Непосредственным поводом ускоренного осуществления административной реформы в ЕС, проведенной в преддверии расширения, стали скандальные разоблачения в деятельности администрации, приведшие к кризису и отставке Комиссии, возглавлявшейся Ж. Сантером. В многочисленных публикациях ЕС, и прежде всего в Белой книге, о проведении административной реформы была предпринята попытка выяснить причины недостаточной эффективности существующей администрации и предложить необходимые меры по ее модернизации. Согласно официальным документам ЕС организация административного аппарата Сообществ и Союза перестала отвечать тем новым вызовам и потребностям, которые связаны с существенными изменениями в общественной и государственной жизни стран ЕС, с переменами, происходящими на международной арене, с процессом глобализации, получающим все более и более широкое распространение в мире. По мнению авторов реформы, устарели и нуждались в радикальном пересмотре принципы и основания функционирования ЕГС. В частности, решительной критике была подвергнута практика, в соответствии с которой продвижение по службе в администрации ЕС основывалось преимущественно на стаже пребывания в составе гражданской службы или даже фаворитизме, а не на критерии качества осуществляемых услуг и полномочий. Серьезной критике подверглись структура самой ЕГС, система категорий и разрядов, вносившая элементы косности в деятельность службы, а равно не отвечающие современным потребностям принципы продвижения по службе и материального вознаграждения и поощрения сотрудников. Проявленные способности, характер и качество оказываемых услуг были выдвинуты в качестве главного критерия продвижения каждого из служащих. Соответственно при осуществлении реформы кадровой политики на первом месте оказалась оценка характера и качества предоставляемых администрацией услуг. Это, в свою очередь, было положено в основу ежегодной аттестации служащего и его продвижения по службе.
К числу других мер, направленных на модернизацию, были отнесены улучшение условий труда, систематическое повышение квалификации персонала, улучшение технического оснащения, резкое усиление мобильности кадров, расширение социальных гарантий, а также жесткий подход к оценке профес-
сиональной неспособности или недостаточности. В какой-то мере решению этих задач отвечал предварительный проект реформы, разработанной генеральным директоратом по кадро-ным и административным вопросам и одобренный ЕК. Он был опубликован в качестве документа ЕК под довольно амбициозным названием «Новая администрация на службе полумиллиарда европейцев». Комиссия явно торопилась завершить работу непосредственно до расширения ЕС, хотя и претендовала на то, что подготовленный ею акт станет основополагающим документом ЕГС и после расширения ЕС. Указание на полумиллиардное население явно это подчеркивало. В ходе последующего обсуждения институтами и иными заинтересованными органами и организациями (Европарламент, Суд и др.) в предварительный проект были внесены весьма значительные изменения. Окончательный текст был одобрен Советом 22 марта 2004 г. в соответствии с установленным порядком его принятия. Статут был опубликован в «Официальном вестнике Европейского Союза» лишь 25 мая, т. е. непосредственно после приема новых государств-членов с учетом оговорки о том, что новый Статут вступает в силу только после его опубликования. Официально он именуется «Статут служащих Европейских Сообществ и режим, применяемый к другим должностным лицам Европейских Сообществ». Документ состоит из 13 разделов. В них последовательно формулируются положения общего порядка, регулирующие права и обязанности служащих, карьеру чиновников, условия труда, порядок вознаграждения и характер предоставляемых социальных гарантий, дисциплинарный режим, условия обжалования, положения, применяемые к научному и техническому персоналу, особые положения и исключения, применяемые к служащим, работающим в третьих странах. Последний раздел документа содержит постановления заключительного и переходного характера. Эти последние имеют весьма существенное значение, поскольку многие постановления нового Статута должны вводиться в действие и реализовываться постепенно. Это касается прохождения службы, статуса комитетов и комиссий, создаваемых в-рамках публичной службы, процедуры конкурса, предоставления возмещения, режима неполной занятости, порядка предоставления отпусков, платы и компенсации за дополнительную службу, возмещения расходов. Подробнейшим образом регулируются в приложении 8 пенсионный режим служащих, в приложе-
Часть П. Институциональная структура Европейского Союза
Глава 17. Европейская гражданская служба
нии 9 — дисциплинарная процедура. В приложении 10 формулируются постановления, относящиеся к режиму труда лиц, работающих за пределами ЕС. В последующих приложениях уточняются некоторые из постановлений основного текста, а равно весьма подробно в приложении 13 регулируются меры по осуществлению переходных постановлений.
Наиболее существенные изменения новый Статут вносит в организацию и структуру гражданской службы, порядок рекру-тирования и условия карьеры чиновников, условия и порядок вознаграждения, а равно контроля за служебной деятельностью и соблюдением дисциплинарных требований. Несколько видоизменяются постановления, относящиеся к условиям труда и предоставлению социальных льгот и гарантий, которые приобретают более адресный характер. Постановления нового Статута распространяют свое действие на всех служащих, входящих в состав ЕГС, независимо от того, в рамках какого именно института, органа или организации они осуществляют свою деятельность.
Новый Статут радикально видоизменяет кадровую структуру Европейских Сообществ. Взамен ранее существовавшего деления всего персонала ЕС на четыре категории А, В, С и В, находившихся в определенном иерархическом соподчинении, учреждаются две функциональные группы. Все служащие в зависимости от осуществляемых функций включаются либо в группу управленцев-администраторов (она сокращенно именуется АЕ)М), либо в группу, выполняющую вспомогательные или дополнительные функции (она получает наименование группы ассистентов — сокращенно А8Т). Наиболее высокие разряды входят группу АОМ, менее высокие — в группу А8Т. Служащие среднего звена входят в совпадающие разряды. Всего разрядов 16. Функциональная группа А8Т включает 11 разрядов, которые соответствуют исполнительской деятельности как технического, так и несколько более высокого уровня. Минимальным условием для включения в функциональную группу ассистентов является наличие высшего образования, подтверждаемого дипломом, либо среднего образования, открывающего доступ к получению высшего, и наличие профессионального опыта не менее чем три года. В зависимости от потребности конкретной службы возможно также включение лиц, обладающих необходимой профессиональной подготовкой и соответствующим опытом работы. Значительно более высокие требова-
иия предъявляются к сотрудникам группы АОМ. Дифференциация в данном случае зависит прежде всего от разряда. При
>гом отсчет и иерархия разрядов по новому Статуту обратно пропорциональны тем, которые имели место в старом Статуте. 1хли ранее, например, самая высокая категория была А1, то по новому Статуту единица означает самую низшую категорию. Для зачисления в относительно высокие категории группы АОМ5 и АВМ6 необходимо иметь соответствующий уровень образования, т. е. не менее чем трехлетнее университетское образование, подтвержденное соответствующим дипломом, или в тех случаях, если это оправдано служебными интересами, профессиональную подготовку эквивалентного уровня. Несколько иные базовые требования определяют возможность зачисления и категории с АВМ7 по АВМ16. Образовательный уровень должен соответствовать законченному университетскому образованию, подтвержденному дипломом, при условии, что нормальная длительность обучения составляет не менее четырех лет.
)го может быть также профессиональное образование, соответствующее полному циклу университетского уровня. Наконец, в соответствии со служебными интересами и потребностями в манную функциональную группу могут включаться лица, обладающие профессиональной подготовкой, знанием и опытом.
Между двумя функциональными группами не существует какой-либо иерархической соподчиненности. Хотя в целом можно полагать, что лица, относящиеся к высшим категориям ДОМ, по общему правилу занимают более,высокое положение |» кадровой иерархии. Так, например, должности генерального директора соответствует категория АОМ16, должности замести-юля генерального директора или директора директората — ка-к-горня АОМ 15 и т. д. Показательно, что категории с 16 по 12 не имеют аналогов в функциональной группе А8Т. И только начиная с 11 категории устанавливается в целом эквивалентная градация вплоть до категории 5. Напротив, низовым категориям А5Т нет аналога в группе АОМ. С 11 по 5 имеет место со-имещение категории в рамках АЕ)М и А8Т. Такое положение, с одной стороны, должно устранить иерархические препятствия для назначения на соответствующие должности служащих данной категории, принадлежащих к различным функциональным фуппам. С другой стороны, оно призвано обеспечить повышенную мобильность кадров, которые в соответствии с новым (' I атутом должны регулярно менять место прохождения службы
Часть II. Институциональная структура Европейского Союза
лава 17. Европейская гражданская служба
в целях ознакомления с опытом работы различных департаментов и служб и обретения более широкого кругозора и специальных навыков.
В целом сохраняется эшелонирование кадров каждой категории по старшинству. Это может оказывать определенное влияние, но отнюдь не решающее, на карьеру чиновников. Зато наличие определенного стажа в значительной степени влияет на уровень заработной платы. Новый Статут устанавливает одинаковое количество разрядов внутри каждой категории служащих. При переходе из более низкой категории в более высокую отсчет внутреннего разряда по стажу пребывания в данной категории вновь начинается сначала. Однако в определенных случаях возможно добавление одного эшелона к начальному. Таблица окладов чиновников предусматривает равенство заработной платы чиновников более низкой категории, но максимально высокого разряда и чиновников непосредственно более высокой категории, но начального разряда по стажу. Одновременно производится изменение прежних наименований категорий в целях их приведения в соответствие с новым Статутом. Так, ранее принятая категория А1 заменяется категорией А16, А2 — категорией А15 и т. д. Одновременно с переименованием категорий и установлением эквивалентности прежних и новых категорий вводится также таблица эквивалентных должностных окладов, применяемая в переходный период. Так, например, чиновник высшей категории в прошлом А1, а по новому статуту А16 получает базовую заработную плату в размере 14 822,86 евро. Эта заработная плата повышается по мере увеличения стажа и составляет в рамках 6 разряда категории А16 сумму в 16 094,79 евро в месяц. Для сравнения отметим, что заработная плата самой низовой категории работников в зависимости от стажа работы колеблется от начальной в 2325,33 до 2630,96 евро в месяц1.
Перестройка призвана увеличить заинтересованность служащих в повышении своей квалификации, максимально эффективном осуществлении служебных обязанностей и стремлении к продвижению по служебной лестнице. По замыслу авторов Статута все это должно способствовать повышению качества предоставляемых гражданской службой услуг и максимально приблизить ее деятельность к современным требованиям. Пе-
Данные приведены по состоянию на 2009 г.
реход к ежегодной переаттестации служащих, составление списка лиц, рекомендуемых к продвижению по служебной лестнице, установление порядка, при котором каждый из служащих по истечении определенного периода времени должен менять место службы, причем речь идет не только о департаментах, но и о генеральных директоратах, — все это должно способствовать преодолению заскорузлости и отсутствия гибкости в работе административных служб и различного рода специализированных организаций, создаваемых ЕС.
Центральное место в Статуте занимают положения, определяющие порядок формирования ЕГС и комплектование ее состава, права и обязанности служащих, условия продвижения по службе, а также необходимые условия трудовой деятельности и социальной защиты. Зачисление в ЕГС по-прежнему осуществляется на конкурсной основе. Новый Статут, однако, вносит ряд изменений. Новые правила провозглашают максимальную открытость, публичность и транспарентность проводимых конкурсов. Все сведения, относящиеся к проведению конкурса, подлежат официальной публикации. Они должны максимально полно указывать условия участия в конкурсе, требования к образовательному и профессиональному уровню соискателя и порядок проведения конкурсного отбора. Однако объявленное в проекте положение, согласно которому требования конкурса распространяются на замещение также высших должностей в администрации ЕС, в окончательном тексте отсутствует. На практике это означает, что назначение на .должности, как и в прошлом, останется результатом соглашений между государствами-членами или даже торга между определенными политическими силами.
Значительное место в Статуте занимают положения, относящиеся к условиям служебной карьеры. В нем подчеркивается значение качественного фактора при решении вопроса о продвижении по службе. Особо указывается на то, что такого рода продвижение будет определяться не выслугой лет, а характером и высоким качеством осуществления функций тем или иным служащим. При этом подчеркиваются и некоторые условия, которые имеют существенно важное значение при отборе кандидатов на продвижение, в их числе необходимость внедрения культуры, постоянного повышения образовательного уровня и квалификации. Определяется количество дней, отводимых в среднем для каждого служащего на прохождение курсов повы-
Часть II. Институциональная структура Европейского Союза
шения квалификации (не менее 10 дней ежегодно), а также увеличение бюджетных ассигнований на их организацию. Постоянное повышение образовательного и профессионального уровня становится, таким образом, одним из условий продвижения по службе и даже сохранения занимаемых руководящих должностей. Особое значение придается повышению мобильности государственных служащих. Такого рода перемещение, по мнению авторов Статута, должно придать динамизм и обновить подход к решению административных проблем. Иначе говоря, сама по себе мобильность должна стать одним из условий преодоления застоя, рутинности и бюрократизма. По мнению разработчиков документа, по истечении примерно четырех лет работа приобретает рутинный характер, стремление к новациям и приверженность новым идеям перестают играть сколько-нибудь заметную роль. Соответственно, подлежит разработке специальная программа перемещений чиновников, которая должна быть максимально транспарентной и четко указывать на цели этих перемещений и назначений. Должны практиковаться такие методы, как временное командирование в распоряжение других генеральных директоратов или даже институтов, обмен персоналом, а также создание специальных служб профессиональной ориентации, которые могут способствовать повышению уровня профессиональной подготовки чиновников. Решения о дальнейших передвижениях по службе, а также решения, которые могут влечь наложение санкций на служащих, принимаются компетентными властями при участии соответствующих консультативных и представительных органов, в которых по общему правилу представлены как администрация, так и персонал того или иного института и подразделения.
При каждом из институтов создаются соответствующие комитеты и комиссии. К их числу относятся, в частности, комитеты персонала, представляющие интересы служащих перед руководством института и обеспечивающие постоянный контакт между руководством и персоналом данного института. Этот комитет направляет соответствующим властям все пожелания, касающиеся организации и функционирования служб, а также предложения, которые призваны улучшить условия труда или общие условия жизни персонала. Комитет принимает участие в управлении и контроле за деятельностью органов социального характера, создаваемых в рамках данного института в интересах персонала. Весьма важные функции осуществляют паритетные
Глава 17. Европейская гражданская служба
комиссии, которые состоят из представителей руководства и персонала. В их компетенцию входит рассмотрение конфликтных ситуаций, разработка рекомендаций для администрации по общим вопросам функционирования служб. Дисциплиной должен заниматься специальный комитет по дисциплинарным вопросам, создаваемый также на паритетных началах. Учреждается комиссия по определению инвалидности, в состав которой нходят как представители властей и персонала, так и медицинские работники. Работа этой комиссии носит закрытый характер.
Подлежит учреждению в соответствии с новым Статутом Комитет по подготовке докладов об аттестации служащих. Он состоит из равного числа представителей, назначаемых административным руководством и комитетом персонала из числа представителей служащих, принадлежащих к функциональной группе АВМ. Работа комитета носит закрытый характер. Предусмотрено также создание специального консультативного паритетного комитета по вопросам профессиональной непригодности. Если речь идет о чиновниках высшего уровня, то члены комитета соответственно должны принадлежать как минимум к той же категории служащих. Создание такого рода комитетов и комиссий должно в определенной мере способствовать более активному участию персонала в решении карьерных и дисциплинарных вопросов, а равно разрешению возникающих конфликтных ситуаций.
Быстрое, оперативное и высокоавторитетное разрешение возникающих трудовых конфликтов и споров отнесено к числу нажных условий повышения эффективности управления. Решением от 2 ноября 2004 г. Совет учредил Суд по делам гражданской службы ЕС. Последующими актами уточнен порядок его формирования и функционирования. Вновь созданный Суд наделен юрисдикцией по рассмотрению по первой инстанции споров между ЕС и их служащими, а равно споров между персоналом и органами и организациями ЕС, необходимая компетенция для рассмотрения которых определяется Судом ЕС.
Суд по делам гражданской службы состоит из семи судей, назначенных Советом на основе единогласия по рекомендации специального экспертного отборочного комитета. Главные требования к кандидату: независимость, высокий профессионализм, состояние в гражданстве ЕС. Основные задачи Суда: со-
Часть II. Институциональная структура Европейского Союза
пава 17. Европейская гражданская служба
кращение сроков рассмотрения жалоб и повышение качества принимаемых решений.
Лицо, зачисляемое на гражданскую службу, должно по общему правилу состоять в гражданстве ЕС. Зачисляемый на службу должен удовлетворять требованиям национального закона в отношении военнообязанных. Он обязан соблюдать и следовать требованиям морали, которые необходимы для службы в ЕС. Он должен также отвечать требованиям о физическом здоровье, необходимым для исполнения его функций. Минимальное требование знания двух языков повышается применительно к чиновникам высшей категории. В этом случае условием зачисления в соответствующую категорию является достаточно хорошее знание как минимум трех языков. Окончательному назначению чиновника должен предшествовать в обязательном порядке не менее чем девятимесячный испытательный срок.
Не реже чем раз в два года проводится аттестация чиновника. Заключение должно оценивать компетентность данного служащего, его преданность делу и умение осуществлять свои функции. Чиновник должен быть ознакомлен с докладом о его аттестации. Ему принадлежит право оспаривания соответствующих оценок и рекомендаций. Несогласие с аттестацией, а в еще большей мере — с решением о продвижении или непродвижении по службе может быть оспорено как в рамках внутренних структур института (паритетная комиссия и др.), так и в особо сложных случаях — в судебном порядке.
Окончательное прекращение служебных функций может иметь место в силу различных причин: уход в отставку, увольнение в отставку, отказ от должности в служебных интересах, увольнение в связи с профессиональной непригодностью, отзыв, выход на пенсию, смерть чиновника. Все случаи добровольной или принудительной отставки и увольнения подробным образом регламентируются Статутом и приложениями. Значительное место уделяется в нем вопросам определения заработной платы и выплаты возмещений. Непосредственно в Статуте определяется базовая заработная плата чиновников каждой категории и разряда. Устанавливается порядок возмещения затрат каждого из чиновников, связанных с его служебной деятельностью.
Значительное внимание уделяется в Статуте регулированию вопроса о характере и назначении пенсий, а равно пособий по инвалидности. Среди этих постановлений обращает на себя
ппимание решение о повышении пенсионного возраста. В соответствии с новым регламентом право на получение пенсии по возрасту наступает с 63 лет, в то же время вводится новое положение о признании возрастного ограничения службы элементом дискриминации, в связи с чем ранее существовавшее жесткое правило об обязательном выходе в отставку по достижении 60-летнего возраста отменено. Предусматривается также Iвозможность досрочного выхода на пенсию и устанавливаются соответствующие пропорции выплаты пенсионного обеспечения. Кроме того, постановления переходного характера сохраняют на временной основе те возрастные цензы и суммы пенсионных выплат, которые существовали до принятия нового с' татута.
Два последних раздела Статута, относящиеся к регулированию деятельности служащих, применяются к научным и техническим кадрам, а равно к служащим, осуществляющим свои функции в третьих странах. Специальное приложение 10 регу-иирует вопросы назначения, прохождения службы, обеспечения материальных условий жизни работников за рубежом. И целом почти все основные положения и разделы Статута детализируются и в определенной мере дополняются приложениями. Соответственно, по своему объему 13 приложений к С'татуту превосходят его примерно втрое. Все они имеют ту же юридическую силу и принимаются в том же порядке, что и сам С' гатут.
| лава 18. Общие вопросы |