По вопросам местного значения населением муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления могут приниматься муниципальные правовые акты.
Муниципальный правовой акт - обязательное для исполнения на территории муниципального образования документально оформленное решение, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом или должностным лицом местного самоуправления, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Субъектами правотворчества могут быть граждане, представительный орган муниципального образования, глава администрации, исполнительные органы местного самоуправления, структурные подразделения представительного и исполнительных органов муниципального образования при наличии у них специальной компетенции.
Инициаторами принятия, изменения, дополнения или отмены муниципальных правовых актов могут быть глава местного самоуправления, депутат представительного органа, комиссии и комитеты представительного органа, органы территориального общественного самоуправления, глава администрации, группы граждан, обладающих избирательным правом, числом не менее, чем определено в уставе муниципального образования, общественные объединения граждан, отделения политических партий, объединений, движений, действующие на территории муниципального образования.
При определении пределов нормотворчества органов местного самоуправления за основу должны быть взяты критерии основных и развивающих (производных) видов правотворчества, известные науке с давних пор.
Местное самоуправление может осуществлять свою деятельность только на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. Следовательно, деятельность местного самоуправления подзаконна, т.е. вторична*(35).
Местное самоуправление не может осуществлять основное правотворчество, а может только развивать и конкретизировать нормы, установленные Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Местное самоуправление вправе конкретизировать установленные нормы как иной способ структурной связи актов, используемый для достижения иных целей развивающего правотворчества. В данном случае органы местного самоуправления выступают как исполнители установленных норм, не осуществляя выбора конкретного варианта решения, т.к. он логически предполагается содержанием основного акта, хотя текстуально и не сформулирован. Посредством муниципального правового акта могут быть даны конкретные указания, как исполнять ту или иную установленные нормы.
Органы местного самоуправления вправе детализировать установленные нормы как форму структурной зависимости актов, не приводящей к образованию новых норм права. Потребность детализации у органов местного самоуправления возникает в тех случаях, когда необходимо определить порядок действия новых норм основного акта, "включить" их в систему действующего законодательства и "показать", как применять их на практике.
Каждая из приведенных форм соподчиненности актов представляет собой специфический способ правотворчества, а взятые в системе, они позволяют решать некоторые функции местного самоуправления.
Например, муниципальные правовые акты о порядке управления муниципальным имуществом в большинстве случаев могут содержать управомочивающие и обязывающие нормы. Это объясняется тем, что природа осуществления полномочий органов местного самоуправления в данной сфере несколько иная. Возлагая функции управления муниципальным имуществом на какую-либо муниципальную структуру, орган, издающий муниципальный правовой акт на основании соответствующего закона, с одной стороны, остается тем организующим центром, который руководит осуществлением функций муниципального управления, а с другой - детализирует нормы, установленные федеральным законом.
При этом основной формой такого руководства остается именно нормативное регулирование на местном уровне.