Муниципальные правовые акты составляют важнейший элемент правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сам термин «муниципальные правовые акты» до недавнего времени в федеральном законодательстве отсутствовал. Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. оперировал другим термином: «правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» (ст. 19).
Статья этого Закона была посвящена закреплению требований к содержанию уставов муниципальных образований, порядку их разработки, принятия, регистрации и вступления в силу. Однако указанный Закон не предусматривал такого термина, который охватывали бы, кроме названных правовых актов, правовые акты, принятые на местных референдумах.
Устраняя данную неточность, законодатель вводит понятие муниципальных правовых актов. В Законе 2003 г. вопросам разработки, принятия, вступления в силу, отмены и приостановления действия! муниципальных правовых актов посвящена отдельная глава (гл. 7).
Согласно ст. 2 данного Закона под муниципальным правовым актом понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданные органам местного самоуправления, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
Таким образом, в данном определении нашли отражение все необходимые признаки правовых актов, принимаемых на местном уровне:
· с содержательной точки зрения — это решение по вопросам местного значения либо по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;
· с точки зрения субъекта принятия — это акты, принимаемые населением муниципального образования, органом либо должностным лицом местного самоуправления;
· с точки зрения формы выражения — это документ;
· с позиций правового значения — это решение, обязательное для исполнения на территории муниципального образования;
· по характеру содержащегося предписания и по кругу адресатов — это либо нормативный акт, либо правовой акт индивидуального характера.
Среди всех нормативных правовых актов, принимаемых на местном уровне, особое место занимает устав муниципального образования.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. содержит нормы, посвященные уставу муниципального образования. В частности, согласно п. 1 ч. 2 ст. 6 принятие устава, его изменение, а также контроль за его соблюдением относится к вопросам местного значения. При этом ч. 2 ст. 8 запрещает кому бы то ни было вмешиваться в процесс разработки устава, а также определяет субъекта, обладающего правом принять устав (представительный орган местного самоуправления или население муниципального образования).
Устав можно определить как основной нормативный правовой акт муниципального образования, регламентирующий деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Вместе с тем в научной литературе акцентируется внимание на различных аспектах сущности и правового значения устава муниципального образования. Устав для муниципального образования, отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, играет ту же роль, что и федеральная Конституция для страны в целом, конституции и уставы субъектов РФ — для соответствующих субъектов[131]. Другие авторы также указывают, что устав муниципального образования является своеобразной «мини-конституцией», подчеркивая учредительный характер данного муниципального нормативного правового акта[132].
А.А. Замотаев обращает внимание на юридическое свойство устава муниципального образования – его высшую юридическую силу по отношению к иным муниципальным нормативным правовым актам[133]. Высшая юридическая сила устава означает, что все акты, принимаемые органами муниципального образования и населением непосредственно, должны соответствовать уставу муниципального образования. Это следует из ч. 1 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., которая ставит в «подчинение» уставу муниципального образования правовые акты органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления.
Уставы большинства муниципальных образований закрепляют основные начала правового регулирования во всех сферах местного самоуправления. Помимо преамбулы, как правило, в уставах имеете глава, посвященная общим положениям (приводится определение понятия муниципального образования, устанавливаются границы и состав территории, определяются содержание понятия «население муниципального образования», понятие, принципы, правовая основа формы осуществления местного самоуправления в муниципальном образовании, предметы ведения муниципального образования, его; символика, юридические свойства самого Устава).
Помимо этого, уставы содержат главы, посвященные отдельным сферам местного самоуправления. Например, Устав города Рязани содержит главы, регулирующие непосредственное осуществление местного самоуправления населением города, закрепляющие структуру; органов местного самоуправления, нормы о представительном органе (городском Совете), о городской администрации, о муниципальной службе; отдельная глава посвящена финансовым и экономическим основам местного самоуправления.
Принятие и вступление в силу устава муниципального образования.Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. содержит положение, согласно которому устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно (ч. 2 ст. 8). Данная формулировка федерального закона вызывает вопрос о том, кто именно осуществляет разработку устава.
Отвечая на него, следует различать принятие устава во вновь создаваемом муниципальном образовании и принятие нового устава в уже существующем муниципальном образовании.
В первом случае норма ч. 2 ст. 8 не исключает возможности участия в процедуре разработки устава всех субъектов, обладающих правом на осуществление местного самоуправления: населения, органов местного самоуправления, индивидов, а во втором – лишь тех, которые указаны в нормативных актах муниципального образования.
Таким образом, муниципальные нормативные акты регулируют вопросы разработки устава. Это предполагает обязанность воздерживаться от неправомерного вмешательства в процесс разработки основного юридического документа муниципального образования для тех субъектов, которым не предоставлено право на участие в указанной деятельности. Прежде всего это касается органов государственной власти.
После того как устав муниципального образования будет разработан, его принимают в том порядке, который предусмотрен Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., т.е. населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления.
Необходимо отметить, что Закон 2003 г. значительно ограничивает непосредственное участие населения в принятии устава. Так, п. 2 ст. 44 гласит, что устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, – сходом граждан.
Конечным результатом процедуры принятия устава является его вступление в силу. Устав муниципального образования, согласно ч. 5 ст. 8 Закона 1995 г., вступает в силу с момента его опубликования. Между тем ч. 3 ст. 8 этого Закона гласит, что устав муниципального образования подлежит государственной регистрации.
Согласно ч. 3, 4 ст. 8 указанного Закона устав муниципального образования подлежит государственной регистрации, которая выполняет контрольную функцию. В государственной регистрации, в соответствии с положениями данного Закона может быть отказано только по причине противоречия его положений Конституции РФ, федеральным законам или законам субъектов РФ. Закон 1995 г. определение порядка регистрации устава относит к компетенции субъекта РФ, поэтому определение государственных органов, отвечающих за регистрацию уставов муниципальных образований, возможно только на основе законодательства субъектов РФ.
Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. не допускает указанного выше усмотрения субъектов РФ на определение органа, регистрирующего уставы муниципальных образований, устанавливая, что государственная регистрация уставов должна осуществляться органами юстиции в порядке, установленном федеральным законом.
После того как устав муниципального образования проходит государственную регистрацию и официальное опубликование, он вступает в законную силу.
В отличие от Закона 1995 г. (ст. 19) новый Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит достаточно подробные правила в отношении порядка принятия, обнародования, вступления в силу, отмены и приостановления действия муниципальных правовых актов. Так, проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые представительными органами местного самоуправления, вступают в силу в соответствии с НК РФ.
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Данное правило, тем не менее, не распространяется на муниципальные правовые акты или их отдельные положения, которые содержат конфиденциальную информацию.
Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом (ст. 48). В части, в которой муниципальные правовые акты регулируют осуществление отдельных государственных полномочий, эти акты могут быть отменены либо их действие приостановлено уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации или ее субъекта.