Включение Шенгенских договоренностей в правопорядок ЕС - раздел Право, ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО Важное Место В Работе Межправительственной Конференции Заняло Обсуждение Вопр...
Важное место в работе Межправительственной конференции заняло обсуждение вопросов, связанных с Шенгенскими договоренностями. После долгих проволочек Шенгенское соглашение 1985 г., а также принятые в его развитие акты (Конвенция о применении 1990 г. и др.) в конце концов стали действовать. Участники Соглашения сумели найти способы сделать его механизм работающим, что было связано в первую очередь с запуском Шенгенской информационной системы, позволяющей пограничной полиции выявлять и не пропускать на территорию Европейского союза лиц, въезд которых запрещен по законодательству какой-либо страны-участницы. Однако при всех своих достоинствах это Соглашение действовало только на территории его участников и не могло рассматриваться как составная часть европейского права.
У предложения включить Шенгенское соглашение в текст Амстердамского договора было немало противников, считавших, что отмена пограничного контроля облегчит жизнь бесконтрольным бродягам и пойдет на руку наркобизнесу, террору, мафиозным группировкам и другим преступным структурам. Не случайно даже во Франции – стране, активно поддержавшей идеи Шенгенского соглашения, отмечались «зигзаги» при его реализации. Что же касается государств-членов, не присоединившихся к Шенгеискому соглашению, то они в еще большей степени расходились в вопросе о мерах безопасности, необходимых для отмены внутренних границ и установления единообразного контроля на внешних границах Европейского союза.
Достоинства Шенгена, его важная роль в развитии европейской интеграции тем не менее взяли верх. Постепенная отмена контроля на общих границах государств-членов как нельзя больше соответствовала идее превращения Европейского союза в зону свободы, безопасности и справедливости – идее, провозглашенной на Межгосударственной конференции в качестве одного из стержней Амстердамского договора. Сказалась и практическая выгода Шенген-ских договоренностей. Их реализация способствовала росту мобильности рабочей силы, облегчению личных и деловых контактов людей, развитию торговых, финансовых и промышленных связей, а в конечном счете укреплению единства государств–членов Европейского союза.
Амстердамский договор решил споры о судьбах Шенгена прежде всего тем, что интегрировал Шенгенские договоренности в правопорядок Европейского союза. Это было сделано в отдельном протоколе, приложенном к Договору. Здесь же понятию «Шенгенские договоренности» было придано официальное звучание.
Понятие «Шенгенские договоренности» было четко определено в отдельном приложении. Под ними понимаются:
1) Соглашение о постепенной отмене контроля на общих границах, подписанное в Шенгене 14 июля 1985 г. между странами Бенилюкса (Бельгия, Нидерланды, Люксембург), Германией и Францией;
2) Конвенция, подписанная в Шенгене 19 июля 1990 г. между Бельгией, Германией, Францией, Люксембургом, Голландией о применении Соглашения о постепенной отмене контроля на их общих границах от 14 июля 1995 г. с приложенным заключительным актом и совместными декларациями;
3) протоколы о присоединении и соглашения, относящиеся к Соглашению 1985 г. и Конвенции 1990 г. и подписанные Италией (Париж, 27 ноября 1990 г.), Испанией и Португалией (Бонн, 25 июня 1991 г.), Грецией (Мадрид, 6 ноября 1992 г.), Австрией (Брюссель, 28 апреля 1995 г.), Данией, Финляндией и Швецией (Люксембург, 19 декабря 1996 г.), с соответствующими заключительными актами и декларациями;
4) решения и декларации, принятые Исполнительным комитетом, учрежденным в соответствии с Конвенцией 1990 г., а также акты, принятые в целях применения Конвенции органами, которые были наделены соответствующей компетенцией Исполнительным комитетом.
Шенгенские договоренности, таким образом, стали интегральной частью права ЕС. Вместе с тем в Протоколе было определено их место в «табеле о рангах». Положения Шенгенских договоренностей действуют и применяются только в том случае, если они не противоречат праву европейских сообществ и праву Европейского союза. Протокол особо отметил, что при решении спорных вопросов следует обращаться к принципам, заложенным в учредительных договорах о европейских сообществах и Европейском союзе.
Интеграция Шенгенских договоренностей в правопорядок Европейского Союза привела к тому, что отдельный механизм, созданный странами–участницами Шенгена для реализации Соглашения и последующих документов, был упразднен. Функции Исполнительного комитета, являвшегося главным органом этого механизма, перешли к Совету. Тем самым было исключено существование дублирующих структур в механизме Европейского союза и – что весьма существенно, – подчеркнуто значение новых компонентов права ЕС. В Протоколе определен порядок рассмотрения Советом «шен-генских» вопросов и установлено, что решения по ним принимаются на основе единогласия.
Поскольку Шенгенские договоренности интегрированы в право сообществ, Суд европейских сообществ отныне вправе рассматривать вопросы, связанные с их осуществлением и толкованием. Но Суд не вправе выходить за пределы своей компетенции. Во всяком случае он не правомочен принимать решения по вопросам поддержания правопорядка и обеспечения внутренней безопасности государств-членов.
Надо иметь в виду, что Шенгенские договоренности приняты 13 государствами–членами Европейского союза. Среди них нет Великобритании и Ирландии. Эти страны не связаны обязательствами, вытекающими из договоренностей, но вправе в любое время принимать участие в отдельных частях или во всем сотрудничестве, связанном с договоренностями.
Что касается двух государств–нечленов Европейского союза – Исландии и Норвегии, которые еще ранее присоединились к Шенге-ну, то Протокол подтвердил их участие в договоренностях. Соответствующие процедуры должны быть определены в Соглашении, которое будет заключено между этими странами и Советом. Соглашение предусмотрит, в частности, решение вопроса о финансовых обязательствах Исландии и Норвегии.
Признание Шенгенских договоренностей интегральной частью права ЕС имеет еще одно значение. При рассмотрении и решении вопросов, связанных с присоединением новых государств к Европейскому союзу, кандидаты обязаны принять все положения договоренностей.
Следует отметить, что до сих пор свобода передвижения граждан Европейского союза в принципе не носит абсолютного характера. Применение этой свободы помимо контроля в целях обеспечения внутренней безопасности стран-участниц ограничено рядом условий и лимитов, установленных в праве сообществ. И это понятно. Проблема реализации свободы передвижения людей – это лишь часть сложного комплекса проблем, стоящих ныне перед Европейским союзом. Она может быть в полной мере решена лишь в результате сближения условий жизни в рамках Европейского союза, с созданием более или менее однородной экономической и социальной территориальной структуры. То же самое можно сказать о проблеме оседлости.
Оставались нерешенными многие проблемы иммиграции и предоставления убежища. Все подобные проблемы уже перешагнули через границы государств – членов Европейского союза и могут успешно решаться только на международном уровне. Между тем Европейский союз давно подвергался острой критике за пассивность и отсталые методы борьбы с социальными болезнями.
На Межправительственной конференции активно обсуждались предложения, в которых делался акцент на укрепление двух направлений в деятельности Европейского союза: юстиции и внутренних дел. Чтобы обезопасить свободу передвижения людей и выбора местожительства от злоупотреблений, считлось целесообразным: установить общие правила въезда и оседлости, а также статус лиц из стран – нечленов Европейского союза; добиться эффективного взаимного признания решений национальных судов; принять действенные меры борьбы со всеми формами преступности.
Результаты работы Межправительственной конференции были выражены в Амстердамском договоре прежде всего чисто визуально: в нем появилась часть, озаглавленная «Визы, убежище, иммиграция и другие понятия, относящиеся к свободному передвижению лиц». Однако нововведений принципиального характера, в сущности, нет. Есть только поручение Совету принять ряд мер, направленных на обеспечение свободного передвижения лиц. Это поручение расписано по основным направлениям и касается основных «болевых точек», включая вопросы внешнего пограничного контроля, борьбы с преступностью, единых правил предоставления убежища. Но, судя по тексту статьи 73 «j» – новой статьи Договора, меры будут приняты не скоро. Совету дано пять лет, отсчет которых начнется со вступления данной части в силу.
Наряду с идеей усиления защиты основных прав и свобод человека и в тесной связи с нею в Амстердамском договоре отражены идеи прозрачности и открытости Европейского союза. Это можно считать ответом на критику, раздававшуюся в адрес Союза по поводу его бюрократизации, отдаленности от простого человека, а в итоге его отчужденности от широких слоев населения. На Межгосударственной конференции не раз отмечалось, что имидж Европейского союза должен быть обновлен и приведен в соответствие с требованиями времени. Эффективность и «конкурентоспособность» Союза накануне XXI в. предопределяются не только опорой на успехи интеграции и новыми управленческими технологиями, но и привлекательностью Союза для народов Европы, его демократической природой.
Понятия «прозрачность» и «открытость» Европейского союза применяются прежде всего в отношениях между людьми и институтами Союза. Свойственное бюрократии стремление отгородиться от рядовых граждан и мелкого бизнеса привело к тому, что институты и другие органы Союза, их бесчисленные департаменты закрывались от демократического контроля. Чтобы прорвать формальные барьеры и заслужить симпатии населения, Амстердамский договор не только провозгласил принципы прозрачности и открытости, но и закрепил некоторые механизмы их реализации.
О принципах сказано достаточно ясно: «Договор отражает новый этап в процессе создания все более тесного Союза между народами Европы, – Союза, решения в котором принимаются так открыто, как это возможно, и так близко к гражданину, как это достижимо» (новая редакция ст. 191 «а» Договора о Европейском союзе). Но, пожалуй, самое главное достижение Амстердамского договора в этой сфере – это значительное облегчение доступа «посторонних» к документам институтов и других органов Европейского союза.
Установлено, что каждый гражданин Европейского союза, а также каждое физическое лицо, проживающее на территории государства-члена, и каждое юридическое лицо, имеющее зарегистрированный офис на территории государства-члена, имеют право доступа к документам Европарламента, Совета и Комиссии, касающимся принципов и условий функционирования Союза и его институтов. Совету поручено разработать и по процедуре совместного решения утвердить перечень соответсвующих документов.
Из общего правила сделано несколько исключений. Без согласия государств-членов не разрешается доступ к документам, направляемым ими в институты и другие органы Европейского союза. Нет всеобщего свободного доступа к документам Суда европейских сообществ и Суда первой инстанции.
Развитие «второй опоры»
Все темы данного раздела:
Европейское право и европейская интеграция
Европейское право – новое явление в мире. Оно возникло и сложилось во второй половине XX в. буквально на глазах у живущих ныне людей и потому не может конкурировать не только с традиционными отрасл
Европейское право: многозначность понятия
Европейское право – понятие многозначное. Во-первых, это отдельная отрасль права, имеющая свой предмет и методы регулирования. Во-вторых, европейское право представляет собой учебную дисциплину, пр
Европейское право и европейское единство
Европейское право имеет различные территориальные пределы действия. Как право сообществ и даже как право Европейского союза оно действует не на всей территории Европы, а лишь на западе континента и
Европейское право – учебная дисциплина
В российских высших юридических учебных заьедениях до сих пор, как правило, не преподавался курс европейского права. Он еще не вошел в официально утвержденную обязательную программу дисциплин, подл
Наука европейского права
Как и само европейское право, наука о нем очень молода. Можно было бы сказать, что в России она находится еще в зародышевом состоянии, а в странах Европейского союза, где ее развитие началось на не
Истоки европейской идеи
Истоки европейского единения несомненно заслуживают отдельного рассмотрения, хотя в рамках курса европейского права практически невозможно поступить иначе, как отвести исторической части более чем
Панъевропеизм XX столетия
Идеи европейского единения, проявлявшиеся на протяжении столетий то сильнее, то слабее, долгое время так и не были по-настоящему востребованы историей. Только в XX в., да и то в основном после перв
Европа на пути интеграции
Документом принципиального значения в истории интеграции стала Декларация Шумана (9 мая 1950 г.). В ней, по сути дела, нашло отражение согласованное предложение Франции и Германии о создании Европе
Основные черты ЕОУС
Европейское объединение угля и стали начало свою деятельность в г. Люксембурге 10 августа 1952 г. Признанием заслуг Ж. Монне было его избрание на пост председателя Высшего руководящего органа ЕОУС.
ЕОУС – стимул развития интеграции
Парижский договор в его окончательной редакции разочаровал наиболее радикальных поборников европейской идеи, в особенности тех, кто выступал за федерализацию континента и наднациональный характер е
Римский договор 1957 г.
К середине 50-х годов идеи становления сообщества, рамки которого охватывали бы всю экономику, получили в Западной Европе широкую поддержку. В то же время позиции тех, кто цеплялся за явно устаревш
Основные принципы ЕЭС
Договор о ЕЭС действительно посвящен прежде всего регулированию общего рынка, хотя затрагивает и другие вопросы. Следует напомнить, что основные направления деятельности ЕЭС определены следующим об
Свобода движения товаров
Свобода движения товаров обычно рассматривается в качестве первой из четырех «основных свобод», на которых строился общий рынок. Первое требование Договора о ЕЭС гласило: «устранение между государс
Свобода движения лиц
Свобода движения лиц имеет двоякое значение. Во-первых, это свободное движение работников. Такая свобода движения включает отмену любой дискриминации по признаку гражданства в отношении работников
Свобода движения услуг
Вслед за свободой движения лиц Договор о ЕЭС закрепляет свободу движения услуг. Речь идет о самых разных услугах, которые практически невозможно перечислить исчерпывающим образом. Это услуги в сфер
Свобода движения капиталов
Свобода движения капиталов рассматривается и в учебниках, и в других работах по праву сообществ большей частью последней из четырех «основных свобод общего рынка». Однако это не означает, что по св
Политика конкуренции
К числу наиболее сложных и вместе с тем важных проблем развития ЕЭС относится разработка и осуществление общей политики конкуренции. Не давая определения конкуренции, которое было бы слишком общим
Экономическая политика
Экономическая политика, судя даже по названию, должна составлять квинтэссенцию функционирования ЕЭС. Вместе с тем нельзя не учитывать, что регулирование экономической жизни в государствах-членах ос
Аграрная политика
Сельское хозяйство было предметом первостепенного внимания западноевропейских стран еще до их объединения в ЕЭС. В то время сравнительно недавно закончившаяся вторая мировая война оставила в числе
Транспортная политика
В отличие от других общих «политик», о которых шла речь, транспортная политика ЕЭС сформулирована явно не в столь определенных нормах. Государства-члены по разным причинам, в том числе по политичес
Торговая политика
Под понятие «общая торговая политика» подпало прежде всего регулирование внешнеторговых отношений. Общая торговая политика выражается в торговых соглашениях сообществ с третьими странами, в участии
Политика экономического и социального сплочения
Строго говоря, такая политика на начальных этапах развития ЕЭС отсутствовала. Она не была «прописана» в Римском договоре 1957 г. О ней заговорили позднее, когда Сообщество разрослось и разрыв между
Региональная политика
Важное место в деятельности ЕЭС было суждено занять региональной политике. На первый взгляд это может показаться по меньшей мере спорной точкой зрения. Элементарные представления об условиях, опред
Социальная политика
Договор о ЕЭС с самого начала рассматривался как путь к обеспечению не только экономического, но и социального прогресса, непрерывного улучшения условий жизни народов, объединившихся в Сообщество.
Сближение законодательства
Выше уже отмечалось, что Договор о ЕЭС – отнюдь не декларация или протокол о намерениях. Это весьма объемный документ со множеством приложений. Но он не отменяет и не заменяет прав государств-члено
Евратом – сообщество секторальной интеграции
Европейское сообщество по атомной энергии появилось на европейской сцене одновременно с ЕЭС – в 1958 г. Более того, Договор о его учреждении был подписан в тот же день и в том же месте, что и Догов
Деятельность Евратома по содействию прогрессу в области атомной энергии
Характерно, что на первое место в деятельности Евратома по содействию прогрессу в области атомной энергии поставлено развитие исследований. На Комиссию возложена прямая обязанность поддерживать раз
Евратом в системе сообществ
Судьба Евратома неотделима от судьбы двух других сообществ, и в первую очередь от того, как развивалось ЕЭС. Подводя итоги развития западноевропейской интеграции с 50-х по 90-е годы, можно утвержда
VI. ОТ УЧРЕДИТЕЛЬНЫХ ДОГОВОРОВ К ЕДИНОМУ ЕВРОПЕЙСКОМУ АКТУ
Как и предполагалось идеологами западноевропейской интеграции, она прошла ряд этапов и фаз, содержание которых предопределялось как общими стратегическими потребностями развития сообществ, так и ко
Маастрихтский договор
90-е годы открыли новый этап развития сообществ. В сфере экономической интеграции были достигнуты результаты, которые в целом можно охарактеризовать как позитивные, подтверждающие обоснованность и
Правовая природа Европейского союза
Как уже не раз отмечалось, интеграция в Западной Европе до Маастрихта носила преимущественно экономический характер и все ее предшествующие этапы подтвердили это. В сфере экономики были последовате
Гражданство и права человека
Особый интерес вызывает введение гражданства Европейского союза. Это поистине беспрецедентный шаг в истории как института гражданства, так и межгосударственных структур. Ни одна из региональных орг
Экономический и валютный союз
В Римском договоре 1957 г. есть лишь скупое упоминание о сотрудничестве в области валютных отношений. Впервые идея создания Экономического и валютного союза выдвигается лишь в конце 60-х годов. Ее
Социальная политика
Важное место в Европейском союзе занимает общая социальная политика. Но предварительно необходимо отметить ее специфику. Обращает на себя внимание отсутствие в официальных документах и всем праве с
Общая внешняя политика и политика безопасности
В Маастрихтском договоре, как уже говорилось, уделено большое внимание сотрудничеству в сферах внешней политики и безопасности. Это продолжение и развитие прежних усилий по расширению рамок интегра
Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел
Политический союз в Маастрихтском договоре выходил за рамки внешней политики, политики безопасности и обороны. В разделе VI Договора «Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних де
Присоединение новых членов
Условия приема новых государств-членов подверглись определенным изменениям. Были отменены статьи учредительных договоров, регулировавшие эти условия (ст. 237 Договора о ЕЭС, ст. 205 Договора о Евра
Европейское экономическое пространство
Успехи в развитии интеграции, особенно экономической, стимулировали появление в начале 90-х годов нового образования – Европейского экономического пространства (ЕЭП). Оно включило, с одной стороны,
Общая оценка Маастрихтского договора
С вступлением в силу Маастрихтского договора Европейский союз начал свое существование. На фоне многих направлений его развития достаточно отчетливо просматривались две главные задачи, которые став
Развитие Европейского союза после Маастрихта
После вступления Маастрихтского договора в силу прошло сравнительно немного времени и, если исходить из прежних представлений, о его пересмотре, а тем более о заключении нового договора говорить вр
Межправительственная конференция
Межправительственная конференция открылась 29 марта 1996 г. в г.Турине (Италия). Место ее проведения было выбрано не случайно, оно предопределялось самим фактом итальянского пред-седательствования
Проблемы укрепления основных прав и свобод человека
Одна из основных задач Межправительственной конференции состояла в том, чтобы приблизить Европейский союз к человеку, преодолеть то отчуждение, которое было выявлено еще в период ратификации Маастр
Развитие социальной политики
Возрастание авторитета Европейского союза среди простых людей ныне напрямую связывается с тем, насколько активно и действенно он ведет себя в социальной сфере. Несмотря на то что основную тяжесть в
Развитие европейского гражданства
Сам факт введения европейского гражданства следует отнести к принципиальным переменам, прорывам в развитии интеграционных процессов на континенте. Это был шаг в направлении укрепления наднациональн
Европейского союза – общей внешней политики и политики безопасности
Критическая переоценка деятельности Европейского союза на международной арене показала, что здесь далеко еще не достигнуты даже те цели, которые провозглашены в Маастрихтском договоре. Государства-
Субсидиарность и пропорциональность
Амстердамский договор характерен тем, что он подчеркнул важность последовательной реализации принципов субсидиарности и пропорциональности. И это не случайно. Они рассматриваются в Европейском союз
Третья опора» – правовое сотрудничество и внутренние дела
Развитие правового сотрудничества и сотрудничества в сфере внутренних дел государств–членов Европейского союза за годы, прошедшие после подписания Маастрихтского договора, не ознаменовалось большим
Еще раз о правовой природе Европейского союза
От Амстердамского договора можно было ожидать, что он внесет ясность в трактовку вопроса о юридической природе Европейского союза. Судя по предложениям, рассматривавшимся на Межправительственной ко
Европейский союз и Россия
Еще 24 июня 1994 г. на о. Корфу было заключено Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами – с дру
Природа права сообществ
Право сообществ предстает первоначально перед каждым, кто к нему обращается, в виде обширного правового массива, охватывающего множество различных актов. Их юридическая сила, иерархические связи, с
Первичное право
Немаловажное значение для понимания природы нрава сообществ имеет классификация его источников. Хотя в принципе такая классификация в той или иной отрасли права обычно не вызывает особых осложнений
Вторичное право
Наряду с первичным правом в праве сообществ существует вторичное право, которое порой называется также последующим или производным правом. Под вторичным правом понимается совокупность правовых акто
Право сообществ и международное право
Право сообществ, своеобразие природы которого позволяет рассматривать его в качестве особого феномена, отличающегося, с одной стороны, от международного права, а с другой – от национального права г
Право сообществ и национальное право
Соотношение права сообществ и национального права точнее и полнее, чем любой другой показатель, характеризует не только общее назначение сообществ, их природу и главные цели, но и достигнутый урове
Институционное и материальное право
В преподавании, научной литературе и значительно реже – в юридической практике при анализе права европейских государств можно иной раз встретить два других понятия – «институционное право» и «матер
Общая характеристика
Природу, цели и задачи, тенденции развития сообществ и Европейского союза крайне трудно понять без рассмотрения их институционной системы. В известном смысле можно сказать, что такая система – это
Европейский парламент
Общая характеристика. Выше уже отмечалось, что вплоть до последнего времени Европарламент находился и в известной мере находится сегодня в тени других институтов. Ни его полномочия, ни реаль
Европейский совет
Само рассмотрение статуса Европейского совета непосредственно после Совета может вызвать обоснованные сомнения. Правильно ли оценивается реальная роль этого института, его место в механизме управле
Комиссия
Комиссия занимает особое место в системе управления делами Европейского союза и вследствие этого вызывает повышенный интерес у всех, кто занимается проблемами западноевропейской интеграции. Во-перв
Суд европейских сообществ
Общая характеристика. Суд европейских сообществ представляет собой один из наиболее важных и влиятельных институтов интеграции. На фоне Европейского совета, Совета, Комиссии и Европарламента
Палата аудиторов
Палата аудиторов была образована в соответствии с пунктом 1 статьи 7, пунктами «а» – «с» статьи 45 Договора о ЕОУС, пунктами «а» – «с» статьи 188 Договора о ЕЭС и пунктами «а» – «с» статьи 160 Дого
Экономический и социальный комитет
Экономический и социальный комитет – один из органов Европейского союза, судьба которого сложилась менее счастливо, чем у многих других. Он был задуман и создан еще Римскими договорами 1957 г. как
Европейский инвестиционный банк
Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) был учрежден с подписанием Римского договора о ЕЭС в 1957 г. Его членами стали все государства, составившие Сообщество. Прием новых стран в состав ЕЭС каждый р
Комитет регионов
После вступления в силу Маастрихтского договора должен быть образован Комитет регионов. В Договоре о нем сказано очень немного. Предусмотрено, что Комитет регионов разработает свой устав, который п
Омбудсман
Омбудсман вводится в институционную систему Маастрихтским договором. Значение этого шага, предпринятого государствами-членами по взаимной договоренности, проявляется по меньшей мере в двух аспектах
Европейская система центральных банков
Напомним, что Европейская система центральных банков (ЕСЦБ), учреждаемая согласно Маастрихтскому договору, охватывает Европейский центральный банк и центральные банки государств-членов. Эта система
Суд первой инстанции
Длительное время Суд европейских сообществ оставался в их институционной системе главным и единственным органом осуществления правосудия. Он, и только он рассматривал все виды исков, принимал предв
Новости и инфо для студентов