Правовые основания, характерные черты и особенности ЕГС были закреплены в регламенте № 259/68. Согласно этому акту с последующими изменениями и дополнениями все служащие Союза образуют единый административный корпус. Под служащими понимаются лица, занимающие постоянную должность в штате одного из институтов или органов ЕС и назначенные на эту должность во исполнение действующих правовых установлений компетентными органами, наделенными правом приема на службу в аппарат ЕС. Лицо, зачисленное на штатную должность, остается в составе гражданской службы вплоть до ухода на пенсию по возрасту. Досрочная отставка может иметь место на добровольных началах, по болезни или в связи с совершением тяжелого служебного проступка. В последнем случае решение выносится компетентными служебными органами при участии представителей персонала, которые входят в состав различного рода совещательных органов, рассматривающих все случаи служебных нарушений или проступков. Каждый служащий занимает тот или иной пост в структуре определенного генерального директората, его управления, отдела или иного подразделения в соответствии со штатным расписанием. Количество и характер штатных должностей закрепляются за каждым институтом, органом или организацией в соответствии с бюджетными предписаниями. Такого рода акты определяют также и номенклатуру должностей. Все назначения и перемещения могут осуществляться только в пределах действующих бюджетных установлений.
Термин «служащие» применяется в равной степени к лицам, назначенным органами и организациями (в нормативных актах они именовались ранее агентствами), по отношению к которым применяется Статут ЕГС в силу нормативных актов, тго устанавливающих. Во всех тех случаях, когда в нормативных актах речь идет об институтах, соответствующее положение в равной степени применяется и к служащим других органов и организаций. Непосредственно в Статуте оговаривается, что термин «институты» распространяется и на такие органы, как ЭСК, Комитет регионов, Европейский уполномоченный по правам человека и Европейский контролер, обеспечивающий защиту личных данных. Перечень такого рода органов и
Часть II. Институциональная структура Европейского Союза
шва 17. Европейская гражданская служба
организаций устанавливается решением Совета и может быть расширен. Непосредственно в учредительных актах, когда речь идет о служащих, термин используется как собирательный, охватывающий также и служащих, занятых в различного рода агентствах, а равно лиц, занятых по найму на контрактной основе, причем правовой режим этих лиц в основном совпадает с режимом штатных сотрудников. Различается порядок найма, оформления служебных отношений, а также ограничиваются сроки, в течение которых осуществляется работа по найму. Определенные постановления Статута могут также, особенно в том, что касается социальных гарантий, распространяться на лиц, откомандированных для службы в ЕС государствами — членами ЕС.
В соответствии с регламентом 1968 г. зачисление на штатную должность в администрацию проводилось, как правило, на основе конкурса. Объявление о конкурсе, характере и предназначении объявленных к конкурсу должностей, об условиях, которым должен отвечать претендент, и порядок проведения конкурса подлежали опубликованию в «Официальном вестнике Европейского Союза». В конкурсе могли участвовать только граждане государств — членов Сообщества, обладающие необходимой образовательной и профессиональной подготовкой. Подтверждением этому могли служить наличие диплома о соответствующем образовании и документы, подтверждающие опыт работы по специальности. Конкурс проводился обычно в два этапа. Предварительный отбор осуществлялся главным образом на основе анализа и оценки представленных документов. Второй этап заключался в сдаче экзамена. Как правило, проводились письменный и устный экзамены. Победитель конкурса зачислялся на официальную штатную должность. Детали проведения конкурса, порядок его организации определялись специальным приложением III к Статуту.
Равенство шансов, провозглашаемое в нормативных актах, имело на практике ряд существенных изъятий и ограничений. В частности, этому способствовало применение принципа так называемой положительной дискриминации. Согласно этому принципу определенное число или определенный процент мест резервировались для женщин или лиц, имеющих инвалидность. Формально такого рода меры были призваны гарантировать интересы определенных демографических или социальных групп, недостаточно представленных в администрации Сооб-
ществ. На практике это привело к тому, что женщины действительно заняли доминирующие позиции в аппарате, но в большинстве случаев на низовых должностях.
Действующие регламентарные акты не устанавливают каких-либо национальных квот для представителей тех или иных государств-членов. Тем не менее такого рода квотирование существует на основе принципа справедливого географического распределения мест. Так, например, при вступлении в Сообщество Австрии, Финляндии и Швеции по различным категориям служащих Сообществ были зачислены на штатные должности 250 выходцев из Австрии, 453 из Финляндии и 440 из Швеции. Из общего числа служащих, представляющих эти три страны, 704 составили женщины и лишь 449 — мужчины. Тем не менее и данном случае руководящие должности в администрации занимали, как правило, мужчины.
Все лица, состоящие в ЕГС, подразделялись на четыре основные категории: А, В, С и В. Высшая категория А, в свою очередь, подразделялась на восемь разрядов — от наиболее высокого А1 до А8, В и С — на пять разрядов, ^ — на четыре. И рамках каждой категории и каждого разряда служащие дифференцировались по старшинству в зависимости от выслуги ист. Такое эшелонирование существенно влияет на заработную плату. Включение в ту или иную категорию увязывается с наличием диплома о высшем образовании или соответствующем среднем специальном образовании, дополнительных дипломов, а равно зависит в значительной мере от того, какие должности •инимал соискатель в прошлом в рамках национальной гражданской службы или в частном секторе. В случае если речь идет не об общей администрации, а об определенных технических службах, необходимо наличие соответствующего специального диплома и опыта работы по данной специальности. Начиная с разряда АЗ было введено специальное подразделение ЬА для ниц, занятых на переводческой работе.
В специальном приложении к Статуту указывалось примерное соответствие категорий той или иной должности непосредственно в административном аппарате. Так, например, лица, относящиеся к категории А1, занимали должность генерального директора директората или руководителя общей службы, приравненной по своему статусу к генеральному директорату. Лица, принадлежащие к категории А2, занимали пост заместителя генерального директора или директора директората и т. п.
Часть II. Институциональная структура Европейского Союза
II а на 17. Европейская гражданская служба
Замещение такого рода должностей проводилось не на основе конкурса, а путем назначения. Конкурс не применялся также при найме на низовые должности, например В4 — разнорабочий.
Эшелонирование осуществлялось автоматически в среднем каждые два года, и продвижение по соответствующей шкале увязывалось с повышением заработной платы, зависящей от выслуги лет. Значительно более сложным был переход из одной категории в другую. Он был максимально затруднен, и возможность такого перехода зависела от получения дополнительного образования, подтверждаемого соответствующими дипломами, повышения квалификации и определенной положительной характеристики по службе. Такой сложный характер перехода из одной категории в другую в определенной мере был тормозом и для занятия более высокой должности в административном аппарате. В какой-то мере этому могли способствовать внутренние конкурсы, проводившиеся непосредственно в рамках аппарата среди чиновников без привлечения соискателей со стороны. Тем не менее, несмотря на сравнительно детальную регламентацию порядка проведения конкурсов и перемещений, именно он является преимущественно предметом жалоб, поступающих в судебные органы. Рассмотрение такого рода споров между служащими и ЕС было отнесено к юрисдикции Суда первой инстанции. Стремясь разгрузить СПИ, государства — члены ЕС приняли решение о создании специализированного Суда по делам гражданской службы. Устав СДГС приложен к Протоколу, содержащему Устав Суда ЕС. СДГС будет заниматься разбирательством конфликтов между ЕС и его служащими. По данным за 2008 г., СДГС было рассмотрено 129 дел, в 2009 г. - 155.
Зачисление на службу в административный аппарат ЕС открывает перспективу стабильной и высокооплачиваемой работы. На всех служащих и должностных лиц ЕС распространяются привилегии и иммунитеты, предусмотренные специальным протоколом. Они включают определенный судебный иммунитет, непреследование за высказывания и выступления, связанные с осуществлением служебных функций, освобождение от уплаты местных налогов и сборов, возможность приобретения товара без уплаты НДС, права на особую пенсию, сохранение привилегий после окончания службы и выхода в отставку. Все это в сочетании с высокими должностными окладами привле-
каст к участию в конкурсе на замещение вакантных должностей весьма большое число соискателей. Нередко заявление об участии в конкурсе на каждую вакансию подают сотни и даже тысячи соискателей. В этих условиях объективный и беспристрастный отбор, равно как необходимость отобрать наиболее постойных кандидатов, требует применения строгих конкурсных правил. На практике, как показывают дела, рассматриваемые СДГС, такого рода конкурсный отбор далеко не всегда носит объективный и достаточно открытый характер.
Помимо служащих, состоящих в штате, в состав административного корпуса могут также входить и другие работники. К ним относятся, в частности, лица, занятые на работе по найму на временной основе. Их положение и получаемое вознаграждение определяет трудовое соглашение, которое заключается на определенный срок и которое, как правило, не может возобновляться более одного раза. В составе корпуса служащих имеются также специальные советники, которые могут привлекаться к работе на началах совместительства. Трудовые соглашения с данной категорией лиц заключались на срок не свыше двух лет.
Особую категорию лиц в составе административного персонала ЕС составляют эксперты, откомандированные в распоряжение Союза властями государств-членов. Их появление мотивируют обычно нехваткой существующего административного персонала и недостатком в специалистах, глубоко знающих национальные реалии отдельных государствгчленов. Проблема, которая возникла при привлечении национальных экспертов, заключается в том, что формально административная служба должна состоять из лиц, занятых по найму в ЕС и не зависящих от властей государств-членов. Независимость предполагает, что эти служащие не могут и не должны получать указания и инструкции со стороны национальных властей. В данном случае при использовании института командируемых национальных экспертов последние не только оплачиваются государством, их командировавшим, но и остаются должностными лицами национальной государственной службы. Тем не менее, несмотря на опасность нанесения ущерба независимости аппарата, ЕС пошел на привлечение национальных экспертов, поскольку они позволяют восполнить нехватку квалифицированного персонала, устранить пробелы, существующие в работе администрации, а равно в определенной степени учесть нацио-
Часть II. Институциональная структура Европейского Союза
Глава 17. Европейская гражданская служба
нальные интересы, которые не может игнорировать администрация ЕС. Командируемые специалисты оплачиваются по общему правилу теми государствами, которые их направили, и получают определенное возмещение расходов и дотацию со стороны ЕС.
Еще одну специфичную категорию в составе административного персонала ЕС образуют научные сотрудники и эксперты, которые заняты на работе в учреждениях, требующих специальных знаний и навыков. Это в первую очередь относится к учреждениям Евратома. Появление данной категории лиц в составе административного корпуса породило ряд проблем, требующих урегулирования: с одной стороны, трудовых отношений между Союзом и персоналом и, с другой — ряда специфичных проблем, в частности решения вопроса об авторских правах на полученные в ходе проведения в рамках ЕС результаты, вопроса передачи авторских прав и решения ряда других проблем.
Служба в ЕС связана с предоставлением значительных социальных гарантий. Получаемая каждым служащим заработная плата согласно Статуту 1968 г. зависела от его принадлежности к категории, разряду и эшелону. Помимо базовой заработной платы выплачивались также на определенных условиях семейные пособия на детей и иждивенцев, жилищные пособия, а равно различные дотации и возмещения. Примерно на 85% покрываются расходы на лечение. Пенсия по старости согласно Статуту 1968 г. начислялась в полном объеме с 60 лет, составляя по общему правилу 70% основного базового оклада.
Служащие ЕС представлены в различных специализированных комитетах и комиссиях, призванных защищать и отстаивать интересы всех лиц, занятых по найму. Через своих представителей они участвуют в решении таких вопросов, как зачисление, карьера, и при решении дисциплинарных вопросов. Такого рода органы создаются обычно на уровне каждого из институтов. Здесь учреждаются специальные комитеты персонала, паритетные комиссии, дисциплинарные советы и комитеты, по представлению которых решаются вопросы о наложении взысканий или даже выносятся решения о несоответствии занимаемой должности. Из представителей администрации и комитетов по персоналу формируется уставный комитет, принимающий непосредственное участие в рассмотрении вопросов, связанных с реформированием Статута.
Трудовые конфликты, не решенные на уровне согласительных комитетов и комиссий, могут быть обжалованы заинтересованными сторонами в судебном порядке. Согласно учредительным договорам суды ЕС полномочны разрешать любые споры, возникающие между ЕС и служащими, в рамках и на условиях, определяемых Статутом ЕГС. Предметный разброс такого рода дел достаточно широк. Значительная часть из них касается оспаривания занятия того или иного поста или перемещения из одной категории в другую, что, в свою очередь, предопределяет продвижение по службе. Обращает, однако, на себя внимание то, что значительная, если не большая, часть жалоб, поступающих в СДГС, остается без удовлетворения. Кроме того, многие жалобы вообще не принимаются к рассмотрению по различным основаниям. Процедура, применяемая судом при рассмотрении трудовых споров, отличается некоторыми особенностями. Прежде всего, обращению в Суд должно предшествовать направление заявления в адрес вышестоящего административного должностного лица, наделенного правом производства назначений. Такого рода жалобы могут содержать просьбу об изменении или даже отмене оспариваемого решения. Причем срок давности составляет в данном случае три месяца с момента опубликования оспариваемого решения. Отсутствие ответа на поданную жалобу в течение четырех месяцев рассматривается как ее отклонение. Обращение в суд может последовать в течение трех месяцев, исчисляемых с момента официального получения отказа или неполучения ответа в течение четырех месяцев.'
Учитывая сравнительную длительность применяемых процедур, в частности сроков, предоставленных администрацией для ответа на поданную жалобу, заявитель может обратиться в суд с просьбой о принятии временных мер, необходимых для приостановки исполнения решения, которое он обжалует. Определение, выносимое по такого рода обращениям, не предрешает решения дела по существу. По итогам рассмотрения дела суд вправе аннулировать обжалуемый акт, если находит представленную жалобу достаточно обоснованной и аргументированной. Суд также вправе присудить в пользу заявителя возмещение причиненного ему ущерба в случае, если он вызван неправомерностью применяемого акта или действиями администрации. Не исключается также возможность применения штрафных санкций.
274 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза
I лава 17. Европейская гражданская служба