Институт полномочных представителей Президента РФ функции и значение

Институт полномочных представителей Президента РФ функции и значение.

Фактически институт представителей Президента был введён распоряжением президента РСФСР Б.Ельцина Об утверждении Временного Положения о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, Москве и Ленинграде от 31 августа 1991 года 33-рп. Затем был преобразован Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 1992 года 765 в институт представителей Президента Российской Федерации.

Затем данный институт был закреплён в принятой 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, а 5 февраля 1993 года в Указах Президента Российской Федерации О полномочном представителе Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации 186 и О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации от 9 июля 1997 года 696 Возникшие в 1991 г. новые демократические властные институты не создали надежных проводников своего политического влияния, положившись поначалу на существующую исполнительную вертикаль и на неокрепший институт представителей Президента на местах.

Когда были разрешены выборы глав субъектов Федерации, центральные властные институты утратили важнейший рычаг политического воздействия на периферию. В период президентства Б.Ельцина отношения Москвы и регионов характеризовались постоянным нарушением взаимных обязательств и нескончаемым торгом друг с другом. Игра в федеративные отношения продолжалась, но отказ от неуклонного соблюдения Конституции и отсутствие прочной нормативной иерархии вызвали в государстве заметные тенденции к распаду.

Утрата центром возможности непосредственного воздействия на принятие субъектом РФ каких-либо решений сделала неэффективным механизм, контролирующий соблюдение Конституции субъектами Федерации и, конкретно, их руководителями. Указом президента Ельцина был создан институт полномочных представителей Президента, которым вменялось в обязанность не только информирование главы государства о процессах, происходящих на местах, но и контроль над ходом реализации в них федеральных программ, над использованием федерального имущества и средств федерального бюджета.

Однако дефицит кадровых и финансовых ресурсов блокировал эффективную деятельность данного института Трифонов А.Г Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в Российской системе территориального управления Полис 2000. 5 С.23 Указ Президента РФ О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе определяет в качестве основных задач деятельности нового института контрольно-политические.

К их числу может быть отнесено и представление Президенту регулярных докладов о социальном и экономическом положении в округе. Важнейшей задачей полномочных представителей является и создание эффективных механизмов взаимодействия государства и общества, обратной связи между Президентом и народом.

Институт полпредов, в этом смысле, должен соответствовать своему названию, то есть представлять Президента Российской Федерации на конкретной территории, от его имени помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех проблем, которые они не в состоянии решить сами. Но представляется, что магистральной линией развития округов все же станет их трансформация в центры управления территориальным развитием, прежде всего - экономическим.

Образование округов позволяет решать сложные экономические вопросы на уровне, адекватном их масштабу. А значит, здесь могут быть сосредоточены права и ресурсы, соразмерные решаемым проблемам. В частности, полномочным представителям может быть передана большая часть функций координации и контроля за реализацией государственной социально-экономической политики, использования федерального имущества, контроля за использованием средств федерального бюджета. На уровне округов может вестись разработка специальных мер и программ по привлечению внешних инвестиций, технологическому перевооружению производств, созданию точек роста и центров инноваций, развитию малого предпринимательства, возрождению села. Другие варианты развития округов, в рамках которых основной акцент делался бы на усилении их правоохранительных и контрольных функций или же реализовывалась бы стратегия создания управленческих округов разного типа экономические, судебные, школьные, электоральные, милицейские, военные, налоговые, прокурорские и т.д не совпадающих с границами субъектов Федерации и с границами округов иного типа представляются менее предпочтительными.

В настоящее время весьма разнятся и подходы полпредов к решению социально-экономических задач, так же как неравноценно и внимание, уделяемое каждым из них этим вопросам.

В Северо-Западном округе предпочтение отдается поиску внешних инвестиций и реализации инфраструктурных проектов, в Южном и Дальневосточном - комплексным программам социально-экономического развития.

В Сибири на первый план выдвигаются отраслевая интеграция и инвентаризация ресурсов, а также инвестиционных проектов. В Центральном регионе особое внимание уделяется проблемам экономической безопасности и борьбы с экономической преступностью, а также выделяется задача развития предпринимательства. Во многом близкий подход и на Урале, хотя в последнем случае аппарат полпреда также уделяет внимание отдельным отраслям экономики, крупным финансово-промышленным группам регионального масштаба.

Приволжский округ считается лабораторией нового опыта. Однако ситуация вокруг полномочных представителей Президента сегодня действительно очень не простая. Прежде всего, это относится к функции координации, которая и возникает-то только в условиях раскоординированности работы в регионах, прежде всего, Правительства РФ и его территориальных органов, Прокуратуры и т.д. То есть эта функция возникает тогда, когда на технологическом уровне нет четкости как в разграничении полномочий, так и в алгоритмах взаимодействия тех, кто должен обеспечивать это по должности. Таким образом, введение института полномочных представителей в этом плане, с одной стороны реализация президентской функции по обеспечению согласованной деятельности федеральных органов государственной власти на уровне региона, а с другой - фактическое признание недоработок Правительства, Прокуратуры и, в некотором смысле, прямое вмешательство в их компетенцию.

Однако как и Президент РФ, на самом деле выполняющий помимо роли главы государства и функции главы федеральной исполнительной власти, так и полпреды, не ограничиваясь задачами координирующей власти, уже сейчас вынуждены постепенно брать на себя и функции исполнительной власти по самому широкому кругу проблем.

Так, полпреды подключаются к координации различных региональных социальных и экономических программ, в том числе и на уровне межокружных отношений. Участие в этих программах предполагает и решение сложных финансовых проблем. Вполне логичным представляется и включение полпредов в предбюджетную подготовку.

Но этим дело, очевидно, не ограничится. Полпреды попытаются расширить свое влияние в бюджетном процессе. Сначала своими рекомендациями они постараются перераспределить бюджеты в рамках округа. Имея в виду их нынешний статус и полномочия, результат такого вмешательства будет зависеть от того, какие отношения у полпреда сложились с губернаторами. То есть опять главную роль будет играть не фактор политико-правовой системы, а личные ресурсы полпредов и глав субъектов Федерации.

Вопрос о достаточности определенных положением о представителях Президента экономических функций необходимо рассматривать исходя из содержания экономической политики, то есть конкретно и технологически. Поэтому в качестве критериев предлагается использовать, как минимум, два - целесообразность и технологическую возможность. Под целесообразностью подразумевается содержательная способность представителя Президента оказывать реальное конструктивное влияние на повышение эффективности исполнения тех или иных функций государственного регулирования экономических процессов развития регионов.

Под технологической возможностью подразумеваются организационные, методологические, кадровые и, наконец, финансовые ресурсы для конструктивного воздействия на экономические процессы в регионах округа. При этом речь должна идти о вполне конкретных функциях экономического управления.

Одной из важнейших проблем, которые сегодня стоят перед полномочными представителями Президента, является приведение в соответствие федеральному законодательству законодательства субъектов Федерации. В Администрации Президента эту проблему пытались разрешить давно. И Минюст, и Генпрокуратура в течение многих лет раз в квартал присылают сводки имеющихся противоречий. На сегодняшний день количество нормативных правовых актов в субъектах Федерации перевалило уже за 300 тысяч, причем более 70 тысяч не соответствуют федеральному законодательству.

Таким образом, перед полпредами стоит чрезвычайно сложная неформальная задача. Еще одна запутанная проблема - договоры и соглашения о разграничении полномочий с субъектами Федерации. Ее предполагается решать только после того, как будет приведено в порядок законодательство и прочие нормативные акты. Кроме того, в соответствии с законом о разграничении полномочий, их содержание должно уйти в содержание договоров как таковых.

Договор, если он сохраняется, должен превратиться в толстый том и подписываться Президентом. То есть фактически все договоры а их сегодня 46 подлежат пересмотру. Таким образом, спустя два года и договоры, и дополнительные соглашения к ним станут просто незаконными. И что с ними делать - пока неясно. В результате возникнет множество коллизий. Необходимо также отметить, что концептуальная неопределенность института полномочных представителей - в значительной мере следствие, отображение неопределенности в другом концептуальном вопросе об общей схеме, архитектуре системы государственной власти, и прежде всего в части схемы взаимодействия Федерации и ее субъектов.

С учреждением федеральных округов некоторые наблюдатели напрямую связывают угрозу роста регионального сепаратизма, но уже на новом, окружном уровне. Ситуация, действительно, возникает несколько противоречивая. С одной стороны, полпреды как раз и поставлены для того, чтобы этот сепаратизм искоренить. Но, с другой стороны, перспективы роста сепаратистских тенденций в этом контексте исключать тоже нельзя.

Дело в том, что деление страны на огромные федеральные округа приведет к перестройке не только федеральных ведомств, но и естественных монополий, которые станут выстраиваться в соответствии с окружной системой. Связьинвест уже перестраивается, РАО ЕЭС вплотную подошло к реструктуризации. Таким образом, первые годы существования нового института показали недостаточность наделения представителей Президента в федеральных округах только координирующими функциями, как это сформулировано в нормативных документах.

Уже сейчас полпреды в силу разных обстоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти. В этом контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом в системе государственного аппарата современной России, с другой, являются весьма значительными. Да и нормативные акты о полпредах содержат в себе много неясностей и противоречий.

Нужно преодолеть это несоответствие между правовым положением и тем, что реально уже существует на практике. Четко прописанное законодательство о полпредах должно фиксировать и регулировать то, что сложилось или складывается в политической реальности. Если вообще отказаться от решения этой задачи, через какое-то время он умрет естественной смертью, даже если будет продолжать формально функционировать. Просто реальное влияние полпредов на региональные политические, хозяйственные и социальные процессы станет постепенно нулевым.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Сейчас Россия проходит нелегкий путь становления федеративной государственности через многослойную федеральную систему, при которой субъекты Федерации при формальном равенстве оказались по многим параметрам фактически неравны. Потребуется сложный, длительный процесс, чтобы субъекты Федерации получили равные права. Еще рано готовить о фактическом равенстве субъектов Федерации, так как прежде всего не завершено формирование соответствующей вертикали исполнительной власти.

Федерализм представляет собой универсальный инструмент организации государства, который отвечает как критериям целостности и единства, так и широкой самостоятельности субъектов Федерации, федерализм для России это оптимальная, наиболее отвечающая размером, сложному региональному и многонациональному составу страны, форма государственного устройства. Это более современное политическое средство урегулирования, децентрализации государственной власти и широкого демократического участия народных масс в построении могущественной державы. Таким образом, федеративное устройство представляет собой лучший способ политического развития многонациональной России, переживающей сложный этап глубоких общественных преобразований, установление подлинно равноправных и стабильных отношений между субъектами Российской Федерации, между центральной и местной властью.

Между тем в общественном сознании федерализм по-прежнему остается однородной и статичной системой, а основные различия в устройстве федеративных государств сводятся к их федеративному или конфедеративному характеру.

Под напором сегодняшних проблем на второй план отходит такая черта современного федерализма, как его многообразие. Федерация может объединять как равноправных субъектов, так и политико-территориальные единицы, различающиеся по своему статусу, размеру, экономическому потенциалу. Среди федеративных государств есть республики, монархии, объединения княжеств, а некоторые унитарные государства настолько пронизаны федеративным духом, что считаются федерациями де-факто.

О тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире существуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. В то же время подчеркивается двойственность данного процесса федерализм определяется и как течение к централизации, и как результат дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории. См. Шабо Ж Л. Государственная власть конституционные пределы и порядок осуществления Полис. 1993. С. 159. Природа современной российской федеративной государственности в том, что она зиждется на конституционно-договорном, добровольном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На современном этапе преобладает общая тенденция выравнивания статуса субъектов федерации во всех федеративных государствах мира. Демократическое реформирование РФ возможно лишь на базе всестороннего учета научной теории федерализма и международной позитивной практики.

По мнению большинства политиков и ученых, первостепенное значение имеет установление симметричного конституционного статуса ее субъектов. Решение этой проблемы требует выработки единых конституционных принципов и критериев их образования как гарантии упреждения от субъективизма и волюнтаризма в процессе укрупнения субъектов Федерации и их количественного сокращения, осуществления соответственно этому изменений административно-территориального устройства государства.

В этом смысле Указ Президента Российской Федерации по созданию федеральных округов можно рассматривать как одно из решений проблем реформирования РФ. В общественном мнении он воспринимается как важный шаг в направлении преодоления существующих конституционно-правовых противоречий на федеральном уровне и в субъектах Федерации.

В процессе осуществляемых преобразований создаются предпосылки для последующего решения стратегической задачи постепенного перехода к новому административно-территориальному устройству государства, усиления роли федеральной власти в сфере вертикального управления и оптимизации федеральных отношений. Указ о федеральных округах - это попытка вынести надзорные органы из регионов, где они неизбежно оказываются в зависимости от местных властей.

Важнейшей задачей полномочных представителей является создание эффективных механизмов взаимодействия государства и общества, обратной связи между Президентом и народом. То есть институт полпредов должен соответствовать своему названию представлять Президента Российской Федерации на конкретной территории, от его имени помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех проблем, которые они не в состоянии решить сами. Однако следует иметь в виду, что сама нарезка федеральных округов проводилась без учета экономического районирования страны и экономического потенциала регионов.

Это, в перспективе, потребует уточнения количества и состава федеральных округов. Поэтому, при условии развития округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием, долгосрочной задачей может стать изменение принципов их образования и организации. В заключении следует сказать, что необходимо уравнять в правах все республики, а также создать механизм разумного и оптимального сочетания федеральных и республиканских интересов, потому что наращивание договоров и иного неравноправия рано или поздно развалит Федерацию.

И Россия либо создаст цивилизованную федерацию, либо на 2-3 года увязнет в межнациональных конфликтах. Между тем нельзя рассчитывать на быстроту и легкость проведения радикальной реформы федеративного устройства Российской Федерации. Обеспечить реализацию конституционных норм, устранить все противоречия и пробелы законодательства, укрепить федеративное устройство России - только таким образом можно упрочить стабильность Российской Федерации, ее целостность, ее единство и увести от угрозы распада.