Гарантированность местного самоуправления — это его неотъемлемый атрибут, который закреплен как в международном, так и в российском национальном праве.
Местное самоуправление согласно Европейской хартии местного самоуправления — это не только право, но и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел, а в силу ст. 12 Конституции РФ и ч. 1 ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. местное самоуправление — это деятельность населения, гарантированная Конституцией.
Наличие данных положений в законодательстве не является случайностью. В условиях становления российского местного самоуправления, когда права муниципальных образований зачастую нарушаются, вопрос о гарантиях права на местное самоуправление приобретает особую злободневность.
Наиболее точно в связи с этим предназначение гарантий определяет Л.Д. Воеводин: «Гарантии служат тем мостиком, который обеспечивает переход от общего к частному, от прокламируемой возможности к действию»[168]. Иными словами, право на местное самоуправление останется очередной декларацией до тех пор, пока в России не будет функционировать эффективная система его гарантий.
В правовой науке гарантии юридических прав принято определять как «условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану (защиту)»[169]. Данное определение вполне применимо и к праву на осуществление местного самоуправления.
Следовательно, гарантии права на осуществление местного самоуправления — это условия и средства, обеспечивающие его фактическую реализацию и надежную охрану (защиту).
Виды гарантий права на осуществление местного самоуправления
На сегодняшний день в правовой науке утвердилась точка зрения, согласно которой отдельно взятая гарантия не способна обеспечить требуемый результат. Поэтому все гарантии «действуют не изолированно, а в тесном, неразрывном единстве, в системе»[170]. Эффективность данной системы «зависит как от уровня развития правовых принципов и институтов демократии в механизме государственной власти, состояния экономики, способов распределения жизненных благ, нравственной атмосферы в обществе, уровня его правовой культуры, степени общественного согласия, так и от наличия определенных элементов в системе функционирования государственной власти»[171]. В связи с этим традиционно в систему гарантий юридических прав включают: социально-экономические, политические и юридические гарантии. Некоторые авторы относят сюда также идеологические[172] и организационные гарантии[173].
Экономические гарантии права на осуществление местного самоуправления при условии их эффективного действия призваны создать материально-техническую и финансовую базу, которая позволит муниципальным образованиям самостоятельно и успешно выполнять свои функции. Важность данного вида гарантий подчеркивается в Европейской хартии местного самоуправления: «Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций» (ч. 1 ст. 9).
Конституция РФ также уделяет внимание экономическим гарантиям права на осуществление местного самоуправления. Так, в России признается и охраняется муниципальная собственность; закрепляется самостоятельность местных бюджетов, которая гарантируется установлением собственных источников доходов муниципальных образований; гарантируется право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; провозглашается недопустимость наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых материальных и финансовых средств и др.
Политические гарантии призваны обеспечить самостоятельность местного самоуправления во взаимоотношениях с иными властными структурами.
Например, ни для кого не секрет, что демократический политический режим является одной из политических гарантий конституционных прав и свобод, в том числе и права на осуществление местного самоуправления. В этой связи стоит вспомнить выступление одного из участников III съезда Советов рабочих, крестьянских, солдатских депутатов, который сказал: «Местное самоуправление и диктатура пролетариата несовместимы»[174]. Думается, местное самоуправление как демократический институт несовместимо не только с диктатурой пролетариата, но и с любым другим недемократическим режимом.
Между тем не во всех российских регионах руководители помнят эту старую истину.
Юридические гарантии В.А. Сапун называет правовыми средствами, под которыми понимаются «такие институционные образования (формы, установления), реальное функционирование, использование которых приводит к практическому осуществлению объективного и субъективного права, его претворению в жизнь, достижению конечного социально-экономического результата»[175].
Юридические гарантии многообразны. В силу этого существуют различные теоретические варианты построения их системы.
Например, К. В. Арановский в систему юридических гарантий включает нормативные и институциональные гарантии. При этом нормативные гарантии включают систему юридического регулирования субъективных прав, а институциональные представляют собой систему правозащитных юрисдикционных учреждений (институтов)[176].
Подобную, но более развернутую классификацию дает Н.В. Вит-рук, предлагая различать юридические гарантии реализации (по сути, они сводятся к совершенствованию законодательства) и гарантии охраны (защиты) прав (меры надзора и контроля за правомерностью поведения субъектов права; меры правовой защиты; меры юридической ответственности; меры пресечения и другие правоохранительные меры).
На сегодняшний день в России действует совокупность нормативных гарантий реализации и защиты права на осуществление местного самоуправления. К ним относятся правовые нормы, которые содержатся в Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных и региональных нормативных правовых актах, в муниципальных нормативных актах.
Однако с функционированием нормативных юридических гарантий реализации права на осуществление местного самоуправления связан значительный блок проблем. В самом общем виде они могут быть определены как противоречивое, нестабильное законодательство, характеризующееся спонтанными изменениями, не поддающимися никакой логике. С отсутствием жизненно важных нормативных актов в сфере местного самоуправления также связан ряд проблем. О.Н. Сысуев в свое время отмечал необходимость принятия закона «О государственных минимальных социальных стандартах», а также законодательного установления порядка расчетов и компенсаций местным бюджетам затрат на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти РФ, дополнительных расходов и выпадающих доходов, возникающих в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти[177]. Указанные нормативные акты до сих пор не приняты. Что касается муниципального уровня нормативного правового обеспечения конституционного права на осуществление местного самоуправления, то здесь, с одной стороны, наблюдаются многочисленные случаи нарушения актов вышестоящего иерархического уровня, а с другой — неурегулированность содержания и процедур реализации права на осуществление местного самоуправления.
Еще одну обширную группу юридических гарантий конституционного права на осуществление местного самоуправления составляет совокупность органов и должностных лиц, посредством применения указанных выше мер надзора и контроля, правовой защиты, мер юридической ответственности обеспечивающих беспрепятственную реализацию и защиту нарушенного права на осуществление местного самоуправления.
Так, согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ является гарантом Конституции, конституционных прав и свобод. В этом качестве он неоднократно предпринимал меры по правовому обеспечению и защите конституционного права на осуществление местного само управления.
Пример тому – так называемое «удмуртское дело», инициированное Президентом в Конституционном Суде РФ. В результате его рассмотрения были признаны неконституционными положения Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», лишающие жителей некоторых поселений конституционного права на осуществление местного самоуправления[178].
Президент РФ обеспечивает реализацию и защиту конституционного права на осуществление местного самоуправления. Для более успешной реализации данной функции Президент РФ учредил систему своих полномочных представителей в федеральных округах[179], которые ведут активную работу по выявлению совершенных нарушений прав и свобод, а также по предупреждению их совершения.
Роль гарантов права на местное самоуправление играют также палаты Федерального Собрания, Уполномоченный по правам человека, федеральные органы исполнительной власти, возглавляемые Правительством РФ.