Требования к актам:
– обоснованность содержания – первая характеристика носит скорее управленческо-административный характер; по основаниям необоснованности акта вышестоящий орган может рекомендовать его отменить. Обоснованность лишь отчасти может считаться правовым требованием, обычно ее рассматривают как управленческое требование к НА.
– законность по содержанию и по оформлению – отражает юридическую характеристику оценки НА, т.е. это правовое требование и, соответственно, оно влияет на юридическую оценку НПА; она оценивается с точки зрения формальных требований закона и соблюдения содержательных ограничений, которые закон предусматривает для нормотворчества ОИВ. Несоблюдение требований действующего законодательства или НА большей юр силы мб основанием для отмены НА. В этом случае должны соблюдаться требования защиты самостоятельности компетентности. Вышестоящий орган не может вмешиваться в компетенцию нижестоящего; он может только оценивать действия, совершенные нижестоящим органом, и если в действиях, в решениях нижестоящего органа обнаруживается какой-то правовой дефект, вышестоящий орган может отменить решение, но не принять взамен свое, или отменить произвольно только потому, что считает решение нецелесообразным или необоснованным.
Последствия несоблюдения требований:
И в теории и на практике существует представление о трех категориях дефектности, стрех степенях дефектности любого НА, изданного оив. Это касается любых фактически нарушений требований административного законодательства. В отношении На эти требования наиболее отчетливо видны и последовательно отражаются и в теории, и на практике.
Вопрос о том, какие нарушения следует считать существенными, а какими можно считать несущественными – четкого ответа нет ни в теории, ни на практике. Белов: критерий существенности нарушения – если в результате нарушения требований закона или другого НА возникает нарушение прав или хотя бы угроза нарушения прав других лиц, в частности граждан, например, то такое нарушение следует считать существенным. Если формальны требования не соблюдены, но это никаких не отражается на правах и обязанностях, защите прав и охраняемых законом интересов граждан или организаций, то в этом случае нарушение следует считать несущественными и в этом случае никаких оснований для отмены НПА нет. Несущественные дефекты (несущественность)
хотя и представляют собой нарушение требований к порядку издания НА, но не могут быть основанием для его отмены; т.е. требования носят более управленческий характер. требование к нумерации пунктов, например, не мб основанием для отмены НА.
Существенные делятся:
– оспоримость (при условии презумпции законности)
– ничтожность (в случаях, если дефект, который в них обнаруживается прямо указан в законе, как дефект, делающий акт ничтожным) – таких случаев очень мало; например, несоблюдение требований о гос регистрации и опубликовании НА. Если он подлежит опубликованию и не опубликован – акт не применяется и должен рассматриваться как ничтожный. ВОПРОС: СЧИТАЕТСЯ НИЧТОЖНЫМ ИЛИ ЯВЛЯЕТСЯ НИЧТОЖНЫМ?
На самом деле понятие ничтожности оставляет простор для злоупотреблений, поднимает проблему неисполнения законного акта, нарушает всю систему.
Две трудности:
1) характеристика акта как подлежащего обязательному опубликованию в свою очередь может вызывать сомнения. Скажем, гражданин считает, что акт затрагивает права, потому опубликование обязательно, издавший акт гос орган считает, что акт регулирует какие-то внутренние отношения и не затрагивает права, потому опубликовывать не нужно. Что делать гражданину? Может ли он оценивать акт как ничтожный и игнорировать его требования? Нет, в этом случае спор между гос органом, издавшем этот акт, и гражданином требует определенной правовой оценки со стороны суда, и акт переходит скорее уже в разряд оспоримого.
Явочное же применение ничтожности позволяло бы гражданам, ссылаясь на какие-то формальные основания просто не исполнять требований гос органов. В связи с этим в значительной степенью осторожности нужно оценивать ничтожность тех или иных НПА.
2) Констатация ничтожности – гражданин настаивает, что акт ничтожен, обращается в суд, у суда возникает проблема: можно ли рассматривать законность акта, который ничтожен, или в силу его ничтожности его юридически не существует? В судебной практике можно обнаружить такие ситуации, когда суды отказывались рассматривать требования прокурора о признании недействующим НА ОИВ, ссылаясь на то, что в силу несоблюдения требований об опубликовании этого акта юридически не существует, его нет, рассматривать законность невозможно. И насколько гражданин в этом случае обладает действительно эффективными средствами защиты своих прав, насколько эффективно гражданин может бороться против такого правового акта, вопрос риторический. Суды в данном случае скорее ограничивают право граждан. В нашей стране полномочия судов, средства защиты прав недостаточно разработаны. Если, например, за рубежом, в странах общего права, существует разработанная доктрина судебных требований, судебных приказов, каждый вид из которых определяет полномочия суда по вынесения того или иного решения, пример: полномочия суда по вынесению обязания совершить какое-то действие – «мандамус» требование, которое суд адресует ОИВ, предписывает ему совершить какие-то действия. В РФ это не считается значимым, не обсуждается даже. Нет процедуры, аналогичной применению последствий ничтожности АА.
Белов: ничтожность акта вообще вызывает сомнения в части каких-то реальных возможностей ее применения и реальных возможностей реализации последствий ничтожности акта. В связи с этим, несмотря на то, что в доктрине АП ничтожность упоминается, на практике мы должны исходить из того, что любой АА, в котором обнаруживаются те или иные дефекты, должен рассматриваться как акт оспоримый. Оспоримый акт- акт, который действует до тех пор, пока в установленном порядке он не будет констатировано его противоречие закону или иному НПА и он не будет объявлен недействующим. Оспоримость акта предполагает, что в этом случае любое заинтересованное лицо (гражданин, организация) может подать жалобу в рамках абстрактного нормоконтроля, ссылаясь на его незаконность. Такое лицо требует обнаружение и, соответственно, юридического признания дефектности НА, делающего его недействующим. Со стороны гос органа существует необходимость обоснования законности издания акта. С точки зрения процессуальной, распределение бремени доказывания в таких делах достаточно очевидно. В ГПК и в АПК применительно к подобным делам сформулировано следующее правило: гражданин обязан доказать то, что его права и свободы затронуты этим актом, а гос орган должен доказывать законность издания. Но обязанность доказывания законности и издания могло бы сопровождаться презумпцией незаконности с формальной точки зрения, если на гос орган возлагается обязанность доказать его законность. Однако с практической точки зрения такая презумпция незаконности акта не существует. Упоминание этой презумпции в процессуальной законодательстве не должно вводить в заблуждение; на самом деле доказывание законности – не более чем процессуальное распределение функций, но не материально-правовая презумпция. В материальном праве существует презумпция законности, обоснованности, соответствия всем правовым требованиям любого НА, изданного оив. И до тех пор пока эта презумпция не опровергнута судом, акт должен рассматриваться как действующий, должен исполняться всеми лицами, которые являются адресатами акта.