Понятие и виды гарантий права на осуществление местного самоуправления

Гарантированность местного самоуправления — это его неотъемле­мый атрибут, который закреплен как в международном, так и в рос­сийском национальном праве.

Местное самоуправление согласно Европейской хартии местного самоуправления — это не только право, но и реальная способность ор­ганов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел, а в силу ст. 12 Конституции РФ и ч. 1 ст. 2 Зако­на об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. местное самоуправление — это деятельность населения, гарантиро­ванная Конституцией.

Наличие данных положений в законодательстве не является слу­чайностью. В условиях становления российского местного самоуправ­ления, когда права муниципальных образований зачастую нарушают­ся, вопрос о гарантиях права на местное самоуправление приобретает особую злободневность.

Наиболее точно в связи с этим предназначение гарантий определя­ет Л.Д. Воеводин: «Гарантии служат тем мостиком, который обеспечи­вает переход от общего к частному, от прокламируемой возможности к действию»[168]. Иными словами, право на местное самоуправление оста­нется очередной декларацией до тех пор, пока в России не будет функ­ционировать эффективная система его гарантий.

В правовой науке гарантии юридических прав принято определять как «условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реа­лизацию и надежную охрану (защиту)»[169]. Данное определение вполне применимо и к праву на осуществление местного самоуправления.

Следовательно, гарантии права на осуществление местного само­управления — это условия и средства, обеспечивающие его фактиче­скую реализацию и надежную охрану (защиту).

Виды гарантий права на осуществление местного самоуправления

На сегодняшний день в правовой науке утвердилась точка зрения, со­гласно которой отдельно взятая гарантия не способна обеспечить требуе­мый результат. Поэтому все гарантии «действуют не изолированно, а в тесном, неразрывном единстве, в системе»[170]. Эффективность данной сис­темы «зависит как от уровня развития правовых принципов и институ­тов демократии в механизме государственной власти, состояния эконо­мики, способов распределения жизненных благ, нравственной атмосфе­ры в обществе, уровня его правовой культуры, степени общественного согласия, так и от наличия определенных элементов в системе функцио­нирования государственной власти»[171]. В связи с этим традиционно в сис­тему гарантий юридических прав включают: социально-экономические, политические и юридические гарантии. Некоторые авторы относят сюда также идеологические[172] и организационные гарантии[173].

Экономические гарантии права на осуществление местного само­управления при условии их эффективного действия призваны создать материально-техническую и финансовую базу, которая позволит му­ниципальным образованиям самостоятельно и успешно выполнять свои функции. Важность данного вида гарантий подчеркивается в Ев­ропейской хартии местного самоуправления: «Органы местного само­управления имеют право, в рамках национальной экономической по­литики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуще­ствлении своих функций» (ч. 1 ст. 9).

Конституция РФ также уделяет внимание экономическим гаранти­ям права на осуществление местного самоуправления. Так, в России признается и охраняется муниципальная собственность; закрепляется самостоятельность местных бюджетов, которая гарантируется установ­лением собственных источников доходов муниципальных образова­ний; гарантируется право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; провозглашается недопустимость наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без пе­редачи необходимых материальных и финансовых средств и др.

Политические гарантии призваны обеспечить самостоятельность местного самоуправления во взаимоотношениях с иными властными структурами.

Например, ни для кого не секрет, что демократический политиче­ский режим является одной из политических гарантий конституцион­ных прав и свобод, в том числе и права на осуществление местного са­моуправления. В этой связи стоит вспомнить выступление одного из участников III съезда Советов рабочих, крестьянских, солдатских де­путатов, который сказал: «Местное самоуправление и диктатура про­летариата несовместимы»[174]. Думается, местное самоуправление как де­мократический институт несовместимо не только с диктатурой проле­тариата, но и с любым другим недемократическим режимом.

Между тем не во всех российских регионах руководители помнят эту старую истину.

Юридические гарантии В.А. Сапун называет правовыми средства­ми, под которыми понимаются «такие институционные образования (формы, установления), реальное функционирование, использование которых приводит к практическому осуществлению объективного и субъективного права, его претворению в жизнь, достижению конечно­го социально-экономического результата»[175].

Юридические гарантии многообразны. В силу этого существуют различные теоретические варианты построения их системы.

Например, К. В. Арановский в систему юридических гарантий включает нормативные и институциональные гарантии. При этом нормативные гарантии включают систему юридического регулиро­вания субъективных прав, а институциональные представляют собой систему правозащитных юрисдикционных учреждений (инсти­тутов)[176].

Подобную, но более развернутую классификацию дает Н.В. Вит-рук, предлагая различать юридические гарантии реализации (по сути, они сводятся к совершенствованию законодательства) и гаран­тии охраны (защиты) прав (меры надзора и контроля за правомер­ностью поведения субъектов права; меры правовой защиты; меры юридической ответственности; меры пресечения и другие правоох­ранительные меры).

На сегодняшний день в России действует совокупность норматив­ных гарантий реализации и защиты права на осуществление местного самоуправления. К ним относятся правовые нормы, которые содер­жатся в Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции», других федеральных и региональных нормативных правовых актах, в муниципальных нормативных актах.

Однако с функционированием нормативных юридических гаран­тий реализации права на осуществление местного самоуправления связан значительный блок проблем. В самом общем виде они могут быть определены как противоречивое, нестабильное законодательст­во, характеризующееся спонтанными изменениями, не поддающими­ся никакой логике. С отсутствием жизненно важных нормативных ак­тов в сфере местного самоуправления также связан ряд проблем. О.Н. Сысуев в свое время отмечал необходимость принятия закона «О государственных минимальных социальных стандартах», а также законодательного установления порядка расчетов и компенсаций ме­стным бюджетам затрат на осуществление органами местного само­управления отдельных полномочий органов государственной власти РФ, дополнительных расходов и выпадающих доходов, возникающих в результате решений, принятых федеральными органами государст­венной власти[177]. Указанные нормативные акты до сих пор не приняты. Что касается муниципального уровня нормативного правового обеспечения конституционного права на осуществление местного са­моуправления, то здесь, с одной стороны, наблюдаются многочислен­ные случаи нарушения актов вышестоящего иерархического уровня, а с другой — неурегулированность содержания и процедур реализации права на осуществление местного самоуправления.

Еще одну обширную группу юридических гарантий конституцион­ного права на осуществление местного самоуправления составляет совокупность органов и должностных лиц, посредством применения указанных выше мер надзора и контроля, правовой защиты, мер юри­дической ответственности обеспечивающих беспрепятственную реа­лизацию и защиту нарушенного права на осуществление местного са­моуправления.

Так, согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ является гарантом Конституции, конституционных прав и свобод. В этом каче­стве он неоднократно предпринимал меры по правовому обеспечению и защите конституционного права на осуществление местного само управления.

Пример тому – так называемое «удмуртское дело», инициированное Президентом в Конституционном Суде РФ. В результате его рас­смотрения были признаны неконституционными положения Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», лишающие жителей некоторых поселений конституционного права на осуществление местного самоуправления[178].

Президент РФ обеспечивает реализацию и защиту конституционного права на осуществление местного самоуправления. Для более успешной реализации данной функции Президент РФ учредил систему своих полномочных представителей в федеральных округах[179], которые ведут активную работу по выявлению совершенных нарушений прав и свобод, а также по предупреждению их совершения.

Роль гарантов права на местное самоуправление играют также палаты Федерального Собрания, Уполномоченный по правам человека, федеральные органы исполнительной власти, возглавляемые Правительством РФ.