Маастрихтский договор

90-е годы открыли новый этап развития сообществ. В сфере экономической интеграции были достигнуты результаты, которые в целом можно охарактеризовать как позитивные, подтверждающие обоснованность и перспективность избранного курса. Простое сопоставление с серединой 80-х годов подтверждает этот вывод. Единый рынок, вызывавший вначале столько споров и разногласий, в основном состоялся, к концу 1992 г. отпали административные и технические барьеры, прежде препятствовавшие свободному движению товаров, лиц, услуг и капиталов между государствами – членами сообществ. На этой основе заметно укрепилась экономическая стабильность сообществ, что создавало условия для их дальнейшего развития. Вместе с тем в ряде сфер интеграции стала ощущаться потребность в более тесной связи экономических и политических факторов. В целом создавались предпосылки для того, чтобы поднять интеграцию на новый, более высокий уровень.

Бесспорно, далеко не все интеграционные процессы шли гладко, без осложнений. Это проявлялось в различии подходов государств-членов к определению приоритетов в политике сообществ, темпов и способов ее реализации. На ходе интеграции сказывались неодинаковые возможности стран, их разделение на богатых и бедных, нуждавшихся в помощи сообществ. Нельзя было игнорировать противодействие оппозиционно настроенных политических кругов в отдельных странах, как, например, в Великобритании. Но понимание того, что потенциал интеграции нужно использовать во все более полном объеме, стало преобладающим в правительственных кругах западноевропейских стран. Задержки в пути не только были бы потерей времени, но и означали бы проигрыш в конкуренции, развернувшейся в мире.

Суть нового витка интеграции состояла в том, чтобы по возможности преодолеть отрыв, обособленность решения экономических проблем от всех остальных, дополнить взаимодействие государств-членов в проведении «общих политик» (валютной, экономической, сельскохозяйственной, торговой, социальной политики и др.) более тесным сотрудничеством в сфере международных отношений, создания системы безопасности и в борьбе с преступностью. До сих пор экономическая интеграция и другие сферы сотрудничества государств – членов сообществ были организационно обособлены. Это становилось тем более заметно, что сообщества стали все активнее выступать на международной арене. Прежний отрыв экономических интеграционных процессов от сотрудничества в сфере внешней политики, не игравший заметной роли на предыдущих этапах развития сообществ, стал сказываться все ощутимее. Он серьезно занижал эффективность дипломатических акций сообществ. Идея реформы витала в воздухе и здесь. Кстати, Единый европейский акт особо оговаривал, что через пять лет после его вступления в силу государства-члены должны изучить вопрос о необходимости пересмотра раздела III «Положения о Европейском сотрудничестве в области внешней политики» (п. 12 ст. 30).

Обновление сообществ облегчалось тем, что стала более слаженной и эффективной деятельность институтов и других органов сообществ. При всех своих недостатках и слабостях они продемонстрировали способность решать самые серьезные проблемы интеграции, находить должную меру самостоятельности в сочетании с должным пониманием роли и отведенного им места в процессе принятия решений. Правовая система сообществ постоянно пополнялась новыми пластами регулирования интеграционных процессов. Никого уже не удивляло, что учредительные договоры не только в обиходе, на языке чиновничества, но и в преподавании, в программах юридических факультетов именовались конституцией сообществ, а некоторые другие акты – законами сообществ или, как минимум, законодательными актами.

Разумеется, как институционная, так и правовая система сообществ в свою очередь нуждались в реформе. Единый европейский акт, на который в свое время возлагались немалые надежды, носил в значительной мере переходный характер и не мог стать правовой базой далеко идущих преобразований. Наверное, по этой причине он расценивался в странах, состоявших в сообществах, далеко не одинаково. Более осторожные политики были им в общем довольны, а настроенные радикальнее считали, что он не выполнил своего назначения и остался нереализованным. Если судить «со стороны», то можно сказать, что, располагая большим потенциалом, этот документ в полной мере так и не заработал, хотя и остался своего рода инспиратором грядущего обновления сообществ.

Дальнейшее развертывание интеграционных процессов на прежней правовой базе явно затруднилось. Нужно было внести ряд важных изменений и дополнений как в учредительные договоры, так и во всю правовую систему сообществ. Среди неотложных дел находилась разработка новых правовых актов, касающихся введения единой валюты, развития механизма экономического и валютного союза, единой социальной политики. Требовалось также дальнейшее продвижение вперед в реализации политики сближения правовых систем государств – членов сообществ.

Актуальными стали проблемы расширения сотрудничества в сфере внешней политики и политики безопасности. Страны Западной Европы все больше осознавали свою роль в развитии событий на континенте и во всем мире, которая заметно усиливалась, когда они выступали совместно на основе заранее разработанных и согласованных установок. Это было тем более актуально, что в 80-е годы и в начале 90-х годов в Европе и в других регионах земного шара произошли кардинальные перемены, круто изменившие международную обстановку. Достаточно сослаться на разрушение социализма на востоке континента. Это повлекло за собой ликвидацию СЭВ, Организации Варшавского Договора, распад СССР. Еще одним серьезнейшим изменением в Европе стало воссоединение Германии. В этих условиях усилилась потребность в том, чтобы сообщества все чаще выступали как отдельная, самостоятельная сила на международной сцене.

Еще в начале 1990 г. лидеры Германии и Франции – Коль и Миттеран – выступили с новой и при том весьма значительной инициативой. Если судить по внешней стороне дела, то они были озабочены идеей укрепления легитимности сообществ. Но в действительности речь шла о том, чтобы найти новые пути активизации их деятельности, причем не только в сфере экономики, но и во внешней политике и в области европейской безопасности. На двух конференциях министров иностранных дел государств – членов сообществ, состоявшихся вслед за франко-германской инициативой, были выдвинуты предложения о созыве двух межправительственных конференций. Одна из них должна была рассмотреть вопрос о политическом союзе, а другая – об экономическом и валютном союзе. Обе конференции начали работать одновременно с декабря 1990 г. Подготовительная работа велась на уровне министров и экспертов. Широко использовались разработки, сделанные в Комиссии, в первую очередь доклад Делора и проект Устава Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, датированные

1989 г. При разработке проекта документа о политическом союзе за основу был взят меморандум, составленный Комиссией в октябре 1990 г.

Подготовительная работа заняла относительно немного времени, но по своему характеру была напряженной и полной разных осложнений. Различия в позициях участников проявились по многим вопросам, и прежде всего по вопросам, касавшимся объема совместной внешней политики, закрепления за будущим Европейским союзом компетенции в сфере безопасности и обороны. Долго не удавалось договориться о критериях готовности стран-участниц к введению единой валюты. Много споров было по вопросам расширения компетенции Европарламента, принятия решений в Совете министров на основе квалифицированного большинства. Трудно перечислить многочисленные переговоры, согласования, консультации и неформальные встречи на самых различных уровнях, в ходе которых обсуждались и преодолевались противоречия, вырабатывались компромиссы и достигалось согласие.

Рассмотрение подготовленного таким образом договора стало главным вопросом на специально созванном заседании Европейского совета. Заседание состоялось 9–10 декабря 1991 г. в Маастрихте – одном из небольших провинциальных южных городков Голландии. Проект был в принципе одобрен главами государств и правительств всех двенадцати стран, входящих в сообщества. Официальное наименование документа – «Договор о Европейском союзе», но по месту своего рождения он чаще всего называется Маастрихтским договором. Так малоизвестный до того городок вошел в историю современности: его именем обозначена одна из важнейших вех во всем процессе интеграции и особенно в развитии европейских сообществ и Европейского союза.

Договор о Европейском союзе продолжил традицию учредительных договоров и Единого европейского акта. Это объемный документ, охватывающий широкий круг вопросов. С точки зрения юридической техники он хорошо отработан, его нормы, как правило, четко, полно и недвусмысленно определяют правила поведения участников регулируемых отношений.

Под общим наименованием «Договор о Европейском союзе» сведены воедино несколько блоков, многие из которых по своей значимости вполне могли бы быть предметом отдельных документов. В Договоре – семь разделов. В разделе I «Общие условия» провозглашается учреждение Европейского союза, определяются его главные цели, принципы построения. Наиболее весомым по содержанию является раздел II «Положения, изменяющие Договор, учреждающий Европейское экономическое сообщество, с целью учреждения Европейского сообщества». В этом разделе уточнены основные направления деятельности Сообщества, закреплена его обновленная институционная система, установлено гражданство Европейского союза, подвергнуты существенной модернизации положения о «политиках» Сообщества, в том числе об экономической и валютной политике, включая механизмы их реализации. Вслед за разделом II, выделяющимся, соответственно, своими размерами, идут разделы о поправках в другие два учредительных договора: раздел III «Положения, дополняющие Договор, учреждающий Европейское объединение угля и стали» и раздел IV «Положения, дополняющие Договор, учреждающий Европейское сообщество по атомной энергии».

Новые направления интеграции, ознаменовавшие учреждение Европейского союза, изложены в двух последующих разделах. Это – раздел V «Положения об общей внешней политике и политике безопасности» и раздел VI «Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел». Договор о Европейском союзе завершается разделом VII «Заключительные положения».

Не только для людей, не посвященных в тонкости составления международно-правовых документов, но и, пожалуй, для квалифицированных юристов Маастрихтский договор весьма непривычен и сложен для понимания. Интерпретация многих его положений предполагает обращение к другим правовым актам, в особенности к Парижскому и Римским учредительным договорам. Принципы декларируются не только в «Общих условиях», но и в других разделах Договора. Его особенность состоит, далее, в том, что много важного и актуального содержится в многочисленных приложениях к основному тексту.

Договор о Европейском союзе – объемный документ, содержащий обстоятельно разработанные, детализированные статьи. Но чтобы уточнить его положения и создать хорошо работающий механизм реализации, Договор сопровождается дополнительными документами. В их числе 10 протоколов, 8 деклараций и одно соглашение. К числу наиболее важных протоколов можно отнести Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, Протокол об Уставе Европейского валютного института, Протокол об Экономическом и социальном комитете и Комитете регионов, а также Протокол о переходе к третьему этапу развития Экономического и валютного союза. Фактически подобные протоколы являются соглашениями участников по принципиальным вопросам дальнейшего развертывания экономической интеграции в рамках Европейского союза.

Декларации, приложенные к Маастрихтскому договору, имеют более общий характер, чем протоколы. Не все декларации по содержанию равноценны, но все необходимы, с одной стороны, в качестве добавления к статьям и их «привязки» к другим актам, а с другой – для решения важных вопросов, возникающих в процессе функционирования Европейского союза. Особо следует выделить декларации общеэкономического характера: Декларацию о гражданстве государства-члена; Декларацию о Европейском фонде развития; Декларацию о роли национальных парламентов в Европейском союзе; Декларацию о Западноевропейском союзе; Декларацию о праве доступа к информации. Экономическую нагрузку несет только одна Декларация о валютном сотрудничестве со странами, не входящими в Сообщество.

После принципиального одобрения Договора на декабрьском саммите 1991 г. в Маастрихте потребовалось около двух месяцев для окончательной доработки текста Договора. Доработка носила не только редакционный характер. По ряду положений были составлены различные варианты формулировок, выбор одной из которых имел принципиальное значение для определения не только направлений и этапов развития, но и сущности Европейского союза. В первой же статье предстояло либо оставить положение о том, что целью Союза является федерация, либо заменить его расплывчатой и неопределенной фразой о все более тесном союзе народов Европы. В следующей статье нужно было высказаться за безоговорочное введение единой валюты либо допустить другие решения вопроса, в частности, параллельное хождение как ЭКЮ так и других валют.

Согласование окончательного текста завершилось его подписанием 7 февраля 1992 г. После этого был открыт процесс ратификации Договора в парламентах государств-членов. Было установлено, что если ратификация завершится в течение 1992 г., то Договор вступит в силу с 1 января 1993 г. Эта дата была определена не случайно: к началу 1993 г. должно было быть полностью завершено формирование единого внутреннего рынка 12 государств. Впрочем, был предусмотрен и запасной вариант на тот случай, если ратификация заняла бы больше времени: Договор считался бы действительным через месяц после вручения депозитарию последней ратификационной грамоты.

Процесс ратификации Маастрихтского договора в странах-участницах шел неодинаково. В одних странах – Италии, Испании, Португалии, Греции, Голландии, Бельгии и Люксембурге – Договор сразу же был одобрен в парламентах, причем каждый раз очевидным большинством голосов. Во Франции и Ирландии в соответствии-с их конституциями Договор прошел через референдумы, и, кстати, во Франции перевес голосов в пользу Договора оказался незначительным. В Германии и бундестаг, и бундесрат решительно поддержали Договор. Соответственно были внесены изменения в конституцию страны. Однако в Конституционный суд была внесена жалоба на то, что якобы Договор неправомерно переносит полномочия бундестага на Европейский союз. Своим решением Конституционный суд Германии подтвердил, что Положения Договора не нарушают Основной закон 1949 г. Вместе с тем он признал, что в ряде случаев Основной закон накладывает определенные ограничения, касающиеся участия Германии в Договоре.

В других странах Маастрихтский договор был встречен значительно более настороженно, если не сказать больше. Пожалуй, ни один другой учредительный договор не сталкивался на этапе ратификации со столь серьезными трудностями, грозившими порой самому существованию этого документа. В Великобритании, где у интеграции вообще, а у Маастрихтского договора в особенности имеется много противников, ратификация в парламенте была на пороге срыва и только решительная позиция правительства, связавшего ее исход с вопросом о доверии, привела к успешному голосованию. В Дании парламент было проголосовал «за», но последовавший затем референдум первоначально дал отрицательный результат, хотя и с минимальным перевесом голосов (50,1%). Только позднее, после того как на саммите в Эдинбурге (12 декабря 1992 г.) другие страны пошли на серьезные уступки датчанам, их мнение удалось изменить. Уступки были закреплены в особом «Протоколе о некоторых положениях, относящихся к Дании». Протокол предусмотрел изъятие в отношении этой страны двух важных положений Договора, подвергшихся наиболее резкой критике: во-первых, Дания получила возможность отказаться от участия в третьем этапе Экономического и валютного союза, а во-вторых, при проведении совместной оборонительной политики она сохраняла всего лишь статус наблюдателя. Повторный референдум сказал «да» Маастрихтскому договору.

Маастрихтский договор не отменяет и не заменяет Парижский договор 1951 г. и оба Римских договора 1957 г. Таково же его соотношение с Единым европейским актом 1986 г. Формально он создает новую структуру – Европейский союз и одновременно вносит изменения и дополнения в учредительные договоры (о ЕОУС, ЕЭС и Евратоме). Все три договора не отменяются, а в основном сохраняют силу. Теоретически нельзя исключить ситуацию, при которой для отдельных стран, не присоединившихся к тем или иным положениям Маастрихтского договора, продолжали бы действовать в прежней редакции нормы учредительных договоров и, следовательно, могли бы сосуществовать несовпадающие правовые режимы на конкретных участках интеграции.

Вместе с тем Маастрихтский договор сыграл очень важную роль в развитии интеграции в Европе. Сами его авторы не поскупились на лестные слова в адрес Договора. В первой же статье говорится о том, что он «знаменует собой новый этап в процессе создания как никогда ранее сплоченного союза народов Европы, в котором принимаемые решения направлены на наиболее полное удовлетворение потребностей граждан» (ст. «А»). Однако одними декларациями Договор не ограничился. В нем содержатся положения, многие из которых носят весьма конструктивный характер. Собственно говоря, они-то и продвигали дело вперед.

Об этом наглядно говорит содержание Маастрихтского договора. Общие положения занимают в нем мало места. Главное внимание уделяется нововведениям. При этом Римский договор 1957 г. о ЕЭС изменяется настолько существенно, что в Договоре прежнее наименование Сообщества – Европейское экономическое сообщество заменяется на просто Европейское сообщество. Тем самым обращается внимание на то, что становится иным сам подход к ЕЭС и его назначению. Уже некоторое время назад, еще до подписания Маастрихтского договора, ЕЭС стало именоваться Европейским сообществом не только потому, что оно является главным, ведущим в системе сообществ, но и вследствие определенного расширения круга его задач. Достаточно сказать, что его заметная функция состоит в охране окружающей среды, а это, строго говоря, относится уже не только к сфере экономики.

Своими положениями об общей внешней политике и политике безопасности Маастрихтский договор отразил намерение государств-членов перейти к более высокому уровню согласования своих действий на международной арене. Это было сделано несмотря на то что, казалось, накопленный опыт говорил лишь о неудачах. Даже Европейское политическое сотрудничество, предусматривавшее всего лишь систематические консультации министров иностранных дел, так и не заработало. Государства – члены сообществ продолжали проводить свою внешнюю политику несогласованно, не выделяя и не защищая общие интересы. Однако события в мире, и особенно на Европейском континенте, подталкивали эти страны к необходимости активно выступать сообща. Как было заявлено в Маастрихтском договоре, «Союз начинает проводить общую внешнюю политику и общую политику безопасности» (ст. «J»). Как никогда объемно очерчена в Договоре сфера общей внешней политики и общей политики безопасности.

Нововведением стали также положения о сотрудничестве в сфере правосудия и внутренних дел, выделенные в отдельный общий раздел. Такое сотрудничество не предусматривалось ни Парижским (1951), ни Римскими (1957) договорами, ни последующими документами учредительного характера. Нельзя сказать, что сотрудничество между судами и полицейскими службами государств-членов до этого вообще отсутствовало. Оно было и постепенно развивалось, поскольку жизнь диктовала потребность в нем. Но ни уровень сотрудничества, ни его масштабы нельзя было считать достаточными.

Речь шла об очень широкой сфере. Необходимо было согласовывать политику предоставления убежища, правила пересечения границ государств-членов и иммиграционной политики, включая вопросы борьбы с несанкционированной иммиграцией. Нуждались в согласовании условия проживания граждан третьих стран на территории государств-членов, включая восстановление семей и получение работы по найму. На общем фоне роста преступности, принимавшей транснациональный характер, развертывания наркобизнеса, резкого усиления терроризма нуждались в пересмотре организационные формы взаимодействия полицейских служб государств-членов. Без этого борьба с тяжкими международными преступлениями не могла бы вестись с должной эффективностью.

Если выделить самое важное нововведение, то, видимо, надо отметить, что Маастрихтский договор создал существенные предпосылки – институционные, правовые, организационные – для укрепления единства в рамках интеграционных процессов. С известной долей условности можно сказать, что Договор способствует расширению и углублению профедералистских тенденций в развитии сообществ и Европейского союза. Правда, Европейский союз оказался очень далек от того, о чем грезят поборники перехода к федерализму, хотя само его учреждение означало определенное, но достаточно осторожное продвижение в этом направлении. Принципиальное значение, далее, имело закрепление в Договоре института гражданства Европейского союза, что самым тесным образом связано с признанием основных прав человека также и «европейскими» правами, которые должны принадлежать гражданам Союза. Вместе с тем следует подчеркнуть, что идея политического союза в текст Договора не попала.

Профедералистские тенденции в известной мере подкреплялись не только общеполитическими статьями, но и немаловажными положениями Маастрихтского договора, распространяющими данный подход на конкретные сферы интеграции, в особенности на экономику и социальную сферу. Дело, таким образом, не ограничивалось декларациями о намерениях.

Договор содержит прежде всего положения, направленные на создание Экономического и валютного союза, введение единой валюты в рамках Европейского союза. Установлено, что к 1999 г. такая валюта, получившая после долгих дискуссий наименование «евро», должна заменить национальные валюты государств-членов, что в свою очередь явится заключительным аккордом в становлении Экономического и валютного союза. Стремясь осуществить Социальную хартию, принятую еще в 1989 г., участники Маастрихтского договора подписали Соглашение о социальной политике, в котором поставили перед собой следующие цели: содействие занятости, улучшение условий жизни и труда, надлежащая социальная защита, диалог между управлением и трудом, развитие человеческих ресурсов. Соглашение не распространялось только на Великобританию, которая не поддержала расширение полномочий Сообщества в этой сфере.

Произошло дальнейшее, и при том значительное, укрепление организационного единства сообществ. Возвращаясь к переименованию Европейского экономического сообщества в Европейское сообщество, следует еще раз сказать о том, что речь шла о выделении главного, ведущего звена в системе трех сообществ. Следующий шаг привел к тому, что на базе всех трех сообществ, – а ни одно из них не было упразднено, равно как не произошло и их слияния, – был учрежден Европейский союз. Хотя в Маастрихтском договоре сказано, что этот союз учрежден на базе не одних только сообществ, а дополнен сферами политики и формами сотрудничества в соответствии с Договором, практически он представляет собой структуру, объединяющую все три сообщества и реализующую идею их единства. Характерно, что с учреждением Европейского союза не были созданы новые институты и другие органы. Как установлено в статье «С» Договора, в Европейском союзе действует единая институционная система.

Ее развитие также весьма показательно. Прежние институты сохранились, их сферы деятельности, основные функции и компетенция не подверглись сколько-нибудь существенному пересмотру. Тем не менее многие институты стали называться иначе, отражая дух Маастрихтского договора. На своем заседании 8 ноября 1993 г. Совет европейских сообществ принял решение о том, чтобы именоваться впредь Советом Европейского союза. Были переименованы, далее, Комиссия европейских сообществ в Европейскую комиссию и Палата аудиторов в Европейскую палату аудиторов. Самым важным шагом в системе управления стало закрепление Европейского совета в качестве главного, руководящего органа. Как сказано в Маастрихтском договоре, Европейский совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры.

Усиление профедералистских тенденций в системе сообществ и Европейского союза не следует, однако, преувеличивать. Даже на волне бесспорных интеграционных успехов и новых больших ожиданий государства-члены сохраняли заметную осторожность и выдержку. Мера наднациональности никогда не выходила за пределы, диктуемые интересами обеспечения государственного суверенитета. Сообщества и Европейский союз продолжали носить «гибридный характер»: они сочетали качества международной организации и квазигосударственной федеральной структуры. Это предопределяло построение и деятельность каждого из институтов, причем не в общем плане, не одинаково для всех, а в зависимости от их назначения.

Подчеркивая значение Маастрихтского договора, необходимо иметь в виду, что он отнюдь не решил, да и не мог решить все проблемы развития западноевропейской интеграции. Договор нужно воспринимать, прежде всего учитывая конкретно-историческую обстановку, существовавшую во время его принятия. Он отразил ту меру готовности государств-участников пойти вперед, которая имелась не только на словах, но и на деле. Отсюда проистекают встречающиеся в Договоре неясности, противоречия, просто «белые пятна». Даже эксперты, посвященные в дела Европейского союза, затрудняются порой ответить на многие вопросы, связанные с раскрытием его природы, качественных отличий, привнесенных в интеграционные процессы после Маастрихта.

Небезынтересен ответ, данный 15 декабря 1994 г. Комиссией на запрос депутатов Европарламента относительно природы Европейского союза. Комиссия напомнила, что начиная с Конгресса в Гааге в 1948 г. существуют два лагеря: «с одной стороны, «федералисты», которые выступают за то, чтобы европейским властям были переданы четко обозначенные полномочия, а с другой стороны, сторонники Союза, «унионисты», которые считают, что дальнейшее развитие Европы возможно только путем достижения компромиссов между государствами, сохраняющими полный суверенитет и не делегирующими никакие свои полномочия. Договор о Европейском союзе не усилил раскол между этими двумя лагерями; он скорее объединил их в рамках общего компромисса». Как видно, четкости в представлениях не хватает даже тем, кто, казалось бы, находится в самом центре механизма управления делами сообществ и Европейского союза.