Муниципально-правовые отношения

Муниципально-правовыми отношениями (муниципальными правоотноше-ниями) являются общественные отношения, урегулированные нормами муниципального права.

Субъектами муниципально-правовых отношений выступают: му-. ниципальные образования; население муниципальных образований; органы местного самоуправления; собрания (сходы) граждан; гражда­не; депутаты представительных органов и члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного само­управления; органы территориального общественного самоуправле­ния; ассоциации и союзы муниципальных образований; государствен­ные органы и должностные лица; общественные объединения; пред­приятия, учреждения и организации.

Среди названных субъектов муниципально-правовых отношений особое место занимает муниципальное образование.

Под муниципальным образованием Законом об общих принципах организации местного самоуправления понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного само­управления.

Следует отметить, что в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. определение понятия муниципаль­ного образования сводится к перечислению видов муниципальных об­разований. В частности, в п. 1 ст. 2 указанного Закона муниципальное образование определяется как городское, сельское поселение, муни­ципальный район, городской округ, внутригородская территория го­рода федерального значения.

Несмотря на то что понятие муниципального образования закреп­ляется федеральным законом, в науке муниципального права неодно­значно решается вопрос о том, является ли муниципальное образова­ние субъектом права. В частности, Л.Н. Недокушева, исследуя субъ­ектный состав муниципальной власти, указывает: «Несмотря на то что утверждение о принадлежности муниципального образования к числу субъектов муниципальной власти соответствует законодатель­ству, оно, на наш взгляд, иногда противоречит здравому смыслу — не может муниципальное образование, являющееся территорией (участ­ком земли) по своей природе, разрабатывать устав, принимать власт­ные решения по вопросам местного значения»[48].

С сугубо формальных позиций суждение Л.Н. Недокушевой близ­ко к истине. Ибо местное самоуправление – это деятельность (ч. 1 ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления), а муниципальное образование – территория, на которой данная деятельность осуществляется (ч. 1 ст. 1 упомянутого Закона). Учиты­вая это, муниципальное образование следовало бы исключить из чис­ла субъектов права, так как «участок земли» не обладает необходимы­ми признаками субъекта права.

Однако, на наш взгляд, делать этого не следует, так как территорию муниципального образования необходимо рассматривать лишь как один из атрибутов этого понятия. Населенность территории, осущест­вление на этой территории местного самоуправления, наличие муни­ципальной собственности, выборных органов, устава также являются обязательными характеристиками муниципального образования.

Именно в таком сочетании всех признаков муниципального обра­зования можно судить о нем как об особом субъекте муниципально-правовых отношений, который находится в одном логическом ряду с такими субъектами права, как Российская Федерация и ее субъекты. Это подтверждается тем, что в ГК РФ муниципальные образования рассматриваются наряду с Российской Федерацией и ее субъектами в качестве субъектов гражданского права (ст. 124–126).

Таким образом, представляется вполне корректным рассматривать муниципальное образование в качестве субъекта муниципально-правовых отношений, обладающего правами (создавать объединения, иметь собственную символику и др.), которые от его имени осуществ­ляются органами и должностными лицами местного самоуправления или непосредственно населением, и обязанностями.

Не менее важная роль принадлежит и такому субъекту муници­пально-правовых отношений, как население муниципального образо­вания, поскольку местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется населением непосредственно или через органы мест­ного самоуправления, исходя из интересов населения, его историче­ских и иных местных традиций (ч. 1 ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.).

В силу этого население муниципального образования, как участ­ник муниципально-правовых отношений, вправе самостоятельно и непосредственно принимать решения по вопросам местного значения. С этой целью могут быть использованы местный референдум, сходы (конференции) граждан и др. Однако следует учитывать, что законо­дательство РФ не предусматривает безграничной власти населения в решении вопросов, касающихся местной жизни. В частности, Феде­ральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избира­тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» допускает вынесение на местный референдум только во­просов местного значения (ч. 3 ст. 12). Кроме того, Закон содержит запрет на вынесение некоторых вопросов на местный референдум: о принятии или изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования (п. «г» ч. 8 ст. 13) и др.

На практике большую часть вопросов местного значения населе­ние осуществляет опосредованно. Для этого оно создает органы мест­ного самоуправления (избирает главу муниципального образования и депутатов представительного органа и проч.).

Граждане, являясь частью населения муниципального образования, вступают в муниципально-правовые отношения, прежде всего, в ходе осуществления права на местное самоуправление, которое предусмотре­но ст. 3 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. Указанной нормой определены основные на­правления деятельности граждан как обладателей права на местное са­моуправление: участие в муниципальных выборах и местных референду­мах, прохождение муниципальной службы и др. При этом к гражданам как участникам муниципально-правовых отношений могут быть предъ­явлены дополнительные требования (достижение определенного возрас­та и др;). Не исключено и участие в муниципальных правоотношениях иностранцев и апатридов. Более того, Федеральным законом «О гаран­тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривается возможность предоставле­ния иностранным гражданам права на участие в муниципальных выбо­рах, если у Российской Федерации имеется соответствующий междуна­родный договор с иностранным государством.

Органы и должностные лица местного самоуправления также яв­ляются разновидностью субъектов муниципально-правовых отноше­ний.

По Конституции РФ структура органов местного самоуправления устанавливается населением самостоятельно. Население вправе само­стоятельно в уставе муниципального образования закрепить наиболее оптимальный перечень органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальную власть. Единственным обязательным требованием, согласно Закону об общих принципах организации местного само­управления 1995 г., является обязательное наличие выборных органов местного самоуправления (ст. 1).

Закон 2003 г. расширяет перечень органов и должностных лиц, ко­торые должны действовать в каждом муниципалитете. К ним относят­ся: глава муниципального образования, местная администрация и представительный орган местного самоуправления.

На сегодняшний же день в каждом муниципальном образовании, как правило, имеется выборный представительный орган, избираемый населением или представительным органом единоличный глава муниципального образования (глава города, мэр и т.д.), а также испол­нительный орган (администрация, управа и др.). Могут быть преду­смотрены и другие органы и должностные лица (например, муници­пальные казначейства, счетные палаты и т.д.).

Эту группу субъектов муниципально-правовых отношений отли­чает то, что они могут в пределах своей компетенции принимать вла­стные решения, имеющие обязательную силу на территории муници­пального образования, а также то, что они в определенных случаях не­сут ответственность перед населением муниципального образования и перед государством.

Органы государства, органы территориального общественного са­моуправления, ассоциации и союзы муниципальных образований, предприятия, организации и учреждения участвуют в муниципаль­ных правоотношениях в случае взаимодействия с органами местного самоуправления. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев называют этих участни­ков субъектами, содействующими осуществлению местного само­управления[49].