Муниципально-правовыми отношениями (муниципальными правоотноше-ниями) являются общественные отношения, урегулированные нормами муниципального права.
Субъектами муниципально-правовых отношений выступают: му-. ниципальные образования; население муниципальных образований; органы местного самоуправления; собрания (сходы) граждан; граждане; депутаты представительных органов и члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы и должностные лица; общественные объединения; предприятия, учреждения и организации.
Среди названных субъектов муниципально-правовых отношений особое место занимает муниципальное образование.
Под муниципальным образованием Законом об общих принципах организации местного самоуправления понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Следует отметить, что в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. определение понятия муниципального образования сводится к перечислению видов муниципальных образований. В частности, в п. 1 ст. 2 указанного Закона муниципальное образование определяется как городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.
Несмотря на то что понятие муниципального образования закрепляется федеральным законом, в науке муниципального права неоднозначно решается вопрос о том, является ли муниципальное образование субъектом права. В частности, Л.Н. Недокушева, исследуя субъектный состав муниципальной власти, указывает: «Несмотря на то что утверждение о принадлежности муниципального образования к числу субъектов муниципальной власти соответствует законодательству, оно, на наш взгляд, иногда противоречит здравому смыслу — не может муниципальное образование, являющееся территорией (участком земли) по своей природе, разрабатывать устав, принимать властные решения по вопросам местного значения»[48].
С сугубо формальных позиций суждение Л.Н. Недокушевой близко к истине. Ибо местное самоуправление – это деятельность (ч. 1 ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления), а муниципальное образование – территория, на которой данная деятельность осуществляется (ч. 1 ст. 1 упомянутого Закона). Учитывая это, муниципальное образование следовало бы исключить из числа субъектов права, так как «участок земли» не обладает необходимыми признаками субъекта права.
Однако, на наш взгляд, делать этого не следует, так как территорию муниципального образования необходимо рассматривать лишь как один из атрибутов этого понятия. Населенность территории, осуществление на этой территории местного самоуправления, наличие муниципальной собственности, выборных органов, устава также являются обязательными характеристиками муниципального образования.
Именно в таком сочетании всех признаков муниципального образования можно судить о нем как об особом субъекте муниципально-правовых отношений, который находится в одном логическом ряду с такими субъектами права, как Российская Федерация и ее субъекты. Это подтверждается тем, что в ГК РФ муниципальные образования рассматриваются наряду с Российской Федерацией и ее субъектами в качестве субъектов гражданского права (ст. 124–126).
Таким образом, представляется вполне корректным рассматривать муниципальное образование в качестве субъекта муниципально-правовых отношений, обладающего правами (создавать объединения, иметь собственную символику и др.), которые от его имени осуществляются органами и должностными лицами местного самоуправления или непосредственно населением, и обязанностями.
Не менее важная роль принадлежит и такому субъекту муниципально-правовых отношений, как население муниципального образования, поскольку местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.).
В силу этого население муниципального образования, как участник муниципально-правовых отношений, вправе самостоятельно и непосредственно принимать решения по вопросам местного значения. С этой целью могут быть использованы местный референдум, сходы (конференции) граждан и др. Однако следует учитывать, что законодательство РФ не предусматривает безграничной власти населения в решении вопросов, касающихся местной жизни. В частности, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» допускает вынесение на местный референдум только вопросов местного значения (ч. 3 ст. 12). Кроме того, Закон содержит запрет на вынесение некоторых вопросов на местный референдум: о принятии или изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования (п. «г» ч. 8 ст. 13) и др.
На практике большую часть вопросов местного значения население осуществляет опосредованно. Для этого оно создает органы местного самоуправления (избирает главу муниципального образования и депутатов представительного органа и проч.).
Граждане, являясь частью населения муниципального образования, вступают в муниципально-правовые отношения, прежде всего, в ходе осуществления права на местное самоуправление, которое предусмотрено ст. 3 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. Указанной нормой определены основные направления деятельности граждан как обладателей права на местное самоуправление: участие в муниципальных выборах и местных референдумах, прохождение муниципальной службы и др. При этом к гражданам как участникам муниципально-правовых отношений могут быть предъявлены дополнительные требования (достижение определенного возраста и др;). Не исключено и участие в муниципальных правоотношениях иностранцев и апатридов. Более того, Федеральным законом «О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривается возможность предоставления иностранным гражданам права на участие в муниципальных выборах, если у Российской Федерации имеется соответствующий международный договор с иностранным государством.
Органы и должностные лица местного самоуправления также являются разновидностью субъектов муниципально-правовых отношений.
По Конституции РФ структура органов местного самоуправления устанавливается населением самостоятельно. Население вправе самостоятельно в уставе муниципального образования закрепить наиболее оптимальный перечень органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальную власть. Единственным обязательным требованием, согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., является обязательное наличие выборных органов местного самоуправления (ст. 1).
Закон 2003 г. расширяет перечень органов и должностных лиц, которые должны действовать в каждом муниципалитете. К ним относятся: глава муниципального образования, местная администрация и представительный орган местного самоуправления.
На сегодняшний же день в каждом муниципальном образовании, как правило, имеется выборный представительный орган, избираемый населением или представительным органом единоличный глава муниципального образования (глава города, мэр и т.д.), а также исполнительный орган (администрация, управа и др.). Могут быть предусмотрены и другие органы и должностные лица (например, муниципальные казначейства, счетные палаты и т.д.).
Эту группу субъектов муниципально-правовых отношений отличает то, что они могут в пределах своей компетенции принимать властные решения, имеющие обязательную силу на территории муниципального образования, а также то, что они в определенных случаях несут ответственность перед населением муниципального образования и перед государством.
Органы государства, органы территориального общественного самоуправления, ассоциации и союзы муниципальных образований, предприятия, организации и учреждения участвуют в муниципальных правоотношениях в случае взаимодействия с органами местного самоуправления. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев называют этих участников субъектами, содействующими осуществлению местного самоуправления[49].