Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления

Нормы международного права закрепляют принцип материально-финансовой автономии местного самоуправления. В частности, ч. 1 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления гласит, что «орга­ны местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоря­жаться при осуществлении своих функций». Практика осуществле­ния местного самоуправления в Российской Федерации и зарубеж­ных странах показывает, что местное самоуправление будет реальным только в том случае, если муниципальные образования обладают необходимыми финансовыми и материальными ресурсами для при­нятия самостоятельных решений, удовлетворения потребностей жи­телей, достижения поставленных перед муниципалитетом целей[159]. Этому служит финансово-экономическая основа местного самоуправ­ления.

Понятие финансово-экономической основы местного самоуп­равления следует рассматривать в материальном и формальном смысле.

В материальном смысле финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность фактически суще­ствующих в муниципальном образовании финансовых средств, имуще­ства различных форм собственности, объектов инфраструктуры, ис­пользование которых позволяет решать вопросы местного значения и осуществлять переданные органам местного самоуправления государ­ственные полномочия. В этом случае необходимо поставить знак ра­венства между финансово-экономическими основами местного самоуправления и наличными финансово-экономическими ресурсами му­ниципального образования.

Однако для того, чтобы каждое муниципальное образование имело указанные ресурсы, нормами муниципального права закрепляются правовые гарантии экономической обеспеченности местного само­управления. Данные нормы в своей совокупности образуют институт муниципального права, который называется финансово-экономиче­ской основой местного самоуправления.

Таким образом, в формальном смысле финансово-экономическая ос­нова местного самоуправления — это совокупность правовых норм, за­крепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, ме­стных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения му­ниципальных образований[160].

Состав финансово-экономической основы местного самоуправле­ния определяется ст. 28 Закона об общих принципах организации ме­стного самоуправления 1995 г. Ее составляют: муниципальная собст­венность, местные финансы, имущество, находящееся в государствен­ной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собствен­ность, служащая удовлетворению потребностей населения муници­пального образования.

С 1991 г. в целом по России наблюдалось неуклонное снижение об­щей доли собственных доходов в местных бюджетах. С изменением налогового и бюджетного законодательства в настоящее время эта до­ля составляет в среднем не более 10%[161].

Расходные полномочия местных бюджетов за последние пять лет увеличились, а доходные – сократились. Например, в 2001 г. был упразднен налог на содержание жилищного фонда и объектов соци­ально-культурной сферы, который в среднем составлял 13—15% соб­ственных налоговых доходов местных бюджетов. В качестве компен­сации Федеральным законом от 5 августа 2000 г. «О введении в дейст­вие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской

Федерации о налогах»[162] представительным органам местного само­управления было предоставлено право устанавливать ставку по нало­гу на прибыль в размере до 5%, которые зачисляются в местные бюд­жеты. Однако, как отмечает B.C. Мокрый, «поступления от этого ис­точника не компенсируют полностью местным бюджетам выпадение доходов, связанных с упразднением налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Кроме того, нельзя рассчитывать на высокий уровень собираемости налога на прибыль, поскольку введение дополнительной налоговой ставки по нему увели­чит налоговую нагрузку на организации»[163].

Состав муниципального имущества также все годы становления местного самоуправления не удовлетворял в полной мере интересов муниципалитетов. Более того, включение некоторых объектов в со­став муниципальной собственности повлекло резкое ухудшение эко­номического положения большинства муниципальных образований. В частности, проблемой общероссийского масштаба аналитики при­знают муниципализацию социальных объектов (передача школ, поли­клиник и других социальных объектов в муниципальную собствен­ность). Данный процесс, по мнению В. Лексина и А. Швецова, стал в этих условиях одной из главных причин роста дотационности мест­ных и региональных бюджетов[164].

Поэтому целью принятия нового Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления было создание рав­новесия между доходами и затратами муниципальных образований.

Закон 2003 г. конкретизирует состав экономической основы мест­ного самоуправления и включает в нее находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также иму­щественные права муниципальных образований.