В соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 3) референдум, как и свободные выборы, является высшим непосредственным выражением власти многонационального народа Российской Федерации. Местный референдум признается одной из форм местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ). Понятие местного референдума определяется в ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Местный референдум — голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований.
В соответствии со ст. 22 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. решение о назначении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.
Несколько иначе данный вопрос решен в одноименном Законе 2003 г. (ст. 22): решение о назначении местного референдума также принимается представительным органом муниципального образования. Тогда как перечень субъектов, обладающих правом выдвижения инициативы назначения местного референдума, значительно расширен. Таким правом в соответствии с Законом обладают следующие субъекты:
1) граждане РФ, имеющие право на участие в местном референдуме;
2) избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы не позднее, чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума;
3) совместно — представительный орган муниципального образования и глава местной администрации.
Более подробно закон 2003 г. (в ред. от 21 июля 2005 г.) регулирует и процедурные вопросы назначения местного референдума. Так, граждане в целях назначения местного референдума образуют инициативную группу численностью не менее 10 человек и обязаны собрать в поддержку своей инициативы подписи в количестве до 5% числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Конкретное количество подписей устанавливается законом субъекта РФ. Тем самым создается необходимый юридический барьер для необоснованных, не пользующихся поддержкой населения инициатив.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления документов, до основании которых назначается местный референдум.
Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав (ст. 12—15, 36) устанавливает основные правила для регионального законодателя, позволяющие обеспечить соблюдение конституционных прав жителей муниципальных образований. В частности инициативная группа обращается в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о регистрации группы. В таком ходатайстве, подписываемом всеми членами группы, должны содержаться вопросы, предлагаемые для вынесения на референдум. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума. Избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня поступления ходатайства обязана рассмотреть его и принять решение о направлении представленных документов в представительный орган муниципального образования либо об отказе в регистрации инициативной группы. Основанием для отказа является несоответствие ходатайства и иных документов требованиям законодательства и устава муниципального образования.
В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В случае если местный референдум назначен судом, референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
В местном референдуме имеют право участвовать граждане РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Российские граждане участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Как уже указывалось, на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и российские граждане.
Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.
Однако даже конституционная сущность референдума как высшего выражения непосредственного народовластия не позволяет населению муниципального образования принимать решения, посягающие на особо охраняемые законом ценности, прежде всего, права и свободы граждан. Ибо, как указывает Е.А. Лукашева, «любые политические, меры, которые порождают нарушения прав человека, – это посягательство на свободу индивида. Они являются антиправовыми и аморальными, поскольку права человека – это не только отражение правового опыта развития человечества, но и кристаллизация его нравственных начал, связанных с уважением свободы и автономии индивида, недопустимостью их нарушения, с ориентацией на категории добра и общего блага»[140].
На местный референдум могут быть вынесены вопросы, только находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
· о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов либо об отсрочке указанных выборов;
· о персональном составе органов местного самоуправления;
· об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
· о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
· о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Это связано с тем, что референдум не может подменять другие важнейшие формы прямой демократии — выборы, отзыв депутатов и должностных лиц. Кроме того, далеко не все вопросы могут решаться путем непосредственного волеизъявления граждан в силу их сложности, необходимости учета как частных, так и общих интересов.
Вопросы, выносимые на местный референдум, должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования и чтобы на них можно было дать лишь однозначный ответ.
Акт о проведении местного референдума, а также принятое на нем решение могут быть обжалованы в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.
Правовое регулирование процедуры проведения местного референдума осуществляется главным образом на региональном уровне. Так, согласно ст. 8 Закона Тюменской области от 3 июня 2004 г. «О местном референдуме в Тюменской области» (в ред. от 5 ноября 2004 г.), группа граждан, имеющих право на участие в референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению местного референдума в количестве не менее 10 человек. Такое же количество участников предусмотрено Законом Свердловской области (с изм. от 12 октября 2004 г.) и Законом Московской области от 19 ноября 2003 г. «О местном референдуме в Московской области».