Сочетание элементов и начал межнационального и наднационального правотворчества и сложность внутренней структуры Союза обусловливают своеобразие европейского права. В нем отчетливо прослеживаются нормы, обязанные своим происхождением международно-правовому сотрудничеству государств, и нормы, которые формируются автономно его институтами. Создание этих последних основано на уполномочии, полученном в результате учреждения Сообществ и Союза.
Их формированию способствует также осуществление юрис-дикционных полномочий судебными органами ЕС. С точки зрения условий и порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейского права, все они подразделяются на три, хотя и не вполне равные по объему и значимости, группы: нормы первичного (или основополагающего) права, нормы вторичного (или производного) права, нормы третичного (или дополнительного) права.
Европейские Сообщества и ЕС созданы и функционируют на основе учредительных договоров. Сами эти договоры были выработаны в результате сотрудничества между государствами-учредителями, подписаны должным образом уполномоченными представителями соответствующих государств, ратифицированы каждым из государств-членов на основе процедур, предусмотренных национальным законодательством. Согласно Лиссабонскому договору правовую основу ЕС образуют ДЕС и ДФЕС, причем оба эти договора имеют одинаковую юридическую силу. Главная особенность учредительных договоров, отличающая их от иных международно-правовых актов, состоит в том, что они непосредственно порождают права и обязанности не только для государств-участников и институтов ЕС, но и для частных лиц (физических и юридических), находящихся под юрисдикцией государств-членов. Правовые нормы, закрепленные в учредительных договорах, образуют конститутивную основу — фундаментальную базу Союза. Они в своей совокупности получили наименование первичного права. Нормы первичного права образуют первооснову правовой системы ЕС. К категории первичных правовых актов примыкает и ЕКПЧ. Учредительные акты определяют основные параметры европейского интеграционного права, его особенности, условия формирования и порядок применения.
С точки зрения содержательного критерия нормы первичного права вполне соотносимы с национальными конституционно-правовыми установлениями. Их появление в значительной мере сравнимо с проекцией правомочий учредительной власти, принимающей и изменяющей основной закон. Носителями такой учредительной власти выступают в данном случае суверенные государства, образующие интеграционные образования. Наконец, существующее сходство подтверждается и совпадающими параметрами формально-правового порядка. Нормы пер-
винного права обладают верховенством по отношению к нормам вторичного и в значительной мере третичного права1. Для их изменения и пересмотра установлены особо сложные процедуры. Главная из них предусматривает проведение соответствующей межправительственной конференции для внесения изменений и требует единогласной ратификации актов, вносящих изменения, государствами-членами. Материальные и процессуальные особенности этих актов дали основание как доктрине, так и Суду ЕС квалифицировать учредительные договоры в качестве конституционной хартии, сравнимой с основным законом государства. Такая трактовка была подтверждена Судом ЕС, в частности, в заключении от 14 декабря 1991 г. по вопросу о соответствии учредительным актам проекта договора о создании Европейского экономического пространства.
На базе правовых установлений первичного права формируются и вводятся в действие нормы вторичного права. Вторичное . право образуют те правовые нормы, которые издаются в качестве юридически обязательных предписаний институтами Союза и которые регулируют в рамках юрисдикции Союза отношения между субъектами права ЕС. Издаваемые институтами Союза, они обязательны как для частных лиц (физических и юридических), так и для государств-членов и институтов ЕС.
Нормы вторичного права ЕС, выработанные на основе первичного, создаются автономно и принимаются институтами Союза. Они действуют и применяются в рамках ЕС в соответствии с его целями и принципами и в пределах его компетенции. Именно нормы вторичного права обеспечивают реальное функционирование интеграционных образований и их институтов, достижение целей и решение задач, стоящих перед ними. Иначе говоря, вторичное право — это продукт жизнедеятельности самих Сообществ и Союза, результат правотворчества их институтов, созданных на основе учредительных договоров. Пределы и условия этой жизнедеятельности определены учредительными актами. В соответствии со ст. 2 ДЕС Союз действует в пределах своих полномочий во имя достижения целей, которые определены учредительными договорами. Любые действия ЕС, под-
тверждает ДР, не должны идти далее того, что необходимо для достижения его целей.
Вторичное право включает основной массив норм европейского права. Главные отличительные особенности их правового режима следующие: верховенство по отношению к национальным правовым установлениям, прямое действие, интегрирован-ность в национальное право и обеспеченность юрисдикцион-ной защитой.
Третичное (или дополнительное) право (иногда используют термин «комплементарное»1) включает правовые нормы, источником которых являются акты иные, нежели учредительные договоры или акты, издаваемые институтами ЕС.
К категории норм, дополняющих право ЕС в широком смысле слова, относят соглашения между институтами, внутренние регламенты институтов, правовые акты, не подпадающие под категорию, определенную в ст. 288 ДФЕС (указания, инструкции, заявления, коммюнике, декларации и т. п.). Суд ЕС в определенной мере признает за ними характер источников права при условии, что они порождают юридические последствия для третьих лиц или используются Судом при толковании правовых норм, поскольку позволяют судить о намерениях сторон или институтов Союза. Иногда такого рода акты рассматривают не как составную часть третичного права, а как особые атипичные случаи вторичного права.
Создание ЕС внесло определенные изменения в структуру европейского права, которые далеко не полностью нивелируются принятием ДР. Сотрудничество в некоторых областях отчасти оформляется при посредстве соглашений, имеющих конвенционную природу.
Первичное, вторичное и третичное право дают как бы вертикальный срез правовой системы. Первичное занимает главенствующее положение, определяя устои, цели и формы интеграции. Вторичное носит производный характер и создается на его основе. Оно обеспечивает повседневное функционирование Союза. Его нормы не должны противоречить первичному, а в случае коллизии преимущественную силу имеют нормы первичного права. Третичное дополняет вторичное, действуя в основном в сфере, находящейся вне прямого регулирования ин-
От фр. сотр!етеп1а!ге — дополнительное. |
1 Исключение связано с действием договоров, заключенных государствами-членами с третьими странами до образования Европейских Сообществ.
114 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности
статутов. Преимущественно это сфера специальных компетенции.
Не менее существенное значение имеет установление горизонтальной структуры европейского права. Руководствуясь такими критериями, как происхождение норм европейского права, характер, назначение и условия их применения, природа субъектов правоотношений, возникающих на их основе, можно выделить основные составляющие европейского права. Это, во-первых, право ЕС и, во-вторых, положения Европейской системы защиты прав человека. Последняя включает как положения ЕКПЧ, так и положения Хартии основных прав ЕС, которая образует составную часть Договора о реформе.
Первая составляющая включает всю совокупность норм права ЕС. Согласно Лиссабонскому договору Европейское Сообщество упраздняется и прекращает свое существование. Из новых учредительных актов даже сам термин «Сообщества» изымается и подлежит замене. Европейский Союз замещает и наследует Европейскому Сообществу. Соответственно упраздняется деление интеграционного права на право Сообществ и право Союза. ДР прокламирует образование единого права ЕС, лежащего в основе интеграционного правопорядка. Следует, однако, отметить, что монолитность права ЕС и соответствующего правопорядка полностью не исключает различий в правовом регулировании отдельных областей деятельности ЕС. Особенно отчетливо это прослеживается в сфере общей внешней политики и политики безопасности и общей политики безопасности и обороны. Применительно к этой сфере не подлежат принятию законодательные акты ЕС и на нее не распространяется юрисдикция Суда ЕС.
Вторую составляющую европейского права образуют нормы Европейской системы защиты прав человека. Они обладают следующими характеристиками:
1) юридическим источником этих правовых норм выступают как акты ЕС, так и такой международно-правовой акт, как ЕКПЧ. Участниками этой Конвенции являются почти все европейские страны (47 государств). В их числе Российская Федерация и все государства — члены ЕС. С принятием ДР составную часть первичного права ЕС образует Хартия основных прав ЕС, наделяемая высшей юридической силой. Тем не менее полностью сохраняет свое значение и ЕКПЧ, нормы кото-
Глава 7. Структура и источники европейского права
рой имеют статус общих принципов права ЕС. Предстоящее вступление ЕС в качестве коллективного члена в ЕКПЧ еще более повышает роль и значимость как Союза, так и ЕСПЧ;
2) положения Конвенции, формулирующие и гарантирующие основные субъективные права и свободы человека, строго обязательны для всех ее участников. Законодательство и право-применительная практика государств — участников Конвенции не должны противоречить постановлениям Конвенции, в которых дается толкование норм ЕКПЧ, а фактически — и практике ЕСПЧ. Но ни Конвенция, ни судебная практика ЕСПЧ не предусматривают необходимости или автоматизма прямой интеграции конвенционных норм в национальное право;
3) национальные судебные учреждения должны сообразовывать свою практику с положениями Конвенции и следовать ее требованиям;
4) субъектами этой части европейского права являются не только государства-члены, но и все частные лица, находящиеся под юрисдикцией государств — участников Конвенции. Если ЕС становится участником ЕКПЧ, то это правило распространяется на всех субъектов права ЕС — институты, физические и юридические лица, подпадающие под юрисдикцию ЕС. Изъятия из этого правила предоставлены Великобритании, Польше и Чехии;
5) юрисдикционный контроль за соблюдением постановлений Конвенции осуществляет ЕСПЧ. Правом обращения в этот контрольный судебный орган пользуются как государства-члены (практика крайне редка), так и прежде всего частные лица и их объединения. Обращения подлежат рассмотрению независимо от согласия государства, чьи действия оспариваются, при условии соблюдения требований, предусмотренных Конвенцией и внутренним регламентом ЕСПЧ. ДР распространяет это право в случае присоединения ЕС к Конвенции и на субъектов права ЕС;
6) решение о возмещении ущерба, причиненного неправомерными действиями государства, если таковые установлены Судом, выносится самим Судом и подлежит обязательному исполнению государством. Контроль за исполнением решений ЕСПЧ осуществляет Комитет министров Совета Европы.
Таким образом, преобладающей тенденцией эволюции европейского права становится постепенное сближение его состав-
116 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности!
_______________________________________________________________________________________—г'™
ляющих и соответственно укрепление интеграционных начал в европейском праве. Одним из знаковых проявлений этой тенденции должно стать официальное присоединение ЕС к ЕКПЧ, в том виде, как они гарантированы Конвенцией, и признание обязательной юрисдикции ЕСПЧ.
7.2. Источники европейского права
Система источников права ЕС отличается большим своеобразием. Она обусловлена особенностями формирования европейского права и его структурой. Это, в частности, находит выражение в том, что роль формально однопорядковых юридических источников оказывается неодинаковой в зависимости от того, в каком порядке принимаются и в каких областях и в каких пределах действуют. Тем не менее с определенной долей условности можно выделить четыре главные группы источников европейского права. Во-первых, нормативные правовые акты, во-вторых, общие принципы права, в-третьих, решения Суда ЕС и, в-четвертых, международные договоры.
Среди нормативных правовых актов принято различать учредительные договоры.
7.2.1. Учредительные договоры
Они образуют важнейшую группу источников европейского права. По способу выработки, заключения и введения в действие они во многом напоминают соответствующий порядок и процедуры, принятые при заключении международных договоров и соглашений. Согласно ДР вводятся три процедуры принятия и пересмотра учредительных актов. Главная из них предполагает созыв межправительственной конференции для обсуждения проекта или предложения. Согласованный текст скрепляется подписями уполномоченных на то официальных представителей государств. Договоры вводятся в действие при условии единогласной ратификации этих актов всеми государствами-участниками на основе национальных конституционных процедур. Две другие носят более упрощенный характер.
Несмотря на то что с точки зрения процедуры заключения и введения в действие учредительные акты напоминают обычный
Глава 7. Структура и источники европейского права
международный договор, по ряду сущностных параметров, направленности и кругу субъектов, которым эти правовые предписания адресованы, а также с точки зрения их содержания и значимости эти договоры во многом приближаются к конституционным текстам государств — членов ЕС (за исключением, естественно, Великобритании). Кроме того, по кругу регулируемых отношений учредительные акты во многом схожи с национальными конституционными актами. Соответственно, они выполняют важнейшую конститутивную функцию, во многом аналогичную национальным конституциям.
Акты, учредившие Сообщества и Союз, представляют собой соглашения между суверенными государствами. Однако их основная цель не установление взаимных прав и обязанностей, а образование объединений, которым передаются строго определенные права и правомочия, традиционно принадлежащие суверенному государству. Соответственно, принцип взаимности, предусматривающий возможность отказа от договора, если он не исполняется другим участником, в этом случае неприменим. Несоблюдение обязательств по договору влечет политическую, правовую и материальную ответственность, но не может служить оправданием для аналогичных действий другой стороны.
Учредительные акты имеют прямое действие. Исполнение их предписаний обеспечивается юрисдикционной защитой со стороны независимого суда. В отличие от других международных договоров (за исключением сферы ОВПБ) учредительные акты адресованы не только государствам-участникам. Они напрямую порождают права и обязанности для частных лиц, которые благодаря юрисдикционному контролю могут добиваться их исполнения и возмещения убытков в случае неправомерных действий.
Оценивая значение учредительных актов, Суд ЕС еще в период до образования Союза в заключении № 1/91 по проекту Договора между ЕЭС и ЕАСТ о создании Европейского экономического пространства дал весьма интересную правовую характеристику Договора о Сообществе. «Договор, хотя и заключен в форме международного соглашения, образует тем не менее конституционную хартию правового Сообщества».
Своеобразие конститутивных норм права ЕС связано с тем, Что их источником выступают международно-правовые акты
118 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности
интеграционного характера. Все иные нормы европейского права должны соответствовать предписаниям учредительных договоров. «Государства-члены, — записано в п. 3 ст. 4 ДЕС, — принимают все необходимые меры общего или специального характера, способные обеспечить исполнение обязательств, вытекающих из договоров или исходящих из актов институтов Союза». Институты Союза, прежде всего Комиссия и Суд, наделенные соответствующими полномочиями, призваны контролировать соблюдение права ЕС и следить за тем, чтобы все иные нормативные правовые акты не противоречили постановлениям учредительных актов. Наличие такого противоречия служит безусловным основанием для возбуждения в судах ЕС иска об аннулировании или иска о неисполнении обязательств. В силу своей юридической природы учредительные акты занимают высшую ступеньку в иерархии источников европейского права.
К числу учредительных актов относятся Римские договоры / 1957 г., положившие начало существованию Евратома и ЕЭС, а равно акты, которые дополняют и изменяют названные Договоры и которым государства — члены Сообщества и Союза придали характер учредительных актов (ЕЕА, Договор о ЕС, Амстердамский договор 1997 г. и Ниццский договор 2001 г.). К этой же категории, руководствуясь содержательным критерием, относили и некоторые другие акты. Таковы были, например, Конвенция об общих институтах и Соглашение о слиянии, в результате которых для всех трех Сообществ была установлена единая система институтов. Поскольку постановления этих актов интегрированы в договоры, учредившие Союз, эти соглашения прекратили свое действие (ст. 9 Амстердамского договора).
В соответствии с Договором о реформе в основу обновляемого Союза положены два трансформированных учредительных акта. Это ДЕС и ДФЕС.
В качестве учредительных актов квалифицируются все соглашения о присоединении к Союзу. Каждое новое государство, вступая в состав членов Союза, подписывает соглашение о присоединении. Одновременно вносятся определенные изменения в формирование институтов Союза, распределение мест в Совете, Комиссии, Суде и других органах, а равно в распределение взвешенных голосов в Европейском совете и определение кворума для принятия решений квалифицированным боль-
Глава 7. Структура и источники европейского права
шинством, необходимым в ряде случаев при голосовании в этих институтах. Кроме того, важность этих актов о присоединении заключается в том, что каждое вновь вступающее в Союз государство принимает на себя не только все обязательства, вытекающие из учредительных договоров, но в равной степени распространяет на свою территорию действие нормативных правовых актов ЕС, которые были разработаны, приняты и введены в действие за все годы существования Сообществ и Союза. То есть вступающее государство обязано принять и распространить на свою территорию действие всех актов, принятых до вхождения данного государства в состав ЕС.
Это последнее обстоятельство является особенно важным, так как нередко в отдельных государствах действуют национальные принципы или доктрины, которые по своему характеру способны воспрепятствовать автоматическому введению в действие нормативных правовых актов, принятых вне рамок этого государства наднациональными органами и тем более в период, предшествующий их вступлению в ЕС. Так, в Великобритании, где в качестве основополагающего действует принцип верховенства парламента и, соответственно, принимаемых им законодательных актов и где не признается прямое применение международно-правовых актов, создалась бы ситуация, при которой национальные суды практически отказывались бы применять нормы европейского права как противоречащие принципам и установлениям английского общего права. В этих условиях потребовалось принятие Соединенным Королевством специального Европейского акта 1972 г., в котором Великобритания подтвердила признание прямого действия норм европейского права, в том числе принятых до вступления страны в Сообщества, а равно верховенство норм европейского права по отношению к нормам национального права и неизменность этих правовых установлений. Их не вправе отменять и видоизменять в одностороннем порядке национальный парламент.
Колоссальную по объему работу по пересмотру национального законодательства и практики проделали в преддверии вступления принятые в 2004—2007 гг. в ЕС 12 новых государств-членов. Мониторинг осуществления этой работы по приведению национального права в соответствие с правом ЕС осуществляла Комиссия.
120 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности
К основополагающим учредительным договорам приложено, как правило, большое число различного рода документов, протоколов и деклараций. Их насчитывается несколько десятков. Так, к ДР приложены 15 протоколов, два самостоятельных приложения и 65 деклараций. Они затрагивают зачастую очень важные и существенные вопросы. Таковы, например, Протокол об Уставе Суда с поправками 2007 г., Протокол о статусе ЕСЦБ и ЕЦБ и ряд новых протоколов, существенно дополняющих ДР. По общему правилу такого рода акты образуют неотъемлемую составную часть самих учредительных договоров. Однако для их изменения установлен более упрощенный порядок.
Декларации многостороннего характера, прилагаемые к договору, особенно те из них, которые разъясняют или даже толкуют норму учредительного договора, также рассматриваются как его составная часть. Что же касается деклараций односторонних, которые содержат различного рода оговорки или излагают национальную позицию, понимание того или иного пункта учредительных актов тем или иным национальным государством или отдельной группой государств, то вопрос об их правовом режиме остается открытым. В большинстве случаев эти документы принимаются к сведению межправительственной конференцией. Они не являются неотъемлемой составной частью учредительных договоров, но могут иметь существенно важное значение для их реализации.
Многообразие юридических актов и их неоднородность, обилие всякого рода поправок и приложений создали довольно сложную и порой запутанную систему источников. Для исправления ситуации на МПК в г. Амстердаме было принято решение о выработке консолидированных текстов Договора о ЕС и Договора о Сообществе. В ходе подготовки этих текстов была проведена большая работа по систематизации учредительных договоров, снятию противоречивых положений, отменены или частично изменены многие устаревшие тексты. (Они указаны в приложении к Амстердамскому договору 1997 г.) Введена единая сквозная нумерация статей. Традиция была продолжена при подписании Ниццского договора 2001 г. и Лиссабонского договора. Обновленные и трансформированные тексты ДЕС и ДФЕС были опубликованы в «Официальном вестнике Европейского Союза» в мае 2008 г.
С момента вступления в силу Договора о реформе все предшествующие учредительные акты претерпевают определенные
Глава 7. Структура и источники европейского права
изменения. С момента вступления ДР в силу ДЕС и ДФЕС, заменивший Договор об учреждении Сообщества, образуют правовую основу Союза. Поскольку обновленный Союз замещает и наследует Европейскому Сообществу, все ранее принятые нормативные правовые акты, решения Суда ЕС и международные договоры, заключенные ЕС, принятые или подписанные до вступления ДР в силу, полностью сохраняют свое действие в рамках обновленного Союза.
Новые учредительные акты — Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза — вносят ряд кардинальных изменений в структуру и механизм функционирования ЕС. Они затрагивают самые различные сферы деятельности, относящиеся к его ведению. Вместе с тем эти договоры решают проблемы, непосредственно связанные с трансформацией системы источников права ЕС. Сложившаяся в недавнем прошлом практика Сообществ и Союза привела к тому, что в рамках существовавших трех опор Союза сложились самостоятельные системы источников права, результатом чего стали определенные запутанность и неразбериха. Наведение порядка представлялось абсолютно необходимым. Вместе с ликвидацией Сообщества и системы трех опор авторы обновленных учредительных актов предпочли вернуться к уже проверенной системе источников права, которая была установлена еще Римскими договорами 1957 г.
В том, что касается правового режима системы источников права ЕС, предлагаемые Договором о реформе новеллы весьма важны. Во-первых, прокламируется единый правопорядок и переход к единому праву ЕС. Во-вторых, ЕС наделяется в силу правопреемства статусом юридического лица. В-третьих, изменяются категории и статус основных нормативных правовых актов. В-четвертых, видоизменяется процедура принятия и применения нормативных правовых актов, что в значительной мере влияет на статус различных категорий актов, образующих систему источников вторичного права ЕС.