К концу 90-х годов XX в. в системе российского права обособилась новая отрасль – муниципальное право.
По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, предпосылками обособления муниципального права явились:
1)сложившаяся устойчивая и многослойная группа отношений,
связанных с осуществлением местного самоуправления;
2)количественное и качественное наращивание системы правовых
норм, регламентирующих местное самоуправление[31].
В названной новой отрасли употребляется термин «муниципальный» (от лат. municipium. В республиканскую эпоху римской истории так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления). Л.А. Велихов так объяснял значение термина «муниципалитет»: munis по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a capio, recipio – беру, прилагаю. «Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными делами, называется муниципалитетом...»[32].
Под муниципалитетом понимается орган местного самоуправления, низшая административно-территориальная единица в государстве.
В современном законодательстве термины «муниципальный» и «местный» употребляются как равнозначные применительно к самоуправленческим отношениям. Таким образом, муниципальное право можно охарактеризовать как право местного самоуправления. Причем термины «муниципальный», «муниципалитет» применимы в нашей стране как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях.
Муниципальное право — комплексная отрасль права.
Согласно утвердившейся в юридической литературе точке зрения, муниципальное право представляет собой комплексное правовое образование[33].
По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, комплексность муниципального права обусловлена, во-первых, тем, что его предмет образуют комплексные общественные отношения различных сфер – финансов, налогов, землепользования и др., во-вторых, двойственной природой муниципальных правовых норм[34]. Своеобразие норм выражается в том, что они как бы распределены «по двум адресам». С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового), с другой – входят во вторичную правовую структуру – комплексную отрасль права.
Комплексность предмета муниципального права характеризуется рядом признаков, в частности, наличием в муниципальном праве наряду с нормами «двойного назначения» собственных, исключительно муниципально-правовых норм; своеобразием субъектов муниципального права, в число которых входят как собственные, исключительные субъекты муниципального права (население, муниципальные образования, органы территориального общественного самоуправления и др.), так и иные субъекты права (граждане, государство, предприятия и учреждения); наличием муниципально-правовых норм, первичных по отношению к нормам других отраслей права (например, нормы, устанавливающие структуру и систему органов местного самоуправления, и др.); комплексным характером отношений, регулируемых муниципальным правом[35].
Подводя итог сказанному, можно привести определение муниципального права, данное О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым. «Муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления»[36].