По мнению очень многих российских юристов, административного договора быть не может в принципе, потому что если отношения административные, значит, они властные, если они властные, значит, они предполагают односторонность волеизъявления, они не имеют предмета, о котором можно договариваться. Требования властного субъекта обязательны, если речь идет о реализации властных полномочий.
Тем не менее, АП меняется. Оно было властно-полицейским в советский период, и представление многих остается именно таким. Но в реальности, отношения между гос органами и частными лицами становятся более разнообразными как по сферам реализации, так и по характеру взаимодействия частного лица и гос органа. Если гос орган задумывается об эффективности своей деятельности, он будет стараться использовать скорее договор, нежели админ акт, поскольку в этом случае у него будет возможность учесть взаимные интересы и частного лица и гос публичный интересы.
АД предполагает, что реализация административной власти происходит с учетом интересов, воли частного субъекта для вступления в соответствующее административное правоотношение.
Конечно, по-прежнему сомнений в существовании АД очень много. С точки зрения многих судов и некоторых ученых договор как средство правового регулирования характерен только для частного права, гражданского в основном, что подтверждается наличием именно в ГК общих положений о договоре, о механизмах заключения договора и т.п. В АП ничего подобного нет, никаких общих правил и норм не существует, следовательно, с законодательной точки зрения не признано существование АД. Такая логика в каком-то смысле справедлива, потому что если суд вынужден разбирать конкретные условия заключения конкретного договора, то у него нет другого выхода, кроме как прибегнуть к общим положениям ГК. Возникает вопрос: а насколько отношения, в которые вступает гос орган, действительно административные? Может орган вообще не проявляет никакой власти, реализует гражданскую правоспособность, а не публичную и, соответственно, в рамках гражданского законодательства заключает договор. Подобная логика опровергается некоторой практикой заключения договоров, в которых явно отсутствует предмет, характерный для гражданских правоотношений. Гражданские правоотношения – чаще всего возмездные имущественные отношения; в рамках гражданско-правового регулирования предполагается наличие некоего имущественного интереса у каждой из сторон (не считая личные неимущественные отношения). В целом в гражданских правоотношениях все, особенно то, что может затронуть ОИВ, должно сводиться к имущественной правоспособности государства. А те договоры, которые в реальности заключают гос органы, могут не содержать имущественной самостоятельности. Они могут предполагать предоставление со стороны государства того, что не имеет имущественной оценки, имущественного характера. Речь может идти о реализации публичного интереса с помощью тех или иных полномочий гос органов.
Пример: ГО разрешает реализацию проекта по договору, тут нет предмета гражданско-правовых отношений; гос орган обязуется оказывать содействие, его вклад не носит имущественного характера. ИЛИ сами отношения носят имущественный характер, но они лишены той степени паритетности имущественных интересов, эквивалентности. Пример: ГО предоставляет какой-то объект инфраструктуры (классическое концессионное соглашение) не государственному участнику (например, инвестору) для реконструкции и последующей эксплуатации. Этот объект используется в качестве объекта публичной инфраструктуры, цель предоставления – не зарабатывание денег государством, а обеспечение обслуживания населения, предоставляется, например, мост – со стороны государства интерес носит не имущественный, а публичный характер, а частному инвестору интересна возможность вернуть свои инвестиции путем эксплуатации объекта, он имеет конкретный имущественный интерес. Вопрос о характере отношений действительно спорный и трудный.
Зарубежная практика: в романо-германской семье выделение АП достаточно разработано (пример во Франции или Германии есть специальные правила заключения административных договоров), в странах общего права – если и заключается контракт, то к нему применяются общие правила договора, не конкретизируя природу договора. У нас – четко по середине; традиция и структура нашей системы предполагает, что административные правоотношения выделены в особую систему правового регулирования, но она недостаточна, она не охватывает всего многообразия отношений, которые складываются в связи с реализацией властных полномочий, а потому приходится применять гражданское законодательство. Здесь нет реально гражданских правоотношений по своей природе, это отношения публичные; в них очевиден публичный интерес, механизм реализации публичных полномочий гос органа. Для многих это означает, что на самом деле отношения носят характер гражданско-правовой, что Белов считает неверным.
Административный договор – это соглашение, заключаемое государственным органом в рамках реализации его публично-правовых полномочий и направленное на осуществление публично-правовой, властной деятельности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.