Распространенный взгляд на местное самоуправление как на право граждан, аналогичное иным правам и свободам человека и гражданина, следует признать некорректным.
В рамках дискуссии о том, что есть местное самоуправление - право или обязанность. Главным аргументом сторонников отношения к местному самоуправлению как к праву традиционно является ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, в которой (в редакции официального русского перевода) указывается, что "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел...".
Следует сразу же отметить, что в Хартии говорится не о праве граждан, а о праве органов местного самоуправления. И уже с этой точки зрения нельзя приравнивать право на местное самоуправление к личным правам граждан.
Следует также указать, что корректность использования в данном контексте перевода термина "органы местного самоуправления" вызывает серьезные сомнения. Под термином "орган местного самоуправления" в России понимается учреждение, реализующее соответствующие властные полномочия. Но местное самоуправление - это не власть учреждений, а форма власти народа - это требование Конституции РФ (ст. 3). Подход к местному самоуправлению как к форме власти народа в полной мере соответствует и положениям п. 2 ст. 3 Хартии, в котором установлено, что право "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования", а также через формы непосредственной демократии.
Первоисточниками Европейской хартии местного самоуправления являются аутентичные тексты на французском и английском языках. Исходя из заглавия Хартии выражение "местное самоуправление" является переводом английского "local self-government" и французского "l_autonomie locale". Слова в определении местного самоуправления, данном в Хартии, переведенные на русский язык как "органы местного самоуправления", во французской версии звучат как "collectivites locales", а в английской - "local authorities". Термины текстов-первоисточников построены не по схеме орган (учреждение) по осуществлению местного самоуправления, как это сделано в русской версии, а являются самостоятельными терминами. При этом принципиально важно, что содержание этих терминов шире, чем обозначение только учреждений по осуществлению муниципальной власти. В частности, во французском языке упомянутое выражение применяется (в том числе) для обозначения территориальных образований, соответствующих российским муниципальным образованиям.
Следует также отметить, что исходя из нормы абз. 9 преамбулы Хартии органы местного самоуправления как учреждения обозначаются терминами "decision-making bodies" (англ.) и "organes de decision" (фр.). В официальной русской версии последние упомянутые термины переведены как "органы местного самоуправления", вследствие чего в названном абзаце преамбулы содержится положение о необходимости существования "органов местного самоуправления*(22), которые наделены демократически созданными органами"*(23). Данное положение русской версии Хартии вызывает, как минимум, недоумение.
Статья 3 Хартии определяет, что под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность объектов, именуемых в текстах-первоисточниках "local authorities" (англ.) и "collectivites locales" (фр.), регламентировать значительную часть публичных дел. Из преамбулы Хартии следует, что государства, подписавшие данный международный договор, признают, что названные объекты являются одной из главных основ любого демократического строя, что их существование обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, что защита и укрепление местного самоуправления является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии.
Указанными нормами в Хартии констатируется:
во-первых, признание существования в государстве, присоединившемся к Хартии, "local authorities" (англ.) ("collectivites locales" (фр.)), т.е. факта, что население государства уже разделено на территориально обособленные общности, имеющие собственные интересы, обусловленные проживанием в соответствующей местности (муниципальном образовании);
во-вторых, что реализация и защита этих интересов наиболее эффективно осуществляется органами публичной власти, сформированными населением указанных местностей;
в-третьих, что защита указанных интересов является неотъемлемой частью демократического государственного устройства.
В Европейской хартии местного самоуправления вопрос о признании наличия "local authorities" (англ.) ("collectivites locales" (фр.)) не рассматривается - их объективное существование констатируется как очевидный, всеми признаваемый, а потому не требующий специального доказательства факт. В Хартии идет речь не о праве граждан на объединение в целях осуществления местного самоуправления, а о следующих шагах: о юридическом признании прав территориальных объединений граждан и установлении государственных гарантий реализации этих прав.
Изложенное позволяет ставить вопрос о том, что действующий официальный перевод Хартии не вполне адекватен, поскольку Европейская хартия местного самоуправления говорит о местном самоуправлении как о власти населения, реализуемой, в том числе, через особые учреждения - органы местного самоуправления, а официальная русская версия Хартии - о власти органов местного самоуправления.
Принципиальная разница в подходах заключается в следующем. Исходя из официальной русской версии речь идет о власти искусственно сформированных структур. Органы власти иными быть не могут - они создаются (или не создаются) исключительно в соответствии с предписаниями нормативных актов. В Хартии же речь идет о властных полномочиях особых населенных образований, существование которых обусловлено объективными обстоятельствами, а именно - наличием общих интересов их населения, проистекающих из совместного проживания людей на определенной территории, наличием исторических традиций. Такое понимание в полной мере корреспондируется и с нормой ст. 131 (п. 1) Конституции РФ: "местное самоуправление осуществляется*(24) в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций".
Представляется, что решение проблемы перевода заключается в использовании в качестве русских синонимов "local authorities" (англ.) и "collectivites locales" (фр.) определений "муниципальное образование" или "местное сообщество".
В пользу определения "местное сообщество" говорит его близость к понятию "население". Однако более приемлемым следует признать термин "муниципальное образование", поскольку у него имеется одно неоспоримое преимущество: он уже используется в федеральном законодательстве с 1 января 1995 г. Тогда как определение "местное сообщество" в федеральном законодательстве не применялось.
Говоря о праве на местное самоуправление, необходимо указать, что это не аналог прав граждан, а элемент квалификации местного самоуправления как одного из проявлений власти народа, т.к. необходимо разделять право граждан на участие в местном самоуправлении и право населения на осуществление местного самоуправления.
Право населения на осуществление местного самоуправления - это одна из составных частей права народа на власть. Существом местного самоуправления является решение вопросов местного значения, а также иная деятельность по представлению и защите интересов местных сообществ (населения муниципальных образований). Но эта деятельность является не только правом, но и обязанностью решать вопросы местного значения, осуществлять иную деятельность, законодательно отнесенную к ведению местного самоуправления, нести ответственность за законность и целесообразность деятельности представителей населения.
В Европейской хартии местного самоуправления указано, что местное самоуправление осуществляется органами, состоящими "из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого голосования". Таким образом, именно население определяет перечень ключевых фигур, осуществляющих местное самоуправление, и передает им путем муниципальных выборов свои властные полномочия. При этом принципиально важно, что правовые последствия имеют не только действия, но и бездействие. Отказ от участия в муниципальных выборах допустим, но граждане должны понимать, что в результате выборов к власти приходит человек, осуществляющий властные полномочия от имени всего населения муниципального образования, что уровень жизни в каждом муниципальном образовании в значительной мере зависит от компетентности избранных лиц.
Кроме того, бремя местного самоуправления включает в себя обязанности граждан:
соблюдать общеобязательные правила, установленные органами местного самоуправления;
взаимодействовать с муниципальной властью и ее представителями в формах, регламентация которых осуществлена как законами, так и актами самой муниципальной власти;
воздерживаться от действий, осуществление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления.
Еще один элемент бремени местного самоуправления - ограничения отдельных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые федеральными законами в отношении выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих.