Ч.1 ст. 78 КРФ: ФОИВ для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих ДЛ
Федерального закона от 6.10.1999 №184-ФЗ: п. 9 ст.26.3
не позволяет возлагать функции территориальных органов на органы исполнительной власти субъектов РФ. Почему? Потому что предметы ведения между РФ и субъектами разграничены. Раньше по предметам совместного ведения функции территориальных органов напрямую возлагались на органы исполнительной власти субъектов.
ФОИВ не обязан создавать территориальные органы. Он может по-другому реализовывать свои полномочия. Возможны разные формы, они перечислены в Типовом регламенте взаимодействия органов исполнительной власти: территориальные органы, назначение представителей (должность в центральном аппарате, в федеральном органе). Более того, осуществление части полномочий ФОИВ по вопросам совместного ведения могут быть переданы ОИВ субъекта в соответствии с ФЗ. Это вытекает из КРФ и ФЗ-184. Это не есть наделение ОИВ субъекта статусом территориального органа ФОИВ.
П. 5. 1 Типового регламента взаимодействия ФОИВ:
Варианты реализации полномочий ФОИВ на отдельных территориях:
- через территориальные органы
- представителями ФОИВ, которые являются гос служащими, занимающими должности в центральном аппарате этого органа
- осуществление части полномочий ФОИВ по предметам совместного ведения – мб передано ОИВ субъектов РФ в соответствии с фед законодательством
- не допускается наделение полномочиями тер. органа гос учреждений и иных организаций, не явл. гос. органами
Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 N 5-П: налоговые органы в соответствии с принципом единства экономической системы РФ относятся к единой системе федеральных органов и выступают территориальными налоговыми органами. Налоговые инспекции – могут быть исключительно территориальными органами, субъекты федерации не могут создавать свои собственные налоговые органы.
Определение Конституционного Суда РФ от 13.01.2000 N 10-О «Из нормы статьи 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации не вытекает необходимость распространения сферы деятельности КРУ Министерства финансов Российской Федерации как его территориальных органов исключительно на территории субъектов Российской Федерации».
Таким образом, возможно создание межрегиональных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Например, контрольно-ревизионное управление по Ставропольскому краю и республике Адыгея. КС: из КРФ не вытекает, что полномочия территориального органа должны распространяться на территорию только одного субъекта. А могут ли полномочия территориального органа распространяться на территорию всех субъектов РФ? Абсурдно, но на практике возможно. Противоречие с идеей приближения власти к местам. Территориальные органы создаются для того, чтобы реализовывать полномочия на территории субъектов. Примеры:
1. Федеральная служба Роспотребнадзор. 83 управления по субъектам и одно управление по железно-дорожного транспорту.
2. Росимущество. Некоторое время назад у него были территориальные органы по субъектам и был отдельный территориальный орган, который управлял имуществом Академии наук.
3. Налоговые органы – традиционно создают территориальные органы, чьи полномочия распространяются на всю территорию России. Межрегиональные инспекции. Насчет этого КС ничего не сказал. С т.зрения теории можно как-то обосновывать противоречие ст. 78. Если смотреть исторически – могли быть ФОИВ, полномочия которого распространяются не на всю территорию России. Так было в СССР: Министерство угольной промышленности западных районов и восточных районов. Это выглядело нормально.
Постановление Конституционного Суда РФ от 10.12.1997 N 19-П Регулирование порядка назначения руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации, должно осуществляться с учетом организационно - функционального единства системы органов внутренних дел. В то же время орган внутренних дел в субъекте Российской Федерации имеет двойственную природу, так как выступает и в качестве органа исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации, что обусловливает необходимость согласования кандидатуры его руководителя с субъектом Российской Федерации.
Обеспечение правопорядка и законности относится к совместному ведению. КРФ не будет противоречить, если будет установлено, что при назначении руководителей территориальных органов внутренних дел в согласовании кандидатуры принимают участие органы власти субъекта.
Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П
Если на территориальные органы ФОИВ возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения, то федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным органом субъекта Российской Федерации назначения на должность руководителей этих территориальных органов (ст. 24 Федерального закона №184-ФЗ).
Указ Президента РФ от 2 июля 2005 года №773 обязывает федеральных министров согласовывать с губернаторами кандидатуры руководителей территориальных органов данного министерства. Указом введена процедура согласования.
Порядок создания территориальных органов ФОИВ регулируется подзаконными актами. Сейчас главным образом Постановлениями Правительства.
Постановление Правительства РФ «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации» от 27 мая 1993 г. N 491 // САПП РФ. 1993. №22. Ст.2032 – старое, формально не отменено и продолжает деятельность, но найти нормы, имеющие практическое значение, найти практически не удастся, потому что нижестоящее постановление регулирует гораздо более подробно.
Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"– нужно определиться, кто принимает решения о том, будут ли у ФОИВ территориальные органы или нет. как правило, это можно установить из положения об органах: положения утверждаются либо Президентом либо Правительством. Типовой регламент упоминает схему размещения территориальных органов, которая дб у каждого органа ФОИВ. Насчет органов, подотчетных Президенту, ничего не сказано, насчет подотчетных Правительству: эта схема утверждается Правительством. Если федерально агентство или служба находятся в ведении министерств – схему размещения утверждает министерство. На основании схемы сам ФОИВ принимает акты о создании или упразднении территориального органа.
Что на практике? Можно выделить среди ФОИВ, территориальные органы у которых создаются, три варианта: (варианты устройства системы территориальных органов ИВ)
1. многоуровневые иерархические структуры – МВД и система ОВД. ФНС. ФТС. Есть территориальные органы как минимум двух уровней. По субъектам создаются управления, а управлениям подчиняются межрайонные инспекции.
2. одноуровневые системы. Как правило, в каждом субъекте создается территориальный орган. ФАС, ФССП, Роспотребнадзор.
3. одноуровневые системы межрегиональных территориальных органов. 7, 10, 20 территориальных органов, иногда по федеральным округам. Для чего это делается? Чтобы оторвать от возможной зависимости от ОИВ субъекта.
Компетенция территориальных органов.
Создаются для реализации полномочий ФОИВ. Компетенция территориального органа – часть компетенции ФОИВ.
ФНС свои полномочия реализует как непосредственно, так и через свои территориальные органы. ФНС ведет учет налогоплательщиков, осуществляет контроль за отчислением и правильностью отчисления налогов и сборов. При этом сама ФНС этого не делает, ни один налогоплательщик не дает налоговой отчетности в ФНС, ни один не получает свидетельства о постановке на учет от ФНС. Все контактируют с территориальными органами – инспекциями разных уровней.
Между кем и кем возникают отношения? Между налогоплательщиком и кем? Территориальным органом, ФНС или государством? Или одновременно со всеми? Или одновременно в целом с системой?
Как быть, если территориальные органы существуют, их компетенция определена нормативными актами. А если изменилась компетенция ФОИВ? Пример: упразднение ФОИВ, передача его функций другим органам. А с территориальными вроде ничего не случилось. Что территориальному органу делать, он вообще может свою деятельность осуществлять? В практике доходит вплоть до суда.
Пример: было министерство по антимонопольной политике. Упразднили и создали ФАС. Территориальные органы МАПа несколько месяцев продолжали осуществлять свою деятельность, проводили проверки, привлекали лиц к ответственности. Лица шли в суды, обжаловали, что это неуполномоченный субъект контроля. Арбитражные суды говорили, что нормативные акты о полномочиях территориального органа действуют, значит, они продолжают действовать. иногда ссылались на то, что существует принцип непрерывности реализации ИВ, он не мб нарушен. Если подходить строго теоретически, это не совсем обосновано, ибо компетенция территориального органа производна от компетенции органа федерального.
Положительный пример: когда менялась система органов бюджетного контроля и надзора. От Минфина функции были переданы специально созданным службам. Тогда Минфин выпустил письма о том, чтобы территориальные органы до передачи службам не проводили проверок.