Свобода движения лиц

Свобода движения лиц имеет двоякое значение. Во-первых, это свободное движение работников. Такая свобода движения включает отмену любой дискриминации по признаку гражданства в отношении работников государств-членов в том, что касается найма, вознаграждения и других условий труда и занятости. Во-вторых, это право на жительство и экономическую деятельность граждан одного государства-члена в другом государстве-члене. Свобода жительства и экономической деятельности включает право самостоятельной деятельности, а также создания предприятий и управления ими на условиях, установленных законодательством страны для ее собственных граждан.

В Договоре о ЕЭС употребляются два понятия: «лицо» и «работник», хотя ни то, ни другое не раскрываются. Правовые акты институтов сообществ, в том числе решения Суда европейских сообществ, мало что добавили в этом отношении. Не случайно сам принцип иной раз трактуется как свобода движения всех граждан, с той лишь оговоркой, что речь идет о гражданах государств – членов ЕЭС, а сама свобода действует в рамках Сообщества. Разумеется, любые дискриминационные меры по отношению к «чужакам» или льготы и привилегии для «своих» должны быть исключены.

Связывается ли свобода движения лиц только с экономическими интересами? Иначе говоря, относится ли она только к рабочей силе, что необходимо для общего рынка, или же распространяется на всех граждан государств-членов? Проблема толкования остается одной из наиболее острых и сложных. Договор позволяет в принципе дать позитивный ответ: да, речь идет о гражданах, хотя в тексте статей используется понятие «работники». В первом разделе Договора, устанавливающем его исходные принципы, говорится о том, что высокие договаривающиеся стороны ставят своей целью отмену в рамках государств-членов препятствий для передвижения лиц. Следует напомнить и о том, что, как провозглашается в преамбуле, участники Договора подтверждают основную цель их усилий – непрерывное улучшение условий жизни и труда своих народов.

Если принять во внимание то бесспорное обстоятельство, что ЕЭС создавалось прежде всего во имя повышения эффективности экономического развития, то не будет ошибкой предположить, что главная забота сводилась к обеспечению беспрепятственной миграции рабочей силы. Но перемещающиеся в пределах Сообщества люди должны были располагать соответствующими социально-экокомическими и личными правами и свободами, а в определенных пределах и политическими правами. Миграция рабочей силы означала к тому же перемещение семей, что влекло дополнительные последствия.

Основные параметры свободы движения работников были определены следующим образом. Работник имеет право:

а) принимать реально предлагаемую работу;

б) свободно передвигаться в этих целях по территории государств-членов;

в) находиться в одном из государств-членов, занимаясь трудовой деятельностью в соответствии с законными, распорядительными и административными положениями, регулирующими занятость граждан данного государства;

г) оставаться на территории одного из государств-членов после завершения трудовой деятельности в этом государстве (ст. 48).

Свобода движения работников распространялась на все сферы занятости за исключением государственной службы. Ограничения могли вводиться только по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и охраны здоровья людей.

Пользоваться свободой движения лиц в соответствии с Договором о ЕЭС могут лишь граждане государств-членов. Она не предоставляется гражданам третьих государств и лицам без гражданства. Речь идет и о случаях, когда такие лица имеют постоянное местожительство на территории Европейского союза.

Как и в других случаях, свобода движения лиц утверждалась постепенно, по мере достижения целей каждого из намеченных этапов. Предусматривался переходный период, в течение которого законодательство и практика государств-членов должны были быть приведены в соответствие с провозглашенной свободой. Нужно было: а) наладить тесное сотрудничество между национальными службами занятости; б) устранить административные процедуры и сложившуюся практику, а также квалификационные сроки приема на работу, сохранение которых являлось препятствием на пути реализации провозглашенной свободы; в) отменить все национальные квалификационные сроки и другие ограничения, устанавливавшие в отношении граждан других государств-членов дискриминационные условия выбора работы; г) создать механизм, обеспечивающий взаимосвязь между предложением рабочей силы и заявками на нее на рынке труда. Государства-члены обратили особое внимание на создание условий для свободного движения молодежи.

Речь шла, разумеется, о поэтапном продвижении вперед. Также поэтапно стали отменяться ограничения, касавшиеся создания агентств, отделений или дочерних компаний гражданами одного государства-члена, обосновавшимися на территории другого государства-члена.

Были приняты во внимание интересы малых государств, для которых нерегулируемая миграция несла определенные опасности. Еще в 1970 г. Комиссия приняла постановление, согласно которому Люксембург получил исключительный статус. В случае, если того потребует осложнение демографической ситуации в стране, Комиссия по предложению люксембургского правительства может устанавливать особый порядок пребывания неграждан Люксембурга на его территории. Этот порядок может отличаться от общих правил, действующих в сообществах (Постановление № 1251-70 от 29 июня 1970г.).

Вопреки высказывавшимся опасениям, миграция в рамках сообществ не приобрела чрезмерных размеров. Более того, начиная с 1973 г. она стала уменьшаться и составила к началу 1992 г. всего 2% от общей численности рабочей силы в странах ЕЭС. Усилилась только миграция высококвалифицированных «белых воротничков», что прямо связывается с интеграционными процессами. По признанию специалистов, экономическая выгода от миграции оказалась весьма незначительной. Тем не менее ЕЭС продолжало и развивало политику свободы движения лиц, имея в виду устранить все оставшиеся барьеры, в том числе иммиграционные ограничения и налоги, на пути к открытию единого внутреннего рынка. Сохранялись только нормы, направленные на борьбу с ввозом наркотиков, преступностью и на ограничение притока граждан из третьих стран.

Существуют ли какие-либо существенные оговорки или ограничения в отношении свободы движения людей? Отвечая на этот вопрос, следует прежде всего повторить общее положение о том, что права мигрантов не могут быть выше прав граждан данного государства. Договор, разумеется, исходит из этого положения. Вместе с тем в Договоре утверждается и другое положение, а именно равенство прав «своих» и «чужих» граждан в том, что касается проживания и экономической деятельности на территории государств-членов.

Государства-члены в дальнейшем пошли по пути облегчения условий пребывания мигрантов на своей территории, включая предоставление помощи в обучении детей в школах, признание водительских прав и многое другое. Однако речь шла не только об общем послаблении. Одновременно вводились весьма строгие и игравшие на практике существенную роль требования, предъявляемые к тем гражданам государства-члена, которые хотели заняться экономической деятельностью в «не своем» государстве-члене. Особое значение приобрели требования о профессиональном образовании и профессиональной практике. В ЕЭС стало уделяться большое внимание вопросам признания соответствующих дипломов и свидетельств.

Принципиальное значение для реализации свободы движения работников имело решение вопроса о социальном обеспечении. Без этого трудно было ожидать, что, рискуя теми социальными благами и гарантиями, которые предоставлялись им национальным законодательством, люди станут покидать свою страну. Отсюда проистекают два важных положения, закрепленные в ст. 51 Договора: 1) суммирование всех периодов работы, учитываемых законодательством различных стран, для получения и сохранения права на пособие, а также для исчисления размера пособия; 2) выплата пособий лицам-резидентам на территории государств-членов.

В Договоре о ЕЭС, да и в практике его деятельности в первые годы политические права не привлекали внимания. Но вскоре о них заговорили в полный голос. Их актуальность и возраставшее значение стали объясняться в первую очередь тем, что потоки миграции увеличивались, а сами приезжие начали более действенно отстаивать свои права и свободы, что их политическая активность росла. К тому же надо учитывать, что миграция в ряде случаев протекала далеко не безболезненно. В отдельных странах оживлялись антииммигрантские настроения среди местного населения и нужно было противостоять националистическим выходкам. Более общий характер приобретал интерес мигрантов к избирательному праву, позволяющему иметь своих депутатов в представительных органах – от парламентов до местного самоуправления.

Свободное движение лиц в рамках ЕЭС, осуществляемое в соответствии с Договором о ЕЭС, было бы неверно отождествлять с правом на убежище, а тем более с иммиграцией из третьих стран. Это две отдельные проблемы. Последняя из них, первоначально остававшаяся в тени, постепенно становилась все более актуальной и сложной. Ухудшение экономического положения в ряде стран за пределами ЕЭС несло за собой опасность массового притока иммигрантов из третьих стран в государства – члены ЕЭС. Естественно вставал вопрос о том, в состоянии ли государства-члены принять огромную массу экономических беженцев. Мера обеспокоенности Сообщества наглядно проявилась в ограничительных мерах, заранее принимавшихся как в отдельных странах, так и в масштабах всего ЕЭС.

Прежде всего стало необходимым провести более четкое различие между правом на убежище и иммиграцией. В первом случае в основе подхода лежат нормы Женевской конвенции 1951 г., определяющей обязательства государств по отношению к тем, кто ищет убежище по политическим мотивам. Принципиально иную основу имеет иммиграция, предопределяемая экономическими причинами. Она регулируется, как правило, национальным правом. Поскольку же подход государств-членов может быть неодинаков, весьма существенное значение приобретает согласование позиций правительств этих государств, совместная разработка стратегии и тактики в сфере иммиграции.

Чтобы облегчить ситуацию в спорных случаях, государства – члены ЕЭС стремятся сократить сроки рассмотрения в административных и судебных органах заявлений с просьбой о предоставлении убежища, а также достичь договоренности об унификации правил отказа ищущим убежище от разрешения пересечь границу. Практической потребностью стало достижение договоренности о том, что лица, заявления которых о предоставлении убежища были отклонены, будут действительно не пропущены через границу или же депортированы, если они находятся на территории государства – члена ЕЭС.

Барьеры против массовой иммиграции становились все более высокими. Характерно, что они рассматривались и возводились в качестве составной части внешней политики государств – членов Сообщества. Стали определяться конкретные действия, направленные на то, чтобы поставить иммиграцию под контроль, в частности, путем согласования соответствующих квот, унификации правовых норм, препятствующих нелегальной иммиграции, равно как и норм, определяющих порядок воссоединения семей, а также разработки новых правил о приглашении иммигрантов на временную работу.

В целом правовое регулирование в сфере свободы движения лиц продолжало развиваться в направлении, заданном Договором о ЕЭС. Несомненное позитивное значение имело введение гражданства Европейского союза. Маастрихтский договор, установивший союзное гражданство, гласил: «Каждый гражданин государства-члена является гражданином Союза» (п. 1 ст. 8). Но институт гражданства государства-члена этим не отменялся. В ряде случаев необходимо было искать ответ на вопрос о том, как определять гражданство лица, мигрирующего в рамках Европейского союза. Отвечая в 1995 г. на запрос депутатов Европарламента по этому поводу, Комиссия подтвердила правило, согласно которому решение в каждом отдельном случае следует искать в законодательстве соответствующего государства-члена (№ С 230 от 4 сентября 1995 г.).

Немало места в деятельности Комиссии уделялось снятию бюрократических преград, возводившихся в государствах-членах на пути миграции работников и их семей. В специальном постановлении, принятом Комиссией, обращалось внимание на недопустимость введения в государствах-членах каких-либо требований о предъявлении гражданами других государств-членов дополнительных документов и справок. Условия должны быть и в этом отношении одинаковыми как для своих, так и для мигрантов, если последние являются гражданами государства-члена (№ С 273 от 18 октября 1995 г.).

Что касается возможностей обучения для студентов из других государств-членов, то Комиссия неоднократно подчеркивала, что здесь следует не только обеспечивать формальное равенство, но и оказывать помощь, полностью или частично освобождая студентов из других государств-членов от ряда платежей либо предоставляя им прямую финансовую поддержку. Комиссия заявила, что каждое государство вправе самостоятельно решать вопрос о поддержке своих граждан, обучающихся в другом государстве-члене. Однако если такая поддержка оказывается, то обращение со студентами, являющимися гражданами другого государства-члена, но постоянно проживающими на территории данного государства, должно строиться на тех же началах (№ С 145 от 12 июня 1995 г.).

Широкую известность не только в футбольных кругах Европы, но и среди широкой общественности получило решение Суда европейских сообществ по делу Босмана. Суд, по существу, покончил с ограничениями численности иностранных игроков, которые могли выступать в профессиональных клубных командах в матчах национальных первенств и на соревнованиях за призы Европейского футбольного союза. В своем решении он указал на то, что в случае с футбольными профессионалами или полупрофессионалами речь идет о свободе осуществления несамостоятельной деятельности и получения за нее вознаграждения. Правила о переходах футболистов не могут перечеркнуть статью 48 Договора о ЕЭС, гарантирующую свободу движения работников. То обстоятельство, что футбольные клубы как работодатели обязаны выплачивать переходные вознаграждения другим клубам, ухудшает возможности игроков найти работу, равно как и условия такой работы (дело URBSFA /Jean-Mark Bosman u.a., решение от 15 декабря 1995 г.).