С точки зрения идеального регулирования нормотворчество ОИВ дб бы регламентироваться законом. И в законе дб бы содержаться требования к порядку, механизмам издания нормативных актов. Однако такого закона нет. По крайней мере в общем виде, если не считать делегирования конкретных нормотворческих полномочий в отдельных законах, никакой закон системно не регулирует порядок, условия, механизмы издания НА. Вопрос отдан на собственное усмотрение в систему исполнительной власти. Только внутри самой ИВ, рассматривалось как необходимое условие нормотворческой деятельности, создать правовые рамки такой деятельности. Такие рамки были созданы в 1997 году изданием Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Эти правила сегодня действуют в редакции существенно более измененной и конкретизированной по сравнению с тем, что было в 1997 году. Приказ Минюста РФ от 14.07.1999 N 217 "Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Он разъясняет правила и тоже был расширен, уточнен и конкретизирован, но уровень правового регулирования сохранился без изменений. Все требования, которые предъявляются к нормотворчеству ОИВ, определяют сами ОИВ. С точки зрения разделения властей выглядит мягко говоря странно. Если бы эти акты действовали в отношении остальных оив, кроме Правительства, это еще модно было как-то оправдать. Но в реальности Правительство издает НА в процедурах и порядке, которые определяются этим Постановлением Правительства. Получается, что для ИВ в целом внешних правовых рамок для нормотворчества ОИВ в общем-то не создано, сами ОИВ определяют условия этого издания.
На данный момент порядок, условия издания, сформулированные в этом Постановлении Правительства в какой-то минимальной степени отражают представление, сложившееся в теории АП, о приемлемости издания НА. Что касается самого содержания, теория административного права может формулировать и другие условия, но здесь придется отделять теоретическую от практической составляющей.
ПОРЯДОК ИЗДАНИЯ НПА (требования)
1. Субъекты издания (запрет на издание актов структурными подразделениями оив и территориальными органами фоив).
-что касается структурных подразделений, возражений не вызывает. Понятно, что отдельный департамент не должен издавать НА от имени всего органа, хотя на практике такое случалось и, видимо, случаться будет, потому что в реальной системе ИВ каждое подразделение отвечает за свой кусок работы, за свой круг вопросов; в данных вопросах оно наиболее компетентно и наиболее квалифицированно способно урегулировать. Но вообще-то с точки зрения общих принципов АП такая квалификация должна приводить к подготовке этим подразделением проекта, а проект должен утверждаться на уровне всего органа ИВ. Структурное подразделение не может самостоятельно реализовывать компетенцию, с точки зрения даже теории АП если полномочие предоставлено, то оно предоставлено органу, и орган в целом реализует такое полномочие;
- В отношении территориальных органов с точки зрения теоретической это не очень оправдано. Территориальные органы считать структурными подразделениями гораздо меньше оснований, нежели оценивать их как самостоятельные ОИВ, пусть с определенной спецификой компетенции, но тем не менее, данные ОИВ достаточно самостоятельны. Возможно, устанавливая данный запрет, Правительство руководствовалось идеей того, что если вопрос отнесен к компетенции федерального органа власти, то его регулирование в регионах также дб одинаковым, единообразным, должен существовать общий федеральный стандарт по решению вопросов, отнесенных к компетенции ФОИВ. На практике такая логика далеко не всегда себя оправдывает. Пример: налоговые органы – федеральная система оив, но при этом действуют в разных субъектах федерации; обеспечивают сбор налогов не только федеральных, но и региональных и даже муниципальных, а здесь уже есть специфика в каждом субъекте федерации, в т.ч. в правовом регулировании; следовательно, эта специфика могла бы отражаться в особенном регулировании, издаваемом территориальным органом. По крайней мере в тух случаях, когда территориальные органы издавали акты в противоречие общим предписаниям, они оправдывали себя необходимостью учитывать региональную специфику в реализации общефедеральных полномочий.
Опять же общие требования: акты должны издаваться ОИВ (как НА, так и ИА). Есть некая специфика органов, входящих в систему ИВ, и органов, не входящих в систему, в том, что если законодатель не оговаривает принадлежность нормотворческого полномочия, т.е. кто должен издать акт, на каком уровне ИВ этот акт дб издан, предполагается, что делегирование осуществляется в пользу всей исполнительной власти и Правительство будет решать, будет ли оно само это делать, т.е. своим актом определять все условия, или передаст на более низкий уровень полномочия по изданию того или иного НА: министерство, служба, агентство. В этом специфика: нормотворческие полномочия ОИВ могут вытекать не только из закона, но и из акта Правительства. В отношении других административных органов, не входящих в систему ИВ (ЦБ, органы правления государственных внебюджетных фондов и так далее), для них любые нормотворческие полномочия возникают ТОЛЬКО из закона ( и они прямо сформулированы в законе).Пример: в законе о ЦБ содержится огромное количество указаний на необходимость издания ЦБ конкретных инструкций или специальных положений в развитие положений закона.