Часть I
ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО: СОДЕРЖАНИЕ, ПРИРОДА ш I ы г / 1 И ОСОБЕННОСТИ
.
Глава 1
становление и эволюция '
ЕВРОПЕЙСКОГО ПРАВА '
В главе рассматриваются понятие европейского права, условия и процесс его формирования, основные этапы становления и развития
Глава 3
СОДЕРЖАНИЕ И СФЕРА ДЕЙСТВИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО ПРАВА
В главе рассматриваются вопросы об автономии европейского права, его предметной, временной и территориальной сферах действия
Глава 4
КВАЛИФИКАЦИОННЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО ПРАВА
В главе рассматриваются важнейшие квалификационные характеристики права ЕС: 1) верховенство по отношению к национальным системам права государств-членов; 2) прямое действие; 3) интег-рированность в национальные правовые системы государств-членов
Глава 5 ЮРИСДИКЦИОННАЯ ЗАЩИЩЕННОСТЬ
В главе характеризуется роль национальных судебных органов государств-членов и европейских судебных инстанций в защите прав и интересов, основанных на нормах европейского права
Виды исков, рассматриваемых судами
Глава 6
ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
В главе рассматривается вопрос о международной правосубъект-ности Европейского Союза, его месте и роли в международном
правопорядке
Глава 7
СТРУКТУРА И ИСТОЧНИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО ПРАВА
В главе рассматриваются горизонтальная и вертикальная структуры европейского права, а равно система его источников, их природа и особенности
Глава 7
СТРУКТУРА И ИСТОЧНИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО ПРАВА
В главе рассматриваются горизонтальная и вертикальная структуры европейского права, а равно система его источников, их природа и особенности
Глава 8
ПРАВООТНОШЕНИЯ, РЕГУЛИРУЕМЫЕ ПРАВОМ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
В главе рассматриваются особенности, виды и содержание правоотношений, возникающих на основе и в результате действия европейского права
Часть II
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Глава 9
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ
ПОСТРОЕНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
Глава 10 ЕВРОПЕЙСКИЙ СОВЕТ
В главе рассматриваются состав и структура Европейского совета, его место и роль в механизме ЕС, реформа высшего руководящего органа ЕС
Глава 12 ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ
В главе характеризуются порядок формирования и состав Комиссии; структура; организация; процедура принятия решений; полномочия и институт ответственности Комиссии
Контроль над деятельностью Европейской комиссии и институт ответственности
Деятельность интеграционных образований привлекает все более пристальное внимание общественности. Одно из проявлений этого — тенденция к расширению форм публичного контроля за деятельностью Комиссии. Наиболее подробно регламентирован учредительными актами и нормами вторичного права парламентский контроль над деятельностью ЕК. По своим внешним параметрам он в значительной мере напоминает те процедуры и формы контроля, которые сложились в государствах с парламентарными формами правления.
Комиссия обязана ежегодно представлять Европарламенту годовой отчет о деятельности ЕС, а равно специальный доклад о
Часть II. Институциональная структура Европейского Союза
и;та 13. Европейский парламент
применении права ЕС в государствах-членах. В докладе о применении права ЕС основной упор делается на выявление его нарушений. Принятые по итогам обсуждения докладов документы (заключения, резолюции) направляются ЕК, Совету и правительствам государств-членов. ЕК сама может выступать инициатором обсуждения в Европарламенте вопросов, затрагивающих ее деятельность. Одна из главных тому причин — стремление придать намечаемым ею проектам и актам максимальную леги-тимность, которая основывается на поддержке Европарламента.
Действующие учредительные договоры, акты вторичного права и особенно Регламент Европейского парламента предусматривают создание и функционирование разветвленного механизма политического контроля за деятельностью ЕК.
Наиболее действенной формой контроля над управленческими структурами принято считать постановку вопроса о доверии. В рамках ЕС институт ответственности предусмотрен ст. 17 ДЕС и ст. 234 ДФЕС. В соответствии с действующими правилами резолюция порицания ЕК может быть внесена группой, составляющей не менее 1/10 всех членов списочного состава Европейского парламента. Резолюция должна находиться «в связи с деятельностью Комиссии», быть мотивированной и излагать причины, порождающие необходимость замены ЕК. Текст внесенной резолюции передается Председателем Европарламента непосредственно самой ЕК. Дебаты по поводу этого проекта могут иметь место не ранее чем через трое суток после ее внесения. Голосование по проекту проводится не ранее чем через 48 часов после открытия дебатов. Голосование является открытым. Применяется процедура поименного голосования. Резолюция порицания считается принятой, если за ее утверждение проголосовало 2/3 участвующих в голосовании депутатов и при условии, что они составляют большинство всех депутатов Европарламента.
Если резолюция порицания принята, ЕК обязана коллективно уйти в отставку. Члены ЕК продолжают исполнение своих обязанностей до тех пор, пока не будет сформирован новый состав ЕК. Новая Комиссия выполняет свои обязанности в пределах общего срока полномочий, т. е. в течение оставшегося периода1.
1 Практика ЕС пока не знает случаев вынесения вотума недоверия. Однако, как показал опыт Комиссии Сантера в связи с кризисом 1999 г., даже одна угроза его вынесения может заставить Комиссию досрочно уйти в отставку.
Глава 13 ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ
П главе характеризуются место и роль Европейского парламента ч системе институтов ЕС, порядок формирования и статус депутатов, внутренняя структура и процедура принятия решений, полномочия Европарламента
Место и роль Европейского парламента в системе институтов Европейского Союза
Европейский парламент занимает особое место в институциональной системе ЕС. Принявший свое нынешнее наименование в 1962 г. (до этого существовала Общая ассамблея ЕОУС, а затем Ассамблея Европейских Сообществ), он выступает в роли представительного органа европейских интеграционных образований. Его статус, порядок формирования и функционирования регулируются ст. 14 ДЕС и ст. 223—334 ДФЕС. Однако его реальные роль и влияние на решение интеграционных проблем не вполне адекватны его формальному статусу. Важно, однако, что возникший первоначально в качестве чисто консультативного органа, выражающего лишь косвенно мнение общественности, он постепенно расширяет свои полномочия и степень участия в нормотворческом процессе и осуществлении контрольных функций.
Согласно ст. 14 ДЕС Европарламент состоит из представителей граждан ЕС. Это положение существенным образом отличает институциональную структуру Союза от схожих структур, функционирующих в рамках международных организаций. В этих последних подобного рода органы, как правило, состоят из официальных представителей, делегированных государствами — участниками международной организации. В рамках ЕС первоначально был воспринят аналогичный порядок формирования парламентской ассамблеи. Однако уже в 1976 г. было достигнуто соглашение о проведении прямых выборов в Ассамблею на основе применения всеобщего избирательного права. Правомерность этого решения активно оспаривалась различными политическими силами в ряде государств-членов. Во многих странах вопрос о соответствии такого решения национальным конституциям был передан на рассмотрение органов конституционного контроля. Однако в конечном счете право-
Часть II. Институциональная структура Европейского Союза
Глава 13. Европейский парламент
мерность этого решения получила всеобщее признание. В 1979 г. состоялись первые прямые выборы в состав Европейского парламента.
В соответствии с п. 5 ст. 190 Договора о Сообществе, пересмотренного Ниццским договором 2001 г., а ныне на основании ст. 223 ДФЕС Европарламент сам определяет свой статус и общие условия функционирования. Они закрепляются и детализируются в Регламенте Европейского парламента. Он принимается посредством специальной законодательной процедуры. Решение по вопросам финансового обеспечения депутатов принимается на основе принципа единогласия. В Регламенте дается сравнительно полное и детализированное изложение и закрепление основных параметров статуса и условий и порядка функционирования Европарламента, детальное описание его полномочий и порядка их осуществления, регламентируются отношения с другими органами и институтами ЕС и национальными парламентами государств-членов. Это весьма объемный документ, насчитывающий более 250 страниц. Он включает также 10 приложений.
Характеризуя статус Европарламента, необходимо обратить внимание на ту часть формулировки ст. 223 ДФЕС, которая предусматривает установление единой процедуры голосования. Пока она отсутствует. Для того чтобы решить вопрос, является ли действительно Европарламент представительным органом Союза, недостаточно указать лишь на процедуру его формирования, необходимо выяснить, какими именно полномочиями обладает этот институт и насколько эти полномочия соответствуют роли парламента как представительного учреждения.
Действующие правовые акты и практика подтверждают, что Европарламент, несмотря на расширение объема его полномочий, все еще остается преимущественно консультативным органом. Вместе с тем его статус претерпел заметные изменения по мере эволюции интеграционных образований. Главное из них — возрастающее участие Европарламента в жизнедеятельности Союза. Особенно заметно изменение роли парламента в законодательном процессе, а равно все более активное участие в формировании других институтов и осуществлении контрольных функций, в частности контроле над деятельностью Комиссии. Тем не менее Европарламент пока не стал главным законодательным органом ЕС и лишь частично обладает полномочиями, типичными для представительного учреждения.
Определенный шаг в направлении расширения парламентских основ функционирования институциональной структуры 1С делает ДР. В разделе, провозглашающем демократические принципы жизнедеятельности Союза, закрепляется в качестве основополагающего принцип представительной демократии. Он включает два слагаемых: 1) представительство граждан на уровне Союза через посредство Европарламента и 2) представительство государств-членов в Европейском совете главами государств или правительств, которые занимают свои посты на основе национальных демократических процедур. Судя по итогам парламентских выборов 2009 г., в которых приняло участие явное меньшинство избирателей, пока далеко не все граждане ЕС уверовали в представительный характер Парламента и европейский парламентаризм.
Договор о реформе намечает определенное, хотя и весьма умеренное, расширение полномочий Европарламента. «Европейский парламент, — гласит ст. 14 ДЕС, — осуществляет со-иместно с Советом законодательные и бюджетные функции. Он осуществляет также функции политического контроля и консультативные функции. Он избирает Председателя Комиссии». Однако участие Европарламента в осуществлении законодательной функции практически не выходит за рамки общей законодательной процедуры. Речь идет скорее о новой термино-иогии, чем об изменении по существу. Не меняются бюджетная процедура и институт ответственности. Интересная новелла — избрание Европарламентом Председателя ЕК. Но такую формулу использовал Регламент Европарламента еще до выработки проекта ДР. Пожалуй, самая значительная перемена состоит в расширении сферы применения законодательных актов и по-мышении авторитета Европарламента, что может реально способствовать возрастанию его роли и значения в системе институтов ЕС, а в перспективе повышению доверия к этому институту со стороны населения Союза.
Участие в формировании других институтов и контрольные полномочия
Весьма существенными полномочиями обладает Европейский парламент при формировании ЕК. Он избирает ее Председателя, дает согласие на назначение ее членов и назначение главы и членов Правления ЕЦБ, главы и членов Счетной палаты, а в перспективе должен участвовать в отборе кандидатов в Суд ЕС. Кандидат в председатели ЕК выступает в Европар-
.)на 13. Европейский парламент
наменте с общим заявлением, излагая основные политические ориентиры своей деятельности. Европарламент большинством юлосов утверждает или отклоняет предложенную кандидатуру. И случае отклонения предложения Европарламентом Европейский совет должен в течение месяца выдвинуть нового кандидата. При положительном решении Европарламент приглашает представить кандидатов в члены ЕК. Каждый из кандидатов 'юлжен выступить на заседании постоянной комиссии соответствующего профиля и ответить на задаваемые парламен-| ариями вопросы. Парламентарии могут отвести предложенную кандидатуру и потребовать ее замены. Так было, например, при формировании ЕК в 2004 г., когда было отклонено шесть кандидатур. По завершении этих слушаний Председатель представляет Европейскому парламенту ЕК в целом и излагает ее программу. Решение об утверждении принимается большинством голосов парламентариев, участвующих в голосовании. Схожей является процедура, применяемая при назначении членов СП (ст. 35 Регламента) и председателя, вице-председателей и членов Правления ЕЦБ.
Европарламент осуществляет в довольно широких пределах контроль за деятельностью ЕК. Формы и методы этого парламентского контроля более или менее традиционны и схожи с теми, которыми пользуются национальные парламенты. Это, но-первых, право на информацию. Совет и ЕК обязаны представлять Европейскому парламенту доклады о своей текущей деятельности, а также итоговый годовой дрклад о деятельности ЕС. Такого рода доклады, представляемые обычно руководителями соответствующих институтов, могут служить основанием для обсуждения деятельности Совета или ЕК как в отдельных областях, так и в отношении функционирования Союза и его институтов в целом.
Вторая наиболее распространенная форма контроля за деятельностью ЕК и Совета — это устные и письменные вопросы. Активность парламентариев в этом отношении довольно высока. Ежегодно поступает несколько тысяч вопросов, большинство из которых адресуется ЕК. Устные и письменные вопросы подаются заблаговременно в письменном виде (Комиссии не позднее чем за неделю, Совету за три недели). Вопрос о приемлемости вопроса и включении его в повестку дня решается Председателем Европарламента. Ответ на письменные вопросы публикуется в «Официальном вестнике Европейского Союза».
Часть II. Институциональная структура Европейского Союза
I пана 13. Европейский парламент
Еженедельно Европарламентом проводится час вопросов и ответов по образцу аналогичных процедур, принятых в национальных парламентских учреждениях. Время, отводимое на выступление автора вопроса, строго ограничено, а сам вопрос должен быть конкретным и ясным. В большинстве случаев такие вопросы носят весьма рутинный характер.
Определенному расширению контрольных полномочий Европарламента должно содействовать предусмотренное ДР создание временных комиссий по расследованию. Они образуются по требованию не менее чем 1/4 депутатов и в целях проведения конкретного расследования в связи с выдвинутыми в адрес тех или иных институтов, органов или должностных лиц обвинениями в совершении правонарушений или ненадлежащем управлении в том, что касается применения права ЕС. Детально вопрос о порядке формирования и функционирования этих комиссий регулируется решением Европарламента, Совета и ЕК от 19 апреля 1995 г. и Регламентом Европейского парламента. Прямых указаний на то, какие последствия может иметь признание нарушения со стороны ЕК, перечисленные акты не содержат.
К числу особо важных контрольных полномочий относится институт парламентской ответственности правительства, применяемый в ЕС. (Механизм института ответственности рассмотрен в гл. 12 учебника.)
Характеризуя контрольные полномочия Европейского парламента, следует обратить внимание еще на два момента. Это, во-первых, введенное учредительными актами и подтверждаемое ДР право на подачу индивидуальных или коллективных петиций, подлежащих обязательному рассмотрению Европарламентом, при условии, что эта петиция касается вопросов, относящихся к ведению ЕС. Во-вторых, создание института омбудсмана. Его учреждение и статус определяются ст. 228 ДФЕС и детализируются в Регламенте Европейского парламента, уточняющем порядок его назначения и деятельности. Он избирается депутатами тайным голосованием. Если ни один из кандидатов не соберет абсолютного большинства голосов в первых двух турах, то в третьем туре баллотируются только два кандидата, собравшие наибольшее число голосов во втором туре. Омбудсман назначается Европейским парламентом на срок его полномочий каждый раз после очередных выборов. Возможно повторное назначение одного и того же лица. Он поки-
ласт свой пост либо по истечении срока полномочий, либо по собственной просьбе об отставке, либо по решению Суда ЕС, | фи пятому на основе представления Европарламента. Оно выносится, если омбудсман более не соответствует условиям, требуемым для исполнения его обязанностей.
Омбудсман наделен правом принимать жалобы, исходящие от граждан ЕС или любого иного физического или юридического лица, находящегося под юрисдикцией государств-членов, I» случае, если они обжалуют ненадлежащее управление со стороны институтов и органов ЕС, за исключением жалоб, приносимых на деятельность судебных органов ЕС.
Омбудсман по собственной инициативе, или основываясь на поданных ему жалобах, проводит независимое расследование, если считает его оправданным. По результатам такого расследования составляется доклад, направляемый соответствующим институтам и органам, которых эта жалоба касается. Эти последние должны в течение трех месяцев по получении доклада омбудсмана представить свои замечания. После этого итоговый доклад направляется Европарламенту и другим заинтересованным институтам. Лицо, подавшее жалобу, информируется о результатах проведенного расследования. В целом деятельность омбудсмана обобщается в итоговом ежегодном докладе, который направляется Европейскому парламенту.
Глава 14 СУДЕБНАЯ СИСТЕМА
В главе рассматриваются структура и особенности судебной системы ЕС; роль и назначение Суда ЕС, Суда общей юрисдикции и специализированных судов; юрисдикция судебных органов ЕС
Порядок формирования Суда Европейского Союза,
Суда первой инстанции и Суда по делам
Глава 15
ЕВРОПЕЙСКИЙ ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК,
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА, ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ
II главе рассматриваются статус и полномочия Европейского центрального банка; место, роль и значение европейской системы центральных банков; статус, полномочия и порядок деятельности ('четной палаты ЕС, а также роль и назначение некоторых консультативных и вспомогательных органов
Консультативные и вспомогательные органы
В рамках организационного механизма Союза действует большое число различного рода комитетов, выполняющих самые разнообразные функции и порой играющих довольно значительную роль в подготовке и принятии решений. Эти разнообразные комитеты и комиссии, различные по своему статусу и составу, объединяются единой системой комитологии, структура которой регулируется специально принятыми актами. Однако ведущие консультативные и вспомогательные органы функционируют на основе предписаний, непосредственно содержащихся в учредительных договорах. Именно они и будут рассмотрены ниже.
Глава 16
ПРОЦЕДУРА ПРИНЯТИЯ НОРМАТИВНЫХ
ПРАВОВЫХ АКТОВ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
В главе характеризуются основные процедуры разработки и принятия нормативных правовых актов, действующие в ЕС на современном этапе, и возможные перспективы их пересмотра, предусмотренные Договором о реформе
Глава 17 ЕВРОПЕЙСКАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА
В главе рассматриваются особенности организации администрации ЕС; создание и эволюция Европейской гражданской службы;
Статут 2004 г.
Часть III
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Глава 18 ОБЩИЕ ВОПРОСЫ
В главе рассматриваются вопросы генезиса современных представлений о правах человека, структуры прав человека и основных свобод, взаимосвязи представлений о господстве права, плюралистической демократии и правах человека, внутригосударственных и международно-правовых механизмов защиты и обеспечения прав
человека
Согласно первоначальному разделению труда между евроат-лантическими организациями правами человека в регионе ЕС занимался Совет Европы — первая и наиболее авторитетная европейская организация, созданная после Второй мировой войны на волне федералистского движения. Совет Европы разработал ЕКПЧ и протоколы к ней. В его рамках возникла постоянно модернизируемая европейская система защиты прав человека, ядром которой является ЕСПЧ.
Европейское Сообщество сконцентрировалось исключительно на решении вопросов экономической интеграции. Однако очень скоро Брюссель скорректировал свой подход, сделав заботу о правах человека неотъемлемой частью внутреннего права интеграционного образования. Без этого настаивать на верховенстве права ЕС, его преимущественной силе по сравнению с национальным законодательством он не смог бы. Суд ЕС, а затем и политические институты ЕС придали защите прав человека характер основополагающего принципа ЕС, превратили в фундамент права ЕС, возвели ее в разряд базовых ценностей Союза.
В содержательном плане принцип стал пониматься как вбирающий в себя конституционные традиции государств-членов в области прав человека и требования ЕКПЧ. Конституционные
традиции и европейская система защиты прав человека превра-I ились в структурный блок права ЕС, занимающий в его иерархии высшее место. В последние годы в дополнение к ним ЕС обзавелся своим собственным каталогом прав человека — Хар-I ней основных прав ЕС, которой Лиссабонский договор придал обязательную силу.
Таким образом, для правильного понимания права ЕС нужно знать практику институтов ЕС по защите и обеспечению нрав человека, конституционные традиции государств-членов и 1-нропейскую систему защиты прав человека.
18.1.Генезис современных представлений о правах человека
Формирование современных представлений о главенстве прав человека и их закрепление в универсальных международных договорах приходятся на период, последовавший сразу же нслед за окончанием Второй мировой войны. Во многом они стали реакцией на порожденные ею чудовищные жертвы и страдания. Утвердившееся восприятие уважения к правам чело-иска как необходимого условия противодействия новым войнам и восстановлению тоталитарных режимов повлекло смену парадигм общественного сознания. Оно наложило глубокий отпечаток на эволюцию гражданского общества, одним из наибо-нее деятельных отрядов которого стало правозащитное движение.
Вместе с тем своими корнями нынешние представления уходят в далекое прошлое. Зарождение идеи прав человека на-Олюдается уже в древнегреческих полисах. В своем рудиментарном виде она прослеживается, например, в Конституции, разработанной архонтом Солоном в VI в. до н. э. Наряду с элементами демократии в ней предпринималась попытка закрепить право на привлечение к ответственности государственных чиновников. Эпизодически понятия «права» и «свободы» использовались даже раньше. Так, правитель шумерского государства еще в XXIV в. до н. э. установил для своих подданных свободу, состоявшую в определенной защите от бессовестных сборщиков налогов. Им была предусмотрена также защита ндов и сирот от несправедливых действий людей, обладавших нластыо. Вводился запрет на закабаление храмовых слуг перво-сиященниками и т. д.
лава 18. Общие вопросы |
Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека
Права человека относятся к числу своего рода вечных проблем. На протяжении веков им давалось самое различное политико-правовое, религиозное, этическое или же философское толкование и обоснование. И только уже в XVII—XVIII вв. они облекаются в стройную теорию естественных неотчуждаемых прав человека, ассоциируемую прежде всего с именами Ж. Ж. Руссо, Г. Греция, Б. Спинозы, Дж. Локка, Ш. Л. Монтескье, Т. Пейна, Т. Джефферсона.
Параллельно происходит их законодательное закрепление в отдельных странах. Крупнейшими вехами на этом пути становятся английские Великая хартия вольностей 1215 г., Петиция о праве 1628 г., Хабеас корпус акт 1679 г., Билль о правах 1689 г., Акт об устроении 1701 г., американские Декларация прав Виргинии 1776 г., Декларация независимости 1776 г., Билль о правах 1789 г., французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г.
Великой хартией вольностей устанавливались первые элементы равенства людей перед законом. В ней предусматривалось, что наказание свободных возможно не иначе как по законному приговору равных и по закону страны. Но главным в Хартии было провозглашение ограничения всевластия монарха. В частности, в ней содержались статьи, направленные на обуздание произвола королевских чиновников, фиксировавшие требование не назначать на должность судей, шерифов и констеблей лиц, не знающих законов или не желающих их выполнять.
Спустя несколько столетий Петиция о праве возложила на короля достаточно весомые обязанности по защите подданных от произвола королевской администрации.
Хабеас корпус акт установил гарантии неприкосновенности личности, принцип презумпции невиновности и другие чрезвычайно важные для защиты личности положения, ввел понятие «надлежащая процедура».
Билль о правах 1689 г., оформивший утверждение в Англии конституционной монархии и перераспределение власти в пользу парламента, дополнил уже известные к тому времени права человека свободой слова и прений в парламенте, свободой выборов в парламент, правом на подачу петиции королю.
Акт об устроении закрепил верховенство парламента в сфере законодательства и принцип несменяемости судей, запретил королевским министрам быть членами парламента.
Первый опыт написания знаменитой Декларации независимости был получен при составлении Декларации прав Виргинии. В ней впервые в правовых формулировках излагались бя-ювые постулаты естественно-правовой теории: все люди по своей природе являются в равной степени свободными и независимыми, в силу своего рождения они обладают определенными правами (в частности, на жизнь, на стремление к счастью и безопасности и др.); при вступлении в общественное состояние эти права не могут быть утрачены; люди не могут лишил» ни себя, ни своих потомков этих прав каким бы то ни было соглашением.
В Декларации независимости провозглашалось: «Мы исходим из той самоочевидной истины, что все люди созданы рапными и наделены Творцом определенными неотчуждаемыми правами, к числу которых относятся жизнь, свобода, стремление к счастью. Для обеспечения этих прав людьми учреждаются государства, черпающие свои законные полномочия в согласии управляемых».
Американская Конституция 1787 г. не содержала перечня естественных неотъемлемых прав человека. В 1789 г. она были дополнена 10 поправками, вступившими в силу спустя два годи (непосредственно к правам человека относятся семь из них), Ими закрепляются свобода вероисповедания, свобода слова и печати, право мирно собираться и обращаться к правительству с петициями, неприкосновенность личности, жилища, бумаг' и имущества и другие права.
Отличительные особенности современных конституционных представлений о правах человека заложила рожденная Великой французской революцией Декларация прав человека и гражданина 1789 г. По сути дела, она задала вектор конституционною развития на последующие два столетия. Декларация провозгласила, что люди рождаются свободными и равными в правах. Она назвала обеспечение естественных и неотъемлемых прин человека целью всякого политического союза между людьми. К числу таких прав Декларация отнесла свободу, собственность, безопасность и сопротивление угнетению. Она прово:|-I ласила презумпцию невиновности, свободу совести, свободу выражения мнений, свободу печати, гарантии личных и иных прав граждан.
На многие годы Декларация прав человека и гражданине стала своего рода образцом законодательного оформления прав
Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека |
цта 18. Общие вопросы |
человека. Но и на протяжении последующих десятилетий, вопреки контрреволюции, постоянным и массовым нарушениям этих прав, нескончаемой веренице перечеркивающих их реакционных, авторитарных, тоталитарных и кровавых режимов, все более опустошительных войн и других вооруженных конфликтов, посвященные их обоснованию доктрины продолжают развиваться и совершенствоваться. Главное приобретение — защита и обеспечение прав человека все теснее и теснее увязываются не только с требованием разделения властей и представлениями об общественном договоре, об обязательной подкон-трольности власти тем, над кем эта власть осуществляется, но и в самом широком смысле с императивами господства права и плюралистической демократии.
Все эти годы ожесточенный идеологический спор велся между сторонниками естественно-правовых теорий и приверженцами позитивизма. Причем позиции последних оставались относительно прочными, даже несмотря на фиаско, пережитое позитивизмом в годы фашизма, который продемонстрировал, что форма закона может блестяще использоваться для осуществления любых самых человеконенавистнических теорий. И только сравнительно недавно противоречия между теми, кто считает, что права человека существуют вне зависимости от их признания государством, и теми, кто настаивает на том, что лишь законодательная формализация прав человека открывает путь к реальному пользованию ими, стали понемногу сглаживаться. Американский Билль о правах был принят как поправки к основному тексту Конституции США. Отсутствие каталога прав в первоначальном тексте объяснялось тем, что естественные права человека не нуждаются в дополнительном юридическом подтверждении. Впоследствии, однако, законодательная практика большинства стран пошла по пути нормативно-правового закрепления важнейших принципов социальной жизни, включая определенный круг нравственных принципов.
Крупнейшим вкладом XX в. в формирование современных представлений о правах человека стало их международно-правовое закрепление в качестве одного из основополагающих и универсальных принципов международного общения. Трансграничная забота о правах человека перестала квалифицироваться в качестве вмешательства во внутренние дела государств. До этого концепция прав человека рассматривалась как специ-
фичная преимущественно для европейской цивилизации. Меж-нумародно-правовое закрепление и универсальное признание прав человека — неважно, формальное или неформальное, написанное или выстраданное веками борьбы за их утверждение, — полностью изменили ситуацию. Национальное законо-мательство и механизмы защиты прав человека в настоящее ирсмя неотделимы от международных процессов. Они с необходимостью дополняются или даже замещаются наднациональными нормами и механизмами. Особенно типично это для пра-Iюного развития Европы.
Глава 19
ПРАВА ЧЕЛОВЕКА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
В главе показано, как принцип защиты прав человека утвердился в правовой системе ЕС и какое место он в ней занял. Анализируется работа над Хартией основных прав ЕС и правовые последствия придания ей обязательной силы. Рассматривается структура и содержание Хартии. Подробно разбирается практика Суда ЕС по делам, затрагивающим проблематику прав человека
Права человека, свободы и принципы,
Включенные в Хартию основных прав
Перспективы присоединения Европейского Союза
К Европейской Конвенции о защите прав человека
Глава 20
ЕВРОПЕЙСКАЯ СИСТЕМА ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
В главе раскрываются основные особенности системы, обусловливающие высокую эффективность ее функционирования, и обслуживающих ее контрольных механизмов. Разъясняется, благодаря чему система реально способствует формированию общеевропейского правового и гуманитарного пространства, углублению интеграционных процессов и наднациональному строительству на континенте, сближению между участвующими в ней государствами. Большое внимание в ней уделено порядку обращения в Европейский Суд по правам человека, процедуре судопроизводства, международному контролю за выполнением постановлений ЕСПЧ. Разбирается нормативное содержание отдельных ключевых прав человека в свете устоявшейся практики ЕСПЧ
Часть IV
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ОБЩЕЙ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ
И ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ
Глава 21
СТАНОВЛЕНИЕ ОБЩЕЙ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ
И ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ
ИНСТИТУТЫ, ИНСТРУМЕНТЫ
И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕЙ
ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ И ПОЛИТИКИ
В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ
В главе рассмотрены особое место ОВПБ в структуре ЕС, специфика системы осуществляющих ее институтов и ее инструментария. Проводится сопоставление ОВПБ с тем, как и каким образом ЕС реализует свою компетенцию в отношениях с третьими странами и международными организациями в области внешних действий. Изучение этого комплекса вопросов проводится с учетом изменений, внесенных Лиссабонским договором. Завершает главу анализ новых правовых основ ОПБО и важнейших направлений ОВПБ
Институты и инструменты
В сфере ОВПБ и ОПБО государства-члены наделили Союз чрезвычайно широкой компетенцией. В предметном отношении она ничем не ограничена. В ст. 24 ДЕС прямо провозглашается: «Компетенция Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности распространяется на все области внешней политики и все, относящееся к безопасности Союза, включая поступательное формирование общей оборонной политики, которая может привести к общей обороне». Пойдя на столь масштабную передачу Союзу суверенных полномочий, государства-члены вместе с тем сосредоточили всю полноту ответственности за осуществление ОВПБ в институтах межправительственного сотрудничества. Свобода рук не была ими утрачена. И хотя в п. 3 этой же статьи, а также косвенно в ст. 32, 34, 35 ДЕС и др. говорится об обязанностях государств-членов строго следовать принятым решениям, не предпринимать подрывающих их действий, крепить политическую солидарность и т. п., все эти положения выглядят как аморфные рамочные предписания. Вместе с тем ничто не мешает им приобрести сугубо императивное звучание. Ведь относительная свобода государств в сфере ОВПБ связана лишь с наличием блокирующего голоса при принятии решений и отсутствием механизма принуждения. Но по мере конвергенции внешнеполитических интересов и сближения приоритетов, по мере выработки общей внешнеполитической культуры и традиций их значение будет падать.
Формально, как следует из ст. 13 ДЕС, в ЕС действует единая институциональная система. На практике в сфере ОВПБ и ОПБО роль институтов Союза существенно отличается от той, которую они играли в рамках Европейского Сообщества. Располагаемые ими полномочия также совершенно различны. В сфере ОВПБ и ОПБО сложилась властная вертикаль, идущая от Европейского совета к Совету ЕС, от Совета — к Высокому представителю, Комитету постоянных представителей и КПБ и
Часть IV. Правовые основы общей внешней политики
Глава 22. Институты, инструменты и основные направления
далее — к разветвленной системе политических, вспомогательных, технических и рабочих органов. ЕК до последнего времени лишь обслуживала вертикаль, хотя под влиянием Лиссабонского договора ее положение меняется. Европарламент оказывает на вертикаль в основном морально-политическое влияние. Правда, в отдельных случаях такое влияние становится доминирующим. Но и без этого и Совет ЕС, и Европейский совет предпочитают учитывать мнение Европарламента. ОВПБ и ОПБО чуть ли ни полностью выведены из-под юрисдикции Суда ЕС.
Подобное распределение полномочий находит отражение прежде всего в использовании инструментария ОВПБ. Согласно ст. 25 ДЕС ЕС осуществляет ОВПБ «путем определения общих ориентиров», принятия решений о действиях и позициях Союза и организационных мерах по их осуществлению, а также «усиления систематического сотрудничества между государствами-членами в проведении политики». В систему инструментов ОВПБ и ОПБО входит также заключение международных соглашений с одним или несколькими государствами или международными организациями (ст. 37). Реализации основного инструментария служат взаимное информирование и консультирование при принятии и осуществлении политических решений (ст. 34, 35); представительство различными структурами Союза его интересов на международной арене (ст. 34); осуществляемая ими дипломатическая деятельность, в том числе в рамках политического диалога с третьими странами и международными организациями; координация действий в международных организациях и на международных конференциях (ст. 35); сотрудничество дипломатических и консульских миссий государств-членов и делегаций Комиссии в третьих странах и на международных конференциях; обмен данными, фактологической и аналитической информацией, в том числе в рамках общей системы шифропереписки. К интенсивно используемому рабочему инструментарию ОВПБ относятся также декларации и демарши. В декларациях ЕС излагает внешнему миру свои подходы к широкому спектру международных проблем и событий и внутренних процессов в отдельных странах и регионах, затрагивающих его интересы. Ежегодно Союз выступает более чем с сотней деклараций. С помощью демаршей он доводит свое мнение или выдвигаемые им требования непосредственно до адресатов. Какие-то демарши предпринимаются в условиях
конфиденциальности. Каким-то, напротив, придается характер публичной политики.
В системе институтов ОВПБ и ОПБО фактически «царствующим» является Европейский совет. Он всем руководит. Над всем главенствует. Никому не подконтролен. Вправе изменять по своему собственному усмотрению принятые ранее решения. И связан в принципе только закрепленными в учредительных договорах общими и специальными нормами-целями и нормами-принципами. Европейский совет направляет всю деятельность ЕС в сфере ОВПБ и ОПБО и контролирует их осуществление. Европейский совет внес решающий вклад в оформление и становление ОВПБ и ОПБО. Их дальнейшая эволюция также полностью зависит именно от него. Согласно п. 1 ст. 26 ДЕС Европейский совет определяет стратегические интересы, устанавливает цели и утверждает общие ориентиры ОВПБ, в том числе по вопросам, имеющим последствия для обороны, и принимает необходимые решения. При этом стратегические интересы и цели ОВПБ позиционируются как одна из разновидностей более общих стратегических интересов и целей, определяемых Европейским советом для всей сферы общих действий ЕС в целом (ст. 22 ДЕС).
Общее управление, координация и осуществление ОВПБ и ОПБО в рамках институциональной системы Союза концентрируются в руках Совета ЕС. Он собирается на регулярные ежемесячные и внеочередные заседания в составе министров иностранных дел государств-членов. Таким образом, в сфере ОВПБ и ОПБО государства-члены остаются суверенными игроками. Это подчеркивается тем, что принятие решений по формированию и осуществлению внешней политики на основе указаний Европейского совета вверено только и исключительно Совету ЕС. Вместе с тем межправительственные начала ее осуществления Лиссабонский договор несколько балансирует передачей значительных полномочий Высокому представителю, являющемуся одновременно заместителем председателя ЕК. Пункт 2 ст. 26 ДЕС возлагает на Высокого представителя наряду с Советом ЕС ответственность за обеспечение «единства, последовательности и эффективности действий Союза».
Основными инструментами, используемыми Советом для установления политико-правовых рамок и осуществления общей внешней политики и политики в области обороны и без-
Часть IV. Правовые основы общей внешней политики
опасности, являются решения о действиях и позициях. Ранее они именовались совместными или общими, что подразумевало их осуществление самими государствами-членами при одновременном объединении предпринимаемых ими усилий и выделяемых ресурсов. Теперь упор делается на том, что они являются именно действиями и позициями ЕС. Решения первого типа принимаются Советом при особых обстоятельствах, если сочтено, что эти обстоятельства требуют оперативных действий со стороны Союза. Совет определяет цели действий ЕС, их предмет, временные рамки, условия их применения и средства, которые должны быть предоставлены Союзу (п. 1 ст. 28 ДЕС). По мере изменения обстоятельств Совет может пересматривать все основные параметры действий ЕС (п. 1 ст. 28) и принимать дополнительные решения, учитывающие трудности, с которыми столкнулись отдельные государства-члены при их осуществлении (п. 5 ст. 28). Решения о позициях ЕС принимаются Советом для определения подхода Союза к конкретным международным проблемам (ст. 29). Если этого требуют интересы ОВПБ, Совет заключает соответствующие соглашения с одной или несколькими странами или международными организациями (ст. 37).
В тех случаях, когда решения о действиях, позициях или мерах, необходимых для их осуществления, основываются на общих ориентирах или когда решения касаются реализации уже одобренных действий или позиций ЕС и касаются только общей внешней политики, они принимаются Советом квалифицированным большинством. Назначение специального представителя также производится квалифицированным большинством (п. 2 ст. 31). Помимо этого Лиссабонский договор предусматривает процедуру квалифицированного большинства в случаях, когда решения о действиях или позиции принимаются на основе предложения Высокого представителя, подготовленного им по поручению Европейского совета, которое может быть инициировано как Европейским советом, так и самим Высоким представителем (п. 2 ст. 31). Во всех остальных случаях для принятия решения по вопросам общей внешней политики требуется единогласие (п. 1 ст. 31). Решения по вопросам ОПБО всегда принимаются Советом единогласно (п. 2 ст. 44). Но и тогда, когда для принятия решения в Совете требуется квалифицированное большинство, любое государство-член может его заблокировать, сославшись на «важные и определенные
Глава 22. Институты, инструменты и основные направления 485
причины национальной политики» (п. 2 ст. 31). При этом оно мало чем рискует. Если Высокому представителю не удастся отыскать приемлемый компромисс, максимум, что могут сделать другие страны, это передать вопрос квалифицированным большинством на рассмотрение Европейского совета. Но там он будет решаться при строгом следовании принципу единогласия.
Действующий в ЕС механизм принятия решений в сфере ОВПБ обладает повышенной жесткостью. Придание ему большей гибкости осуществляется путем исключения одного, нескольких или части государств-членов с их согласия из участия в осуществлении ОВПБ на тех или иных направлениях, в тех или иных областях внешнеполитической деятельности Союза. Помимо указанных изъятий ДЕС предусматривает вариант обхода требования единогласия. Он влечет изменение обязательств, принимаемых на себя государствами-членами в отношении осуществления ОВПБ. С тем чтобы не блокировать принятие решения, любое государство-член может пойти на конструктивное воздержание. Сделав официально заявление с изложением своей позиции, оно снимает с себя обязанности по его выполнению. Вместе с тем оно соглашается с тем, чтобы решение носило обязательный характер для всех остальных стран и институтов Союза. Такое решение связывает его лишь в отношении недопущения негативных действий. «В духе взаимной солидарности» соответствующее государство-член автоматически принимает на себя обязательство не предпринимать никаких мер, «которые могли бы прийти в противоречие или воспрепятствовать действиям Союза, основанным на этом решении» (п. 1 ст. 31). Механизм конструктивного воздержания срабатывает, если в итоге решение пользуется поддержкой стран, обладающих не менее 2/3 голосов в Совете и представляющих не менее 2/3 населения Союза.
Чрезвычайно важную роль в осуществлении ОВПБ от имени Европейского совета и Совета ЕС ДЕС отводит Высокому представителю. Высокий представитель совместно с Советом министров следит за тем, чтобы государства соблюдали обязательства, накладываемые на них учредительными договорами и вторичным правом ЕС в сфере ОВПБ (ст. 27 ДЕС). На него возложены функции председателя Совета министров иностранных дел (п. 1 ст. 27). Он вносит предложения по формированию ОВПБ и готовит решения, выносимые на утверждение Ев-
Часть ГУ. Правовые основы общей внешней политики
ропейского совета и Совета министров. Во изменение п. 2 ст. 18 ДЕС в редакции Ниццского договора, по которому председательствующее государство-член отвечает за осуществление принятых ими решений в сфере ОВПБ, предусмотрено, что их имплементация теперь обеспечивается Высоким представителем (п. 1 ст. 27). Аналогичным образом Высокий представитель, а не руководство председательствующей страны представляет Союз в вопросах, относящихся к ОВПБ (п. 2 ст. 27). Он ведет политический диалог с третьими странами и международными организациями. Он «выражает позицию Союза в международных организациях и на международных конференциях» (п. 2 ст. 27). Причем закрепляется гораздо более высокая степень доверия к фигуре Высокого представителя со стороны государств-членов, нежели это имело место в отношении руководства председательствующей страны. Раньше считалось, что при определенных обстоятельствах председательствующей стране оказывается содействие и она лишь «в принципе» выражает позицию Союза. В отношении Высокого представителя эти оговорки снимаются.
Происходит объединение функций Высокого представителя по ИДПБ и комиссара ЕК, отвечавшего в прошлом за внешние действия Европейского Сообщества. Они вверяются Высокому представителю по ИДПБ, назначаемому в соответствии с процедурой, отличной от назначения всех остальных членов Комиссии, заместителем Председателя которой он становится. При этом различия в самих функциях сохраняются. В тех случаях, когда Высокий представитель содействует формированию ОВПБ и ОПБО, занимается их осуществлением и действует на основе мандата, полученного от Совета ЕС, он выступает как самостоятельная сила. Требование коллегиальности, которому подчинена вся деятельность Комиссии, на него не распространяется. В тех же случаях, когда Высокий представитель отправляет свои обязанности, реализуя компетенцию Союза, которая до этого относилась к коммунитарной опоре, он выступает в качестве одного из членов ЕК и должен подчиняться принятым в ней правилам подготовки и принятия решений. Вместе с тем и в области ОВПБ он может опираться на поддержку Комиссии, внося предложения о внешнеполитических инициативах на рассмотрение институтов межправительственного сотрудничества ЕС одновременно от своего имени и от имени ЕК. Любые иные предложения о внешних действиях, подготавливав -
Глава 22. Институты, инструменты и основные направления 487
мые совместно Высоким представителем и ЕК, передаются в Совет ЕС и Европейский совет самой Комиссией. В рамках ОВПБ Высокий представитель отвечает за переговоры или сам ведет переговоры о заключении любых международных соглашений, связывающих ЕС.
Наряду с государствами-членами Высокий представитель по ИДПБ обладает правом инициативы. Ему поручается в приоритетном порядке заниматься согласованием и координацией позиций государств-членов. В этом находят выражение новые акценты применительно к ОВПБ, сделанные еще Конвентом из анализа иракского кризиса. В Лиссабонском договоре четко зафиксированы признаваемые за Высоким представителем полномочия по формированию повестки дня заседаний соответствующего Совета. Он уполномочивается выносить на его рассмотрение любые относящиеся к ОВПБ вопросы и проекты решений. Он может делать это индивидуально или опираясь на поддержку ЕК (п. 1 ст. 30). В случаях, требующих незамедлительного решения, Высокий представитель «по собственной инициативе или по просьбе любого из государств-членов созывает чрезвычайное заседание Совета в течение сорока восьми часов или, в экстренных случаях, в более короткий срок» (п. 2 ст. 30). В тех случаях, как отмечалось выше, когда проекты решений, за исключением касающихся ОПБО, вносятся Высоким представителем по прямому поручению Европейского совета, единогласия Совета не требуется. Достаточно квалифицированного большинства, кроме тех случаев, когда государство-член настаивает на использовании блокирующего голоса, считая, что задеты его жизненно важные интересы (ст. 31).
Фактически Высокому представителю выражено очень большое доверие. Ведь, приобретая институциональную возможность частично обходить принцип единогласия, он получает чрезвычайно мощный рычаг воздействия на ОВПБ. По своему статусу его предложения приравниваются к тем, которые конкретизируют решения Европейского совета и решения о действиях и позициях. По сути дела, презюмируется, что Высокий представитель или совместно Высокий представитель и ЕК выражают интересы, общие для всех государств-членов и Союза в целом. А ради общего блага не возбраняется релятивизировать пожелания и предпочтения меньшинства. Это ключевой момент для понимания того нового места, которое отводится Высокому представителю в институциональной системе ЕС. Дан-
488 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики
ный момент является определяющим также и для уяснения нового качества, которое со временем должна приобрести ОВПБ, если на это пойдут государства-члены.
В ней чуть больше начинают присутствовать черты наднациональности. Благодаря наделению Высокого представителя весьма широкими полномочиями усиливается автономный характер ОВПБ. Но не в ущерб добровольности обязательств, принимаемых на себя государствами-членами, а равно присущим ОВПБ императивам координации, согласованности, поиска взаимоприемлемых компромиссов. В какой-то степени усиление роли Высокого представителя и расширение практики применения процедур принятия решений квалифицированным большинством компенсируются положениями, предписывающими Высокому представителю первостепенное внимание уделять вопросам согласования интересов государств-членов и координации их действий на международной арене. Так, п. 2 ст. 31 поручает Высокому представителю в случаях, когда какое-либо государство препятствует принятию решения квалифицированным большинством, пытаться в тесном контакте с ним отыскать устраивающий его компромисс. Только если такие попытки окажутся неудачными, вступает в действие положение, позволяющее другим государствам передать вопрос, вызвавший столь острые разногласия, на усмотрение Европейского совета. Решения должны быть плодом координации. Но и их надлежащее исполнение также нуждается в постоянной и последовательной координации на всех уровнях. Согласно ст. 32 и до, и после того, как государства-члены сформулировали позицию ЕС, они и Высокий представитель координируют свои действия в рамках Совета. Дипломатические миссии государств-членов и делегации ЕС в третьих странах и при международных организациях должны сотрудничать между собой и вносить вклад в формулирование и осуществление общих позиций. В частности, как предписывает ст. 35 ДЕС, им необходимо координировать усилия с тем, чтобы не отходить от согласованных ими действий и позиций ЕС и обеспечивать их воплощение в жизнь. Кроме того, на Высокого представителя возлагается ответственность за координацию действий государств-членов в международных организациях и на международных конференциях, за то, чтобы государства-члены следовали позициям ЕС.
Глава 22. Институты, инструменты и основные направления |
Высокий представитель становится в какой-то степени связующим звеном между отдельными государствами-членами и между институтами ЕС в сфере ОВПБ. Государства-члены, входящие в состав Совета Безопасности ООН, в полном объеме информируют другие государства-члены и Высокого представителя. А если в повестку дня включен вопрос, в отношении которого имеется утвержденная позиция ЕС, они предпринимают необходимые процедурные шаги для того, чтобы она была изложена в Совете Безопасности ООН именно Высоким представителем (п. 2 ст. 34 ДЕС). На Высокого представителя возложена обязанность по поддержанию контактов с Европарламентом, обеспечивавшемуся в прошлом председательствующим в ЕС государством-членом. Согласно ст. 36 он должен регулярно информировать Европарламент, консультироваться с ним, обеспечивать должный учет его мнения, отвечать на поступающие письменные и устные парламентские запросы.
Важными дополнительными полномочиями наделяется Высокий представитель в сфере ОПБО. Он обеспечивает координацию гражданских и военных аспектов всех проводимых ЕС операций (п. 2 ст. 43 ДЕС). Спектр таких операций расширен. В их перечень включены совместные операции по разоружению, задачи гуманитарного и спасательного характера, задачи по военному консультированию и поддержке, по предотвращению конфликтов и поддержанию мира, задачи ударных сил в условиях кризисного регулирования, включая миротворчество и постконфликтную стабилизацию. Всем этим операциям придано самостоятельное значение. Вместе с тем указывается, что с их помощью ЕС может вносить вклад в противодействие терроризму, наряду с поддержкой, которую он готов оказывать третьим странам в борьбе с терроризмом на их территории (п. 1 ст. 43 ДЕС). Если Совет доверяет ответственность за проведение конкретной операции группе государств-членов, обладающих необходимыми военными возможностями и волей, или группировке стран, вовлеченных в структурированное военное сотрудничество, то Высокий представитель подключается к предпринимаемой ими работе по созданию необходимых систем управления (п. 1 ст. 44 ДЕС).
Осуществляя все это многообразие функций, Высокий представитель опирается на колоссальный по мощности аппарат. Под его началом формируется дипломатическая служба ЕС, состоящая из центрального аппарата и переподчиняемых ему де-
Часть IV. Правовые основы общей внешней политики
Глава 22. Институты, инструменты и основные направления
легаций ЕС, в которые преобразуются делегации ЕК в третьих странах и при международных организациях. В дипломатическую службу вливаются части Генерального секретариата Совета ЕС и секретариата ЕК и специалисты, командируемые национальными властями.
Передача Высокому представителю ключевых полномочий в сфере ОВПБ и внешних действий ЕС, концентрация в его руках властных функций, предоставление ему широкой автономии, перевод под его начало значительной части европейской бюрократии не означают, что ослабляется система сдержек и противовесов. Высокий представитель может эффективно действовать, лишь опираясь на поддержку государств-членов и следуя получаемым от них директивам. Он обладает свободой маневра лишь в том, что касается реализации внешнеполитической линии, определяемой политическими институтами ЕС, и подготовки предложений, выносимых на их одобрение. Принятие решений полностью остается за Европейским советом и Советом министров. Не обладает Высокий представитель и монополией на инициативу. Лиссабонский договор закрепляет порядок, при котором предложения о принятии внешнеполитических решений вносятся на обсуждение Совета ЕС как Высоким представителем, так и государствами-членами. В том, что касается иных, нежели ОВПБ, внешних действий, то Высокого представителя связывает правило коллегиальности. Параллельно с Высоким представителем на высшие политические институты ЕС работает вертикаль органов межправительственного сотрудничества. Особенно выделяется КПБ и Военный комитет. Так, КПБ следит за развитием международной ситуации, участвует в формировании ОВПБ, осуществляет контроль за исполнением европейских решений. На него возлагается политический контроль и стратегическое руководство военно-гражданскими операциями ЕС и т. д. Весомую конкуренцию Высокому представителю составит постоянно действующий Председатель Европейского совета, которому также поручается представлять ЕС в международных делах. Причем он будет представлять Союз, что особенно важно, на уровне глав государств и правительств (п. 6 ст. 15 ДЕС). В связи с этим не очень понятно, кто в реальности станет фигурой, персонифицирующей Союз на международной арене, — Высокий представитель или Председатель Европейского совета. Составит им конкуренцию и Председатель ЕК.
Причем с учетом того, как и кем в конце 2009 г. замещались высшие посты в ЕС, позиции Председателя ЕК представляются предпочтительными. Жозе Мануэля Баррозу переизбрали на второй срок еще до того, как Лиссабонский договор был ратифицирован последней, слегка подзадержавшейся тройкой государств-членов: Ирландией, Польшей и Чехией. За него высказались все главы государств или правительств, входящие в Европейский совет. Он провел мощную избирательную кампанию. В итоге получил поддержку абсолютного большинства депутатов Европарламента нового созыва, став в какой-то степени надпартийным кандидатом. Более того, им фактически были соблюдены более строгие квалификационные требования к избранию, предусматриваемые новыми учредительными договорами. Позже Председатель ЕК принял самое активное участие в межгосударственном обсуждении, результатом которого стало согласование Европейским советом вполне устраивающих его фигур на посты Председателя Европейского совета и Высокого представителя — бывших премьер-министра Бельгии Хермана ван Ромпея и члена ЕК от Великобритании, ответственной за торговые переговоры, баронессы Кэтрин Эш-тон. Если судить по их послужному списку, ван Ромпей сконцентрируется на поисках консенсуса среди членов Европейского совета и не станет претендовать на проведение самостоятельной политической линии внутри ЕС, а К. Эштон будет строго придерживаться командных принципов в своей деятельности, которые она усвоила, работая под началом Жозе Мануэля Баррозу в Комиссии предыдущего состава. Таким образом, не исключено, что в плеяде новых лидеров ЕС наиболее влиятельной фигурой, в том числе при определении всего спектра внешних действий интеграционного образования, окажется Председатель ЕК.
И все же наличие данных двусмысленностей не меняет общей направленности эволюции ОВПБ. Высокий представитель приобретает очень весомое институциональное влияние. От его дипломатических способностей, авторитета и напористости во многом будет зависеть, реализуются ли надежды ЕС и стран-членов на то, что внешнеполитический вес ЕС удастся привести в соответствие с его экономической мощью.
На Совет ЕС и Высокого представителя по ОВПБ работает разветвленный комплекс институциональных и рабочих органов. Он постоянно обрастает новыми временными комитетами,
Часть IV. Правовые основы общей внешней политики
в том числе создаваемыми для реализации тех или иных планов действий. Некоторые из них упоминались выше. Но основная пирамида институциональных и рабочих органов складывается из Комитета постоянных представителей, КПБ, сети европейских корреспондентов, генерального директората и группы советников по внешним действиям (КЕЬЕХ), ВК, ВШ, Политико-военной группы, Комитета по гражданским аспектам кризисного регулирования, конгломерата страновых, региональных и функциональных рабочих групп.
Комитет постоянных представителей собирается не реже одного раза в неделю. Он отвечает за подготовку заседаний Совета ЕС и согласование выносимых на его утверждение решений. КПБ, созданный первоначально в целях осуществления ОПБО, несколько лет действовал параллельно с Политическим комитетом. Ниццский договор осуществил их объединение. В соответствии со ст. 38 ДЕС КПБ в целом следит за развитием международной обстановки и готовит для Совета ЕС по его запросу, по запросу Высокого представителя или по своей собственной инициативе предложения относительно осуществления ОВПБ и ОПБО. Он следит также за реализацией согласованной политики. В случаях, когда Совет делегирует ему соответствующие полномочия, КПБ осуществляет политический контроль и стратегическое руководство операциями по урегулированию кризисов и принимает необходимые для этого решения. Государства-члены представлены в КПБ на высоком уровне, обычно на уровне послов, которые включаются в структуру постоянных представительств стран-членов. КПБ может проводить заседания на уровне политических директоров министерств иностранных дел. По вопросам, относящимся к ОПБО, КПБ опирается на В К, подготавливаемые им предложения, заключения и рекомендации. В К состоит из начальников штабов государств-членов или их представителей. Он осуществляет руководство всей военной деятельностью в рамках ЕС. Председатель ВК приглашается на все заседания Совета, на которых рассматриваются решения, влекущие военные последствия. ВК руководит работой ВШ. К ведению ВШ отнесено обслуживание ОПБО, включая управление военными операциями ЕС по урегулированию кризисов. Он отвечает за раннее предупреждение, оценку развития кризисных ситуаций и стратегическое планирование возможной реакции Союза. Он занимается, в частности, планированием того, какие национальные и много-
Глава 22. Институты, инструменты и основные направления 493
национальные силы и средства потребуется привлекать для проведения тех или иных операций. Политике-военная группа занимается анализом военно-политических аспектов любых предложений по осуществлению ОВПБ. Комитет по гражданским аспектам кризисного регулирования готовит предложения по превентивной дипломатии, предотвращению конфликтов, невоенным аспектам их урегулирования. Первоначально он сконцентрировался на проработке полицейской составляющей гражданских операций ЕС. Однако к сфере его ведения относятся все типы гражданских операций. Основное внимание он уделяет проблематике обеспечения целей утверждения господства права в результате их проведения. Остальные из перечисленных выше звеньев обслуживают собственно ОВПБ. Сеть европейских корреспондентов отвечает за рутинную координацию действий государств-членов по осуществлению ОВПБ с использованием шифропереписки и подготовку внешнеполитических пунктов повестки дня заседаний КПБ, Совета ЕС и Европейского совета. Группа советников по внешним действиям проводит институциональную, юридическую и финансовую экспертизу предложений по осуществлению ОВПБ и прорабатывает вопросы подведомственности с учетом пределов компетенции Союза. Подготавливаемые ею заключения ложатся в основу решений по действиям ЕС, согласовываемым Комитетом постоянных представителей. Помимо перечисленных звеньев к структуре органов ОВПБ следует отнести созданный при Высоком представителе Отдел политического планирования и подчиненный ему Генеральный секретариат Совета ЕС. В 2009 г. с учетом новых потребностей в Генеральном секретариате создана единая структура гражданско-военного планирования операций и миссий ЕС на стратегическом уровне.
Длительное время ЕК оставалась на периферии институциональной системы ОВПБ. С 2002 г., после того, как Европейский совет поставил задачу улучшения координации между ОВПБ, ОПБО и внешними действиями Сообщества, все чаще ЕК вносит предложения по приоритетам и стратегиям ОВПБ. Интеграция Высокого представителя в структуру ЕК позволяет обеспечивать согласованность их внешней деятельности в общем контексте внешних отношений, политики в сферах безопасности, экономики и содействия развитию. ЕК всегда, во всех организационных рамках и на всех уровнях принимала участие в координации действий: в международных организа-
Часть IV. Правовые основы общей внешней политики
Глава 22. Институты, инструменты и основные направления
циях и на международных конференциях, в рамках политического диалога, во всех институциональных и рабочих органах, обслуживающих подготовку, принятие и осуществление решений по вопросам ОВПБ и ОПБО. Неудивительно, что когда услуги Комиссии в сфере ОВПБ оказались востребованными, она смогла активно подключиться к ее формулированию. Подключение Комиссии было объективно обусловлено. Сфера ОВПБ и ОПБО стремительно разрастается. Для ее качественного обслуживания нужен мощный бюрократический аппарат. В Союзе им обладает только ЕК. К тому же материальной опорой внешнеполитических амбиций Союза является его экономическая мощь. Без использования инструментария внешнеторговой политики, содействия развитию и т. д. их не реализовать. А это уже во многом задача Комиссии. Наконец, сфера ОПБО начинает распространяться на закупки и производство вооружений, слияния, субсидии, конкуренцию. В этом отношении ОПБО все теснее смыкается с классическими вопросами функционирования единого рынка. Здесь авторитет ЕК непререкаем.
Объективный характер носит и процесс усиления роли Европарламента в сфере ОВПБ. ДЕС практически не предусматривает его участия в процессе подготовки, принятия и контроля за исполнением внешнеполитических решений. Тем не менее Договор дает ему рычаги влияния и на институты межправительственного сотрудничества, и на осуществляемые ими ОВПБ и ОПБО. Главное — за Европарламентом признается право на должный учет его мнения и право на получение информации из первых рук от руководства Европейского совета, Совета ЕС и Высокого представителя. Согласно ст. 36 ДЕС Высокий представитель обязан консультироваться с ним по важнейшим аспектам и основным направлениям ОВПБ и регулярно отчитываться о ходе ее осуществления. Кроме того, в арсенале Европарламента письменные и устные запросы, проведение дебатов по любым вопросам двусторонних отношений и повестки дня региональных и глобальных форумов, направление Совету принимаемых им рекомендаций. В Договоре, в частности, фиксируется, что «он дважды в год проводит обсуждение с целью оценки прогресса, достигнутого в осуществлении ОВПБ, включая ОПБО». Хотя до полновесного парламентского контроля над ОВПБ довольно далеко, но определенные его элементы присутствуют. Ведь нужно учитывать общий контекст отношений между институтами ЕС, громкий
политический и медиарезонанс деятельности Европарламента, его растущую вовлеченность в законотворчество, в том числе затрагивающее внешние действия ЕС и устанавливающее полномочия Европарламента в бюджетной сфере. Да и косвенное влияние Европарламента на сферу ОВПБ нельзя не учитывать. Ведь ему помогают национальные парламенты. Он ведет интенсивный межпарламентский диалог с парламентскими структурами третьих стран на двусторонней основе и в международных межпарламентских организациях. Он теснейшим образом связан с деятельностью европейских политических партий.
В связи с этим изучение позиционных документов и рекомендаций Европарламента по вопросам ОВПБ представляет несомненный интерес. Некоторые моменты в них не совпадают с официальной позицией Союза. Другие выписаны несколько иначе. Но очень часто позиционные документы и рекомендации Европарламента раскрывают истинное отношение ЕС к международным проблемам наиболее рельефно и обнаженно, без дипломатических прикрас, указывают, в каком направлении будет развиваться ОВПБ, дают понять, какой ОВПБ представляется изнутри и какой ее хотел бы видеть истеблишмент Союза. Наиболее показательна в этом отношении ежегодная резолюция Европарламента о прогрессе в реализации ОВПБ. Последние по счету из таких резолюций вполне определенно расставляют акценты. ЕС должен все больше и больше принимать на себя глобальную ответственность за состояние дел на планете. Его интересам соответствует укрепление многосторонних структур сотрудничества, и прежде всего ООН. Он должен тесно взаимодействовать с остальными ключевыми игроками в мировой политике, даже тогда, когда их подходы разнятся, — США, НАТО, Китаем, Индией, Россией и др. Хорошую отдачу на практике дает политический квартет в составе США, ЕС, России и ООН. Для противодействия новым вызовам и решения застарелых международных проблем нужны политический диалог, превентивные действия, борьба с бедностью и отчуждением, укрепление демократических структур, реальное урегулирование международных и внутренних кризисов. Растущее внимание должно уделяться борьбе с изменениями климата и реформированием мировых финансов. Чтобы действовать на международной арене максимально эффективно, ЕС должен умело сочетать весь имеющийся в его распоряжении инстру-
Часть IV. Правовые основы общей внешней политики
Глава 22. Институты, инструменты и основные направления
ментарий, включая содействие развитию, внешнюю торговлю и дипломатию.
Среди наиболее острых региональных, субрегиональных и локальных проблем, требующих скорейшего решения, резолюции Европарламента перечисляют: Косово, ближневосточное урегулирование, улучшение отношений между Индией и Пакистаном, снятие напряженности вокруг Тайваня, стабилизацию Закавказья, улучшение отношений с Ираном. К примерам успешных действий Союза Европарламент относит Балканы. В числе провалов ОВПБ указывает Ирак, Зимбабве, Дарфур, Афганистан. Среди приоритетов ОПБО в ней называются гражданско-военные операции на Балканах и в других регионах, формализация всего спектра отношений с НАТО, повышение готовности, мобильности и оснащенности Сил быстрого реагирования и ускоренного развертывания, переход от проведения ограниченных операций к выполнению в перспективе любых военных миссий миротворческого характера по мандату ООН. Лейтмотив озабоченности, выражаемой Европарламентом, — растущее военное превосходство США в НАТО и в мире в целом. Предлагаемый ответ — дальнейшее объединение усилий и разделение труда между странами ЕС в военной сфере, увеличение военных бюджетов, укрепление промышленной и технологической базы военного производства в Европе. В резолюциях неизменно подчеркивается важность ведущегося Союзом политического диалога. В частности, упоминается диалог со Средиземноморскими странами, Африкой, Латинской Америкой и Юго-Восточной Азией, политика соседства и Восточное партнерство. К разряду крупнейших международных проблем резолюции относят предотвращение вооруженных конфликтов, борьбу с терроризмом и нераспространение ОМП.
Глава 23
ПРОСТРАНСТВО СВОБОДЫ^ БЕЗОПАСНОСТИ И ЗАКОННОСТИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
В главе рассматриваются процесс формирования и основные слагаемые пространства свободы, безопасности и законности, его направленность и правовой механизм реализации задач и целей