Земская и городская реформы 1890 и 1892 гг.

В годы царствования Александра III на первый план выдвинулись идеи централизации и укрепления принципа самодержавия. «Русское самодержавие, — писал М.Н. Катков, — не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стра­не, никакого государства в государстве... Самое главное — устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление»[76].

Земское законодательство начало подвергаться активной критике со стороны противников реформ Александра II: «Вся система местно­го управления не имеет единства основания и разделяет силы... вместо того, чтобы их соединять... создавая «независимые общественные уч­реждения», она не создает самоуправления и не обеспечивает начала законности в отправлениях администрации»[77]. Это привело к тому, что 12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях[78], 11 июня 1892 г. — новое Городовое положение[79].

Положения 1890 г. и 1892 г., по сути, узаконили контрреформу зем­ского и городского самоуправления. Внесенные ими изменения осу­ществлялись по двум направлениям:

1. сокращение и без того немногочисленного контингента избира­телей;

2. ужесточение административного контроля над органами земского и городского самоуправления.

Положение 1890 г. превратило земство из всесословного учрежде­ния в сословное. Сократилось число гласных, изменился порядок их выборов. По новому Положению избиратели делились на три группы: в первую входили дворяне потомственные и личные; во вторую — про­чие лица, имеющие право участвовать в земских выборах, и предста­вители благотворительных, учебных и научных учреждений, торговых и промышленных обществ; в третью — крестьяне (ст. 28, 51).

Выборы уездных гласных проводились на двух избирательных съездах. Правом участвовать в избирательных съездах обладали лица мужского пола, состоящие в русском подданстве, достигшие 25 лет, в течение года владевшие в пределах уезда землей в количестве не ме­нее 1/10 ценза либо другой недвижимостью, оцененной не менее 1,5 тыс. руб. (ст. 24) .

Сельские избирательные съезды упразднялись. Для представи­тельства крестьян в уездных собраниях был установлен особый поря­док выборов. Сельские сходы посылали своих представителей на во­лостной сход, где избирались кандидаты, из числа которых губернатор назначал гласных в установленном количестве (ст. 51).

Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях. С 1890 г. в губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных зем­ских управ (ст. 56).

Реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание. Так, со­став губернских гласных в 1897 г. по сословиям складывался следую­щим образом: дворяне и чиновники — 89,5%, разночинцы — 8,7%, крестьяне — 1,8%.

Создание преимуществ для дворянского сословия — отмираю­щей управленческой элиты, по мнению В. В. Куликова, послужило одной из причин того, что контрреформа, как часто именуют Поло­жение 1890 г., не достигла желаемой цели укрепления монархиче­ского режима именно по причине самозамыкания дворянской кор­порации на своих собственных интересах, выраженных либераль­ным языком[80].

Увеличив число гласных дворян, новое Положение в то же время уменьшило общее число гласных более чем на 30%. Сокращение глас­ных было произведено следующим образом: число гласных от каждо­го уезда уменьшалось на одного, причем каждый уезд должен был иметь не менее двух губернских гласных[81].

Важнейшие постановления земских собраний по-прежнему подле­жали утверждению со стороны губернатора или министра внутренних дел (ст. 82, 83). Постановление, с которым губернатор не был согласен, передавалось на рассмотрение губернского по земским делам присут­ствия. В состав губернского по земским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, управляющий Казенной палатой, проку­рор окружного суда, председатель губернской земской управы и один губернский гласный. Если присутствие соглашалось с губернатором, то постановление не вступало в силу. При наличии разногласий спор­ный вопрос разрешал министр внутренних дел (ст. 84). Статья 87 По­ложения также предоставила губернатору право приостанавливать действие постановлений земских собраний не только в случаях фор­мального нарушения закона, но и тогда, когда он усмотрит, что данное постановление «не соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения» (принцип целесообразности). По мнению Н.А. Емельянова, сама по себе эта нор­ма была неплохой, так как ограждала не только интересы государства в целом, но и местного населения от непродуманных решений земских органов. Однако этим правом впоследствии стали часто злоупотреб­лять[82].

Положением 1890 г. был изменен принцип формирования зем­ских управ. Был введен порядок, при котором не только председа­тели управ, но и все их члены утверждались в должности минист­ром внутренних дел или губернатором. В частности, "председатели губернских управ утверждались в должности министром внутрен­них дел, а председатели уездных управ и члены как губернских, так и уездных управ. — губернатором. Председатели и члены управ чис­лились состоящими на государственной службе (ст. 124), в предсе­датели управ не могли быть избираемы лица, не имевшие права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно ото­звалось на окраинах, где председателями управ, как правило, были крестьяне и купцы.

Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и городское само­управление. Новое Городовое положение значительно урезало избира­тельное право для горожан (ст. 24) , что привело к уменьшению числа избирателей в шесть — восемь раз. Так, в Петербурге, где было более 21 тыс. избирателей, после принятия Положения 1892 г. осталось ме­нее 8 тыс.; в Москве, соответственно, было более 21 тыс., осталось более 7 тыс.; в Киеве — 4157, осталось 2710; в Харькове — 6890, оста­лось 2291[83].

Кроме того, было сокращено и число гласных (примерно в два раза), о чем свидетельствуют данные табл.[84].

Таблица. Изменения в составе гласных

Изменения произошли и во внутреннем устройстве органов город­ского самоуправления. В частности, городская управа была поставле­на в более независимое положение от городской Думы, права город­ского головы как председателя Думы были значительно расширены за счет прав гласных. Согласно Положению 1892 г. городские головы и члены управ считались состоявшими на государственной службе, и губернатор получал право делать им предписания и указания, а гу­бернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена.

Новым Положением устанавливались две формы общественного управления: в полном объеме и упрощенном. При определении той или иной формы рекомендовалось исходить из таких социально-экономических характеристик, как численность населения, состояние городских средств, преимущественный характер занятий горожан, уровень развития торговли и промышленности. На губернские города упрощенная форма управления не распространялась.

В соответствии со ст. 22 Положения в городских поселениях, где вводилось упрощенное управление, взамен Думы учреждалось собра­ние городских уполномоченных в количестве от 12 до 15 человек. Уполномоченных избирал сход местных домохозяев из числа лиц, владевших недвижимым имуществом, оцениваемым не менее чем в 100 руб. Собрание уполномоченных избирало городского старосту с одним или двумя помощниками (по усмотрению губернатора).

«Можно сказать, — отмечал по этому поводу К.А. Пажитков, — что после реформы 1982 года у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова»[85]. Реформа 1890—1892 гг. отбросила уст­ройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое поло­жение 1870 г. во многом устанавливало порядок, который существо­вал в странах Западной Европы, то акты 1890—1892 гг. предусматри­вали ограничение избирательного права и вмешательство со стороны государства, каких не знало в то время ни одно цивилизованное госу­дарство.