы статьи Маастрихтского договора о единогласии? Назовем некоторые из них. Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европарламентом и с Экономическим и социальным комитетом утверждает единогласным решением нормы, регулирующие процесс гармонизации законодательства о налогах с оборота, об акцизных сборах и других формах косвенного налогообложения в той мере, в какой эта гармонизация необходима для создания и функционирования внутреннего рынка, в пределах установленных сроков (ст. 99).

Далее. Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европарламентом и с Экономическим и социальным комитетом принимает единогласно директивы о сближении таких законов и правовых актов органов исполнительной власти государств-членов, которые оказывают непосредственное воздействие на создание и функционирование общего рынка. Единогласие требуется и тогда, когда Совет, вопреки мнению Комиссии, вносит поправки в проекты решений, предложенных ею (ст. 189 «Ь» Договора о Европейском союзе).

В настоящее время наибольшая часть решений Совета принимается большинством голосов. При этом принцип простого большинства используется редко. Он, как и раньше, применяется в значительной мере для решения процедурных вопросов. В остальных случаях основанием для принятия решений большинством голосов является соглашение, достигнутое на Межправительственной конференции 1985 г. Цель этого соглашения состояла в том, чтобы ускорить принятие решений, направленных на завершение создания единого внутреннего рынка. Речь шла о решениях, не вызывавших обычно особых споров, в том числе об изменениях или о приостановлении тарифов, вытекающих из договоренности об общем таможенном тарифе, об обеспечении свободы движения капиталов и услуг, о сотрудничестве в сфере морского и воздушного транспорта, о координации условий занятия индивидуальным трудом, и т.д. Когда решения принимаются простым большинством голосов, каждый член Совета, как и при единогласном голосовании, имеет один голос.

Наиболее часто решения в Совете принимаются на основе не простого, а квалифицированного большинства голосов. Таким образом создается нередко каждое второе решение. Применение данной процедуры связано с другим нововведением: члены Совета министров «весят» неодинаково – одни располагают большим, а другие меньшим числом голосов. В определенной пропорции к численности населения установлены квоты голосов для государств-членов. После того как в январе 1995 г. произошло последнее по времени расширение Европейского союза, при голосовании по принципу квалифицированного большинства квоты выглядят следующим образом: «Большая четверка» – Великобритания, Германия, Италия и Франция имеют по 10 голосов; Испания – 8; Бельгия, Голландия, Греция и Португалия – по 5; Швеция и Австрия – по 4; Дания, Финляндия и Ирландия – по 3; Люксембург – 2 голоса (ст. 148 новой редакции Договора о ЕЭС).

Подсчитано, что при таких квотах на один голос в Совете от Германии приходится примерно 8 млн. человек, от Великобритании – 5,82 млн., от Франции – 5,77 млн., от Италии – 5,71 млн. человек. В то же время один голос в Совете от Дании «стоит» 1,73 млн. человек, от Финляндии – 1,68 млн., от Ирландии – 1,17 млн., а от Люксембурга – 0,12 млн. человек. Как видно, малые страны получили больше голосов, чем им полагалось бы, если бы пропорции выдерживались более строго. Но и в данном случае по аналогии с распределением мандатов депутатов Европарламента политика вносила свои коррективы в арифметику.

Если сложить все голоса в Совете, то это будет солидная сумма – 87 голосов. Для принятия в Совете решения квалифицированным большинством, необходимы 62 голоса. Это сделано для того, чтобы иметь в Совете «блокирующее меньшинство». Оно составляет ныне 26 голосов. Голосование в Совете построено таким образом, чтобы предохранить Европейский союз от диктата группы государств-членов, в первую очередь крупных государств. Даже объединившись, они не в состоянии «переголосовать» небольшие страны, способные своими голосами воспрепятствовать принятию решений, которые их не устраивают. «Блокирующее меньшинство» может сложиться и в других вариантах.

Введение и все более активное использование принципа квалифицированного большинства при принятии решения в Совете стало очень важным шагом в развитии Европейского союза. Интеграция, в первую очередь экономическая, вела к тому, что суверенное государство, являющееся членом Сообщества, становилось обязанным выполнять решения, принимаемые другими участниками учредительных договоров. С позиций прежних представлений о суверенитете, построенных на идеях жесткого обособления, абсолютизации независимости, такая ситуация казалась опасной, угрожающей чуть ли не существованию государства. Суверенитет понимался как система условий, обеспечивающих в любом случае приоритет собственных решений, полную свободу государства от подчинения чужим интересам, чужой воле – как других государств, так и международных организаций. Однако такой подход к суверенитету, нередко прорывавшийся на практике (особенно в случае разногласий внутри Совета), все более явно демонстрировал свою устарелость. Невозможно было совместить задачи формирования конкретного, живого экономического организма с абстрактно понимаемым принципом «государственный суверенитет выше всего». Сохранение за одним государством-членом права блокировать программы, следуя сиюминутным или только собственным соображениям, подрывало самые основы интеграции.

Не раз отмечалось, что удельный вес вопросов, решения по которым принимаются по процедуре квалифицированного большинства, куда более значим, чем их количество. Амстердамский договор заметно расширил сфру применения этой процедуры. В нее включены вопросы занятости (ст. 109«q», 109 «г»), оказания помощи при экспорте сырьевых продуктов (ст. 45(3)), права учреждения (ст. 56 (2)), таможенного сотрудничества (ст. 109 «п»), проведения исследований по структурным программам (ст. 130 «Ь>(1)), борьбы с мошенничеством (ст. 209 «а»), статистики (ст. 213 «а»), зашиты людей в сфере персональных данных (ст. 213 «Ь»), принятия решений в сфере общей политики и политики безопасности, касающихся единой стратегии (ст. «j».13). Остальные вопросы остаются в сфере применения процедуры единогласия.

Голосование в Совете проводится, как правило, открыто на его заседаниях. Вместе с тем в неотложных случаях может быть проведено голосование в письменной форме. Такая процедура принимается на основе предварительного единогласного решения Комитета постоянных представителей. Голосование в письменной форме может проводиться также по предложению председателя, поддержанному всеми членами Совета. Если письменное голосование проводится по проекту решения, подготовленного Комиссией, необходимо ее согласие.

Что касается решений Совета по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, то они могут приниматься в упрощенной письменной форме. Процедура сводится к тому, что председатель устанавливает в зависимости от важности и содержания вопроса срок, по истечении которого решение считается принятым, если за это время ни один из членов Совета не высказал своего возражения.

По итогам каждого заседания Совета составляется протокол, который утверждается председателем и подписывается генеральным секретарем. Как правило, по каждому пункту повестки дня в протоколе отражаются:

предложенные Совету письменные документы;

принятые решения или согласованные выводы;

заявления, сделанные Советом, а также заявления, которые были предложены членом Совета или Комиссией.

Проект протокола готовится Генеральным секретариатом в течение 15 дней, а затем представляется Совету на утверждение. Каждый член Совета и Комиссия могут потребовать, чтобы тот или иной пункт повестки дня был изложен подробнее.

Полномочия Совета. Рассматривая полномочия Совета, необходимо иметь в виду, что до сих пор сохраняется, а по ряду позиций даже усиливается его связанность действиями других институтов Европейского союза. На первый план выступает Комиссия, отношения которой с Советом удачно сравнивают с диалогом. Еще в Договоре о ЕОУС предусматривалось, что по определенному кругу вопросов Высший руководящий орган (Комиссия) не мог принимать решения без согласия Совета. Впоследствии соотношение сил в отношениях Совета с Комиссией кардинально изменилось в пользу Совета, но без Комиссии в большинстве случаев Совет как бы безмолвствует. По многим вопросам Совет до принятия решения обязан выполнить требования процедур сотрудничества, консультации и совместного решения с Европарламентом, в ряде случаев Совет обращается за консультацией к Экономическому и социальному комитету, а также к Комитету регионов.

Совет является, по существу, главным органом, создающим право Европейского союза. Он определяет и форму правового акта, ибо вправе принимать все акты, перечисленные в ст. 189 Договора о ЕЭС: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения. И в то же время нормотворческий процесс организован таким образом, что самостоятельно, по своей инициативе Совет не может принимать акты высшего ранга, имеющие силу закона. В Римских договорах 1957 г. сделано только одно исключение: правила, регулирующие применение языков в институтах сообществ, устанавливаются единогласным решением Совета, не в ущерб положениям, предусмотренным в процессуальных правилах Суда (ст. 217 Договора о ЕЭС).

Запрограммированная в учредительных договорах связанность Совета, однако, на практике зачастую довольно легко разрывается. Правда, делается это косвенным путем. Совет стал принимать больше так называемых проводящих постановлений, которые вполне можно было бы оставить в сфере деятельности Комиссии. Суть в том, что таким путем Совет решает вопросы самостоятельно, без участия Комиссии, не говоря уже о Европарламенте.

В учредительных договорах и других важнейших правовых актах Европейского союза нет статей, в которых исчерпывающим образом перечислялись бы полномочия Совета. Чтобы получить достаточно полное представление о них, необходимо изучить практически почти все названные документы. Суммируя их, можно тем не менее сказать, что в основном Совет наделен двумя видами полномочий: координирующими и решающими. Как сказано в ст. 145 Договора о ЕЭС, для достижения целей, определенных в настоящем Договоре, и в соответствии с его положениями Совет обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов; он обладает правом принятия решений.

По актам, принятым Советом, он вправе наделять Комиссию компетенцией исполнять выработанные им нормы. Совет может выдвигать определенные требования к осуществлению этих полномочий. Он может также сохранить за собой право в определенных случаях непосредственно осуществлять эти полномочия. Означенные выше требования должны отвечать принципам и правилам, которые Совет вырабатывает в предварительном порядке, принимая решения единогласно, по предложению Комиссии и с учетом заключения Евро-парламента.

С учетом повышения роли бюджета Европейского союза, усиления его самостоятельности выделяются бюджетные полномочия Совета. Они осуществляются им не автономно, а во взаимосвязи с другими институтами. Следуя установленному порядку, Совет прежде всего разрабатывает проект бюджета, представляемый Комиссией, и после утверждения направляет его в Европарламент, который рассматривает проект в течение 45 дней. Если за это время Европарламент дает «добро» на проект бюджета или не внесет поправок и не предложит никаких модификаций, бюджет считается окончательно принятым. Если в течение этого срока Европарламент внесет поправки или предложит модификации, то измененный таким образом проект бюджета передается Совету и тем самым открывается следующий, довольно сложный этап согласования.

Если в течение 15 дней после получения проекта Совет не модифицирует какие-либо поправки, принятые Европарламентом, или примет эти поправки, бюджет будет считаться окончательно принятым. Если же в течение этого периода Совет изменил одну или несколько поправок, принятых Европарламентом, или если модификации, предложенные последним, были отвергнуты или изменены, модифицированный проект бюджета вновь направляется в Европарла-мент. Теперь уже судьба бюджета зависит прежде всего от него. Ев-ропарламент может, если проголосовало большинство его членов, большинством в три пятых изменить или отвергнуть изменения, внесенные Советом, и принять бюджет. Если в установленный срок Европарламент не принял никакого решения, бюджет считается окончательно принятым. Однако Европарламент при условии, что проголосовало большинство его членов, большинством в три пятых поданных голосов может, руководствуясь важными аргументами, отвергнуть проект бюджета и просить представить новый проект.

Бюджетные полномочия Совета не ограничиваются этапом принятия бюджета. В дальнейшем Совет по предложению Комиссии, после консультаций с Европарламентом и получив заключение Палаты аудиторов:

разрабатывает финансовые регламенты, определяя, в частности, процедуры, которые следует установить для составления и выполнения бюджета, а также для представления и проверки отчетности;

определяет методы и процедуру, в соответствии с которыми доходы бюджета, предусмотренные договоренностями о собственных ресурсах Сообщества, будут предоставляться в распоряжение Комиссии, и определяет меры, которые должны быть предприняты в случае необходимости, чтобы удовлетворить ее потребности в наличных средствах;

определяет правила, касающиеся ответственности финансовых контролеров, распорядителей кредитов, бухгалтеров, а также надлежащей организации инспекций (ст. 209 Договора о ЕЭС).

Наиболее активную роль Совет играет в сфере правотворчества. За редкими исключениями именно он наделяется в этих целях всеми необходимыми полномочиями. Существует весьма важное ограничение – Совет принимает правовые акты, как правило, на основании проектов, представленных Комиссией. Но у Совета есть возможность инициировать подготовительную работу Комиссии. Он может просить Комиссию провести любое обследование, которое он сочтет целесообразным для достижения общих целей, и представить ему предложения (ст. 152 Договора о ЕЭС).

Взаимосвязь Совета и Комиссии проявляется, далее, при рассмотрении Европарламентом согласованной позиции Совета. Если Европарламент не принял эту позицию, а Совет принимает решение о втором чтении, то Комиссия повторно рассматривает с учетом поправок Европарламента свое предложение, на основе которого Совет принял согласованную позицию. Комиссия передает в Совет одновременно с повторно рассмотренным предложением поправки Евро-парламента, которые Совет отклонил, и изложение своей точки зрения на них. Совет может принять эти поправки единогласно. Вместе с тем он имеет право принять предложение Комиссии, для чего требуется квалифицированное большинство, или изменить его единогласным решением (ст. 189 «с» Договора о ЕЭС).

Как правило, Совет не имеет права вносить изменения в договоры. Из этого правила, однако, есть несколько исключений. Так, Устав Суда европейских сообществ утверждается государствами-членами отдельным протоколом. Но Совет по запросу Суда и после консультаций с Комиссией и Европарламентом может единогласным решением изменять положения раздела 3 Устава (ст. 188 Договора о ЕЭС). Совету также предоставлено право изменять единогласным решением число членов Комиссии, судей и юридических советников Суда, определенное статьями учредительных договоров (ст. 157, 165, 166 Договора о ЕЭС).

Совет имеет право в предусмотренных случаях разрабатывать предложения о внесении изменений в учредительные договоры. В частности, действуя единогласно, он вправе утвердить предложенные Европарламентом положения относительно прямых и всеобщих выборов и рекомендовать государствам-членам примять их в соответствии с их конституционными процедурами (ст. 138 Договора о ЕЭС). Немаловажно право Совета вырабатывать положения о замещении финансовых взносов государств-членов, предусмотренных в статьях учредительных договоров, собственными ресурсами Сообщества. Подобные положения Совет рекомендует для принятия государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами (ст. 201 Договора о ЕЭС).

Полномочия Совета в сфере внешних сношений были широкими с самого начала. Совету предоставлено право заключать соглашения с другими государствами и международными организациями. Имеются лишь два существенных ограничения: во-первых, переговоры относительно таких соглашений должны вестись Комиссией, а во-вторых, с оговоркой о компетенции Комиссии в этой области соглашения заключаются Советом после консультации с Европарламентом в тех случаях, когда это предусмотрено учредительным договором. Роль Совета в формировании договорных отношений сообществ подчеркивается и тем, что, если возникает потребность в переговорах для заключения соглашений с третьими странами, Комиссия вырабатывает предложения для Совета, который поручает ей начать необходимые переговоры. Комиссия должна вести эти переговоры, консультируясь со специальным комитетом, назначенным Советом для оказания помощи Комиссии в выполнении этой задачи, и в рамках директив, которые Совет может дать ей (ст. 113 Договора о ЕЭС).

Весьма существенна «кадровая» функция Совета. Он назначает членов многих совещательных и контрольных органов сообществ. Эта функция была присуща Совету с самого начала. Как сказано в Договоре о ЕОУС, Совет назначает членов Консультативного комитета при Высшем руководящем органе (ст. 18). В компетенцию Совета входит назначение членов Экономического и социального комитета (ст. 194 Договора о ЕЭС). При этом требуется соблюдение ряда условий. Совет принимает решение исходя из списков, предложенных государствами-членами; списки должны включать двойное число кандидатов по сравнению с количеством мест, выделенных соответствующему государству. Совет консультируется с Комиссией. Он может запрашивать мнение европейских организаций, представляющих различные экономические и социальные интересы.

Совет назначает, далее, членов Палаты аудиторов. Для этого необходимо единогласное решение. Предварительно Совет проводит консультации с Европарламентом. Еще один важный орган, формируемый Советом, – Комитет регионов. Его члены и равное им число членов на замену назначаются Советом единогласно, по предложениям соответствующих государств-членов.

Чтобы не преувеличить роль Совета в формировании органов сообществ, необходимо отметить, что Совет никоим образом не причастен к процессу назначения членов самых важных институтов: Комиссии, Суда европейских сообществ и Суда первой инстанции. В этом процессе участвуют только правительства государств-членов.

Совету присущи важные контрольные функции, которые он выполняет как самостоятельно, так и в сотрудничестве с другими институтами. Это функции в бюджетной сфере, где Совет направляет Европарламенту свои рекомендации относительно исполнения бюджета и вместе с Европарламентом проверяет счета и финансовые декларации, ежегодный отчет Палаты аудиторов с отчетами прошедших ревизию институтов по замечаниям Палаты аудиторов и любыми другими, относящимися к делу, специальными докладами Палаты аудиторов (ст. 206 Договора о ЕЭС). По отношению к Комиссии Совет наделен правом п случае нарушения обязательств ее членом направлять в Суд европейских сообществ запрос об отстранении такого члена Комиссии от должности.

Полномочия Совета – подвижная категория. Если после Люксембургского соглашения роль Совета в принятии важнейших решений резко возросла, то в последнее время наблюдается ее некоторое снижение. Это обусловлено, с одной стороны, стремлением в известной мере учесть критику сообществ за «дефицит демократии», расширить полномочия Европарламента в процессе принятия решений, а с другой – появлением Европейского совета, который явно превосходит Совет по своему политическому весу.

Комитет постоянных представителей. Большую работу в период между заседаниями Совета проводит Комитет постоянных представителей. Это самый важный орган в постоянно действующей структуре Совета, хотя его статус и деятельность не так часто дают о себе знать в сложной и многообразной жизни Европейского союза. Между тем его удельный вес в системе органов управления и особенно в механизме Совета велик.

Идея создания постоянного представительства государств-членов при органах сообществ стала созревать вскоре после учреждения ЕОУС. В Парижском договоре 1951 г. подобное представительство не предусматривалось. Но подготовка заседаний Специального Совета министров быстро выявила потребность в нем. Так появился Координационный комитет – предшественник нынешнего Комитета постоянных представителей. К официальному назначению своих представителей при Совете ЕЭС страны пришли в 1958 г., а Комитет постоянных представителей был учрежден в соответствии с Договором о слиянии 1965 г.

Ныне действующий Комитет постоянных представителей – это прежде всего глаза, уши и руки государств-членов. Каждое из них имеет в Европейском союзе свою делегацию, насчитывающую по 30–40 человек, чаще всего профессиональных дипломатов. Перед делегациями стоят, как правило, две основные задачи: во-первых, добиваться проведения политики своего государства в Совете, выполнения в этой связи конкретных поручений своих правительств и, во-вторых, своевременно информировать свое государство о делах Совета и всего Европейского союза. Во главе делегации находится постоянный представитель государства-члена в Совете Европейского союза. Он назначается самим государством-членом. Государства-члены назначают также заместителя постоянного представителя. Как правило, постоянными представителями и их заместителями являются дипломаты высокого ранга: постоянные представители обычно имеют ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла, а их заместители – ранг советника-посланника.

Иными словами, Комитет постоянных представителей создан и действует как учреждение, призванное отражать и защищать национальные интересы государств-членов. Но его характеристика этим не исчерпывается. Будучи встроенным в механизм Европейского союза и, что немаловажно, в постоянно действующую его часть, этот Комитет не может не испытывать воздействия общей политики всего Европейского союза. Поэтому он в известной мере выступает не как стена или непроходимый барьер между Союзом и государствами-членами, а как мост, соединительное звено между ними. Он, с одной стороны, готовит почву для принятия Советом решений, отвечающих интересам государств-членов, а с другой – помогает государствам-членам лучше понять политику и конкретную ситуацию в Совете.

Как устанавливает Амстердамский договор, Комитет, состоящий из постоянных представителей государств-членов, несет ответственность за подготовку деятельности Совета и за выполнение задач, поставленных перед ним Советом. Комитет вправе принимать процедурные решения в случаях, предусмотренных регламентом Совета (ст. 30(1)).

На практике сложились два Комитета постоянных представителей. Они отличаются друг от друга прежде всего составом: в одном собираются постоянные представители, а в другом – их заместители. Соответственно делится и круг рассматриваемых ими вопросов. Постоянные представители занимаются основными вопросами и готовят заседания трех наиболее важных Советов (по общим и иностранным делам, по экономике и финансам, по сельскому хозяйству), а заместители постоянных представителей занимаются остальными вопросами и готовят заседания других комитетов.

Комитет постоянных представителей в свою очередь создает собственные рабочие группы, состоящие, как правило, из специалистов. Они изучают материалы, представленные в Совет по тем или иным вопросам, вырабатывают компромиссные предложения в случае разногласий и во многом готовят повестку дня заседаний Совета.

Комитет постоянных представителей – не единственный орган в структуре Совета. С учетом своих задач Совет по мере необходимости создает различные комитеты, подкомитеты, комиссии и рабочие группы по отдельным отраслям и сферам своей деятельности либо по отдельным вопросам. По данным 1996 г., при Совете действует примерно 180 таких вспомогательных, консультативных и подготовительных образований. Многие из них стали практически постоянно действующими, как, например, комитеты по энергетике, образованию, сельскому хозяйству. Подобные комитеты состоят из высокопоставленных должностных лиц, нередко министров (например, комитет по сельскому хозяйству или комитет по занятости), и имеют право направлять свои предложения непосредственно в Совет.

Председатель Совета. Большое внимание в Европейском совете уделяется вопросам председательствования. И это закономерно. От того, кто возглавляет Совет, зависит очень многое в развитии Европейского союза, всей сложной системы интеграционных связей и отношений. Председатель Совета имеет право его созыва по собственной инициативе, предлагает Совету повестку дня его заседаний, определяет очередность рассмотрения вопросов в Совете. Он ведет заседания Совета, а также председательствует на заседаниях Комитета постоянных представителей. При этом функции председателя Совета не ограничиваются вопросами организации и проведения заседаний. Он направляет деятельность всех институтов и других органов Европейского союза. Полномочия председателя Совета выходят за рамки развития собственно Европейского союза. Он выступает как активный и влиятельный политик, занимающийся проблемами координации политики Союза и государств-членов. В поле его зрения постоянно находятся вопросы внешней политики Европейского союза. Поскольку председатель Совета это, как правило, крупный политический лидер, признанный и поддерживаемый не только в своей стране, но и за ее пределами, трудно переоценить возможности его влияния на содержание, формы и весь ход интеграции.

Когда идет речь о председателе Совета, необходимо также учитывать, что при решении вопроса о том, кто займет этот пост, имеет значение не конкретная личность и ее качества, деловые и человеческие, а очередность, установленная для государств. С определенной мерой условности можно сказать, что жезл председателя передается не от человека к человеку, а от государства к государству. Во-первых, председательствование в Совете означает, что во многих других органах Европейского союза, п том числе в Комитете постоянных представителей, в многочисленных комиссиях, рабочих группах председателем является представитель государства-очередника. Это означает, что данное государство получает возможность не только тем или иным путем демонстрировать свои собственные подходы к проведению общей политики Европейского союза, но и так или иначе воздействовать на выработку общей политики. Как показала практика, государственное «происхождение» председательствующего стало приобретать все более серьезное значение. К тому же сами председатели стали значительно активнее пользоваться открывающимися возможностями проявить себя на европейском уровне, показать свое видение проблем интеграции и доказать умение управлять сложнейшим механизмом Европейского союза.

Продолжительность пребывания очередного председателя Совета на своем посту – шесть месяцев. Этот срок был установлен как некий компромисс, сочетание двух несхожих главных требований. Нужно было, с одной стороны, предоставить председателю достаточно времени для того, чтобы реализовать собственную программу действий, а с другой – учесть, что «в очереди» стоят многие другие государства, которые не следует заставлять долго ждать. В противном случае могло бы развиться некоторое отчуждение государства-члена от Европейского союза, недоверие к его институтам, слишком долго возглавляемым представителями одного и того же государства. С расширением состава Союза даже шестимесячный срок делает ожидание председательствования достаточно длительным.

Очередность председательствоваиия в Совете в связи с ее значимостью была закреплена непосредственно в Маастрихтском договоре. Поскольку Франция уже находилась на «дежурстве», в дальнейшем порядок замещения поста председателя Совета выглядел следующим образом: по шесть месяцев поочередно должны были председательствовать представители Бельгии, Дании, Германии, Греции, Испании, Италии, Ирландии, Голландии, Люксембурга, Великобритании, Португалии. Однако такая очередность нуждалась в корректировке.

Дело в том, что под углом зрения тех, кто занимается в Европейском союзе управлением, каждый год делился на две части, отличавшиеся друг от друга по содержанию. Обычно в центре внимания Европейского союза в первом полугодии находятся вопросы, связанные с разработкой и проведением общей сельскохозяйственной политики, а во втором полугодии – вопросы бюджета. Поэтому нужно было периодически вносить изменения в очередность председательствования в Совете.

Ныне действующая очередность председательствования в Совете установлена решением Совета от 1 января 1995 г., согласно которому в первой половине 1995 г. место председателя – у Франции, во второй половине – у Испании, а затем очередь на полугодовое предсс-дательствование выстраивалась по странам в следующей последовательности: Италия, Ирландия, Голландия, Люксембург, Великобритания, Австрия, Германия, Финляндия, Португалия, Франция, Швеция, Бельгия, Испания, Дания, Греция. Вместе с тем Совет оставил за собой право производить по просьбе государства-члена передвижку его очереди на председательствование. Для принятия такого решения требуется, однако, единогласие при голосовании в Совете.

Совет имеет свой рабочий аппарат, являющийся типичным чиновничьим учреждением. Это Генеральный секретариат, который обслуживает не только собственно Совет, но и Комитет постоянных представителей, а также создаваемые в Совете многочисленные комитеты, подкомитеты и рабочие группы. Совет определяет организацию Генерального секретариата, работающего под руководством Генерального секретаря, являющегося одновременно Высшим представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, Генеральный секретарь – Высший представитель имеет заместителя. (Важность этих постов подчеркивается тем, что решение о их замещении принимается Советом только единогласно.)

Под контролем Совета Генеральный секретарь – Высший представитель и его заместитель проводят все меры, необходимые для обеспечения эффективной работы Генерального секретариата. (Регламент Совета говорит даже о «безупречной работе» этого органа.) Генеральный секретарь – Высший представитель представляет Совету в установленные сроки проект бюджета, обеспечивающего деятельность Совета, а после утверждения бюджета распоряжается средствами, выделенными Совету. Регламент Совета предусматривает выполнение Генеральным секретарем ряда других важных функций, в том числе и таких, которые выходят за чисто организационные рамки.

В составе Генерального секретариата имеются Кабинет государственного секретаря, юридический департамент, семь генеральных дирекций: администрации, операций и переводов, информации, публикации, документации; сельского хозяйства и рыболовства; внутреннего рынка, индустриальной политики, интеллектуальной собственности, права учреждения и услуг, права компаний; научно-исследовательской политики, энергетической политики, транспорта, экологии, защиты потребителя; внешних сношений, развития; отношения с Евронарламентом, Экономического и социального комитета, институционных дел, бюджета и персонала; экономических, финансовых, социальных дел.

Роль аппарата Совета тем более значима, что ни один из составов Совета не работает на постоянной основе. Заседания Совета продолжаются максимум несколько дней (да и это бывает редко). Вся немалая работа по организации деятельности Совета и, что особенно существенно, по обеспечению выполнения принятых им документов ложится на плечи чиновников Генерального секретариата, численность которого продолжает расти. В настоящее время он насчитывает более 2 тыс. человек. Это немалая часть «евробюрократии», которая подвергается в последнее время все более резкой критике за медлительность, формализм, смешение функций и многие другие грехи чиновничества.

Заключая характеристику Совета, необходимо еще раз подчеркнуть его двойственную природу. Несомненно, что он создан и действует как институт сообществ, и государства-члены неоднократно подчеркивали свою заинтересованность в таком его призвании. В то же время его задача состоит в том, чтобы достигать намеченных целей путем согласования национальных интересов. Именно поэтому Совет состоит из представителей правительств государств-членов, которые выступают отнюдь не в личном качестве, а строго следуют политическим установкам своего правительства. Вместе с тем Совет это коллегия, или, точнее, коллективный орган, призванный вырабатывать решения, выражающие общие интересы и обязательные для всех стран-участниц.

Содержание деятельности Совета, порядок принятия решений и средства их осуществления – эти и другие условия успешного и эффективного функционирования Совета несомненно подвергаются воздействию позиции, занимаемой каждым государством-членом. Однако Совет не связан формально правом государств-членов и не подлежит их контролю. В этом состоит его роль как моста, связывающего воедино сообщества и государства-члены, а также предпосылка его авторитета.

С позиции внутригосударственной, в особенности с позиции концепции разделения властей, Совет является органом, который осуществляет функции, относящиеся к разным «властям». Такого рода учреждения вообще не свойственны механизму управления современных государств, поскольку они не вписываются в систему координат демократического правопорядка. Оперируя терминами конституционного права, можно сказать, что Совет сходен с органами законодательной власти, а также в значительной степени с органами исполнительной власти.

И сегодня, когда Амстердамский договор поставил точку на дискуссиях, относящихся к будущему Совету, небезынтересно остановиться на некоторых из них. Обращалось внимание, в частности, на то, что укрепление наднациональных черт в организации и деятельности институтов ЕС, а также грядущее расширение состава ЕС до 20–25 государств становятся стимулами для формирования нового подхода к определению роли и места Совета. Характерно, что в этом подходе явно преобладающими становятся компоненты конституционной модели, что сближает ЕС с государственными образованиями.

Наибольший интерес вызывает предложение о том, чтобы преобразовать Совет во вторую палату Европарламента. Идея состоит в том, чтобы дать Совету право не только активно участвовать в законодательном процессе наряду с общей палатой, но и в определенной мере контролировать ход этого процесса, возможно через право вето. Наряду с таким «проконституционным» предложением высказываются и другие предложения, базирующиеся на опыте управления крупными компаниями: Совет видится в качестве некоего наблюдательного комитета или правления, «совета директоров».

В последнее время стали выдвигаться предложения о пересмотре существующего порядка председательствования в Совете. Обязательная ротация на посту председателя через каждые шесть месяцев вызывает критику из-за того, что не дает ему достаточно времени для выработки и реализации собственных идей и программ. Но более серьезное беспокойство порождает перспектива численного роста сообществ. Заинтересованность крупных стран в том, чтобы сохранить за собой на будущее важный рычаг управления, нашла отражение в предложении о сохранении только за ними права назначения председателя Совета. В этой связи появился термин «большая пятерка» (Германия, Франция, Великобритания, Италия, Испания). Другие страны, согласно этому предложению, получат возможность назначать двух заместителей председателя.

Амстердамский договор отложил, но не отменил навсегда институционную реформу. Не исключено, что в будущем к предложениям могут вернуться. Но если предложение об увеличении срока пребывания председателя Совета на своем посту вряд ли вызовет особые возражения, то дележка постав руководителей Совета между крупными и малыми странами может натолкнуться на сопротивление последних. В случае увеличения числа государств-членов вопрос об изменении порядка председательствования так или иначе придется решать.

Европейский совет

Необходимость в Европейском совете выявилась не сразу – ни тогда, когда создавалось ЕОУС, и не позднее, когда появились ЕЭС и Евратом. Видимо,… Чтобы устранить неизбежные задержки и сбои в работе Совета, а главное повысить… Этот второй путь также не отличался простотой. Строго говоря, введение нового института, особенно такого важного,…

Комиссия

За десятилетия своего существования Комиссия прошла несколько этапов развития, которые в полной мере отразили ступени интеграции, ее перепады.… Изменения свелись к тому, что усилились наднациональные характеристики… Применяя к институционной системе сообществ общие подходы концепции разделения властей, можно полагать, что Комиссия –…

Суд европейских сообществ

Само существование Суда, его функции и полномочия, практика деятельности отражают природу сообществ, их своеобразие, все то новое и интересное, что… Официальное наименование рассматриваемого института судебной власти – Court of… Местопребыванием Суда европейских сообществ определен г. Люксембург. Сначала это было как бы временным решением, что…

Палата аудиторов

Нельзя сказать, что до этого финансовый контроль в сообществах полностью отсутствовал. До 1977 г. в ЕЭС и Евратоме существовало Счетное бюро, а в… Первоначально Палата аудиторов состояла из девяти человек, но с увеличением… Палата аудиторов – коллегиальный орган. В принципе все решения в ней принимаются большинством голосов. Отдельным…

Экономический и социальный комитет

Собственно говоря, идея создания Экономического и социального комитета не нова, да и родилась она не в сообществах. Примерно в пяти-шести… Экономический и социальный комитет с самого начала и до последнего времени… В составе Экономического и социального комитета в настоящее время насчитывается 220 членов. Это число членов Комитета…

Европейский инвестиционный банк

По сравнению с другими учреждениями сообществ ЕИБ выступает максимально автономно. Он имеет все качества юридического лица, собственное и… Главное назначение ЕИБ сформулировано в Договоре о ЕЭС самым общим образом:… Важно подчеркнуть, что ЕИБ развивает свою деятельность на некоммерческих началах. Он не ставит своей целью получение…

Комитет регионов

Комитет регионов задуман как консультативный орган и в этом качестве сходен с Экономическим и социальным комитетом. Его назначение состоит в том,… Если Совет или Комиссия сочтет необходимой консультацию, Комитету регионов… Между обоими консультативными органами – Экономическим и социальным комитетом и Комитетом регионов – устанавливается…

Омбудсман

Назначение омбудсмана Европарламентом не означает, что между ними складываются отношения подчинения. Вряд ли можно считать таковым представление… Европарламент не вправе освободить омбудсмана от должности, а может лишь… Что касается полномочий омбудсмана, то прежде всего он вправе рассматривать жалобы как граждан Европейского союза, так…

Европейский валютный институт

Об основаниях создания Европейского валютного института (ЕВИ) уже говорилось выше. Здесь же надо подчеркнуть, что как в Маастрихтском договоре, так и в Протоколе об Уставе Европейского валютного института в полной мере отражен временный характер этого учреждения, его нацеленность на решение задач перехода к третьему этапу Экономического и валютного союза. В сущности, назначение ЕВИ сводится, во-первых, к усилению координации в сфере валютной политики в целях обеспечения стабильности цен; во-вторых, к подготовительным мерам, необходимым для создания Европейской системы центральных банков и для проведения единой валютной политики и введения единой валюты на третьем этапе; в-третьих, к мониторингу евро.

Членами ЕВИ стали национальные центральные банки. С учреждением ЕВИ отпала необходимость дальнейшего существования Комитета управляющих национальными центральными банками и Европейского фонда валютного сотрудничества, правопреемником которого стал ЕВИ.

ЕВИ – независимое учреждение, свободное в принятии решений от влияния правительств государств-членов и институтов Сообщества. Как уже говорилось, его руководящим органом является Совет, состоящий из председателя ЕВИ и управляющих национальными центральными банками. Председатель должен работать в ЕВИ постоянно: он назначается главами государств и правительств по рекомендации Комитета управляющих или Совета ЕВИ и после консультаций с Европарламентом и Советом. Решения в Совете ЕВИ принимаются простым или квалифицированным большинством голосов; порядок голосования определяется Уставом ЕВИ.

В Маастрихтском договоре специально сказано, что ЕВИ подлежит ликвидации после учреждения ЕЦБ.

Европейская система центральных банков

Как уже отмечалось выше, главное назначение ЕСЦБ – поддержание стабильности цен. Ход переговоров в Маастрихте показал, что лидеры и министры… Более конкретно основные задачи ЕСЦБ сформулированы в Договоре и Протоколе об… 1) определять и проводить в жизнь валютную политику Сообщества;

Суд первой инстанции

Суд европейских сообществ стал испытывать все более ощутимые перегрузки, что не могло не сказываться на уровне и эффективности правового… В этих условиях Суд все чаще стал не только обращать внимание Совета,… Ссылки скептиков и прямых противников появления в сообществах второго суда на то, что проблему перегрузки Суда…

Заключение

Европейская интеграция, а вместе с ней и европейское право выходят на новый виток своего развития. Как уже не раз бывало, государствам – членам Европейского союза нужно будет решить немало сложных вопросов. Особенность нынешнего этапа состоит в том, что помимо очередных проблем существует «чрезвычайное» обстоятельство: Европейский союз находится накануне значительного, кардинального увеличения своих рядов. Поэтому 15 государств-членов принимают решения, которые определяют условия пребывания в Союзе не только их самих, но и большого числа новых его участников. Европейский союз предстает ныне как значительно более сложный комплекс, единство которого требует более разветвленного, полного и детализированного правового регулирования. В этой связи можно ожидать, что европейское право будет и дальше развиваться и совершенствоваться.

 

[1] См.: Лкпин В.И. 1 io.mii. собр. соч. 'I'. 2(>. С. 335. 30

[2] Международные экономические отношения. М., 1991. Т. 1. С. 100

[3] Корки К).Л., Л(мор1жий Л.II., Кар/шток С.Л. Общий европейский дом: что мы о нем думаем. М., 1991. С. 8.

[4] См.: Юмашев Ю.М. Правопое регулирование прямых иностранных капиталовложений в ЕЭС. М., 1988. С. 7.

[5] liuroparccht: Texte uncl Fallc. S. 79.

[6] История спропсйской интеграции. 1945–1994. М., 1995. С. 201. 120

 

[7] О том, как кризис 70-х годов усилил внутреннюю противоречивость интеграционных процессов, см.: Европейское сообщество: регулирование интеграционных процессов / Отв. ред. М.М. Максимова, К).В. Шишков, Г. Паданка. М., 1986. С. 56 и след.

[8] Union Ec.onomi(|iiccl Monetaire. Commission curopccnne. Luxemburg, 1996. I'. 2!!. 174

[9] Eumparccht in Fallen. Baden-Baden, 1994. S. 41. 266

[10] ibid. S. 86. 268

[11] loc.us J.-K. The Community legal orrlcr. Brusscl, 1990. S. 11; Oppermrm T. luiroparcdil. Mundicn, 1991. S. 152

[12] Huronarceht: Tcxtc und Fallc. S. 308.

[13] Ibid.

[14] Юмишкя Ю.М. Мсждумаролмо-нрашжыс формы ннспшсэкопомичсских спяясй ЮС.М., 1989. С. 12-1.1

[15] Ср.: Энтин МЛ. Суд европейских схюбщестн: праноиыс формы обеспечения западноевропейской интеграции. М., 1957. С. 41.

[16] См.: Юмашев ЮМ. Мсждупародио-праионые формы нпсшмеикоиомичсских связей ЕЭС. С 238-239.

[17] Streinz R. Europarccht. ij 2. 308

[18] liuroparccht. I leiclclberg, 1995. S. 67.

[19] liuroparecht von Dr. R. Streinz. Heidelberg, 1995; Noel K. Working together: The institutions of the European Community. Luxembourg, 1988.

[20] John McCurnrick. The liuropcan Union. Imlianopolis, 1996. P. 156.