Нормы международного права закрепляют принцип материально-финансовой автономии местного самоуправления. В частности, ч. 1 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления гласит, что «органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций». Практика осуществления местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах показывает, что местное самоуправление будет реальным только в том случае, если муниципальные образования обладают необходимыми финансовыми и материальными ресурсами для принятия самостоятельных решений, удовлетворения потребностей жителей, достижения поставленных перед муниципалитетом целей[159]. Этому служит финансово-экономическая основа местного самоуправления.
Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления следует рассматривать в материальном и формальном смысле.
В материальном смысле финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность фактически существующих в муниципальном образовании финансовых средств, имущества различных форм собственности, объектов инфраструктуры, использование которых позволяет решать вопросы местного значения и осуществлять переданные органам местного самоуправления государственные полномочия. В этом случае необходимо поставить знак равенства между финансово-экономическими основами местного самоуправления и наличными финансово-экономическими ресурсами муниципального образования.
Однако для того, чтобы каждое муниципальное образование имело указанные ресурсы, нормами муниципального права закрепляются правовые гарантии экономической обеспеченности местного самоуправления. Данные нормы в своей совокупности образуют институт муниципального права, который называется финансово-экономической основой местного самоуправления.
Таким образом, в формальном смысле финансово-экономическая основа местного самоуправления — это совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований[160].
Состав финансово-экономической основы местного самоуправления определяется ст. 28 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. Ее составляют: муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
С 1991 г. в целом по России наблюдалось неуклонное снижение общей доли собственных доходов в местных бюджетах. С изменением налогового и бюджетного законодательства в настоящее время эта доля составляет в среднем не более 10%[161].
Расходные полномочия местных бюджетов за последние пять лет увеличились, а доходные – сократились. Например, в 2001 г. был упразднен налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, который в среднем составлял 13—15% собственных налоговых доходов местных бюджетов. В качестве компенсации Федеральным законом от 5 августа 2000 г. «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской
Федерации о налогах»[162] представительным органам местного самоуправления было предоставлено право устанавливать ставку по налогу на прибыль в размере до 5%, которые зачисляются в местные бюджеты. Однако, как отмечает B.C. Мокрый, «поступления от этого источника не компенсируют полностью местным бюджетам выпадение доходов, связанных с упразднением налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Кроме того, нельзя рассчитывать на высокий уровень собираемости налога на прибыль, поскольку введение дополнительной налоговой ставки по нему увеличит налоговую нагрузку на организации»[163].
Состав муниципального имущества также все годы становления местного самоуправления не удовлетворял в полной мере интересов муниципалитетов. Более того, включение некоторых объектов в состав муниципальной собственности повлекло резкое ухудшение экономического положения большинства муниципальных образований. В частности, проблемой общероссийского масштаба аналитики признают муниципализацию социальных объектов (передача школ, поликлиник и других социальных объектов в муниципальную собственность). Данный процесс, по мнению В. Лексина и А. Швецова, стал в этих условиях одной из главных причин роста дотационности местных и региональных бюджетов[164].
Поэтому целью принятия нового Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления было создание равновесия между доходами и затратами муниципальных образований.
Закон 2003 г. конкретизирует состав экономической основы местного самоуправления и включает в нее находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.