Одной из важнейших гарантий прав и свобод является правосудие – особый вид государственно-властной деятельности, в силу ч. 1 ст. 118 Конституции РФ относящийся к прерогативе суда. Еще Ш. Монтескье утверждал, что от четкого функционирования судебной власти зависят свобода и безопасность граждан[180]. В полной мере это высказывание можно отнести и к праву на осуществление местного самоуправления.
Судебные гарантии вплетены в ткань системы гарантий права на осуществление местного самоуправления. При этом в законодательстве содержатся общие положения, гарантирующие судебную защиту любому праву или свободе, а также нормы, которые предусматривают судебные гарантии именно конституционному праву на осуществление местного самоуправления.
В частности, ст. 2, 17, 18,46 Конституции РФ закладывают конституционно-правовую основу для судебной защиты любого юридического права, в том числе и права на осуществление местного самоуправления.
Применительно к праву на осуществление местного самоуправления ст. 133 Конституции РФ, перечисляя гарантии местного самоуправления, в первую очередь называет судебную защиту. «В силу этого ст. 133 использует понятие «местное самоуправление», гарантируя судебную защиту права граждан на осуществление местного самоуправления на основе конституционных принципов»[181].
Важно обратить внимание на то, что в указанную статью Конституции РФ имплементированы требования ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления, которая гласит: «Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления».
Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. также содержит нормы, являющиеся основой для судебной защиты права на местное самоуправление. Так, ст. 4, закрепляющая полномочия органов государственной власти РФ в области местного самоуправления, предусматривает регулирование и защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления, а также установление порядка судебной защиты и судебную защиту местного самоуправления. В ст. 5 закреплены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. Причем этим органам вменяется в обязанность защита прав граждан на осуществление местного самоуправления (п. 8). В том случае, если в субъекте РФ образуются собственные судебные органы, данная норма будет являться правовой основой для деятельности этих органов в сфере защиты конституционного права на осуществление местного самоуправления.
Принципиально важным положением Закона является закрепление общей гарантии судебной защиты местного самоуправления (ст. 46). В ней определены субъекты, наделенные правом обращения в суд (граждане, проживающие на территории муниципального образования; органы и должностные лица местного самоуправления), а также вид нарушения права на осуществление местного самоуправления (издание акта органов государственной. власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений) и адресат обращения с иском – суд или арбитражный суд.
Помимо общих норм о судебной защите, федеральным законодательством предусматриваются судебные гарантии отдельных процедур, при осуществлении которых имеется наибольшая вероятность нарушения конституционного права на осуществление местного самоуправления.
Во-первых, это гарантии деятельности населения и органов местного самоуправления по изданию муниципальных правовых актов. В частности, в ч. 4 ст. 8 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. гарантируется возможность судебного обжалования отказа в государственной регистрации устава муниципального образования. Данное право муниципальными образованиями используется, но довольно редко. В частности, по решению суда были зарегистрированы уставы отдельных муниципальных образований Тульской области и города Санкт-Петербурга[182].
Кроме того, согласно п. 2 ст. 44 и ст. 52 указанного Закона допускается возможность признания решений органов и должностных лиц, а также решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, недействительными лишь по решению суда.
Во-вторых, предусматриваются специальные судебные гарантии законности процедур формирования органов местного самоуправления и досрочного прекращения их полномочий. Они закреплены в ч. 3 и 9 упомянутого выше Закона и связаны с тем, что досрочное прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления или главы муниципального образования возможно только на основании судебного решения о неконституционности или незаконности принятого ими нормативного акта. При этом решение о досрочном прекращении может быть обжаловано в суд теми гражданами, права и законные интересы которых нарушены в связи с принятием этого решения.
В-третьих, избирательное законодательство содержит судебные гарантии формирования выборных органов и должностных лиц местного самоуправления (см. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Судебная защита права на местное самоуправление может осуществляться, согласно ст. 118, 125, 126 и 127 Конституции РФ, органами конституционного правосудия (Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов Федерации), судами общей юрисдикции (Верховный Суд РФ и другие суды, входящие в систему общих судов) и арбитражными судами (Высший Арбитражный Суд РФ и другие арбитражные суды).
Суды общей юрисдикции в силу ст. 126 Конституции РФ призваны разрешать уголовные, гражданские и административные дела. Таким образом, эти суды защищают конституционное право на осуществление местного самоуправления от уголовно-правовых посягательств, гражданских деликтов и административных проступков, а также нарушений, вытекающих из административных правоотношений, включая нарушения данного конституционного права правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления.
Практика деятельности судов общей юрисдикции показывает, что наибольший удельный вес споров, которые рассматриваются ими, составляют споры, возникающие в связи с нарушениями прав на участие в осуществлении местного самоуправления посредством муниципальных выборов[183]. Это обусловлено тем, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет возможность обжаловать данный вид нарушения в соответствующие уровню выборов или референдума суды общей юрисдикции.
С 1995 по 1998 г. судами общей юрисдикции всех уровней были рассмотрены 625 дел, связанных с нарушениями избирательных прав в ходе формирования представительных органов местного самоуправления, и 505 дел, связанных с нарушениями избирательных прав в ходе избрания глав муниципальных образований[184].
Однако в практике судов общей юрисдикции имелись и иные случаи защиты права на местное самоуправление. Примером тому является дело, которое стало объектом внимания Верховного Суда РФ.
По контракту с администрацией города, являющегося областным центром, Е. работал в должности заместителя главы администрации города с 15 ноября 1991 г.
Постановлением главы областной администрации он был уволен с работы но ч. 2 ст.254 КЗоТ РСФСР со ссылкой на Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».
Областной суд удовлетворил иск Е. о признании незаконным постановления главы администрации области и о восстановлении на работе в прежней должности, указав па отсутствие у главы областной администрации права вмешиваться в дела органов местного самоуправления и увольнять их работников.
Судебная коллегия Верховного Суда РФ согласилась с выводами суда и, отклоняя кассационный протест прокурора, указала па то, что «в силу ст. 131 Конституции Российской Федерации администрация города (кроме городов Москвы и Санкт-Петербурга) является органом местного самоуправления. В ст. 12 Конституции закреплен принцип самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Значит, глава органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации не наделен полномочиями по решению кадровых вопросов органов местного самоуправления и не имел права освобождать от должности заместителя руководителя органа местного самоуправления»[185].
Арбитражные суды в соответствии со ст. 127 Конституции РФ, федеральными конституционными законами «О судебной системе Pocсийской Федерации»[186] и «Об арбитражных судах в Российской Федерации»[187] призваны защитить конституционное право на осуществление местного самоуправления в экономических спорах, т.е. обеспечить нормальное формирование финансово-экономической основы местного самоуправления. Критериями определения подведомственности арбитражных судов служат, во-первых, характер спора (в том смысле, что он, какова бы ни была его отраслевая принадлежность, должен быть связан с предпринимательской деятельностью) и, во-вторых, субъектный состав правоотношения[188] (спор должен возникнуть между хозяйствующими субъектами).
На практике органы местного самоуправления обращаются в арбитражные суды в случаях возникновения споров по поводу реализации права муниципальной собственности, споров из финансовых правоотношений и в других предусмотренных законом случаях.
Особую роль арбитражные суды играют при возникновении правовых конфликтов между органами местного самоуправления и органами государственной власти по поводу решения вопросов местного значения в экономической сфере.
Так, в 2000 г. спор возник между администрацией г. Тюмени и Антимонопольным управлением но Тюменской и Курганской областям. Суть дела состояла в следующем.
Администрацией г. Тюмени было издано распоряжение «О порядке привлечения автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным маршрутным перевозкам пассажиров в городе и пригороде но муниципальной маршрутной сети». Антимонопольное управление признало данное распоряжение нарушающим отдельные положения антимонопольного законодательства, о чем были вынесены решение и предписание об устранении нарушения.
По иску администрации г. Тюмени арбитражным судом первой инстанции было вынесено решение о правомерности действий администрации, но постановлением апелляционной инстанции от 15 марта 2001 г. решение суда первой инстанции было отменено. Однако кассационная инстанция посчитала правомерной позицию Администрации и оставила в силе решение суда первой инстанции.
В своем постановлении арбитражный суд кассационной инстанции подчеркнул, чтов силу ст. 6 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления к вопросам местного значения отнесены и вопросы транспортного обслуживания населения.
Таким образом, требования администрации г. Тюмени были удовлетворены, а нарушение права на местное самоуправление устранено.