Становление новой системы государственной службы в современной России

Становление новой системы государственной службы в современной России. гг. начался процесс формирования новой российской государственной бюрократии, которая достаточно быстро стала приобретать номенклатурные очертания.

Представители прогрессистской части советской номенклатуры, пришедшие во власть вместе с представителями демократического движения, воссоздали в президентских и правительственных структурах, сформированных после избрания Б. Ельцина в июне 1991 г. Президентом Российской Федерации, органически присущие им номенклатурные методы и механизмы межличностных взаимодействий и кулуарного принятия управленческих решений.

Российская номенклатура достаточно быстро освоилась и адаптировалась к условиям новой конституционной модели и, что самое главное, достигла своей главной изначальной цели - пришла к власти в стране и практически полностью овладела всеми рычагами управления государством. Новая российской номенклатура, представляющая собой тесное переплетение государственной бюрократии и бизнес-элиты и уходящая корнями в советскую номенклатуру, стала главным политическим фактором олигархического типа на российской политической сцене в наше время.

Фактически свершившийся в декабре 1991 г. распад СССР, прекращение его существования как единого союзного центра остро поставили перед Российской Федерацией, как и перед другими республиками бывшего Союза, проблему обеспечения самостоятельного государственного существования, задачи становления новой российской государственности и адекватной системы государственной службы.

При этом приходилось одновременно строить новое государство, приводить в действие механизмы управления в условиях крушения административно-командной системы и всеобъемлющего кризиса власти и общества, раздираемого экономическими, политическими и социальными противоречиями. Продолжающиеся во многом по инерции центробежные процессы, стремление ряда субъектов Российской Федерации к суверенизации Суверенитет - полная независимость субъекта от других в его внутренних делах и политике. ставили под вопрос само существование Российского государства как единого целого.

В связи с этим перед руководством страны, общественно-политическими партиями и движениями, заинтересованными в единой, неделимой и сильной России, остро встала задача поиска цивилизованной системы её государственного устройства в условиях современных преобразований - перехода к социально ориентированной рыночной экономике и демократическим методам руководства, создания правовой основы российской государственности и эффективной системы государственной службы.

Правовая основа российской государственности и государственной службы в конце 1991-начале 1992 гг. являлась довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и на законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России того времени была объективно обусловлена её эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними. Политическая система России в начале 90-х годов организовывалась на двухступенчатой основе органов представительной власти - Съезд народных депутатов РФ и двухпалатный Верховный Совет. Главой исполнительной власти являлся избранный всенародным голосованием президент Б.Н. Ельцин.

Он же был Главнокомандующим Вооружёнными Силами. Высшей судебной инстанцией являлся Конституционный Суд РФ. Преобладающую роль в высших структурах власти играли бывшие депутаты Верховного Совета СССР. Из их числа были назначены советники президента, председатель Конституционного Суда и многие главы администраций на местах.

В одном государственном организме существовали и противостояли друг другу два несовместимых начала. Новое - президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. И старое - строгая иерархия системы Советов с её монополией на все властные функции и коллективной безответственностью. Правовое оформление новой российской государственности и государственной службы осуществлялось постепенно, принятием отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, Указов Президента РФ. Важным достижением в этом отношении была принятая в 1990г. Декларация о защите прав и свобод граждан - основополагающий документ для дальнейшей работы над законодательством, обеспечивающим права человека. Изменилась государственная идеология, когда утверждалось, что не государство должно служить человеку, а человек - государству.

В связи с реформированием социально - экономических отношений, стремлением создать социально ориентированную рыночную экономику были приняты законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности, земельные отношения, предпринимательскую деятельность, приватизацию, банковскую сферу, гарантирующие свободу средствам массовой информации. Важным шагом в правовом оформлении новой российской государственности стала судебная реформа учреждение Конституционного суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьёзное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, гарантирующего реальность презумпции невиновности.

Это и ряд других законодательных актов снимали многие запреты, утверждали новые принципы, возможности и права.

Однако они не обеспечивали чёткого и комплексного регулирования, не всегда предусматривали механизмы их реализации, гарантии и ответственность. Важно и то, что многие поправки к Конституции РСФСР, другие законодательные акты принимались в острой борьбе двух политических сил - реформаторов и контрреформаторов, которые в течении 1992-1993 гг. всё более поляризовались.

При этом обострялось, особенно на федеральном уровне, противостояние между исполнительной властью и Советами. Тактика постоянного балансирования, поиска компромиссов с политическими оппонентами сдерживала создание новой российской государственности и государственной службы, временами вела к отступлению от курса реформ, к продлению болезненных эффектов переходного периода.

В целях мирного разрешения противоречий Президент и Правительство России искали решения при помощи Конституционного соглашения, апрельского референдума 1993 г. о доверии Президенту и поддержке народом курса реформ, Конституционного совещания. Несмотря на то, что большинство участников апрельского референдума высказались в поддержку Б.Н. Ельцина, конфронтация политических сил в стране росла, порой выливаясь, особенно в Москве, в массовые манифестации, сопровождавшиеся столкновениями с милицией и жертвами среди участников. 21 сентября 1993 г. Б.Н. Ельцин издал Указ 1400 О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации. В нём он объявил о роспуске Верховного Совета, Съезда народных депутатов России и проведении выборов в двухпалатное Федеральное собрание, а также выборов Президента России в июне 1994г. Указ формально противоречил ряду статей действующей Конституции.

И это было использовано оппозицией для объявления импичмента Президента РФ, формирования своего правительства и перехода к вооружённой конфронтации. Противостояние ветвей государственной власти достигло апогея 3-4 октября 1993 г когда вооружённые силы парламентской оппозиции, заблокированной в Белом доме, пошли на прорыв этой блокады, штурм здания мэрии Москвы, пытались захватить телецентр Останкино.

В ночь на 4 октября Президентом РФ были введены в Москву армейские части, которые из танков расстреляли Белый дом, вызвав в нём пожар, и разогнали парламент и его защитников. Чёрный Октябрь окончательно разрушил систему Советов и Советской власти в России - вслед за Верховным Советом были ликвидированы Советы народных депутатов нижестоящих уровней в большинстве субъектов Федерации.

Эти события стали важным катализатором ускорения формирования новой системы власти и создания новой Конституции РФ, привели к перерыву постепенности и серьёзному скачку в процессе становления новой российской государственности и государственной службы. Освоение Конституции РФ 1993 г. несмотря на все её недостатки способствует формированию фундамента новой российской государственности и государственной службы, позволяет всем ветвям власти на всех уровнях федеральном, региональном, местном работать совместно на основе конституционной легитимности Легитимный - признаваемый законом, соответствующий закону. во благо России.

В системе органов государственной власти РФ на федеральном и региональном уровнях фактически заново созданы налоговая и таможенная службы, органы по разгосударствлению и приватизации собственности, по антимонопольной и экологической деятельности, системы федерального казначейства, службы занятости.

Общая численность государственного аппарата с 1991 г. выросла в 7 раз. При этом огромной проблемой остаётся необоснованное раздувание штатов, что особенно проявляется на региональном уровне. 2.1.1 Реализация номенклатурных принципов. Политические партии в Государственной Думе В декабре 1993 г. состоялись выборы в новый орган государственной власти - Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат Совета Федерации и Государственной Думы. В канун выборов возникли несколько политических блоков и коалиций.

Широкую известность приобрели блоки Выбор России и Явлинский, Болдырев, Лукин ЯБЛоко , Российское движение демократических реформ, предвыборное объединение Отечество. Большинство объединений и партий выступали за многообразие форм собственности, усиление социальной защиты населения, за единство и целостность России.

Однако в вопросах национально-государственного строительства их позиции основательно расходились. Блок ЯБЛоко отстаивал идею конституционной федерации, КПРФ-восстановление на новой основе союзного государства, ЛДПР-возрождение Российского государства в рамках до 1977 г. В результате проведённых на многопартийной основе выборов в парламент вошли представители 8 партий. Наибольшее количество мест получили Выбор России , ЛДПР, Аграрная партия и КПРФ. Центральное место в работе Госдумы первого созыва заняли вопросы экономической и национальной политики, социального обеспечения и международных отношений.

На выборы в Государственную Думу 1995 г. общественные объединения и партии шли с чёткими требованиями в экономической, политической областях. Центральное место в предвыборной платформе КПРФ председатель ЦК КПРФ-Зюганов занимали требования восстановления в России мирным путём советского строя, прекращения процесса разгосударствления и национализации средств производства.

КПРФ выступала за расторжение внешнеполитических договоров, которые ущемляли интересы страны. Сформировавшееся накануне выборов всероссийское общественно-политическое движение Наш дом-Россия объединило представителей исполнительных структур власти, хозяйственных и предпринимательских слоёв. Главную экономическую задачу участники движения видели в формировании смешанной экономической системы на принципах, присущих рыночной экономике. Роль государства должна была заключаться в создании благоприятных условий для развития мелкого и среднего предпринимательства, деловой активности населения.

В состав Госдумы второго созыва было избрано 450 депутатов. Подавляющую их часть составляли работники законодательных и исполнительных органов власти, многие из них являлись членами предыдущего депутатского корпуса. Состав Госдумы предопределил острый характер межпартийной борьбы по всем рассматриваемым в ней внутриполитическим вопросам. Основная борьба развернулась между сторонниками избранного пути экономического и политического реформирования и оппозицией, в рядах которой находились фракции КПРФ, ЛДПР и блок Г.А.Явлинского.

В жёстком противоборстве обсуждались и принимались решения по вопросам, связанным с регулированием новых социально-экономических отношений. Неприятие значительной части депутатов вызывали правительственная политика в Чечне, внешнеполитические акции, направленные на сближение с НАТО. Позицию парламентариев поддерживали некоторые слои российского населения. 2.1.2 Развитие номенклатурно-олигархического режима при Президенте В.Путине.

Успех операции наследник, в результате которой в 2000 году Президентом России стал В. Путин, во многом определялся тем, что эта фигура в полной мере соответствовала тенденции советизации правящей российской номенклатуры с одновременным усилением ее силовой составляющей и отвечала ставшему доминирующим в обществе постреволюционному ожиданию стабильности и порядка в их традиционном для России понимании.

Приход к власти генетически связанного со спецслужбами Президента В. Путина в полном соответствии с номенклатурными механизмами подбора и расстановки кадров привел к резкому усилению притока людей в погонах и, прежде всего, естественно представителей спецслужб и связанных с ними людей во все структуры государственной власти на федеральном и региональном уровне. Так, по упомянутым ранее данным социолога О. Крыштановской, в последние годы существования СССР люди в погонах составляли в государственном аппарате 3-4 , за десять лет при Президенте БЕльцине их количество возросло до 11 , а только за первый четырехлетний срок Президента В. Путина - до 25 , при чем в высшем руководстве страны в настоящее время они составляют более 50 . Приток в правящую номенклатурную среду нечуждых ей людей, хорошо знающих правила и владеющих механизмами ее жизнедеятельности, но многие из которых не смогли по их мнению должным образом поучаствовать в первоначальном разделе власти и собственности, естественным образом привел к очередному обострению номенклатурной конкуренцию.

С 2000 года в России начался номенклатурный передел власти и собственности под публично декларируемыми популистскими лозунгами сначала о равном удалении от власти олигархов, а затем о защите государственных интересов от тех, кто незаконно приобрел собственность или уходил от налогов.

Основным инструментарием передела стало целенаправленное или выборочное применение силовых структур, прокуратуры, государственных контролирующих органов и псевдосудебных решений споров хозяйствующих субъектов, принимаемых с очевидными нарушениями действующего законодательства, для осуществления добровольно-принудительной замены назначенных собственников. Правящий режим в лучших советских традициях практически полностью подчинил своим корпоративным интересам деятельность не только правоохранительной системы, но и судебной власти и тем самым нарушил один из ключевых принципов ее деятельности в демократической системе разделения властей - независимость от других ветвей власти и политической конъюнктуры. Наиболее яркие и публично известные примеры такого номенклатурного передела представляют собой дело Гусинского и дело ЮКОСа, а сотни по сути подобных, но только менее масштабных и потому менее известных широкой общественности процессов происходили и происходят как в центре, так и в регионах.

Результатом номенклатурного передела является некоторое видоизменение политико-экономических группировок, становящихся доминирующими в российской номенклатуре. Также как и в государственной бюрократии, в таких группировках лидирующие позиции стали занимать представители спецслужб или тесно связанные с ними бывшие советские номенклатурные кадры, которым органически свойственны непубличные методы конкурентной борьбы.

При этом изменяется стилистика, но никоим образом не сама номенклатурно-олигархическая сущность правящего режима.

Российская номенклатура продолжает интенсивно расширятся, особенно в своей государственно-бюрократической части, и во все большей степени проникать в экономическую и иные, прежде всего, в значительной мере контролируемые государством сферы общественной жизни.

Номенклатурный подбор и расстановка кадров в естественных монополиях и крупных акционерных обществах с государственным участием, а также в саморегулирующихся общественных организациях предпринимателей приобрели системный характер и стали осуществляться в сфере образования, науки, медицины и даже в творческих союзах.

После прихода к власти Президента В. Путина правящий режим стал еще более активно адаптировать к своим интересам информационную сферу и политические институты. Адаптация правящим номенклатурно-олигархическим режимом демократических институтов и порядков, названная обслуживающими этот режим политическими аналитиками управляемой демократией, осуществляется за счет практической реализации основных угроз, которые изначально несет в себе сама демократия как политическая система.

Это - огосударствление политических партий и административное манипулирование избирательным механизмом. После принятия в 2001 году федерального закона О политических партиях процесс огосударствления партийной системы был закреплен законодательно и политические партии, которым этим законом предписана устаревшая в современных условиях организационная структура, основанная на строго иерархическом администрировании и характерная для массовых партий, были поставлены под административный контроль со стороны государства. При этом следует особо отметить, что, несмотря на все публичные заверения сторонников этого закона, финансирование деятельности российских политических партий осталось по-прежнему существенно непрозрачным и коррупционным.

В этих благоприятных для нее условиях российская номенклатура, накопившая определенный опыт административного партстроительства, сформировала в законодательной сфере типичную партию особых интересов и как результат перманентной номенклатурной конкуренции даже не одну. Были созданы партии Единая Россия, Народная партия России, Российская партия жизни.

Однако, учитывая опыт предыдущих парламентских выборов, на выборах в Государственную Думу в 2003 году после длительной закулисной борьбы основная ставка была сделана на одну партию - Единая Россия. Эта номенклатурная партия, естественно, получилась во многом подобной КПСС, но с одним принципиальным отличием. КПСС сама породила номенклатуру и по праву родителя достаточно жестко контролировала ее поведение в соответствии со своими партийными нормами и правилами.

Единую Россию породила номенклатура как инструмент для адаптации демократических политических порядков к своим интересам. Поэтому эта партия полностью подконтрольна номенклатуре, действует исключительно в ее интересах по ее нормам и правилам и ни в кой мере не может ограничивать свободу действий самой номенклатуры. Действия правящего режима в ходе последней, на тот момент, парламентской и последовавшей сразу за ней президентской избирательных кампаний привели к свертыванию только начавшегося в России процесса зарождения многопартийной системы как основного инструмента политической структуризации общества и практической реализации конституционного принципа идеологического многообразия.

В поле российской публичной политики воцарился один абсолютно доминирующий претендент - партия власти, выражающая интересы только одной социальной группы - правящей номенклатуры. При этом политическим представительствам других социальных групп и идеологических направлений отводится только роль декоративных, управляемых статистов.

Следует отметить, что за такую политическую ситуацию существенная доля вины лежит и на демократически и либерально ориентированных элитных группах. Утрата парламентом его основополагающего статуса как государственного органа всенародного представительства неизбежно влечет за собой то, что приоритетом его законодательной деятельности становится не выражение в форме законов общезначимых интересов и целей общественного развития, а законодательное закрепление корпоративных интересов правящей элиты и превращение контрольной функции парламента в инструмент конкурентной борьбы различных группировок в правящей элите.

Ощущая и наблюдая такие процессы, граждане утрачивают доверие как ко всем демократическим институтам, так и к представительной демократии в целом, что в первую очередь отражается в снижении явки избирателей и в возрастании протестного голосования на выборах всех уровней.

В перспективе могут даже возникнуть если и не формально юридические, то политико-правовые проблемы легитимности парламента, других органов государственной власти и правящего политического режима в целом. При сохранении такой тенденции недоверие граждан к государственной власти будет усиливаться, и отчуждение власти от общества будет нарастать, что чревато серьезными как политическими, так и социальными последствиями.

Достигнув относительной победы 37,7 и даже с учетом результатов в одномандатных избирательных округах всего 50 на парламентских выборах 2003 года, партия Единая Россия, используя номенклатурные и административные методы воздействия на депутатский корпус, расширила свое представительство в Государственной Думе четвертого созыва почти до 70 и провела качественные изменения внутренней её структуры. При этом Государственная Дума четвертого созыва с учетом состава ее выборной администрации во многом утратила черты политического института всенародного представительства, основанного на конституционном принципе многопартийности, и приобрела в результате строго иерархического построения ее организационной структуры, подчиненной на всех уровнях представителям одной депутатской фракции, характер административного органа государственного управления.

В эволюции государственной бюрократии отмечаются тенденции повышения ее роли в современном государстве путем оказания ею все возрастающего влияния на процессы выработки, принятия и реализации политических решений, оформления государственной бюрократии как относительно самостоятельного субъекта политической власти, части неизбираемой правящей политической элиты и социального слоя, обладающего своей корпоративной этикой и традициями.

При демократических политических режимах этим тенденциям успешно противостоят такие механизмы, как периодическая сменяемость определенного политического круга высших государственных чиновников на основе конкуренции политических партий на всеобщих альтернативных выборах и жесткий контроль политической оппозиции и влиятельного общественного мнения за соблюдением неполитической, исполнительной частью государственного аппарата политического нейтралитета.

При правящем в России номенклатурно-олигархическом режиме такие политические ограничительные механизмы просто отсутствуют, так как правящая номенклатура не только является абсолютно доминирующим политическим претендентом, но и сознательно использует такое свое положение для трансформации формально демократических институтов и порядков с целью обеспечения себе полной свободы действий.

Сегодня в поле публичной политике в большей степени востребованы виртуальные лидеры-символы, чем реальные волевые политики, что возможно обусловлено новыми качествами информационной среды и привнесенными ими принципами мифологизации массового сознания и массового восприятия. Можно предположить, что и безусловный лидер российской номенклатуры Президент В. Путин скорее именно такой лидер-символ. 2.1.3 Партия Единая Россия. Партийные функционеры всегда ненавидели народ презирают его и сегодня но прикрывались его именем, совершали свои злодеяния во имя народа.

Партийный работник хоть КПСС, хоть Единой России, никогда не поделится с народом ничем своим. Находящиеся у власти партийно-комсомольские умельцы никогда не решат накопившиеся за 80 лет социальные проблемы в стране. Они и не собираются их решать.

Сейчас школьникам внаглую на уроках обществоведения навязывают те же основы марксизма-ленинизма, готовя из несчастных новое молодое поколение глупых путиноидов для партии. Путин стремится возвратить Россию к коммунистическим ценностям жесткая вертикаль власти, дисциплина, основанная на страхе, национализация основных направлений экономики. Россиянам навязывают рыночный большевизм, капитализм со сталинским лицом. Нас ждет все то же тоталитарное государство с ручной оппозицией. Пару лет назад Путин издал Указ, которым установил персональные пенсии и всяческие льготы для советской номенклатуры - партийным, советским, комсомольским и профсоюзным функционерам, которые издевались над народом и продолжают издеваться сегодня под флагом липовой демократии. Между региональными лидерами и Кремлем существует огромная пропасть.

И она расширяется все больше и больше. ЕдРо неминуемо распадется. И, поскольку мы до сих пор живем в однопартийной политической системе, в которой оппозиция не подпускается к микрофону, Единая Россия при таких порядках внутри себя угрожает распадом не только сама себе, но и всей остальной стране. 70 лет жизни в Советском Союзе не пропали даром для нашей номенклатуры. Партия Единая Россия является ухудшенной копией КПСС по той причине, что страна стала меньше, а административной наглости - больше, и давление на один квадратный сантиметр русской земли со стороны коррумпированной и продажной власти растет всё сильнее.

Справится ли Россия с разъевшимся чиновничеством, которое сегодня куражится в регионах, подавляя любые альтернативные точки зрения? Наверное, российские граждане не захотят очень долго кормить всех лжегосударственных деятелей. Единая Россия больше других отстаивает интересы чиновников, голосуя за увеличение их зарплат, льготное обслуживание и отдых и блокируя всякие попытки ликвидировать эти льготы.

Реализуются эти интересы и в голосовании за законопроекты, расширяющие права бюрократии в толковании действующих норм и прав Однако расширение прав ведет к росту числа чиновников, то есть, как и в случае с КПРФ, к росту непроизводственных расходов.

Таким образом, российская номенклатура обладает ни чем не ограниченной свободой действий при реализации своего доминантного идеологического принципа использования власти для достижения личного социального и материального благополучия и может в полной мере проявлять такие свои свойства как постоянная конкуренция номенклатурно-олигархических группировок, проникновение во все значимые сферы жизнедеятельности общества и государства и постоянно расширяющееся самовоспроизводство.

Даже советская номенклатура не обладала такой полной свободой, какой сегодня обладает российская номенклатура, так как в своей жизнедеятельности была ограничена хотя и специфическими, но все же вполне определенными правилами, установленными породившей ее КПСС. Наряду с судебной властью и законодательная власть утратила свою независимость от президентской и исполнительной власти и оказалась полностью подчиненной корпоративным интересам правящей номенклатуры.

Окончательное пренебрежение политическим содержанием демократической системы разделения властей и органически необходимой для ее реализации системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях высших органов государственной власти, правящий номенклатурно-олигархический режим продемонстрировал, фактически лишив и правительство России статуса политического института. Это было осуществлено в полном соответствии с логикой номенклатурного подбора и расстановки кадров путем назначения на должность председателя правительства еще даже до окончания президентских выборов 2004 года типичного связанного со спецслужбами представителя еще советской номенклатуры М. Фрадкова.

Именно номенклатурно-олигархический характер правящего сегодня в России режима и практически полная свобода и бесконтрольность деятельности российской номенклатуры, составляющей социальную опору этого режима и уходящей корнями в номенклатуру советскую, предопределяют достаточно мрачные перспективы не столько развития, сколько в принципе существования России в ее современных границах.

При этом невольно возникают вполне объяснимые ассоциации с правящим в СССР накануне его распада политическим режимом, но только в условиях постиндустриального ветка исторической спирали, которому явно присуще ускорение времени политико-экономических преобразований.