В Договоре о реформе особое внимание уделяется перестройке институциональной системы ЕС. В какой-то мере это должно послужить ответом на критику «брюссельской бюрократии», повинной, в частности, в чрезмерной централизации и оторванности ЕС от населения, в тенденциозных амбициях, направленных на превращение ЕС в некую сверхдержаву. Как бы в ответ на эту критику ДР вводит разд. II, посвященный демократическим принципам функционирования ЕС. Учреждаются такие новые институты, как институт народной законодательной инициативы. Активизируется участие в принятии решений национальных парламентов государств — членов ЕС. Расширяется сфера применения законодательных актов.
В ДЕС и ДФЕС уточняются этапы и порядок реформирования процедуры принятия решений. Одним из конкретных проявлений реформы становится все более распространяющийся переход от принятия решений на основе принципа единогласия к принципу квалифицированного большинства голосов. (Впрочем, подобная процедура уже характеризуется евроскептиками как попытка навязывания решений малым странам.) Поэтому
256 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза
основное внимание в ДР уделяется расшифровке понятия «квалифицированное большинство», определению его содержания в зависимости от конкретных временных рамок, устанавливаемых ДР, и сферы применения.
Как в основном тексте, так и в приложениях к ДР содержатся специальные постановления, раскрывающие поэтапный переход к применению различных вариантов квалифицированного большинства, необходимого для вынесения решений. Правовую основу соответствующей программы реформирования образуют ст. 16 ДЕС и ст. 238 ДФЕС. Они дополнены Протоколом о переходных постановлениях, который детализирует и уточняет схему изменения процедуры и порядка применения принципа квалифицированного большинства в зависимости от конкретных этапов переходного периода. Отдельные аспекты применения этой процедуры раскрываются или поясняются также в декларациях, приложенных к договорам. Это декларации № 4, 7 и 9.
Первый этап применения ДР характеризуется временным сохранением процедуры квалифицированного большинства, предусмотренной Ниццским договором 2001 г. Это означает, что ранее принятая система определения и использования принципа квалифицированного большинства будет сохранена на период легистратуры 2009—2014 гг. Этот этап представляется необходимым для подготовки к применению новых вариантов принятия решений. Он в определенной степени должен быть использован и для проверки готовности к предлагаемым новациям.
В соответствии с Ниццским договором применяется принцип двойного большинства в том виде, как он был закреплен в учредительном акте 2001 г. Суть его состоит в том, что для принятия позитивного решения необходимо, чтобы предлагаемый проект получил поддержку не менее половины государств — членов ЕС и чтобы за него было подано строго определенное большинство взвешенных голосов. Очевидно, что вопрос о большинстве государств-членов не вызывает особых трудностей.
Сложнее обстоит дело с решением проблемы взвешенных голосов. В случае если предлагаемый проект исходит от ЕК, такое большинство должно составлять как минимум 255 взвешенных голосов. Конечно, проблема не в подсчете проголосовав-
Глаиа 16. Процедура принятии нормативных нраионых а кто и и НС 257
ших, а в определении того, каким количеством взвешенных голосов будет обладать то или иное государство — член ЕС.
Учитывая сложность и остроту проблемы, авторы Договора о реформе предпочли сохранить на первом этапе без изменений ту процедуру, которая была установлена Ниццским договором 2001 г. Количество взвешенных голосов, которыми обладает каждое государство, было зафиксировано непосредственно в самом учредительном акте с учетом расширения ЕС. Поскольку в настоящее время в состав ЕС входят 27 государств, распределение взвешенных голосов выглядит следующим образом: Великобритания, Германия, Италия и Франция имеют каждая по 29 голосов. За ними следуют Испания и Польша — по 27 голосов. Румыния — 14, Нидерланды — 13, Греция, Бельгия, Венгрия, Чехия и Португалия — по 12, Австрия, Болгария и Швеция — по 10, Дания, Ирландия, Латвия, Словакия, Финляндия — по 7, Кипр, Литва, Люксембург, Словения и Эстония — по 4, Мальта — 3. Всего — 345.
Для принятия положительного решения в том случае, если предложение вносит ЕК, как минимум необходимо, чтобы в его поддержку выступило 50% государств — членов ЕС, обладающих не менее чем 255 голосами (255 из 345). В том случае, если предложение внесено не ЕК, кроме специально оговоренных в ДР случаев, для его одобрения необходимы не только 255 взвешенных голосов, но и поддержка со стороны 2/3 всех государств — членов ЕС.
Определяет Ниццский договор и цифры блокирующего меньшинства. Оно имеет место, если против принятия решения квалифицированным большинством выступают государства, обладающие совместно 91 взвешенным голосом. Кроме того, была принята поправка, предложенная Германией, предусматривающая возможность проверки того, проживает ли на территории государств, принимающих решение, как минимум 62% населения Союза.
Принципиально новое правило двойного большинства должно вступить в силу с ноября 2014 г. Главная новелла состоит в отмене системы взвешенных голосов в том виде, как она закреплена Ниццским договором. Однако и в этом случае предусматривается своего рода временный переходной период в рамках всего переходного периода в целом. Согласно Протоколу, приложенному к договорам, в период до 31 марта 2017 г. во исех тех случаях, когда предполагается принятие решения ква-
Часть II. Институциональная структура Европейского Союза
лифицированным большинством голосов, любое из государств-членов может потребовать применения голосования в соответствии с правилами системы взвешенных голосов, применявшимися до ноября 2014 г. Более того, в соответствии с Декларацией № 7, приложенной к договорам, возможно также изменение показателей блокирующего меньшинства в различные периоды реформирования ЕС. Проект соответствующего решения, содержащийся в Декларации, вступает в силу одновременно с ратификацией Лиссабонского договора.
Наконец, следующий период должен начаться с 1 апреля 2017 г. Суть его состоит в том, что правило двойного большинства не включает отныне систему взвешенных голосов. Оно учитывает число государств и численность населения, представляющего эти государства. Именно эти критерии приобретают решающее значение. С этого момента требование о возвращении к прежней системе взвешенных голосов уже не может быть принято во внимание. Протокол о переходных постановлениях предусматривает, правда, возможность затормозить использование принципа квалифицированного большинства при обсуждении решений, если против его применения выступают не менее семи государств. Тем не менее речь идет не об использовании права вето — оно практически отсутствует согласно учредительному договору, а лишь о возможности затянуть принятие решения на уровне Совета.
Процедура принятия решения квалифицированным большинством описывается исходя из положения о том, что предложение о принятии решения вносится ЕК или, в строго определенных случаях, Высоким представителем по ИДПБ, ЕЦБ или Судом ЕС. Во всех иных случаях, если предложение внесено институтом ЕС или лицами, наделенными по ДР правом законодательной инициативы, для принятия положительного решения по этому предложению требуется не только большинство голосов государств-членов, но и повышенная квота численности населения. Она составляет в этом случае не менее 75%.
Процедура принятия решения квалифицированным большинством голосов, описанная применительно к Совету, применяется и в рамках Европейского совета, если он выносит решение квалифицированным большинством голосов. Напомним, что Европейский совет наделяется статусом института ЕС. Однако он не может быть прямым участником законодательного
Глава 16. Процедура принятия нормативных правовых актов в ЕС 259
процесса. Принятие законодательных актов Европейскому сонету на данном этапе запрещено.
Намечаемые изменения в процедуре принятия решения квалифицированным большинством голосов могут оказать существенное воздействие на нормотворчество ЕС. Вместе с тем, поскольку предусмотренная ревизия процедур весьма растянута во времени, можно предположить, что введение в действие нового порядка потребует еще многих согласований, усилий и разъяснений. Соответственно, и периоды, описанные в ДР, можно рассматривать как условные. Их рамки могут пересматриваться в зависимости от хода ратификационного процесса и даты вступления ДР в силу.