В процессе структуризации системы права, деления его на отрасли основным фактором выступает предмет правового регулирования, под которым понимается круг однородных общественных отношений.
Предметом муниципального права являются однородные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление. Ряд авторов выделяют четыре группы общественных отношений, составляющих предмет муниципального права и связанных:
1) со способностью местного населения непосредственно решать вопросы местного значения (выборы, местные референдумы и др.);
2) с организацией и деятельностью органов, выборных должностных лиц местного самоуправления;
3) с функционированием различных отраслей местного хозяйства через определение компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества;
4) с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий[37].
Более дробную классификацию отношений местного самоуправления, составляющих предмет отрасли муниципального права, предлагает Е.С. Шугрина. Это отношения:
1) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между представительными и исполнительными органами на местах;
2) складывающиеся в процессе деятельности органов местного саоуправления по управлению муниципальным хозяйством, формированию и использованию местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой деятельностью;
3) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии);
4) возникающие по поводу обязательств муниципальных органов
перед органами государственной власти;
5) связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (органов территориального общественного самоуправления)[38].
6) По нашему мнению, к перечню групп общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, следует добавить общественные отношения, возникающие в ходе взаимодействия, сотрудничества муниципальных образований, органов местного самоуправления друг с другом, а также с коммерческими организациями, не являющимися муниципальными.
7) Предмет правового регулирования не является единственным критерием подразделения отраслей права внутри правовой системы. В качестве дополнительного, производного от основного (предмета) применяется такой критерий, как метод правового регулирования. Как отмечает Д.А. Керимов, «метод правового регулирования определяется в основном его предметом, но зависит также от интересов и целей государства при выборе форм воздействия на соответствующие общественные отношения»[39].
8) Муниципальное право, являясь комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в различных отраслях. Поскольку местное самоуправление охватывает сферу публичного и частного права, правовое регулирование основано на сочетании императивного и диспозитивного методов. Местное самоуправление является преимущественно публично-правовым институтом, и поэтому чаще всего применяется императивный метод в сочетании с обязывающими и запрещающими способами регулирования. Помимо названных двух способов правового регулирования в теории права выделяется также и третий – дозволение, т.е. предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий[40]. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, также широко используется в муниципальном праве. Так, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка.
9) Императивный и диспозитивный методы дополняются методом гарантий. В ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Императивный, диспозитивный и гарантирующий методы правового регулирования, свойственные прежде всего федеральному уровню, нормативной регламентации местного самоуправления, предопределяют, по мнению И.В. Выдрина и А.И. Кокотова, метод саморегуляции, присущий автономному уровню, охватывающему отдельные муниципальные образования[41].