Данная система сложилась в странах, принадлежащих к системе общего права (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.). Для нее характерно отсутствие на местах полномочных представителей государственной власти, опекающих местные представительные органы. Последние «формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует»[106].
Местные представительные органы (советы) в странах, где действует англосаксонская система, избираются непосредственно населением сроком на три-четыре года. В ряде стран наряду с местным представительным органом населением избираются и некоторые должностные лица. Например, Конституция штата Иллинойс (США) 1970 г. устанавливает, что в каждом графстве штата избираются сроком на четыре года шериф, клерк графства и казначей. Кроме того, если это предусмотрено законом или ордонансом графства, могут быть избраны коронер, регистратор, налоговый инспектор, аудитор и иные должностные лица (разд. 4 ст. VII)[107].
Исполнительные коллегиальные органы общей компетенции в странах с англосаксонской системой местного самоуправления не создаются. Например, в Великобритании такой деятельностью занимаются отраслевые постоянные комиссии, которые формируются из членов совета и нанимают оплачиваемых служащих. В городах США, например в Чикаго, исполнительную функцию осуществляют мэры, избираемые либо непосредственно населением (схема 1),
Схема 1
Система «мэр — совет»
либо советом города, или нанимаемые на несколько лет по контракту из числа менеджеров (схема 2). Нанимаемые мэром и постоянными комиссиями совета муниципальные служащие подлежат утверждению советом.
Особенностью англосаксонской системы является четкое определение компетенции органов местного самоуправления. Полномочия местных органов определяются по принципу позитивного правового регулирования, в соответствии с которым они вправе совершать только действия, непосредственно предписанные законом. В противном случае действия местных властей могут быть признаны противозаконными.
В США этот принцип нашел отражение в «правиле Диллона», согласно которому любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций и спорные положения отрицаются[108].
Учитывая данный принцип, города, разрабатывающие свои хартии самоуправления, стремятся как можно подробнее зафиксировать в них свои полномочия. Так, в сравнении с модельной хартией самоуправления, состоящей их 10 статей, в которых содержится 66 пунктов, хартия г. Филадельфии имеет более 320 статей, а хартия г. Нью-Йорка — 52 главы и 4454 параграфа[109].
Схема 2
Система «совет — управляющий»
В Великобритании местные органы, также имеют лишь те полномочия, которые непосредственно предоставляются им парламентскими статутами. Если у местных органов возникает необходимость в получении дополнительного полномочия, то они вправе обратиться в парламент с просьбой об издании «частного» билля. Существует и более легкий способ получения дополнительного полномочия: обращение к государственному секретарю соответствующего департамента с просьбой об издании указа, предоставляющего местному органу необходимое полномочие. Такой указ впоследствии подлежит утверждению парламентом.
Отсутствие представителей государственной власти на местах Свидетельствует, что в странах с англосаксонской системой местного управления контроль за деятельностью местных Органов осуществляется преимущественно косвенным путем: через центральные министерства, а также судебные органы, Так в Великобритании общим государственным контролем занимается образованное в 1970 г. министерство охраны окружающей среды (точнее, его функциональное подразделение, объединяющее отделы планирования и местного развития)[110]. Позднее в этом министерстве был учрежден специальный пост государственного министра по делам местных властей.
В США контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется соответствующими правительственными департаментами штата. В большинстве штатов (Калифорния, Нью-Джерси, Нью-Йорк и др.) функционируют также специализированные департаменты, занимающиеся вопросами местного самоуправления. К числу их важнейших функций относится контроль за местными финансами, сбор необходимой статистической информации, консультирование муниципальных органов по тем или иным вопросам и др.[111]
В странах англосаксонского права широкое распространение полу-, чил судебный контроль в сфере местного самоуправления. В большинстве случаев он направлен на реализацию доктрин inter и ultra vires: если местный орган не выполняет должным образом предписаний парламента, равно как если превышает свои полномочия, его деятельность признается незаконной[112].
Таким образом, англосаксонская система местного самоуправления отнюдь не предполагает слабости контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Наоборот, применительно к Великобритании П. Бромхед утверждал: «Нет сомнения в том, что суверенные полномочия Короны по отношению к местному самоуправлению безграничны»[113].