МЕТОДИЧЕСКИЕ, УКАЗАНИЯ ПО ИЗУЧЕНИЮ ДИСЦИПЛИНЫ "МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ"
В соответствии с учебным планом специальности "Юриспруденция" дисциплина "Муниципальное право" изучается в течение одного семестра.
Для дневного отделения предусмотрено 34 часа лекций. Контроль за результатами самостоятельной работы студентов осуществляется на семинарах. Студенты, не участвовавшие в обсуждении вопросов на семинарах, обязаны явиться для собеседования с преподавателем на кафедру "Теории и истории государства и права" (ауд. 219). Кроме того, студенты дневного отделения должны пройти три рейтинговых контроля в виде тестов, а студенты заочного отделения – защитить реферат и сдать в конце семестра экзамен.
По курсу "Муниципальное право" рекомендуются учебники: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ – М, 1997; Муниципальное право России: Учебник. / Под.ред. Чеботарев Г.Н. – 2-е изд., перераб и доп. – М., Юристь, 2006.
КУРС ЛЕКЦИЙ ПО МУНИЦИПАЛЬНОМУ ПРАВУ
ЛЕКЦИЯ № 1
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Местное самоуправление как институт народовластия
Научное определение понятия «местное самоуправление», которое устраивало бы всех или, по крайней мере, большинство ученых, еще не сложилось, Высказываемые суждения о сущности местного самоуправления, его политико-правовой природе противоречивы и во многом дискуссионны. Объясняется это сложным характером рассматриваемого социального института, существующими уже столетия различными, порой диаметрально противоположными, теориями местного самоуправления (управления), многообразием практических реальных форм участия граждан в решении местных проблем.
В ст. 2 Конституции РФ говорится, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет власть непосредственно, либо через органы государственной власти, либо через органы местного самоуправления. Таким образом, подчеркивается, что местное самоуправление выступает одной из форм народовластия.
Местное самоуправление составляет неотъемлемое свойство любого демократического государства.. Как отмечает В.И. Васильев, оно необходимо прежде всего «как способ, средство оптимизации государственного управления»[1].
В современных все более усложняющихся условиях управления социально-экономическими процессами чрезвычайно важно выбрать наиболее оптимальный вариант распределения полномочий между центром и регионами для того, чтобы потребности и интересы местных сообществ удовлетворялись с наименьшими затратами и наибольшей эффективностью. Местное самоуправление как раз и позволяет достичь децентрализации в управлении, обеспечить демократическим путем решение местных проблем самим населением. Кроме того, местное самоуправление необходимо как одна из форм осуществления политических прав и свобод граждан[2].
Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1995 г., отражает обе эти характеристики местного самоуправления. Так, в п. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается «право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения»[3].
Развивая положение Европейской хартии и Конституции РФ,
Федеральный закон От 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Главное, что объединяет оба определения – это самостоятельное решение населением и формируемыми им органами отнесенных к их ведению вопросов. При этом подчеркивается, что решение данных вопросов осуществляется под свою ответственность. Это означает, что за все негативные последствия принимаемых решений ответственность несут население и органы местного самоуправления. Вместе с тем в определении, изложенном в Европейской хартии, подчеркивается, что право самостоятельно управлять значительной частью дел возможно лишь в рамках закона. К сожалению, российский законодатель не счел нужным отметить эту особенность местного самоуправления.
Отличие определения местного самоуправления, данного в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, от содержащегося в Европейской хартии заключается еще и в том, что в отечественном законодательстве ведущее место в решении вопросов местного значения отводится населению, а уже потом органам местного самоуправления. Казалось бы, это более демократичный вариант, однако на практике население непосредственно участвует в самоуправлении лишь во время выборов органов местного самоуправления и изредка – в местных референдумах. Как правило, все текущие местные проблемы решают органы местного самоуправления. Как указывает В.И. Васильев, «возможно, когда-то мы сможем добиться того, чтобы по крайней мере основные решения принимались непосредственно населением, однако это не самый лучший способ организации местного самоуправления, особенно в относительно крупных муниципальных образованиях, и к тому же недостижимый в современных условиях функционирования местного самоуправления в России»[4].
Еще одно отличие состоит в следующем. Согласно Европейской
хартии право регулировать, принимать решения принадлежит прежде всего местным выборным органам власти – советам, собраниям. В российском законе отмечается, что решения принимаются органами местного самоуправления. Точнее было бы записать, что решения принимаются выборными и другими органами местного самоуправления[5].
В научной и учебной литературе местное самоуправление рассматривается с различных позиций. В.И. Фадеев выделяет три основных подхода. Он рассматривает местное самоуправление в качестве: а) основы конституционного строя; б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; в) формы народовластия[6]. Е.С. Шугрина считает, что понятие местного самоуправления помимо вышеперечисленных можно рассматривать также в следующих аспектах: местное самоуправление – это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; местное самоуправление – одна из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным[7]. В.А. Баранчиков рассматривает местное самоуправление как основной институт гражданского общества[8].
Безусловно, каждый из перечисленных подходов добавляет новые штрихи к пониманию такого сложного и комплексного явления, как местное самоуправление, однако излишняя детализация данного института иногда затрудняет выделение главного свойства местного самоуправления, каковым, по нашему мнению, является понимание местного самоуправления прежде всего как формы народовластия. Именно закрепление данной формы в ст. 2 Конституции РФ предопределяет рассмотрение местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя.
Действительно, если исходить из конституционного установления о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, то выделение местного самоуправления в качестве основ конституционного строя демократического государства вытекает из базового конституционного принципа – принадлежности власти народу и осуществления им этой власти в различных формах, в том числе и в форме местного самоуправления. Что же касается других аспектов понятия местного самоуправления, то они лишь дополняют, конкретизируют характеристику главного признака местного самоуправления. На самом деле право граждан местного сообщества на самостоятельное решение вопросов и их деятельность в этом направлении естественным образом вытекают из принципа народовластия, одной из форм которого и является местное самоуправление. Если народ осуществляет свою власть в форме местного самоуправления, то само собой разумеется, это предполагает самостоятельное решение населением местных вопросов. Не менее очевидно, что местное самоуправление как форма народовластия представляет собой одну из разновидностей социального управления. Если еще точнее определить смысл местного самоуправления, то можно сказать, что оно заключается в особом способе децентрализации государственного управления, так как значительная часть именно государственных дел передается местному населению на самостоятельное решение[9].
ЛЕКЦИЯ № 2
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ЛЕКЦИЯ № 3
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА
ЛЕКЦИЯ № 4
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВОВОЙ НАУКИ И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА
ЛЕКЦИЯ № 5
РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВРОССИИ
Создание и развитие института Советов народных депутатов
Идея местного самоуправления, предполагающая независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры. Так, в обращении II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам» говорилось о том, что в результате победы революции в рамках пролетарского государства утверждается власть народных масс, организованных в Советы на всех уровнях[88].
После октябрьских событий 1917 г. начался новый этап реформирования местных органов власти, суть которого состояла в ликвидации старых органов местного самоуправления и передаче их функций местным Советам. «Было бы вопиющим противоречием и непоследовательностью, если бы пролетариат, стремясь к своему господству, остановился в смущении, как перед святыней, перед существующими органами местного самоуправления»[89].
Новый подход к организации власти на местах был отражен в Инструкции НКВД от 24 декабря 1917 г. «О правах и обязанностях Советов», в которой устанавливалось, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют в соответствии с декретами и постановлениями как центральной власти, так и уездных, областных Советов, в состав которых они входят[90].
Упразднение органов земского и городского самоуправления проводилось на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым городские и земские органы самоуправления, выступавшие против советской власти, подлежали роспуску, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов, «дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой». Таким образом, в европейской части страны ликвидация земских и городских органов самоуправления практически закончилась к июлю 1918 г. Вместе с тем в некоторых районах уездные и волостные земства действовали параллельно с Советами вплоть до 1920—1921 гг. Это было обусловлено тем, что до революции они ведали, вопросами обеспечения продовольствием, управления коммунальным хозяйством, местным транспортом, просвещением, здравоохранением. Советы не могли сразу взять на себя эти функции[91]. Для выполнения задачи по передаче функций органов земского и городского самоуправления местным Советам декретом СНК 16 декабря 1917 г. был образован Комиссариат по местному самоуправлению.
Принятая 10 июля 1918 г. Конституция РСФСР закрепила и систематизировала сложившуюся на местах организацию власти. Согласно Конституции, к местным органам власти относились областные,
губернские (окружные}, уездные (районные) и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты (ст. 53, 55). В соответствии со ст. 57 в городах и сельских поселениях образовывались Советы депутатов и избираемые ими исполкомы. Кроме того, на конституционном уровне применительно к сельским местностям допускалась возможность решения вопросов управления непосредственно собранием избирателей. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.
Конституцией СССР 1936 г. и Конституцией РСФСР 1937 г. система съездов Советов была упразднена, а представительными органами власти в краях, областях, автономных областях, национальных округах, административных округах, районах, городах, поселках и селах признавались Советы депутатов трудящихся, избираемые непосредственно населением. Были внесены существенные изменения и в систему исполнительных комитетов. В частности, вводилась их «двойная» подчиненность — соответствующему Совету депутатов трудящихся и исполнительному органу вышестоящего Совета. Кроме того, Конституция РСФСР 1937 г. регламентировала образование при исполкомах (кроме поселковых и сельских) функциональных отделов и управлений, которые были подчинены Совету и его исполнительному комитету, а также соответствующему вышестоящему отделу (управлению) или народному комиссариату республики.
В целом конституционное регулирование статуса местных Советов и их исполкомов по Конституции РСФСР 1937 г. отображало усиление центральных тоталитарных начал в системе местных Советов[92].
60—70-е годы можно охарактеризовать как период определения полномочий местных органов власти в текущем законодательстве. Так, в 1967—1977 гг. были приняты акты, регулирующие деятельность Советов районных, поселковых и сельских звеньев: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся», Закон РСФСР от 19 июня 1968 г. «О сельском и поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР». Несколько позднее были приняты Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г. «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся» и Закон РСФСР от 28 мая 1971 г. «О районном Совете депутатов трудящихся».
Подробное закрепление полномочий местных Советов позволило, по мнению И.В. Выдрина и АН. Кокотова, полностью решить проблему определения компетенции учреждений местной власти, «что стоит рассматривать как существенное достижение в деле совершенствования законодательства о местных Советах для того времени»[93].
Политика в области местного строительства не изменилась и с принятием Конституции РСФСР 1978 г., установившей единую систему представительных органов, которые получили наименование Советов народных депутатов (ст. 89). Советы всех уровней формировались на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на два с половиной года, устанавливался императивный мандат депутата (ст. 99). Новая Конституция в отличие от Конституции 1937 г. закрепляла более широкий перечень полномочий местных Советов (ст. 138).
Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов; (ст. 145). Впервые было установлено, что «исполнительные комитеты могут решать все вопросы, отнесенные к ведению Советов за исключением тех, которые должны решаться только на сессиях* Советов» (ч. 2 ст. 147). Эта норма вытекала из характера взаимоотношений в системе Совет – исполком и была призвана обеспечить верховенство представительного органа власти по отношению к его органам исполнительного и распорядительного характера. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполкомов видел в депутатах своих общественных помощников. На сессиях не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения в ущерб выборным органам. Роль исполнительных органов непомерно возрастала. В целях изменения сложившейся ситуации во взаимоотношениях Советов и их исполкомов стали создаваться президиумы местных Советов, в ведении которых находились вопросы в основном представительного характера (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).
Однако решить проблему превосходства исполнительной власти над местными представительными органами так и не удалось. Дело усугублялось еще и тем, что многие из числа избранных председателей Советов, возглавивших президиумы, и председателей исполкомов стали конфликтовать между собой, выяснять, кто из них «главнее»[94]. Несовершенство законодательного регулирования не позволило устранить возникшие противоречия, эффективность работы местных органов власти и управления оставалась достаточно низкой. В такой ситуации стала очевидной необходимость кардинального пересмотра законодательства о местных Советах и создания принципиально новой системы управления на местах.
Необходимость реформирования системы местных органов власти была также вызвана противоречием между «видимостью и сущностью» советской системы устройства власти на местах, которая «стала порождением, частью и инструментом командно-административной системы и в то же время выполняла функцию ее демократического камуфляжа»[95].
ЛЕКЦИЯ № 6
ОСНОВНЫЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
В мировой практике существуют несколько систем местного самоуправления: англосаксонская, континентальная и иберийская. Их выделение основано на принципах, которые лежат в основе отношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.
ЛЕКЦИЯ № 7
Правовая основа местного самоуправления в Российской Федерации
Конституция РФ и иные нормативные правовые акты Российской Федерации о местном самоуправлении
Среди нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления, Конституция занимает главенствующее место. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституция обладает высшей юридической силой, имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ.
Конституция РФ провозглашает местное самоуправление как одну
из основ конституционного строя, признаваемую и гарантируемую государством (ст. 12). Признание местного самоуправления означает, что государство усматривает в нем определенный институт общества, который не обладает свойствами и функциями государственной власти. И с этой точки зрения гарантирование местного самоуправления следует понимать не просто как пассивное невмешательство государства в решение вопросов местного значения. Гарантированность местного самоуправления государством означает обязанность последнего активно содействовать укреплению данной формы народовластия. Вот почему Конституция РФ относит установление общих принципов организации местного самоуправления к кругу вопросов совместного ведения и Российской Федерации, и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72).
Гарантированность местного самоуправления, провозглашенная федеральной Конституцией, получает развитие и посредством установления системы конкретных конституционных гарантий. В ст.. 12 Конституции РФ определяется, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Вместе с тем, как отмечает ряд ученых, организационная обособленность органов местного самоуправления вовсе не означает утраты ими государственно-правовой природы. Данный принцип следует понимать как особый критерий разделения власти «по вертикали». И обособленность органов местного самоуправления объясняется тем, что задачи местного самоуправления не имеют четко выраженного политического содержания, так как в основном они сводятся к обеспечению нормальной повседневной жизни людей. Этого отнюдь нельзя сказать о системе органов государственной власти, которая обеспечивает государственный суверенитет, целостность Российской Федерации, установленный Конституцией РФ правовой порядок[127].
Основополагающие принципы местного самоуправления как одной из основ конституционного строя получили развитие в ряде других норм Конституции РФ. Так, в федеральной Конституции закрепляется:
· признание и равная защита муниципальной собственности наряду с другими формами собственности;
· самостоятельность управления муниципальной собственностью* органами местного самоуправления;
· самостоятельность формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборов;
· право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.
Как отмечалось выше, Конституция РФ относит установление общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., принятый исходя из данной конституционной нормы, имеет значение своего рода «муниципальной конституции». Он предусматривает закрепление на федеральном уровне общих, единых для всей страны принципов организации местного самоуправления. По сравнению со своим «предшественником» Закон 2003г. имеет более развитую юридико-техническую основу, содержит определения многих терминов, которые используются и в других нормативных правовых актах, проводит более четкое разделение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации по регулированию вопросов, входящих в сферу местного самоуправления.
Так, согласно ст. 5 Закона 2003 г. к основным полномочиям федеральных органов государственной власти отнесены следующие:
· определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;
· правовое регулирование по предметам ведения Российской Феде--рации и в пределах ее полномочий по предметам совместного ведения
· Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.
Статьей 6 Закона 2003 г. установлены следующие полномочия органов государственной власти субъектов РФ:
· правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления на подведомственной территории в случаях и порядке, установленных анализируемым законом;
· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам их совместного ведения с федеральными органами государственной власти;
· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.
Заметную роль в формировании на федеральном уровне правовой основы местного самоуправления играют указы и иные акты Президента РФ. Согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В частности, вопросам местного самоуправления регулярно уделяется внимание в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию России[128].
Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации[129]. В числе важнейших направлений государственной политики в области местного самоуправления названы:
· обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;
· создание условий для реализации органами местного самоуправления своих конституционных полномочий;
· обеспечение государственных гарантий местного самоуправления, а также обеспечение соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства РФ о местном самоуправлении и исполнения нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ федеральное Правительство также издает постановления и распоряжения, регулирующие сферу местного самоуправления[130].
Конституции (уставы) и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении
Как отмечалось выше, установление общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации отнесено Конституцией к предметам совместного ведения России и ее субъектов. С учетом данной конституционной нормы в конституциях республик, уставах других субъектов РФ закрепляются важнейшие принципы и особенности организации местного самоуправления на подведомственных субъектам РФ территориях.
Так, в гл. VIII Устава Тюменской области решаются вопросы регламентации местного самоуправления органами государственной власти Тюменской области и автономных округов, входящих в ее состав. Необходимость включения в Устав области этих положений объясняется тем, что Тюменская область относится к числу так называемых сложнопостроенных субъектов РФ.
В развитие положений Конституции РФ и федерального законодательства в Уставе Тюменской области также закреплены основные формы взаимоотношений областных органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 56), а также общие принципы разрешения споров и конфликтов между ними (ст. 57).
В конституциях (уставах) ряда субъектов Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы и этнические общности, закрепляются особенности организации местного самоуправления в местах компактного проживания этих этнических групп. Например, согласно ст. 18 Устава (Основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры органы государственной власти автономного округа:
· способствуют развитию самоуправления в соответствии с национальными традициями и обычаями коренных малочисленных народов Севера;
· создают условия для участия коренных малочисленных народов Севера в работе органов местного самоуправления.
В большинстве субъектов РФ для регулирования отдельных вопросов организации местного самоуправления принимаются специальные законы: о муниципальной службе, о порядке проведения муниципальных выборов и местных референдумов и т.д.
Соответственно, в развитие положений конституций (уставов) и законов субъектов РФ нормативные акты в сфере местного самоуправления издают главы и высшие исполнительные органы субъектов РФ.
Однако процесс формирования законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении едва ли можно считать завершенным. В 2003 г. с принятием нового Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления началась муниципальная реформа, направленная на реализацию ряда существенных нововведений в организации местного самоуправления в стране, предусмотренных названным Законом. В этой связи конституции (уставы) и нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие сферу местного самоуправления, уже подверглись серьезным изменениям и дополнениям; результаты практики их применения будут составлять основу для дальнейшего совершенствования законодательства субъектов РФ в области местного самоуправления.
ЛЕКЦИЯ № 8
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ЛЕКЦИЯ № 9
ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ
ДЕМОКРАТИИ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ЛЕКЦИЯ № 10
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов
ЛЕКЦИЯ № 11
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЫБОРНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ЛЕКЦИЯ № 12
ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ЛЕКЦИЯ № 13
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА
ЛЕКЦИЯ № 14
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Расходная часть местного бюджета
Расходы местного бюджета — это денежные средства, направляемые на финансовое (обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
В соответствии с БК РФ все расходы местных бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные.
Капитальные расходы включают инновационные и инвестиционные расходы, а также расходы, направленные на увеличение муниципального имущества, другие расходы, отнесенные к капитальным экономической бюджетной классификацией. Согласно Федеральному закону от 15 августа 1996 г. (с последующими изм. и доп.) «О бюджетной классификации Российской Федерации» к числу капитальных расходов отнесены: капитальное строительство, капитальный ремонт, приобретение земли и проч.).
Текущие расходы — это часть расходов местного бюджета, обеспечивающая текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений и другие расходы, отнесенные к числу текущих Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» (оплата труда гражданских служащих, приобретение предметов снабжения и расходных материалов, оплата коммунальных услуг и проч.).
БК РФ в ст. 84—87 разграничивает расходы федерального, региональных и местных бюджетов. Исходя из данного разграничения к числу расходов местных бюджетов относятся расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, региональных и местных бюджетов (обеспечение правоохранительной деятельности противопожарной безопасности, социальной защиты населения и др.), а также расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов (содержание органов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности и управление ею; содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, финансирование других вопросов местного значения).
Муниципально-правовая реформа предполагает существенные изменения в правовом регулировании местного бюджета.
Особенностью Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. является более подробное по сравнению с Законом 1995 г. регулирование вопросов, связанных с формированием и расходованием средств местного бюджета. В частности, в ст. 52 Закона указывается, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), который формируется и исполняется им самостоятельно, но при соблюдении установленных федеральным законодателем правовых норм, гарантирующих сбалансированность бюджета, определяющих требования к регулированию бюджетных правоотношений. В п. 4 ст. 52 закрепляется обязанность органов местного самоуправления представлять отчеты об исполнении местных бюджетов соответствующим органам государственной власти.
Предполагается усиление контроля со стороны населения за формированием и исполнением местного бюджета. В частности, проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Кроме того, согласно п. 2 ст. 28 Закона 2003 г. органы местного самоуправления в обязательном порядке должны проводить публичные слушания по проекту местного бюджета и отчету о его исполнении.
При регулировании расходов местных бюджетов Закон 2003 г. исходит из общего принципа самостоятельности муниципального образования, по обязывает соблюдать установленные БК РФ формы расходования бюджетных средств, устанавливает отдельные ограничения относительно финансирования оплаты труда муниципальных служащих, депутатов представительного органа, содержит запрет на финансирование из местного бюджета полномочий федеральных и региональных органов государственной власти.
Новшеством является обязанность органов местного самоуправления вести реестр расходных обязательств, под которым понимается свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами местного самоуправления договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполунению за счет средств местного бюджета.
Доходная часть местных бюджетов будет формироваться после окончательного вступления в силу Закона 2003 г. из таких доходов, как:
средства самообложения граждан;
доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов;
безвозмездные перечисления из федерального и регионального бюджетов;
доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
часть прибыли муниципальных предприятий и часть доходов от оказания платных услуг органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями;
штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов
местного самоуправления;
добровольные пожертвования;
иные поступления.
Другой существенной новеллой Закона 2003 г. является институт выравнивания, уровня бюджетной обеспеченности. Он направлен на обеспечение примерно равных финансовых условий всем однопорядковым муниципальным образованиям (поселениям, муниципальным районам).
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности будет определяться исходя из соотношения налоговых доходов на одного жителя, которые,; могут быть получены бюджетом соответствующего муниципального; образования с учетом уровня развития экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по однопорядковым муниципальным образованиям соответствующего субъекта РФ и различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, оказывающих влияние на стоимость предоставляемых бюджетных услуг (объем выплат) в расчете на одного жителя.
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности будет осуществляться путем предоставления дотаций из соответствующих фондов финансовой поддержки поселений (муниципальных районов). Однако превышение уровня расчетной бюджетной обеспеченности более чем в два раза в текущем финансовом году повлечет за собой перечисление субвенций из бюджета муниципального образования в соответствующий фонд финансовой поддержки муниципальных образований.
ЛЕКЦИЙ № 15
ГАРАНТИИ ПРАВА НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ЛЕКЦИЯ № 16
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ЛЕКЦИЯ № 17
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге
В соответствии со ст. 65 Конституции РФ в состав Федерации входят два города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург. Указанные города одновременно являются равноправными субъектами Российской Федерации и городскими поселениями. Наделение города статусом субъекта Российской федерации предполагает то, что в его границах должна осуществляться государственная власть субъекта Федерации. Вместе с тем население городов федерального значения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления, что прямо закреплено в ч. 1 ст. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.
Согласно ч. 1 ст. 12 указанного Закона на внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами Москвы и Санкт-Петербурга. Таким образом, принцип сохранения единства городского хозяйства является главной особенностью правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения. В частности, реализуя указанный принцип, законодатель г. Москвы закрепил перечень вопросов местного значения для муниципальных образований этого субъекта РФ, который значительно отличается от перечня вопросов местного значения муниципальных образований в других субъектах[228].
Отличительную особенность правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в городах федерального значения содержит ч. 3 ст. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. В соответствии с ней в Москве и Санкт-Петербурге объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляются законами указанных субъектов РФ в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий.
На основе приведенных выше норм в г. Москве проходит очередной этап реформирования системы местного самоуправления, который направлен на окончательное разделение функций управления территорией города между органами государственной власти, образующими вертикаль в пределах города, и органами местного самоуправления районов города[229].
Территориальной основой местного самоуправления являются внутригородские территории. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (в ред. от 12 марта 2003 г. и от 14 мая 2003 г.) местное самоуправление в г. Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города (включая районы г. Зеленограда). Согласно ч. 1 ст. 54 Устава г. Москвы внутригородские муниципальные образования – это часть территории города, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, бюджет муниципального образования и выборные органы местного самоуправления.
Таким образом, территория Москвы, а также территории административных округов находятся под юрисдикцией органов государственной власти (мэра, Московской городской Думы, Правительства Москвы), а в границах территории внутригородских районов соответствующие полномочия осуществляют органы государственной власти – районные управы и органы местного самоуправления.
В каждом районе образуется представительный орган местного самоуправления (муниципальное собрание) и исполнительно-распорядительный орган (муниципалитет).
Муниципальное собрание состоит из депутатов, избираемых жителями муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Численный состав муниципального собрания определяется с учетом численности избирателей муниципального образования: при числе избирателей до 50 тыс. в состав муниципального собрания входятдо 10 депутатов, при числе избирателей от 50 тыс. до 100 тыс. — до 15, свыше 100 тыс. — до 20 депутатов.
Закон г. Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» предусматривает различные способы избрания или назначения должностных лиц местного самоуправления (ст. 11). Так, руководитель муниципального образования, возглавляющий одновременно муниципальное собрание и муниципалитет, может избираться населением района или муниципальным собранием из своего состава. Кроме того, возможно также наличие раздельных должностей руководителя муниципального образования, избираемого населением и возглавляющего только муниципалитет, или назначаемого собранием руководителя муниципалитета и председателя муниципального собрания.
Каждый район самостоятельно выбирает для себя модель структуры органов самоуправления и закрепляет ее в уставе. Устав муниципального образования может приниматься муниципальным собранием или населением района на местном референдуме, при этом модель, предусматривающая прямые выборы руководителя муниципального образования, может быть принята только на местном референдуме.
Муниципалитет является органом местного самоуправления, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность. Так, в соответствии с уставом внутригородского муниципального образования «Алексеевское» в г. Москве деятельность муниципалитета возглавляет руководитель муниципалитета, который назначается на должность решением муниципального собрания из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Законом г. Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. «Об организации местного самоуправления в городе Санкт-Петербурге» предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории города федерального значения Санкт-Петербурга на территориях муниципальных образований в соответствии с федеральным законом и Уставом Санкт-Петербурга (ч. 1 ст. 7). При этом под внутригородским муниципальным образованием понимается часть территории города федерального значения Санкт-Петербурга (муниципальных округ, город, поселок), в границах которой местное самоуправление осуществляется населением напосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 2).
Таким образом, рассматривемый Закон г. Санкт-Петербурга закрепляет типологию внутригородских муниципальных образований. Различие в правовом статусе муниципального округа, города и поселка состоит прежде всего в разном объеме решаемых вопросов местного значения. Так, муниципальные округа согласно п. 1 ст. 10 Закона г. Санкт-Петербурга призваны решать 41 вопрос местного значения (принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; участие в мероприятиях по охране окружающей среды в границаях муниципального округа и др.).
Круг вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями — поселками несколько шире. Помимо вопросов, закрепленных за муниципальными округами, на поселки возлагается содержание и благоустройство, обеспечение сохранности и восстановление мест погребения и воинских захоронений, мемориальных сооружений и объектов, увековечивающих память погибших, а также организация установки указателей с названиями улиц и номерами домов.
За муниципальными образованиями — городами входящими в состав территории г. Санкт-Петербурга, закреплен наиболее широкий перечень решаемых им вопросов. Им подведомственны вопросы, закрепленные за муниципальными округами, и еще пять вопросов местного значения (утверждение адресных программ размещения объектов розничной торговли; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного образования и др.).
Структуру органов местного самоуправления во внутригородских муниципальных образованиях составляют муниципальный совет муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация муниципального образования, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления муниципального совета, главы муниципального образования, местной администрации в силу ст. 25 вышеуказанного Закона г. Санкт-Петербурга является обязательным.
Муниципальный совет муниципального образования — представительный орган муниципального образования, избираемый непосредственно населением, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Данный орган состоит из депутатов, избираемых населением муниципального образования. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
К исключительной компетенции муниципального совета муниципального образования отнесены:
1)принятие устава муниципального образования и внесение в него
изменений и дополнений;
2)утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3)принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4)определение порядка управления и распоряжения имуществом,
находящимся в муниципальной собственности;
5)определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
6)определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
7)определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
8)контроль за исполнением органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Обращает на себя внимание то, что представительные органы муниципальных образований в г. Санкт-Петербурге лишены права устанавливать, изменять и отменять местные налоги и сборы. Что же касается правового статуса главы муниципального образования и местной администрации, то в целом он не отличается от статуса, установленного указанным Законом 2003 г.
Что касается экономической основы местного самоуправления в г. Санкт-Петербурге, то обращает на себя внимание закрепление различных перечней объектов муниципальной собственности, закрепленных за муниципальными районами, поселками и городами. Что касается вопросов, связанных с формированием местного бюджета, то Закон г. Санкт-Петербурга вообще не регулирует доходы бюджетов муниципальных образований.
Таким образом, Закон 2003 г. в целом сохраняет сложившуюся систему правового регулирования организации местного самоуправления в городах федерального значения. В отличие от других субъектов РФ, где создана унифицированная двухзвенная система территориальной организации местного самоуправления, в городах федерального значения местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях (ч. 1 ст. 79). Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий. Следовательно, новый базовый закон о местном самоуправлении дает возможность органам государственной власти городов федерального значения самостоятельно определять масштабы территории внутригородских муниципальных образований.
Значительную самостоятельность по Закону 2003 г. органы государственной власти городов федерального значения получили и при регулировании компетенции внутригородских муниципальных образований, источников доходов местных бюджетов и состава муниципального имущества внутригородских муниципальных образований. Если для муниципальных образований в других субъектах Российской Федерации закон устанавливает закрытые перечни вопросов местного значения, источников доходов местных бюджетов и объектов имущества, входящего в состав муниципальной собственности, то для внутригородских муниципальных образований, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, эти перечни устанавливаются законами субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (ч. 3, 4 ст. 79).