В силу прямого указания Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы нашей страны. При этом, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).
Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в апреле 1998 г. и являющаяся по правовой природе международным договором, занимает главенствующее положение среди международных норм, регулирующих организацию местного самоуправления в нашей стране.
Как отмечают исследователи, значение правовой нормы, содержащейся в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, выходит за рамки проблемы исключительно имплементации международных норм во внутригосударственном праве. В силу рассматриваемой конституционной нормы ратифицированные Российской Федерацией международные договоры могут непосредственна применяться на ее территории различными органами власти, включая суды[125]. Это означает, что Европейская хартия местного самоуправления является частью правовой системы РФ, устанавливает основополагающие принципы организации местного самоуправления в нашей стране. Никакие положения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ не должны ей противоречить. Кроме того, она является актом прямого действия и применяется на всей территории нашей страны. Соответственно, для применения Европейской хартии при разрешении определенных юридических случаев (казусов) не требуется каких-либо правоподтверждающих действий и решений со стороны государства.
Хартия состоит из преамбулы, частей I, II и III. С содержательной точки зрения непосредственное отношение к организации местного самоуправления в Российской Федерации имеют прежде всего положения части I. В ней определяются важнейшие принципы и гарантии местного самоуправления, среди которых:
1) признание принципа местного самоуправления во внутреннем законодательстве (ст. 2);
2) сочетание форм представительной и непосредственной демократии в системе местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);
3) принцип субсидиарности при решении вопросов местного значения (ч. 3 ст. 4);
4) самостоятельность местного самоуправления в пределах его, компетенции (ч. 2 ст. 4);
5) подзаконный характер деятельности органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 4) ;
6) стабильность территориальной структуры местного самоуправления (ст. 5);
7) организационная самостоятельность местного самоуправления, многообразие моделей его организации (ч. 1 ст. 6);
8) право на финансовое обеспечение самостоятельной муниципальной деятельности исходя из установленной компетенции местного самоуправления (ст. 9);
9) недопустимость произвольного вмешательства государства в дела местного самоуправления (ст. 8);
10) право на судебную защиту прав местного самоуправлений (ст. 11).
Характеризуя Европейскую хартию местного самоуправления важно отметить, что она закрепляет понятие местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и а интересах местного населения. Тем самым достигается единообразие в понимании местного самоуправления.
При этом рассматриваемая норма Хартии ориентирует на то, чтобы закрепленное в Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления не осталось неким декларативным идеалом. Оно должно являться непосредственно действующим принципом осуществления власти в нашей стране, выражающимся в реальной способности органов местного самоуправления решать значительную часть публичных дел — вопросы местного значения.
Вместе с тем нельзя сказать, что Европейской хартией местного самоуправления исчерпывается круг международных норм, регламентирующих вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации. В качестве примера можно привести Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах»[126]. Согласно ст. 25 Пакта каждый гражданин должен1 иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность:
а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;
б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.
Данная международная норма ориентирует на обеспечение во внутригосударственной практике реальной выборности, в частности, органов местного самоуправления. В этой связи ее, как и многие другие международные нормы, следует признать регулирующей вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации.