Муниципальную службу можно определить в двух значениях: объективном и субъективном[148].
В объективном смысле муниципальная служба представляет собой комплексный правовой институт — совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с зачислением на муниципальную должность, прохождением, отставкой и т.д.
Согласно ч. 2 ст. 21 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с упомянутым Законом и законами субъектов РФ. Подобная норма содержится и в ст. 42 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г.
Правовые нормы, составляющие в своей совокупности институт муниципальной службы, содержатся в федеральном законодательстве (Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления, Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.), региональном законодательстве (законы Тюменской области от 19 декабря 1996 г. «Об основах муниципальной службы в Тюменской области»; от 29 января 1999 г. «Об аттестации муниципальных служащих в Тюменской области» и др.), а также в уставах муниципальных образований.
Комплексный характер института муниципальной службы обусловлен тем, что помимо специальных норм о муниципальной службе данный институт включает нормы трудового, административного, финансового и других отраслей права. Это, впрочем, свойственно и самой отрасли муниципального права.
Нормы института муниципальной службы зачастую корреспондируют с нормами о государственной службе. Например, согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона об основах муниципальной службы стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службы государственного служащего. Государственная же служба является комплексным институтом административного права.
В субъективном смысле под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной (ч. 1 ст. 2 Федерального закона об основах муниципальной службы).
Говоря о муниципальной службе как об особом виде деятельности, следует прежде всего отметить, что муниципальная служба представляет собой один из многих видов службы в обществе. Служба как родовое понятие представляет собой вид трудовой социальной деятельности, объектом воздействия которого является человек, личность, его основные социально-биологические качества[149].
По мнению А.В. Гусева, в отличие от производственной деятельности, в результате которой создаются в основном материальные ценности, служба носит нематериальный характер. Служебная трудовая деятельность может осуществляться посредством создания и распространения духовных ценностей, состоять в обучении и воспитании. Труд служащих может заключаться и в подготовке, принятии, реализации и контроле за исполнением различных решений управленческого характера. Такой характер, в частности, носит деятельность муниципальных служащих[150].
Несмотря на наличие у муниципальной службы черт, свойственных всем разновидностям службы, муниципальная служба имеет свои особенности.
1. Главным предназначением муниципальной службы является обеспечение решения населением, органами и должностными лицами местного самоуправления вопросов местного значения. В связи с этим О.Е. Кутафин рассматривает муниципальную службу в качестве формы осуществления публичной власти[151].
2. Муниципальная служба — это профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе. В силу этого муниципальным служащим может стать не любой гражданин, а лишь тот, который обладает специальными профессиональными навыками. Вполне обоснованными в связи с этим являются требования закона, предъявляемые к претендентам на муниципальную должность, а также к муниципальным служащим. Ключевое значение для обеспечения профессионализма играет периодическая аттестация муниципальных служащих.
Профессионализм деятельности муниципальных служащих предполагает и то, что она осуществляется на постоянной и платной основе, а не на общественных началах. Обязанности по муниципальной должности муниципальной службы исполняются за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (ст. 7 Федерального закона об основах муниципальной службы).
3. Муниципальная служба осуществляется гражданами, обладающими особым правовым статусом, который выражен в специфических правах и обязанностях, гарантиях и проч.
4. Содержание муниципальной службы как разновидности трудовой деятельности обусловлено задачами, стоящими перед муниципальной службой.
Закон Тюменской области «Об основах муниципальной службы в Тюменской области» к задачам муниципальной службы относит: обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования; исполнение положений Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, законов области и нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления на территории муниципального образования; обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения; подготовку и принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органа местного самоуправления; защиту прав и интересов муниципального образования (ст. 4) .
Таким образом, муниципальная служба — это деятельность исполнительно-распорядительного характера.
5.Муниципальная служба осуществляется в порядке, урегулированном правовыми нормами, которые закрепляют условия замещения муниципальных должностей, исполнения служащими своих обязанностей, аттестации муниципальных служащих и много другого.
6.Муниципальная служба осуществляется на основе целостной системы правовых принципов (верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и гражданина, самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий и др.).