Неудача проектов европейских политического и оборонительного сообществ затормозила процессы политической интеграции в Европе. Очевидной стала необходимость гораздо более медленного и постепенного продвижения к поставленным целям. В итоге предпочтение было отдано прагматическому подходу. Во главе угла западноевропейской интеграции оказалось построение общего рынка. В Римских договорах, как и до этого в Парижском договоре об учреждении ЕОУС 1951 г., внешнеполитическое сотрудничество обходилось молчанием. По необходимости координация внешнеполитической деятельности, потребность в которой вскоре начала ощущаться государствами-основателями Европейских Сообществ все острее и острее, стала развиваться вне интеграционных структур, на сугубо межгосударственной основе.
Планка требований к политическому сотрудничеству была резко снижена. О планах форсирования политической интеграции уже не вспоминали. Даже мало к чему обязывающее согласование внешнеполитической активности воспринималось как достаточно неплохой результат. Новый подход к проблеме нашел отражение в так называемом Давиньонском докладе, который был подготовлен экспертной группой под председательством директора политического департамента МИД Бель-
I лама 21. Становление общей внешней политики
I ни Этьена Давиньона в ответ на пожелания глав государств и правительств «шестерки».
27 октября 1970 г. содержавшиеся в нем предложения получили поддержку Люксембургской встречи министров иностранных дел государств — членов Европейских Сообществ. Тем самым был дан старт осуществлению регулярного внешнеполитического сотрудничества стран-членов без распространения на него стремительно формирующегося права Сообществ и без опоры на их наднациональные механизмы и организационную структуру. Оно получило название европейского политического сотрудничества. Его целью стали улучшение взаимопонимания между государствами-членами по текущим международным проблемам, координация внешнеполитических позиций и, когда это оказывалось возможным, проведение совместной политики. Вопросы военно-политического характера в сферу ведения ЕПС включены не были. Важнейшим полигоном отработки ЕПС на протяжении многих лет оставался хельсинкский процесс. Западноевропейские страны тесно взаимодействовали при создании Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе и затем в его рамках. Заседаниям всех рабочих органов СБСЕ предшествовали координационные встречи неформальной группы представителей государств — членов Европейских Сообществ.
С преобразованием время от времени созывавшихся встреч глав государств или правительств стран Сообществ в действующий на регулярной основе Европейский совет в 1974 г. ЕПС приобрело новое качество. Его значение к тому времени существенно возросло также в связи с вступлением в Сообщества с 1 января 1973 г. Великобритании, Дании и Ирландии.
Европейский совет взял на себя ключевую роль в определении общих ориентиров внешней политики Европейских Сообществ и государств-членов. Он придал ЕПС публичный характер. К тому же сменяющие друг друга в порядке ротации председатели ЕПС выступали теперь от имени Сообществ с официальными заявлениями по злободневным вопросам мировой политики.
Возникла относительно стройная многоступенчатая вертикаль органов ЕПС. Сессии Европейского совета и отправляемое государствами-членами председательство стали верхним этажом ЕПС. Текущее руководство ЕПС осуществлялось регу-
| _Часть IV. Правовые основы общей внешней политики |
лярными и внеочередными встречами министров иностранных дел стран-членов. Их обеспечение и подготовка внешнеполитических решений были возложены на Политический комитет в составе директоров политических департаментов внешнеполитических ведомств. По мере необходимости он создавал в качестве своих вспомогательных органов постоянные и временные группы экспертов по внешнеполитическим вопросам, представляющим общий интерес.
Вместе с тем ЕПС на протяжении длительного времени оставалось относительно аморфным. Оно не имело своей собственной штаб-квартиры. Заседания проводились в столицах государств-членов. Их переводу в г. Брюссель, где концентрировались институты Европейских Сообществ, усиленно противилась Франция. В тот период ее лидеры не допускали даже намека на подчинение бюрократическому аппарату Сообществ своих прерогатив в области внешней политики.
Накопленный странами-членами опыт внешнеполитического взаимодействия, формирование общей культуры такого взаимодействия, а также вызовы «холодной войны» подготовили условия для придания ему элементов обязательности. В 1981 г. государства-члены утвердили доклад, предписывающий им в предварительном порядке проводить консультации друг с другом и с Европейской комиссией по международным проблемам, затрагивающим всех членов. Вопросы консолидации ЕПС подробно обсуждались в преддверии и в ходе межправительственной конференции, завершившейся принятием Единого европейского акта 1986 г.
С вступлением ЕЕА в силу 1 июля 1987 г. ЕПС получило юридическое закрепление. ЕЕА включил его в систему договоров, учреждающих Европейские Сообщества. В отличие от предшествующего периода права и обязанности государств-членов в области координации и совместного осуществления внешней политики получили четкую регламентацию. Однако изменений в статусе ЕПС не произошло. Оно осталось совершенно самостоятельным по отношению к институциональной системе интеграционного объединения. Включение ЕПС в учредительные договоры Сообществ не повлекло его подчинения коммунитарному праву. Раздел III ЕЕА, содержащий «Положения о европейском сотрудничестве в области внешней политики», существенно отличался от других его частей, вносивших
I и.шп 21. Становление общей внешней политики
поправки в учредительные договоры. Он имел самодостаточный характер.
Вместе с тем ЕЕА сделал более условным водораздел между ( ообществами и ЕПС. Так, ст. 1 ЕЕА предписывала им стремиться к общей для них цели — «сообща внести вклад в постепенное создание Европейского Союза». Помимо этого программного положения ЕЕА предусматривал создание самостоятельного секретариата ЕПС в г. Брюсселе, где концентрировались важнейшие структуры Сообществ. Хотя секретариату поручалось обслуживать межправительственное сотрудничество и, в частности, содействовать государству-члену, председательствующему в Совете, такой выбор имел далеко идущие последствия. Перевод в г. Брюссель предопределил дальнейшее усиление роли Комитета постоянных представителей стран-членов, ставшего реальным конкурентом Политического комитета. Кроме того, ЕЕА формально подключил к внешнеполитическому сотрудничеству ЕК. В нем устанавливалось (п. ЗЬ ст. 30), что ЕК является его полноправным участником. Правда, данная норма осталась «спящей». В реальности участие ЕК в ЕПС было минимальным. Это устраивало государства-члены, противостоявшие возможной коммунитаризации ЕПС вследствие подключения к нему наднациональных структур Сообществ. Да и сама Комиссия опасалась, что ее вовлечение в сугубо межправительственный механизм ЕПС, в котором она занимала подчиненное положение, отразится на ее полномочиях и независимости.
Единый европейский акт регламентировал принципы, методы и процедуры ЕПС, определил правовые последствия решений, принимаемых органами ЕПС для сотрудничающих стран, установил порядок взаимодействия в международных организациях. В соответствии с п. 1 ст. 30 государства-члены договаривались «стремиться формулировать сообща и осуществлять» европейскую внешнюю политику. Они принимали на себя обязательство информировать друг друга и проводить консультации по любому вопросу внешней политики, представляющему общий интерес. Прокламируемая цель согласно п. 2а ст. 30 — добиться, чтобы их совместное влияние обеспечивалось наиболее эффективно путем координации, сближения позиций и осуществления совместных действий.
Часть ГУ. Правовые основы общей внешней политики
[лава 21. Становление общей внешней политики
Предметная сфера ЕПС формулировалась как чуть ли не всеобъемлющая. Круг внешнеполитических вопросов, относимых к ведению ЕПС, фактически не ограничивался. Единственное исключение делалось в отношении военно-политических аспектов безопасности. Они оставались за НАТО и ЗЕС.