Законы больше относятся к публичной сфере, они больше обсуждаются, чаще становятся предметом внимания судов, гос органов, ученых. А актам оив чаще всего не уделяется должного внимания, в результате чего возникают специфические проблемы:
1)Момент начала и момент окончания действия нормативного акта. Ни в законодательстве, ни в доктрине не сформулировано четкого правила о моменте окончания действия, о моменте, когда НА утратил силу. По общему правилу предполагается, что акт сохраняет юридическую силу до тех пор, пока его не отменит новый НА, регулирующий ту же самую сферу.
В связи с этим возникают многочисленные сложности в части действия актов, изданных много лет назад. Периодически происходит чистка актов, де-факто утративших силу. Наверное, если речь идет об установлении полномочий какого-то органа, который давно ликвидирован, то можно говорить об утрате силы акта де-факто. На самом деле чаще всего речь идет о каких-то правилах, которые могут действовать независимо от существования конкретных гос органов. В частности вопрос, который иногда вызывает очень странные споры на практике: каковы судьба актов тех органов, которые прекратили свое существование? Пример: ликвидировали Министерство по налогам и сборам, создали ФНС; действуют ли сегодня акты Министерства? С точки зрения некоторых практиков все акты в связи с ликвидацией органа дб отменены или по крайней мере пересмотрены новым органом. Такая позиция не приемлема чисто с практической точки зрения, да и не имеет никакого теоретического обоснования. Сохранение НА своей силы предполагается во всех случаях, когда он издан с соблюдением правил в пределах компетенции, которые были установлены на момент издания акта до тех пор, пока не появится новый акт, регулирующий те же самые вопросы. Нет никаких оснований для формулирования какого-то общего требования об утрате силы акта в связи с ликвидацией органа. Но ситуация утраты силы де-факто заставляет использовать некие выражения, характеристики, которые иначе как образными назвать нельзя. Например, в некоторых случаях разделяют юридическую силу и действие НА. Акт сохраняет юридическую силу, но не действует. Или действует, но не имеет юридической силы. Насчет второго – наверное, такое теоретически возможно, в том случае, если акт был признан не соответствующим закону решением суда; он вроде как утрачивает юридической силу, но формально он не отменен, правда суд признает его недействующим; и то, что он будет в полуотмененном стоянии находится, может вводить в заблуждение. Но на самом деле последствия близки если не идентичны. Нельзя отменить юридическую силу, сохранив в том или ином виде действие акта. Нельзя сохранить юридическую силу, отменив действие акта. Эти характеристики – не что иное, как попытки разделить формальное существование, т.е. формальное отсутствие отмены правового акта и его реальное действие, эффективность, использование для регулирования общественных отношений. Пример: был налог, были приняты подзаконные акты в обеспечение его расчета или уплаты; потом закон отменил этот налог, а нормативные акты формально продолжают действовать. В этом случае они де-факто утрачивают силу, но их формальное сохранение как неотмененных порождает иногда разговоры, в каком статусе они находятся, что они из себя представляют. Конечно, для существования полной формальной определенности, любой акт, который по своему значению как инструмента правового регулирования утрачивает силу, он должен формально отменяться. Если этого не делает орган, издавший акт, или орган, получивший нормотворческие полномочия в порядке правопреемства, это должен сделать вышестоящий орган исполнительной власти. Если этого не делается, ситуация носит достаточно неопределенный характер с точки зрения полноты всех правовых последствий.
Мы можем говорить о двух очевидных ситуациях фактической утраты силы акта:
- ликвидация органа, чьи полномочия закрепляются в правовом акте
- отсутствие законодательной основы для регулирования соответствующих отношений: существовал закон, предусматривающий издание НА, он утратил силу; изданный на основании и во исполнение такого закона нормативный акт тоже должен утрачивать силу.
Во всех остальных ситуациях, если сохраняются сами отношения, если сохраняется законодательное регулирование, пусть и измененное, но тех же самых отношений, никаких оснований считать акт утратившим силу нет.
Указом Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"
3) Запрет обратной силы. Также как и законы, НА ОИВ не должны действовать с обратной силой. Они должны применяться к отношениям уже после их опубликования и введения в действие.
В этом отношении интересен вопрос о соотношении законодательного предоставления нормотворческих полномочий и издания соответствующего нормативного акта. Пример: ПДД действуют в качестве Постановления Правительства 1993. А закон, который устанавливает полномочия Правительства регулировать ПДД, принят в 1995 году. Получается, что законодатель как бы задним числом одобряет возможность издания нормативного акта, изданного до вступления в силу закона. В этом нет ничего противоречащего общим принципам правового регулирования и АП; такая ситуация вполне допустима, но при этом вопрос о том, насколько правомочно было действие применение этого акта между 1993 и 1995. Если бы был другой закон, устанавливающий полномочия – тогда нет проблем. Но если ничего не было, Правительство издало акт, и только через несколько лет появился закон, предоставляющий Правительству право издать этот акт – в период отсутствия такой законодательной основы вопрос о существовании НА представляется по меньшей мере спорным, хотя (Белов) акт просто не должен применяться в данном случае.
Таким образом, момент соотношения закона, предоставляющего нормотворческие полномочия и самого нормотворчества оив- это момент важный в рамках нормотворчества оив и, частности, вопрос о пределах действия НА оив определяется с учетом того, какие в принципе полномочия предоставил этому органу закон и какие в принципе ограничения прав законом предусмотрены; за пределами ограничений, предусмотренными законом, оив ничего издавать не могут.