Основные проблемы и перспективы реформирования системы местного самоуправления в Калининградской области

Основные проблемы и перспективы реформирования системы местного самоуправления в Калининградской области. Местная власть в Калининградской области почти безраздельно принадлежит партии Единая Россия, которая на выборах в органы местного самоуправления имеет больше всех депутатских мандатов и должностных полномочий глав поселений.

Конкурентов у партии власти практически нет. Другие партии в полной мере не имеют ни кадров, готовых бороться за власть, ни достаточных финансовых средств для этого, ни программ развития для территорий. Сложившаяся ситуация позволяет прогнозировать будущие выборы в органы местного самоуправления, которые состоятся в октябре следующего года. Единая Россия сможет успешно использовать на них и отработанные ранее механизмы, и сформированную кадровую базу. Тем более что Единая Россия наверняка продолжит оказывать давление на местные руководящие кадры, от чего, скорее всего многие ещё беспартийные главы и депутаты сельских поселений выразят намерение вступить в ряды правящей партии.

В то же время проблем, которые принято называть административными барьерами, на пути развития местного самоуправления на уровне сельских поселений тоже более чем достаточно.

Оставаясь для селян труднодоступными и малооткрытыми, государственные надзорные органы - прокуратура, госавтоинспекция, экологи, налоговые службы и т. д постоянно беспокоят глав сельских поселений и за все про все налагают штрафы. Зачастую проверки проводятся в отсутствие главы поселения, а протоколы составляются неграмотно.

При проектировании муниципальных бюджетов в них должны быть заложены минимальные стандарты на существующие полномочия. Сейчас бюджеты большинства поселений формируются в основном за счет дотаций из областного фонда поддержки поселений и собственных доходов. И такая бюджетная политика мало стимулирует их к проявлению активности. Сегодня в бюджете Калининградской области заложено довольно мало средств на развитие местного самоуправления. Поэтому необходима активность именно на местном уровне.

Прежде всего, нужно, чтобы местный бизнес развивался, и налоги с него оставались на местах. На тот минимальный пакет услуг, которые сельская власть оказывает населению, нужна надежная финансовая основа. Без этого ожидания, что жизнь на местах наладится, никогда не оправдаются. Некоторое время назад довольно сильно обсуждалась инициатива Калининградского областного отделения Единой России, которое выступило с предложением наделить главу региона полномочиями назначать глав муниципальных образований, начиная с поселкового уровня и заканчивая главами районов, по представлению депутатского корпуса на местах.

По мнению члена президиума политсовета областного отделения Единой России вице-спикера Калининградской областной Думы Константина Полякова, это позволит на местах приблизить власть к людям Таким образом, полностью будет, до самого низшего звена, выстроена вертикаль власти. Для лучшей работы вертикали областной парламент планировал создать специальные комиссии, которые будут отбирать кандидатов в главы местных органов власти.

Эти кандидатуры, в свою очередь, будут предлагаться губернатору, который будет их выдвигать в главы районов, поселков и т.д. для последующего их утверждения на собраниях городских, поселковых и прочих советов. Кроме того, сегодня в регионе работает и комиссия областного правительства по реформированию районов Их предлагается укрупнить за счет образования новых городских и сельских структур власти.

К примеру, Калининград укрупняют за счет присоединения к нему части Гурьевского района. В Калининградской области появится больше муниципалитетов, чем раньше - 58, и в этих новых муниципальных образованиях возникнет необходимость обеспечения работы новых органов исполнительной власти . 2 2 2 2 Но данная инициатива не была реализована, т.к. она ущемляла интересы большинства избирателей, лишала свободы выбора и, прежде всего, явно шла вразрез с Хартией по местному самоуправлению Совета Европы, подписанной и Россией.

Кроме того, этот законопроект позволял народным избранникам, даже не выполнившим обязательств перед избирателями, становиться начальниками, получать хорошую зарплату, не расставаться с чиновными креслами и всегда находиться у власти. Против инициативы единороссов по назначению мэров высказался и помощник президента по экономике Игорь Шувалов. Выступая на Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы, он призвал губернаторов к осторожности, если документ все-таки будет принят.

Таким образом, можно сказать, что ясности по этому поводу нет внутри правящей группировки, а Шувалов попросту вынес на публику внутрикремлевские разногласия. Также после думских выборов вдекабре стало по-настоящему ясно, что вес ивлияние губернаторов вфедеральной политике стремятся кнулю. Зато вполитике каждого отдельного региона -по-прежнему кбесконечности. История политического падения старого ельцинского губернаторского корпуса описана многократно реформа Совета Федерации исоздание федеральных округов, бюджетный кодекс, сделавший большинство регионов зависимыми отМосквы финансово, наконец, отмена губернаторских выборов.

Предел умаления губернаторского достоинства, достигнутый ксегодняшнему дню, -президентский указ Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Вуказе перечислены показатели, покоторым губернаторы должны отчитываться каждую осень перед Кремлем.

Всего показателей 43, они самые разные отобъема валового регионального продукта до удельного веса населения, систематически занимающегося физической культурой испортом. Последовательно ижестко ограничивая власть ивлияние губернаторов сверху, федеральная власть столь жепоследовательно отказывалась отвсяких возможностей ограничить ееснизу, науровне самих регионов. Тут требуется уточнение административные ограничения есть, инемалые. Губернатор давно неможет влиять накадровый состав иполитику управлений МВД иФСБ, действующих натерритории области.

Также неподконтрольна емуипрокуратура. Носиловики находятся под собственным вышестоящим начальством иненачнут конфликт с губернатором или его окружением без санкции свыше. Если санкции нет, ау гражданских исиловых региональных властных группировок достаточно политической воли, чтобы договориться, они просто срастаются вединое целое. Вначале первого президентского срока Владимира Путина, когда судьба губернаторов еще только решалась, обсуждалась такая идея почему бы, борясь счрезмерно усилившимися региональными начальниками, непоставить намэров.

Реформа местного самоуправления, казалось бы, могла создать врегионах некий противовес губернаторам. Однако победило традиционное бюрократическое опасение -как бынедать местному самоуправлению слишком много воли. После реформы МСУ полномочий умуниципалитетов прибавилось, афинансовых возможностей убавилось. Например, муниципалитетыпотеряли налог наимущество, который составлял значительную часть их бюджета. Подавляющее большинство муниципалитетов несможет обойтись без финансовых вливаний состороны регионального бюджета.

Эти вливания, разумеется, сопровождаются более или менее жесткими политическими условиями. Некоторые главы муниципалитетов, например Черняховского городского округа, ушёл вотставку после возбуждения против него уголовного дела. Хотя юридически он небыли обязаны уходить. Федеральная власть нетолько ничего неделает, чтобы усилить местное самоуправление, -последнее время она его политически топит.

Все это может дать публике иполитическому классу только один сигнал -что муниципальная власть под подозрением иможет облегчить свое положение только послушанием власти региональной. Впрошлом десятилетии губернатора зачастую подпирал мэр Калининграда, главы районов. Сейчас площадки, накоторой губернатор сталкивается сполитической конкуренцией внутри области, просто исчезает. Если исходить изсиюминутных нужд верховной власти, это, возможно, иудобно. Хотя быпотому, что снимается один изглавных политических рисков системы назначения губернаторов -противостояние между назначенным региональным начальником иизбранным мэром региональной столицы, чья легитимность выше губернаторской.

Ноесли смотреть наболее долгосрочные эффекты, существуют значительные риски как для гражданского общества, так и вообще для всей системы местного самоуправления. Нынешняя система региональной власти предполагает, что для успешной карьеры врегионе политику надо этот регион покинуть изатем вернуться туда уже со стороны федерального центра.

Впротивном случае неизбежать прямого конфликта сгубернатором, аоно может стать роковым для карьеры. Ещё один пример конфликта губернатора и муниципального главы - Балтийский городской округ. Напомним, 10 сентября депутаты регионального парламента поддержали пакет законопроектов областного правительства, согласно которым муниципальное образование Балтийский городской округ упразднялся.

Также из состава Балтийского городского округа выходил Приморск, становясь отдельным Приморским городским поселением со своим главой и советом депутатов. Однако мэр Балтийска Федор Ярошевич оспорил в облсуде данные законопроекты, заявив, что депутаты приняли решение с грубыми нарушениями Федерального закона 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ - без согласия населения Балтийского городского округа. В итоге Калининградский областной суд пришёл к выводу, что Балтийский городской округ может быть наделён тем же статусом или преобразован, но с соблюдением федерального законодательства.

То есть, после получения согласия жителей. Это решение означало, что назначенные на 2 декабря выборы депутатов окружного Совета Балтийского городского округа, а также выборы депутатов поселкового Совета Приморска, были отменены. Новая реформа пока что изменяет лишь территориальную конфигурацию органов местной власти инесколько меняет перечень полномочий, стягивая ихврегиональные центры ивгородские округа.

Остаются нерешенными две самых острых проблемы во-первых, взаимоотношений населения иместной власти, во-вторых, фатальной нехватки ресурсов бюджетных, технических, кадровых для выполнения органами местной власти своих функций. Вгородской исельской России население по-прежнему весьма равнодушно ксамоуправленческой стороне местной власти. Ктому жевдополнение ктем муниципальным служащим, которые досих пор олицетворяют эту власть икоторые уже приобрели опыт этой сложнейшей управленческой работы, с1января 2006года пришли десятки тысяч новичков.

Считается, что население выберет вкаждом малом населенном пункте именно тех активных людей, которые знают, что делать икак делать. Ноихчаще всего просто нет, ведь управлять даже небольшим муниципальным образованием ничуть непроще, чем самым крупным заводом. С расширением полномочий муниципалитетов, усложнением межбюджетных отношений и схем финансирования им потребуются и уже потребовались более квалифицированные кадры управленцев.

О подготовке и воспитании, о поиске и привлечении таковых особенно на роль избираемых глав и руководителей представительных органов надо было думать заранее, но это сделано не было. Закон о местном самоуправлении, вступивший в действие с 1 января 2006 года стал отталкивать от местной власти опытных и грамотных специалистов в области управления. И деловые качества претендентов на ведущие выборные должности в муниципальной власти ничуть не повысились.

Даже несколько снизились. Не последней причиной этому явилось то, что новый закон опустил позиции, определяющие статус выборных должностных лиц местного самоуправления, не обозначил и социальные гарантии для них, которые были ранее. В соответствии со ст. 172 Трудового кодекса РФ гарантии лицам, освобожденным от работы вследствие их избрания в органы государственной власти и местного самоуправления, устанавливаются федеральными и региональными законами, регулирующими статус и порядок их деятельности.

По Федеральному закону 154 членам выборных органов власти на местах, осуществлявшим полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам муниципалитетов социальные гарантии устанавливаются законами субъектов Федерации. Однако федеральный 131-й закон по данному поводу ничего не говорит. И в Законе 184 Об общих принципах организации законодательных представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ , в соответствующей статье о порядке финансирования, никаких полномочий региона по установлению социальных гарантий лицам, избранным в местную власть и работающим на постоянной основе, тоже не обозначено.

Явный казус в том, что обычные муниципальные служащие все существовавшие гарантии сохранили в полном объеме, а вот люди, облеченные народным доверием, занимающие посты с заведомо большей нагрузкой и ответственностью, оказались в неравных с ними условиях. Не распространил социальных гарантий на выборных лиц и недавно принятый Федеральный закон О муниципальной службе в Российской Федерации. Ни по единому виду. Ни по обеспечению денежным содержанием избранника до устройства на новое место работы, ни по медицинскому обслуживанию в том числе после выхода на пенсию, ни по пенсионному обеспечению за выслугу лет и в связи с наступившей инвалидностью, ни по обязательному государственному страхованию на случай заболевания или утраты трудоспособности, ни по защите от насилия или угроз, ни по оказанию материальной помощи в случае смерти близких.

Для выборных лиц местного самоуправления не урегулирован даже вопрос о предоставлении дополнительного отпуска за выслугу лет. Необходимо либо принять федеральный закон, который прописал бы социальные гарантии выборных лиц, работающих на постоянной основе в местном самоуправлении, либо передать полномочия на уровень субъекта Федерации, дополнив ФЗ 131 положением, позволяющим органам государственной власти региона определять статус данных выборных лиц со всем набором обязанностей и гарантий.

Данная проблема - недостаток профессиональных управленческих кадров - неоднократно поднималась в литературе, на теоретическом уровне, в частности, Дж. Налбандяном Налбандян Дж. Профессионалы в местных органах Профессионализм управленческих кадров М. Луч, 1994 Также местной власти надо учиться видеть перспективу. Трехлетний бюджет к этому подталкивает, а стратегия развития всей страны до 2020 года просто обязывает. 131-й федеральный закон разграничил сферы ответственности власти и дал представительным органам, депутатам местного самоуправления понимание, что они могут и обязаны делать.

Как заявил Юрий Осинцев, заместитель председателя Комитета Совета Федерации повопросам местного самоуправления Это очень важно.

Четкое разграничение полномочий между уровнями власти конкретно показывает, кто за что отвечает и с кого люди должны спрашивать. То, что 131-й закон тяжело реализуется, понятно. Он и не мог идти легко, потому что затрагивает все стороны нашей жизни.

Думаю, поправок в базовый закон будет еще много, но главное - контуры движения заданы верно. Принятие 131-го федерального закона, с законодательными новеллами, включенными позднее, все еще не позволяет говорить, что в стране создана исчерпывающая правовая база деятельности местного самоуправления Причем четко прослеживаются две тенденции. Во-первых, попытка использовать переходный период для создания более устойчивой поселенческой модели местного самоуправления.

И прямо ей противоположные инициативы, принятие которых может поставить крест на эффективном местном самоуправлении в стране. Например, под прикрытием реализации проекта Доступное жилье идет процесс передачи неразграниченных земель от муниципалитетов регионам. В Бюджетный кодекс Правительство вносит поправки, дающие возможность исполнения финансовых полномочий органов местной власти на уровне исполнительных органов субъекта. Губернские власти не преминут воспользоваться представившейся возможностью, и легко предположить, что под их давлением собственные бюджеты останутся едва ли у десятой части муниципалитетов. Поэтому жизненно важно для местного самоуправления закрепить принцип субсидиарности.

Государственная власть обязана подставлять в случае необходимости плечо местной, при этом не отнимая полномочия, а создавая необходимые условия для их успешного осуществления. Принятие 131-го закона дало старт реформе местного самоуправления. Пересмотр компетенции субъектов публичной власти подразумевал четкое распределение расходных полномочий. Так не получилось.

Еще на стадии обсуждения законопроекта высказывалось мнение о его чрезмерной сложности, позже практика показала трудности правоприменения. Последующие корректировки еще больше усугубили положение. Пакетные законы о перераспределении полномочий, принятые после 131-го закона, заметно расширили перечень вопросов местного значения без соответствующего финансового подкрепления. Причем на уровень государства ушли такие, казалось бы, естественные для местного самоуправления полномочия, как опека и усыновление, а взамен были спущены по природе своей государственные, как, например, профилактика терроризма. Так что идея о необходимости поисков решения правовых проблем местного самоуправления стала как нельзя своевременной.

Как пишет доктор политических наук Михаил Мартынов, создавая недемократическую управленческую вертикаль, федеральная власть осуществляет лишь приведение системы управления в соответствие с состоянием общества, которым управляет.

Экономические реформы и приватизация проведены таким образом, что фактическое социально-экономическое положение подавляющего большинства людей не изменилось. Они не стали ни собственниками, ни социально защищенными наемными работниками, а значит, не будут финансовой и социальной опорой местному самоуправлению. Сегодня местное самоуправление - это побочное и трудное дитя российских реформ, которое с апломбом плохо воспитанного недоросля позиционирует себя как оплот демократии и на этом основании просит обеспечить ему экономическую самостоятельность, а заодно защитить от авторитарных замашек родителя - исполнительной власти.

Вот только оплотом демократии его считать трудно. Самоуправление, возникшее на месте системы Советов, не изменило авторитарный характер местного управления. Прежняя жесткая иерархическая вертикаль оказалась поделенной на части, каждая из которых в фарсово-гротескной форме воспроизводит все основные черты прежней политической модели в виде клиентальных и клановых политических систем.

Муниципализм оказался идеальной формой, обеспечивающей жизнедеятельность паразитирующей бюрократии. Потому что главное неудобство для любой бюрократии - это контроль. Здесь же от контроля государства сверху она защищена пресловутым принципом муниципализма, а про контроль снизу и речи не идет пусть население будет благодарно уже за то, что раз в четыре года ему позволено на выборах прикоснуться к таинству формирования власти.

Нынешнее обсуждение законопроектов, предоставляющих губернаторам право назначать мэров региональных столиц, забирать часть их функций и пр безусловно, важно. Только оно имеет отношение к перераспределению ресурсов внутри властной пирамиды, а отнюдь не к местному самоуправлению и демократии. Главное условие формирования реального самоуправления - это серьезные социально-экономические перемены, которые сделают население экономически самостоятельным, сформируют уровень доходов и стереотипы экономического поведения, соответствующие муниципальному способу организации жизни на местах.

Постоянно растет и 2 2 2 2 дефицит местных бюджетов. Участились задержки выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, недофинансирование учреждений здравоохранения, образования, культуры, предприятий жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и т.д. Дело в том, что в странах с реальным самоуправлением основную часть проблем, связанных с содержанием жилья, транспортным обеспечением, услугами здравоохранения и т.д население решает самостоятельно.

Только в этом случае есть возможность использовать муниципальный бюджет на развитие муниципального хозяйства. Между тем в России, по данным ВЦИОМ, на сегодняшний день 34 населения составляют бедные и еще 32 - низкодоходные группы населения. Большинство людей не в состоянии оплатить даже коммунальные услуги, не говоря о возможности приобрести жилье, воспользоваться услугами платного образования и т.д. Эти затраты и несет местный бюджет.

Именно они поглощают его львиную долю. Очевидно, что при подобной нагрузке бюджетных средств никогда не хватит, а сам муниципальный бюджет сейчас - лишь инструмент перераспределения средств для поддержания минимальной жизнедеятельности населения. Для того чтобы самоуправление вРоссии хоть как-то встанет наноги, нужно нестолько многократное расширение местного самоуправления иизмельчение муниципальных образований, сколько длительное испокойное его функционирование врежиме реальной власти, обеспеченной реальными ресурсами.

Иоценивать продвижение или пробуксовывание муниципальной реформы следует непочислу образованных котчетному сроку органов, апорезультатам ихсамостоятельной деятельности, постепени доверия кним населения. Первых результатов осталось ждать недолго. В настоящее время не исключено, что территориальная структура местного самоуправления в Калининградской области будет пересмотрена, тем более что поправки в 131 закон от 15 февраля 2006 года продлевают муниципальную реформу до 2009 года. Новые предложения касаются развития туризма и экономики, как промышленной зоны в Калининградской области из выступления Г.Бооса от 1.10.2005, Дата посещения - 5 мая 2008 г. 179698 http www.gov.kaliningrad.ru index.php?action vistuplenie person 1. Предполагается вкладывать средства в развитие курортно-рекреационной зоны и привлечение туда инвестиций.

Для этого муниципальная власть должна располагать достаточными средствами из местных бюджетов по реализации программы развития туризма, ведь предполагается не только выделение средств из регионального бюджета, но и инвестиции самих образований.

Только при соблюдении данных условий будет начато финансирование. Вероятно в процессе реформирования будут, безусловно, применяться последние достижения государственного менеджмента, в частности, модель Вобленко С.В. См. Вобленко С.В. Конструктор реформ публичной власти опыт разработки осознанного реформирования публичной власти.

Городское управление, 2005, 10 В то же время должен быть решен вопрос о муниципальном сотрудничестве между местными муниципалитетами и еврорегионами. По всей видимости, процесс реализации муниципальной реформы потребует отдельного исследования. Кроме того, особый интерес представляет и то, что городской совет Калининграда принял поправки куставу города Калининграда в июле 2007 г. Новая редакция предусматривает наличие главы города и отдельно главы городской администрации.

Областная прокуратура приняла решение, что ждать срока истечения полномочий городского совета не стоит. Так, что 7 мая депутаты одобрили кандидатуру сити-менеджера. Всоответствии снововведениями, глава столицы Калининградской области отныне должен возглавлять только представительный орган муниципальной власти, аисполнение хозяйственных функций возьмет насебя наемный сити-менеджер. Городской управляющий избирается комиссией, состоящей изравного числа представителей администраций города иобласти, атакже депутатов Калининграда.

Сним заключается контракт насрок действия полномочий главы города, коим, всоответствии среформой, является председатель городской думы. Впринципе позиции уЯрощука более чем выгодные ониглава местной администрации, испикер городской думы. Новая редакция закона оместном самоуправлении требует разделения властных функций. Однако тот жезакон позволяет избранному всеобщим итайным голосованием главе города вполне легально перейти надолжность председателя гордумы, анахозяйство усадить нанятого наконкурсной основе менеджера.

По подобному пути ирешил пойти глава Калининграда. Сторонники системы сити-менеджмента указывают как минимум натри веских аргумента вподдержку нововведения. Во-первых, обсуждая кандидатуру управляющего, областным игородским властям придется садиться застол переговоров идоговариваться, что внынешних условиях конфронтации- шаг вправильном направлении. Во-вторых, всилу этого компромисса деятельность нанятого наконкурсной основе профессионального менеджера может быть обусловлена нетолько политическими интересами той или иной группы влияния, аэкономической целесообразностью.

В-третьих, снимется риск избрания политически непросвещенным населением случайного популиста-выскочки, авантюриста или пешки вчужих руках. Считается, что все это вкомплексе прибавит инвестиционной привлекательности муниципальным образованиям. Однако, похоже, что минусов все-таки больше. Первый- обострение борьбы городов и областей законтроль над муниципальными думами.

Второй- назначение надолжность сити-менеджеров персонажей, абсолютно лояльных победившей власти, как чаще всего и происходит. Это будет особенно характерно для городов смоноэкономикой, где главенствующую роль вовсех сферах городской жизни играет градообразующее предприятие, или шире, когда контроль над обеими ветвями муниципальной власти концентрируется вруках одного клана. Третий- дезориентация граждан усложнением системы органов власти уход фактических глав городов, переквалифицировавшихся впредседатели муниципальных дум, отоценки ихдеятельности населением, отобщественного контроля. Глава города будет заявлять, что онлишь спикер городской думы итолько обеспечивает деятельность наемного менеджера.

Ноесли всплывут наповерхность факты, компрометирующие главу города, науправляющего можно будет переложить всю ответственность заогрехи, азатем его убрать. Населению женеского будет спросить, некому будет выразить свое недоверие. Четвертый минус- девальвация инструмента прямого волеизъявления граждан для рядового россиянина источником управленческих решений иответственности традиционно является верхушка исполнительной, анепредставительной власти. Споявлением сити-менеджеров население будет еще более отторгнуто отсистемы власти, которая превратится вмогущественного анонима.

Для бюрократии лучшее положение трудно придумать. Вотсутствие доступных горожанам механизмов отзыва депутатов, главы города исити-менеджера бюрократия может приобрести еще более клановый, коррумпированный характер. Втакой обстановке неточто оповышении инвестиционной привлекательности территорий, ноиосвободе предпринимательства, политической конкуренции, независимости судов иСМИ, вообще особлюдении гражданских прав вполне вероятно придется забыть.

Странно, что, вводя впрактику институт сити-менеджмента, законодатели неучли эти риски.