ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА КОМИССИИ

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА КОМИССИИ. Внутренняя организация Комиссии как исполнительного органа представляет собой иерархическую систему на основах единоначалия, имеющую значительные сходства со структурой национальных правительств. Руководит работой Комиссии Председатель, которому помогают его заместители. Следующий уровень образуют комиссары, ответственные за отдельные сферы управления.

Комиссары, а в ряде случаев непосредственно Председатель и его заместители направляют работу генеральных директоратов (всего их 26), которые созданы по отраслевому признаку и которые по своим задачам и статусу похожи на правительственные министерства и ведомства: Генеральные директораты подразделяются на директораты, а директораты — на отделы. Заместителями членов Комиссии являются генеральные директора соответствующих отраслевых гене¬ральных директоратов. Членам Комиссии в их деятельности помогают помощники членов Комиссии.

Каждый член Комиссии имеет свой личный персонал — Кабинет, состоящий из помощников. Связь между комиссаром и его генеральным директором носит, таким образом, двусторонний характер. Кроме генеральных директоратов в структуре Комиссии существуют и другие департаменты, в том числе и юридическая служба. Должностные лица и иной персонал департаментов Комиссии по своему правовому статусу являются международными чиновниками. Деятельность Комиссии и ее департаментов обеспечивается Генеральным секретариатом.

Председатель Комиссии является ключевой фигурой в политической жизни объединения государств. За все время функционирования Комиссии сменилось 10 Председателей Комиссии — от первого Председателя Хальтера Хальштайна до нынешнего Председателя Романо Проди. Кресло Председателя — ответственный пост, предъявляющий высокие требования к профессиональным и личным качествам занимающего его лица. В последнее время наблюдается постепенное расширение юридических полномочий и фактического влияния Председателя на работу Комиссии и других органов Союза в целом.

Новым шагом в этом направлении стал Ниццкий договор 2001 г. В соответствии с последним (новая редакция ст. 217 Договора о ЕС) Председатель единолично определяет внутреннюю организацию Комиссии, распределяет и перераспределяет должностные обязанности между ее чле¬нами. С согласия Комиссии в целом Председатель уполномочен назначать себе заместителей (вице-председателей), а также требовать досрочного прекращения полномочий любого из рядовых членов Комиссии.

Последний в этом случае обязан уйти в отставку. Комиссия — «хранитель» Сообществ, действующий на постоянной основе исполнительный орган Союза. Уместным является сопоставление Комиссии с правительством государств-членов, а Председателя Комиссии с главой правительства. Правда, их функции несколько шире и разнообразнее, чем при классическом разделении властей. Внутренняя организация Комиссии как исполнительного органа представляет собой иерархическую систему на началах единоначалия, имеющую значительные сходства со структурой национальных правительств.

Руководит работой Комиссии Председатель, которому помогают его заместители. Следующий уровень образуют комиссары, ответственные за отдельные сферы управления. Комиссары, а в ряде случаев непосредственно Председатель и его заместители, направляют работу генеральных директоратов Комиссии, которые по своим задачам и статусу похожи на правительственные министерства и ведомства.

Должность Председателя (Президента) Комиссии изначально и по сей день является наиболее высоким постом, который могут занимать физические лица в организационном механизме Европейских сообществ и Союза в целом. Как и Председатель Совета (пост, занимаемый государствами-членами), Председатель Комиссии осуществляет руководящие функции не только в отношении своего института, но и применительно ко всему Европейскому Союзу. Если Председателя Совета в средствах массовой информации иногда сравнивают с президентом Европейского Союза, то главу Комиссии уподобляют «европейскому премьер-министру». Для таких сравнений есть немало оснований, хотя о полной аналогии в настоящий момент говорить еще рано. Председатель Комиссии первоначально назначался на свою должность по общему согласию национальных правительств, причем из числа уже назначенных комиссаров и лишь на половину мандата Комиссии.

По своему статусу Председатель был лишь «первый среди равных». Однако в последнее время ситуация изменилась.

Начиная с 1999 г. Председатель не только назначается отдельно от остальных членов Комиссии на весь срок ее полномочий (пять лет), но и подлежит специальному вотуму доверия со стороны Европарламента. Одновременно он приобрел право решающего голоса в подборе кандидатур на должности остальных членов Комиссии как своего будущего «кабинета» (раньше с ним только консультировались). Усиление легитимности высшего должностного лица Комиссией вызвало к жизни новую тенденцию, которая продолжается и по сей день: тенденцию усиления личной власти Председателя.

Важным шагом в этом направлении стал Ниццкий договор 2001 г который существенно расширил полномочия Председателя. Согласно новой редакции ст. 217 Договора о ЕС Председатель: определяет «политические ориентиры» всей работы Комиссии (право Председателя осуществлять политическое руководство Комиссии впервые было признано Амстердамским договором 1997 г. посредством поправки ст. 219 Договора о ЕС, т.е. оно действует уже в настоящее время); устанавливает «внутреннюю организацию» Комиссии, т.е. единолично решает вопросы построения системы генеральных директоратов и других департаментов Комиссии, их функции и полномочия; распределяет обязанности между членами Комиссии с правом в любой момент изменять их. Таким образом, круг должностных функций и ответственности рядовых комиссаров, а равно заместителей ставится в зависимость от единоличного решения Председателя.

Председатель тем самым получает дополнительный рычаг давления на каждого из членов Комиссии, подкрепляемый угрозой урезать полномочия комиссара или перевести его на менее престижный пост. В настоящее время данное полномочие Председателя уже закреплено во Внутреннем регламенте Комиссии (ст. З). Включение соответствующей нормы непосредственно в учредительный договор придает ей высшую юридическую силу в правовой системе Союза, а также защищает от попыток возможных изменений (ибо внутренний регламент может быть в любой момент пересмотрен по решению самой Комиссии, принятому большинством ее членов); осуществляет надзор за индивидуальной работой каждого члена Комиссии.

Согласно новой («ниццкой») редакции рассматриваемой статьи, «члены Комиссии осуществляют функции, возложенные на них Председателем, под руководством последнего». Тем самым Председатель получает возможность вмешиваться в принятие решений по всем подведомственным Комиссии отраслям управления, за которые ответственны индивидуальные комиссары, и право своей властью давать им обязательные указания, как поступать в конкретном случае; назначает своих заместителей.

В отличие от вышеуказанных прав назначение «зампредов» нуждается в предварительном согласии Комиссии в целом, т.е. Председателю необходимо заручиться поддержкой еще 10 комиссаров (так как все решения Комиссия принимает большинством своих членов). Отныне исключается возможность назначения заместителями тех лиц, против кандидатур которых возражает Председатель (в настоящее время заместители избираются самой Комиссией, а значит, решение об избрании может быть одобрено вопреки воле Председателя); имеет право требовать от любого члена Комиссии досрочно подать в отставку.

Данное требование также нуждается в одобрении Комиссии в целом и является обязательным для комиссара, которому оно обращено. «Член Комиссии подает в отставку, если от него этого потребует Председатель после получения согласия коллегии» (параграф 4 ст. 219). Это новое полномочие дает возможность Председателю de facto исключать из Комиссии любого члена, хотя и связано требованием «согласия коллегии» (т.е. одобрения большинством членов Европейской комиссии). Как видно, усиление легитимации Председателя Комиссии посредством утверждения его со стороны представительного органа Союза существенно повысило значение этой должности и поставило Председателя «над» остальными членами возглавляемого им института.

Данный процесс может получить новый импульс в последующие годы, если будет реализована обсуждаемая сейчас идея избирать Председателя прямым всеобщим голосованием граждан Европейского Союза, а саму должность переименовать в «Президента Европейского Союза». Кроме рассмотренных выше, Председатель располагает также другими полномочиями по текущему руководству Комиссией (они закреплены в ее внутреннем регламенте): созыв Комиссии на заседания, установление повестки дня. Он же подписывает нормативные акты и иные документы, одобренные Комиссией, и т.п. Среди общеполитических полномочий Председателя, (т.е. осуществляемых в отношении Сообщества и всего Союза) наиболее важным является официальное представительство ЕС на международной арене.

По вопросам «коммунитарной» внешней политики Председатель от имени Комиссии (как института, представляющего Европейские сообщества за рубежом) проводит встречи на высшем уровне с руководителями иностранных государств, участвует в международных конференциях, совещаниях «Большой восьмерки» и т.д. Председатель Комиссии совместно с Председателем Совета принимает верительные грамоты от глав иностранных дипломатических представительств, аккредитованных при Европейских сообществах.

Вместе с главами государств или правительств стран-участниц Председатель Комиссии входит в состав высшего органа политической координации на уровне Союза — Европейского совета.

Договор о Европейском сообществе предусматривает существование в Комиссии должности заместителя Председателя — одного или двух (вице-председателя, вице-президента) Комиссии.

Например, юридическая служба Комиссии является органом, осуществляющим правовую экспертизу будущих правовых актов Комиссии.

Среди других служб можно выделить службу переводов, службу пресс-секретаря Комиссии, статистическое ведомство. Комиссия вправе также учреждать «особые структуры, ответственные за выполнение специальных задач» (ст. 20 ВР). Примером такой «структуры» служит Европейское ведомство по борьбе с финансовыми махинациями, которое учреждено Комиссией в 1999 г. для проведения «административных расследований» правонарушений, затрагивающих финансовые интересы Сообщества, включая коррупцию (ст. 2 решения Комиссии «Об учреждении Европейского ведомства по борьбе с финансовыми махинациями»). Данное ведомство, хотя и учреждено Комиссией, действует как независимый орган ЕС под руководством директора, которого Комиссия назначает по согласованию с Европейским парламентом и Советом Европейского Союза (ст. 5 указанного решения). Особое место среди подразделений Комиссии занимает ее Генеральный секретариат.

Как и в других институтах Союза, Генеральный секретариат является вспомогательным органом Комиссии в целом.

Его руководитель — Генеральный секретарь Комиссии — подотчетен непосредственно Председателю и содействует последнему в руководстве всей работой Европейской комиссии (ст. 17 ВР). На Генерального секретаря также возложена обязанность поддержания «официальных отношений» Комиссии с другими институтами Европейского Союза. Должностные лица всех ведомств Комиссии по своему правовому статусу являются гражданскими служащими Европейских сообществ.

Хотя гражданскую службу Сообществ можно проходить также в других институтах (например, в Генеральном секретариате Совета), аппарат Комиссии является наиболее многочисленным среди всех органов ЕС (примерно 16 тыс. человек), что связано с характером ее как института административного, олицетворяющего собой исполнительную власть Сообщества. В целях обеспечения законности и добросовестности в работе всех служащих Комиссии в качестве приложения к ее внутреннему регламенту в настоящее время действует специальный акт: Кодекс хорошего административного поведения персонала Европейской комиссии в его отношениях с общественностью.